Navigation – Plan du site
Approche théorique

Les instruments classiques d’évaluation des politiques publiques en Belgique

Alain Trosch
p. 19-37

Texte intégral

"La société a le droit de demander compte à tout agent public de son administration"

(Article 15 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen, 26 août 1789).

Introduction

1Dans un régime de démocratie représentative, l’évaluation des politiques est une des tâches naturelles des assemblées parlementaires. La qualité du contrôle que ces dernières exercent sur les gouvernements est un élément essentiel du bon fonctionnement de nos institutions. Ce contrôle serait singulièrement appauvri si, dépourvu de toute dimension d’évaluation des politiques, il se limitait au respect des lois et des règles budgétaires et à une vérification périodique de la confiance dont jouit le gouvernement auprès d’une majorité de parlementaires. L’objet de cet article est d’examiner comment cet aspect d’évaluation des politiques se manifeste aujourd’hui dans les pratiques parlementaires belges.

2Ce suivi parlementaire exercé sur les politiques menées par le gouvernement s’accomplit à l’occasion de l’adoption du budget et lors de l’exercice du contrôle parlementaire en général. Avant d’évoquer successivement ces deux aspects, il n’est pas inintéressant de noter que le rôle que joue la Cour des comptes dans l’information parlementaire à ces occasions est loin d’être négligeable. La nouvelle compétence de contrôle de la bonne gestion confiée à cette institution est évoquée par ailleurs.

1. Le budget

  • 1  Je désigne sous ce terme à la fois les responsables politiques classiques que sont les ministres, (...)

3Dans sa conception classique, le budget est considéré comme un instrument d'autorisation et de contrôle. Indispensable au pilotage dans le temps des recettes et des dépenses publiques, le budget est en effet l’acte par lequel l’assemblée parlementaire autorise, pour un an, le gouvernement à percevoir des recettes et effectuer des dépenses. Dans cette vision première, le mérite d’un budget, pour le gestionnaire1, est de lui garantir, autant que faire se peut, des ressources suffisantes pendant une année pour effectuer ses dépenses. De même, pour le parlementaire, un bon budget est celui qui lui assure qu’aucune recette ou dépense ne sera faite par le gouvernement sans son autorisation préalable.

4Cette conception s’est au fil du temps enrichie de préoccupations managériales. Pour le gestionnaire, le budget est devenu l’occasion d'une mise en concurrence de toutes les ressources et de toutes les dépenses possibles, parmi lesquelles il choisira celles qui réalisent le mieux ses objectifs politiques. Pour le parlementaire, le budget est devenu un outil de contrôle de la gestion gouvernementale dans sa globalité.

5Cette évolution, esquissée de manière fort théorique ici, a abouti, en Belgique, à l’adoption d’une présentation budgétaire qui prend davantage en compte les préoccupations de management et qui ouvre la voie à une évaluation des politiques publiques.

Les objectifs de la réforme de 1989

  • 2  Loi modifiant la loi du 28 juin 1963, modifiant les lois sur la comptabilité de l’Etat. Les dispos (...)

6La loi du 28 juin 19892 a modifié profondément le régime budgétaire belge, dans le but général de renforcer le contrôle exercé dans ce domaine par les assemblées parlementaires. Ainsi, à côté de l’introduction d’une structure de crédits fondée sur les programmes, qui nous intéresse plus particulièrement ici et sur laquelle je reviendrai ci-dessous, cette loi a réaménagé le calendrier budgétaire, de façon à regrouper en quelques documents les projets de budget et à en permettre un examen parlementaire global, sous la forme de rendez-vous annuels, vite devenus traditionnels, en automne pour le budget initial de l’année qui suit et au printemps pour l’ajustement du budget de l’année en cours. Cette législation a ainsi porté remède au retard et à la dispersion de l'examen parlementaire des budgets. De même, la réintégration dans le budget d’opérations qui, dans le passé, par la technique des fonds budgétaires, y échappaient, et l’introduction d’une approche pluriannuelle ont également contribué à donner davantage de sens aux projets de budget soumis aux assemblées parlementaires.

7L’élément essentiel de cette réforme a toutefois été l’instauration d’une structure par programme pour le budget des dépenses. Rappelons tout d’abord qu’en droit budgétaire, les autorisations d’effectuer des dépenses (appelées crédits de dépenses) sont accordées pour un objet bien déterminé. Ce principe, dit de spécialité des crédits, constitue un des éléments essentiels de la définition du budget, sans lequel ce dernier se ramènerait à une simple enveloppe globale à utiliser sans contrainte.

8Jusqu’en 1989, les crédits octroyés par les assemblées parlementaires pour effectuer des dépenses regroupaient, par département ministériel, les dépenses de même nature, suivant une classification économique normalisée, sans distinction selon les services ou les activités de ces départements. Les moyens relatifs à la réalisation d’un même objectif étaient ainsi éparpillés entre plusieurs crédits.

9La réforme de 1989, mise en œuvre pour la première fois dans le budget pour 1990, a profondément modifié cette situation : désormais les autorisations de dépenser sont accordées par programme, défini comme une activité ou un ensemble d’activités bien déterminé, quelle que soit la nature économique des dépenses. En d’autres termes, depuis 1989, les assemblées parlementaires n’accordent plus les autorisations de dépenser, dans la limite qu’elles fixent, pour des dépenses d’une même nature économique (comme, par exemple, des rémunérations ou des loyers de biens immobiliers), mais pour l’ensemble des dépenses, de quelque nature que ce soit, qui concourent à la réalisation d’une activité ou d’un objectif bien défini (ainsi, par exemple, dans le budget fédéral pour 2000, l'Agence pour la simplification administrative ou l'Euro 2000).

10La structure par programme d’un budget des dépenses est construite autour des sections départementales (correspondant aux ministères), elles-mêmes subdivisées en divisions organiques, lesquelles correspondent à une composante organique ou fonctionnelle des départements ministériels. Chaque division organique comprend un ou plusieurs programmes, couvrant les dépenses d’une activité, ou de plusieurs activités poursuivant un même objectif. Les frais généraux de fonctionnement de l’administration, difficiles à rattacher à une activité précise, sont regroupés dans des programmes dits « de subsistance ».

11Ainsi, pour l’autorité fédérale, le budget général des dépenses comporte une vingtaine de sections, quelque 150 divisions organiques et environ 400 programmes, qui constituent chacun un crédit légal octroyé au gouvernement par la Chambre des représentants.

12La loi prévoit, en outre, que la justification du budget des dépenses, soumise à l’assemblée en même temps que le projet de budget, expose les lignes générales de la politique du département, les missions assignées aux divisions organiques et les objectifs poursuivis par chaque programme ainsi que les moyens mis en œuvre pour les réaliser.

13La structure par programme et les notes justificatives y afférentes visent à mieux faire apparaître les coûts des différentes actions de l’Etat, ainsi que les objectifs poursuivis, et à rapprocher de ces objectifs les moyens qu’ils nécessitent.

14La réforme de 1989 rend ainsi possible la transformation du rôle du budget en un véritable instrument de gestion.

15Pour le gouvernement, la structure budgétaire par programme peut traduire fidèlement les démarches de management censées être accomplies au moment de son élaboration. En d’autres termes, les choix politiques retenus lors de la confection du budget, que l'on suppose liés à des objectifs et des activités bien définis, peuvent se couler naturellement dans une structure par programme construite autour de ces mêmes notions. Dans la mesure où ils regroupent effectivement l'ensemble des moyens concourant à un objectif et sont accompagnés de résultats à atteindre, les programmes budgétaires constitueront pour le gestionnaire budgétaire une structure particulièrement bien adaptée à une évaluation a posteriori de la politique menée.

16Pour le parlementaire, le budget par programme reflète clairement les options retenues par le gouvernement et donne un contenu plus politique à l’approbation du budget par l’assemblée. De même, dans les phases ultérieures que sont l’exécution du budget et la reddition du compte budgétaire, le contrôle parlementaire peut plus aisément porter sur la mise en œuvre des politiques.

17Pour ces divers aspects, les données fournies dans la justification du budget sont des compléments essentiels.

Les carences dans la mise en œuvre de la réforme

18L’introduction d’un budget par programme, préconisée par les travaux de la Délégation générale à la réforme de la comptabilité de l’Etat et réalisée par la loi de 1989, d’initiative parlementaire, poursuit, comme on le voit, des objectifs particulièrement ambitieux. Avant d’examiner la réalisation concrète de cette réforme, il convient de formuler deux remarques générales.

19D’une part, la transformation du budget en un instrument de gestion et d’évaluation des politiques est très dépendante de la capacité manifestée par les gestionnaires de traduire l’ensemble des actions gouvernementales en une structure de programmes cohérente et complète. Sur ce plan, des difficultés sont apparues, liées notamment au concept même de programme (à quel niveau de détail faut-il s’arrêter pour former un programme ? faut-il reprendre dans un programme spécifique les objectifs nouveaux que l’on se fixe à propos d’activités récurrentes inscrites par ailleurs dans le budget ?), mais aussi à la détermination des objectifs poursuivis par certaines activités publiques ou encore à la place à donner aux dépenses communes à plusieurs activités.

20Nous verrons ci-dessous que ces problèmes ont souvent été résolus de manière pragmatique, en privilégiant le souci, certes compréhensible dans le chef des gestionnaires, de disposer d’un budget à structure stable, qui ne se modifie pas chaque année, et facile à mettre en œuvre et à surveiller, mais en négligeant les ambitions managériales de la réforme de 1989.

21D’autre part, l’élaboration du budget, son approbation parlementaire et son exécution constituent des processus essentiels et encombrants de l'agenda politique, dans lesquels il n’est pas toujours aisé d’introduire de nouvelles préoccupations liées au management, à la gestion pluriannuelle et à l’évaluation des résultats. Tel est particulièrement le cas lorsque ces nouvelles préoccupations paraissent en contradiction avec des obligations de résultats aussi impérieuses que la maîtrise des dépenses publiques et l’assainissement financier.

22Ces deux considérations ont lourdement pesé sur la mise en œuvre de la structure par programme des budgets de dépenses depuis 1990, laquelle s'est heurtée à des obstacles théoriques et pratiques.

23Pour que le budget puisse effectivement remplir le rôle nouveau qui lui est ainsi dévolu, il doit, tout d’abord, être structuré de manière à ce que chaque programme forme une entité cohérente regroupant l’ensemble des moyens et des activités concourant à des objectifs précis et clairement définis. Deux écueils doivent, à cet égard, être évités : d’une part, adopter des programmes d’une trop grande ampleur regroupant des activités poursuivant des objectifs trop généraux ou trop diversifiés ; d’autre part, éparpiller dans des programmes distincts des moyens concourant en réalité à un même objectif.

24La structure adoptée dans les budgets (que ce soit de l’autorité fédérale ou des Communautés et des Régions) ne répond pas toujours sur ces points aux exigences d’un véritable budget par programme. Ainsi, les regroupements opérés au niveau des divisions organiques et, surtout, des crédits ont parfois une telle généralité et une telle ampleur que la notion de programme perd tout son sens et que la spécialité légale des crédits devient assez théorique.

25L’exemple, presque caricatural, de la section du budget fédéral des dépenses consacrée à la Gendarmerie, avant 1997, illustre bien cette tendance. De 1990 à 1996, en effet, les crédits octroyés à la Gendarmerie (de l’ordre de 26,5 milliards de francs en 1996) étaient pour l’essentiel regroupés en un seul programme (« subsistance » de la Gendarmerie). Quatre autres programmes (pour un total inférieur à un milliard de francs) concernaient des dépenses relativement marginales. La spécialité des crédits était ainsi réduite à sa plus simple expression et le rôle du budget comme instrument de gestion devenait purement théorique. A la suite des critiques de la Cour des comptes, une structure plus étoffée est présentée pour cette section depuis 1997, qui ventile les crédits propres à la Gendarmerie en 7 programmes, dont un (consacré à la police de base), de plus de 19 milliards de francs, reste cependant encore fort important.

26Cet exemple est loin d’être isolé. Dans la plupart des sections départementales du budget fédéral, des programmes regroupent des ensembles massifs d’activités ou d’objectifs hétéroclites.

27Ainsi, au budget du Premier Ministre, les crédits octroyés aux établissements scientifiques fédéraux (3,5 milliards de francs en 2000) sont regroupés en un seul programme ; au budget de la Justice, le coût des juridictions ordinaires (21,3 milliards de francs en 2000), qui représente près de la moitié des crédits budgétaires du département, fait l’objet d’un programme de subsistance ; l’essentiel de la politique de coopération internationale (24,4 milliards de francs en 2000) est repris sous cinq programmes suivant une ventilation politiquement peu pertinente (subsistance, coopération gouvernementale, coopération non gouvernementale, coopération multilatérale et interventions spéciales) ; à la Défense nationale, enfin, sur un budget total de 101,0 milliards de francs en 2000, 66,5 milliards de francs figurent dans le programme de subsistance. Seuls l’entraînement (9,7 milliards de francs en 2000), le renouvellement de l’équipement et de l’infrastructure (14,9 milliards), les obligations internationales (2,3 milliards) et les missions humanitaires (1,4 milliard) donnent lieu à des programmes spécifiques pour les forces armées.

28Il ressort clairement de ces exemples, tirés du budget général des dépenses de l’autorité fédérale pour 2000, que cette mise en œuvre déficiente trouve son origine dans une analyse insuffisante des activités et des objectifs des départements ministériels. Certes, dans certains cas, l’approche par objectifs est difficilement praticable et un regroupement autour des grandes structures administratives peut être une alternative intéressante. Cependant, cette solution, qui devrait rester un pis-aller, paraît avoir été trop souvent admise.

29En outre, cette difficulté de mettre en œuvre une structure par programme est encore aggravée par la distinction délicate à opérer entre ce qui relève des « programmes se rapportant aux frais de fonctionnement des administrations » (programmes de subsistance) et ce qui relève des « programmes d’activités ».

30En principe, on pourrait considérer que les programmes de subsistance ne groupent que les frais généraux d’une division organique (salaires, fonctionnement et équipements) qui ne peuvent être rattachés à un programme d’activités déterminé. Les programmes d’activités, quant à eux, couvrent tous les frais propres à ces activités.

31Dans la pratique, cependant, bien souvent les programmes de subsistance comprennent des dépenses qui relèvent en réalité d’activités spécifiques, de telle sorte que les crédits afférents aux programmes d’activités ne reflètent pas correctement les coûts générés par les actions des départements.

32Enfin, d’une manière générale, même lorsqu’elle échappe à ces critiques, la structure par programme du budget est souvent plus proche de l’organisation administrative des services que des objectifs attendus de politiques publiques.

33Par ailleurs, les notes justificatives qui doivent, en vertu de la loi, accompagner le budget par programme, en constituent, nous l'avons dit, le complément indispensable. Rappelons qu’elles doivent permettre de connaître avec précision les missions assignées aux divisions organiques, le contenu et les objectifs des programmes et les moyens mis en œuvre pour les réaliser.

34Pour que le budget puisse être utilisé comme outil de compréhension et de contrôle de la gestion de l’Etat, on peut considérer que ces notes devraient comporter :

  • une définition précise, concrète et mesurable des objectifs de chaque programme ;

  • des indications rendant possible une réelle appréciation du taux d’achèvement des programmes ;

    • 3  COUR DES COMPTES, 150e Cahier d’observations, fascicule 1er, p. 145.

    des données concrètes sur les résultats atteints au cours de l’année précédente3.

35A cet égard, la justification des projets de budget, depuis la mise en place de la réforme budgétaire, est peu satisfaisante. Les notes justificatives se limitent trop souvent à une énumération, reproduite d’année en année, des tâches confiées aux services, sans qu’aucun objectif précis ne soit formulé. Les informations relatives au contenu, aux objectifs et aux moyens des programmes restent très générales et ne font souvent l’objet d'aucune actualisation. Des exemples plus positifs peuvent cependant être trouvés, tels que les plus récentes notes de politique générale des Ministères de l'Intérieur et des Affaires économiques.

  • 4  Ibid

36La Cour des comptes a précisé à ce propos que l’importance des notes justificatives dans la nouvelle structure budgétaire n’a, semble-t-il, pas été suffisamment perçue par les départements ministériels. Au-delà de la rédaction de ces notes, ce sont probablement les procédures d’élaboration des propositions budgétaires qui devraient être reconsidérées4.

L’élaboration du budget

  • 5  Op. cit., pp 170-181.

37Tirer pleinement profit de l’outil d’analyse et de contrôle que peut représenter un budget des dépenses structuré autour des programmes suppose que, en amont du processus budgétaire proprement dit, la procédure d’élaboration du budget soit aussi revue. Sur ce plan, la Cour des comptes5 a proposé une démarche qui utilise davantage les ressources offertes par la réforme budgétaire de 1989 et qui rompt assez radicalement avec les pratiques actuelles de confection du budget. S’appuyant sur les travaux de la Délégation générale à la réforme de la comptabilité de l’Etat, qui ont inspiré le législateur de 1989, la Cour des comptes souligne qu’une structure par programme impose aux gestionnaires un certain nombre de contraintes à rencontrer au préalable :

  • mener une réflexion sur la fonction de chaque programme suivant une nomenclature proposée par la Délégation, qui distingue fonctions administratives de réglementation et de contrôle, fonctions d’activités exercées par les services administratifs eux-mêmes, fonctions de tutelle et fonctions d’accompagnement par l’octroi d’aides ou de subventions, auxquelles on peut ajouter le simple regroupement des frais généraux dans les programmes de subsistance ;

  • identifier les missions et les objectifs des services et les structurer en programmes ;

  • comparer, pour chaque programme, les objectifs poursuivis et les moyens sollicités dans le budget.

38Ces diverses contraintes, qu’une pleine mise en œuvre de la réforme invite à respecter, devraient, selon la Cour des comptes, être utilisées comme autant d’atouts dès la phase de confection du budget. Ainsi, une bonne analyse des activités et des objectifs de chacun des programmes, ainsi que des choix opérés dans le passé quant aux moyens utilisés, permettrait de donner un contenu à l’enjeu principal du processus de confection du budget, à savoir la mise en concurrence annuelle des dépenses possibles et la sélection de celles d’entre elles qui sont les plus efficaces pour atteindre les objectifs poursuivis.

39L’utilité de cette démarche apparaît clairement dans le cas de ce qu’il est convenu d’appeler les dépenses nouvelles, c’est-à-dire celles qui n’ont pas donné lieu à un crédit dans le budget précédent. Les procédures d’élaboration du budget présentent le défaut traditionnel, auquel notre pays n’échappe pas, de négliger la remise en cause des dépenses passées, déjà budgetées, et au contraire, de passer au crible les dépenses nouvelles. Ces dernières pourtant, qui visent par définition à satisfaire des besoins nouveaux, rencontrent souvent de façon plus adéquate les attentes des gouvernants et des citoyens. Une bonne exploitation des informations fournies par une structure de programmes peut à cet égard favoriser une réelle mise en concurrence de toutes les dépenses possibles, y compris les dépenses nouvelles, mais sans privilège pour la simple reconduction des dépenses passées.

40Sur ce plan aussi, les résultats de la réforme de 1989 me paraissent décevants. La procédure d’élaboration du budget reste aujourd’hui largement étrangère à la structure par programme et à une gestion par objectifs. Surtout guidée par le souci de respecter les grands équilibres budgétaires, limités à des normes de déficit et d’évolution des recettes et des dépenses, la confection du budget reste essentiellement fondée sur un examen des écarts par rapport au budget précédent. En fonction des marges de manœuvre disponibles, des mesures sont introduites au compte-gouttes pour répondre aux besoins nouveaux, surtout sous la forme de dépenses. Cette façon de faire incite les gestionnaires à reconduire tacitement, sans examen, les dépenses passées, au détriment de nouvelles initiatives.

Conclusion

41Le budget reste un instrument privilégié du contrôle parlementaire. Source d’informations irremplaçable, il est l’occasion de rendez-vous annuels, au cours desquels le gouvernement présente et défend ses politiques futures, et est sanctionné par un vote de soutien d’une majorité parlementaire.

42Les efforts accomplis par le législateur en 1989, pour améliorer cet outil, n’ont pas tous atteint les objectifs fixés. Certes, le regroupement des documents budgétaires, en particulier pour les dépenses, et le resserrement du calendrier légal d’examen parlementaire ont effectivement abouti à un débat budgétaire recentré, portant sur l’ensemble des recettes et des dépenses, et a éliminé cette grave anomalie que représentait le vote tardif de certains budgets. De même, l’assainissement des fonds budgétaires et les estimations pluriannuelles des recettes et des dépenses sont à mettre à l’actif de cette réforme. Par contre, sur le plan du suivi des politiques, l’introduction d’une structure par programme pour les dépenses n’a pas répondu aux attentes : sa mise en œuvre effective reste largement perfectible, son utilisation dans la procédure d’élaboration du budget est négligeable et, il faut le reconnaître, l’utilisation parlementaire qui en est faite est modeste elle aussi.

43Cette dernière considération amène à examiner la place qu’occupe l’évaluation des politiques dans le contrôle qu’exercent les assemblées parlementaires sur les gouvernements, en-dehors de la procédure d’approbation budgétaire proprement dite.

2. Le contrôle parlementaire des politiques

44Le suivi de l’action gouvernementale par les assemblées parlementaires ne se réalise pas seulement par le biais du budget. Tout au long de l’année, les politiques menées font l’objet d’interventions parlementaires qui se rattachent, de près ou de loin, à une forme d’évaluation, influencée cependant par les caractéristiques propres au contrôle parlementaire.

45Les interventions des assemblées représentatives dans ce domaine peuvent prendre trois formes principales.

  • 6  La fonction de contrôle politique des assemblées comprend également la possibilité d'instituer des (...)
  • 7  à la Chambre des représentants.

46La première6 correspond au suivi politique classique qu’exercent les assemblées à tout moment, par le biais surtout des interpellations, des questions urgentes du jeudi après-midi7 et des questions écrites. Ces interventions portent le plus souvent sur des points isolés et visent à obtenir une information susceptible d’alimenter le débat parlementaire et, le cas échéant, de mettre en jeu le soutien au gouvernement par le dépôt d’une motion.

47La deuxième forme que prend l’exercice du contrôle parlementaire sur les politiques se rattache à l’exercice de sa fonction normative. L'élaboration des lois est souvent l’occasion d’un bilan, parfois étendu et circonstancié, parfois limité à l’un ou l’autre aspect, d’une politique publique.

48Enfin, sous sa troisième forme, ce contrôle se réalise au moment de l’examen par les assemblées des comptes annuels présentés par les gouvernements. Pour remédier au retard important qui affecte la confection de ces comptes, la loi charge, depuis la réforme budgétaire de 1989, la Cour des comptes de transmettre à chaque assemblée une préfiguration des résultats de l’exécution du budget qui la concerne et qu’elle a voté.

49Ces trois canaux principaux de suivi parlementaire des politiques présentent chacun des caractéristiques, qu’il est utile d’évoquer brièvement ici car elles conditionnent la qualité de l’évaluation des politiques menées par les assemblées.

Le suivi parlementaire au jour le jour

50Inévitablement, le contrôle parlementaire classique, au travers des questions et interpellations, concerne rarement une politique publique dans son ensemble, mais aborde plutôt des aspects ponctuels, parfois anecdotiques. De plus, ces interventions sont, en principe, limitées au passé et ne débouchent guère sur des propositions de réformes. Cette forme de contrôle parlementaire paraît, à vrai dire, peu adaptée à une évaluation de politiques publiques, qui requiert, par nature, une analyse d’une certaine ampleur, d'une durée qui excède celle du débat parlementaire et dans des conditions de sérénité et d’objectivité suffisantes.

L’élaboration des nouvelles lois

51Les travaux parlementaires provoqués par le dépôt d’un projet ou d’une proposition de loi constituent, au contraire, un lieu propice à l’évaluation d’une politique. Celle-ci est même, dans une certaine mesure, inévitable, dès lors que l’objet du débat porte sur les modifications à apporter à une législation passée et implique donc qu’en soit dressé un bilan. Dans les faits cependant, il faut reconnaître qu’il n’en va pas toujours ainsi.

  • 8  Ainsi pour les questions éthiques (interruption volontaire de grossesse et euthanasie).

52Certes, dans certains cas, les lois nouvelles sont précédées de travaux parlementaires de qualité, dont une part substantielle consiste en une évaluation et un bilan de la situation antérieure8. Ces exemples restent pourtant isolés. Souvent, les projets de loi se bornent à énoncer les raisons, plus ou moins étayées et développées, pour lesquelles le gouvernement sollicite de l’assemblée une modification des lois existantes. Les arguments évoqués ont fréquemment trait aux corrections à apporter à un volet de la législation existante, sans examiner l’efficacité de cette dernière. Parfois même, un constat de carence est dressé, pour justifier un simple aménagement de l’un des aspects d'une politique, sans que les causes de l'inefficacité de celle-ci ne soient recherchées.

53L’exposé des motifs, dans ces cas, ne peut raisonnablement prétendre dresser une évaluation de la politique menée antérieurement, qui suppose à tout le moins que l’on en établisse les résultats, qu’on les confronte à ceux qui étaient escomptés, en les situant dans le contexte global de la politique menée et en identifiant les éventuels effets pervers de celle-ci.

54La législation fiscale, parmi beaucoup d’autres, offre de nombreux exemples de cette pratique. Il en est ainsi de la législation relative aux « revenus définitivement taxés », introduite en 1962, qui vise à éviter deux (ou davantage) impositions successives des dividendes de sociétés.

55Cette législation a été modifiée à de très nombreuses reprises, principalement depuis 1989, pour éviter que cette mesure d’évitement d’une double imposition ne soit utilisée improprement. Des corrections ont été apportées presque chaque année depuis 1989 dans les diverses lois-programmes portant des dispositions fiscales, en vue de répondre, inévitablement avec retard, à l’ingéniosité des contribuables. Ces projets de loi successifs ont fourni au Parlement les justifications strictement nécessaires au vote de la loi, mais jamais une évaluation globale de l’efficacité de la mesure elle-même, ou des voies adoptées par le législateur pour faire obstacle à ces usages impropres, n’a été réellement effectuée.

  • 9  Loi du 4 mai 1999, M. B. du 12 juin 1999.

56De même, toujours dans le domaine fiscal, le système du crédit d’impôt, qui accorde un avantage fiscal aux sociétés qui accroissent leur capital libéré en numéraire, à des conditions bien précises, est appliqué depuis l’exercice d’imposition 1997. Il a été récemment modifié9 en vue d’éviter qu’une société, par le jeu d’augmentations et de réductions successives de capital libéré en numéraire, ne se crée des possibilités économiquement injustifiées de crédits d’impôt. Cette modification, intervenue après plus de deux ans d’application, aurait pu être l’occasion d’une première évaluation du système du crédit d’impôt lui-même, qui, selon les milieux spécialisés, est faiblement utilisé et n’atteindrait pas son objectif d’incitation à l’accroissement des fonds propres des entreprises. Tel n'a cependant pas été le cas.

57Ces exemples illustrent bien que, dans l’urgence de l’actualité et à cause de calendriers encombrés, les gouvernements comme les assemblées parent au plus pressé et ne consacrent que rarement, dans leur mission de législateur, le temps requis à une nécessaire évaluation de la politique passée.

L’examen parlementaire des comptes rendus par le gouvernement

58Les autorisations budgétaires octroyées par une assemblée parlementaire donnent lieu à la production de comptes annuels par le gouvernement concerné. Ces comptes sont, après examen par la Cour des comptes, soumis à l’assemblée qui, par une loi de règlement définitif du budget, accorde la décharge aux gestionnaires. Cette procédure, à côté de son aspect strictement comptable, par lequel les opérations sont définitivement arrêtées, au franc près, possède évidemment une dimension politique, dans la mesure où elle aboutit au constat que le gouvernement a effectivement respecté la limite des autorisations que lui avait accordées préalablement l’assemblée. Le cas échéant, lorsque ces autorisations ont été dépassées, l’assemblée est invitée à régulariser cette situation en votant des crédits complémentaires.

59Cette étape ultime du processus budgétaire pourrait se prêter naturellement à une évaluation des politiques menées, si elle n’intervenait généralement de façon tardive.

60Prévu par la loi pour le mois d’octobre de l’année qui suit le budget concerné, le compte général de l’Etat est, en effet, produit à la Chambre des représentants avec un retard chronique et considérable, de plusieurs années (cette situation prévaut aussi dans certaines entités fédérées). Ce retard prive évidemment l’examen parlementaire d’une bonne part de sa signification politique, le gouvernement qui défend le compte devant l’assemblée n’étant le plus souvent pas celui qui en a assumé la responsabilité réelle. En dépit des efforts de l’Administration de la Trésorerie du Ministère des Finances fédéral (un plan de rattrapage est en cours), le respect strict du calendrier légal semble encore hors de portée.

  • 10  Art. 77 des lois coordonnées sur la comptabilité de l’Etat.

61Conscient de cette situation, le législateur fédéral, au moment de la réforme budgétaire de 1989 déjà citée, a chargé la Cour des comptes de transmettre à la Chambre des représentants dans le courant du mois de mai qui suit l’année budgétaire, une préfiguration des résultats de l’exécution du budget. Ce document, qui ne possède pas le caractère définitif et complet du compte général, présente cependant des données déjà très significatives, qui permettent d’alimenter, dès ce moment, un débat parlementaire sur l’exécution du budget. La loi prévoit que la Chambre des représentants peut sanctionner l’examen de la préfiguration établie par la Cour des comptes par le vote d’une motion motivée de règlement provisoire du budget10.

62L’introduction de cette nouvelle source d’information parlementaire dans le cadre plus large d’une réforme visant à renforcer les aspects d’outil de gestion du budget n’est évidemment pas due au hasard. Les apports que peut fournir aux gestionnaires une structure de budget des dépenses par programme ne se manifestent pas seulement, en effet, aux moments où le budget est successivement élaboré, examiné au Parlement et mis en œuvre mais aussi, et peut-être surtout, lors du contrôle ex post de son exécution.

63En chargeant la Cour des comptes de lui transmettre une préfiguration des résultats de l’exécution du budget, l’assemblée parlementaire a invité son organe de contrôle externe à faire usage de cet instrument dans cette même optique managériale. C’est pourquoi la Cour des comptes s’est efforcé, depuis 1991, de donner à cette préfiguration un contenu aussi proche que possible de l’esprit de la réforme budgétaire.

64Le document de la Cour constitue, dans les limites qu’impose un calendrier de présentation serré, un véritable premier bilan de l’exécution du budget, dans ses aspects de recettes (confrontation des recettes prévues et des recettes réalisées, comparaison avec l’année précédente, examen du respect des normes d’évolution fixées par le gouvernement) et de dépenses (confrontation des crédits et de leur utilisation, examen des dépassements de crédits, respect des normes gouvernementales). En outre, des chapitres particuliers sont consacrés à l’évolution de la dette publique et au financement de la sécurité sociale. Enfin, pour ce qui concerne les dépenses, les résultats chiffrés pour chaque crédit de programme sont fournis, tant en engagement qu’en ordonnancement. Ces données sont complétées, pour certains programmes, de commentaires sur le taux d’utilisation des crédits (qui peut constituer une information éclairante, même en-dehors du cas de dépassement) et, lorsque c’est possible, sur le niveau d’exécution du programme par une confrontation des résultats atteints avec ceux qui étaient escomptés au moment de la confection du budget. Ce dernier aspect, qui vise à exploiter au mieux le concept de programme, n’est évidemment envisageable que dans les cas où les outils prévus par la réforme budgétaire ont été correctement mis en œuvre au moment de l’élaboration du budget (concept de programme, fixation des objectifs, définition sous une forme mesurable des résultats à atteindre, etc.).

  • 11  Ainsi, pour l’exécution du budget fédéral pour 1998, voir Doc. Parl., Ch. repr., n° 16/1 et 16/2 – (...)

65La préfiguration transmise par la Cour des comptes est publiée chaque année, sous la forme d’un document parlementaire11. Souvent inscrit à l’ordre du jour d’une des séances de la Commission du Budget et des Finances consacrées à l’ajustement du budget de l’année suivante, ce document ne suscite en général aucun débat. Il alimente cependant l’information générale des parlementaires et est régulièrement évoqué lors de questions écrites.

  • 12  Doc. Parl., Ch. repr., n° 5/26 – 1618/2 - 90/91 et Ann. du 8 juillet 1991, pp. 3922-3923.
  • 13  Voir ci-après la contribution de W. Dumazy et A. Trosch.

66La première préfiguration déposée par la Cour des comptes au Parlement fédéral, en mai 1991, relative à l’exécution du budget de 1990, a donné lieu, quant à elle, à un vrai débat, débouchant sur une importante motion motivée, adoptée à l’unanimité en séance plénière de la Chambre le 8 juillet 199112. Celle-ci invitait, d’une part, le gouvernement à entamer les démarches nécessaires en vue d’octroyer à la Cour des comptes un véritable contrôle des recettes fiscales, posant ainsi un pas décisif en faveur de la Cour dans un conflit vieux de plusieurs décennies avec le Ministère des Finances. La Constitution, en 1993, puis la loi organique de la Cour des comptes, en 1995, ont ensuite été modifiées dans le sens souhaité. D’autre part, cette motion motivée demandait également à la Cour des comptes de développer des contrôles de gestion dans le cadre de la nouvelle structure budgétaire par programme. La loi du 10 mars 199813 a donné à cette tâche une base légale définitive.

67Les répercussions importantes de cette préfiguration relative au budget de 1990 ne doivent cependant pas faire oublier que l’impact parlementaire de ce document est, depuis lors, très décevant : celui-ci n’a pas, jusqu’ici, vraiment servi à alimenter un débat parlementaire portant sur la façon dont le gouvernement a exécuté les politiques pour lesquelles il avait sollicité des autorisations budgétaires un an plus tôt.

68Les causes de cette situation sont multiples. Au premier rang, il faut sans doute citer les difficultés plus générales de mise en œuvre de la réforme budgétaire, déjà longuement développées. Les faiblesses citées plus haut (structure de programme insatisfaisante, concept de programme mal analysé, objectifs mal définis et résultats escomptés non précisés, justifications insuffisantes) affectent la possibilité d'une évaluation ex post sur la base des données et des documents budgétaires. Par ailleurs, faut-il s’étonner qu’il soit difficile de trouver, dans le calendrier toujours encombré des assemblées, une place adéquate pour une démarche somme toute nouvelle, dont les effets se mesureront à moyen ou à long terme et dont la réalisation n’est sanctionnée par aucune mesure, sauf une éventuelle (et facultative) motion motivée ?

Conclusion

69Dans notre organisation institutionnelle, l’évaluation de politiques publiques doit impliquer au premier chef les assemblées parlementaires. D’une part, cette démarche se rattache étroitement à trois de leurs fonctions fondamentales : voter les lois, octroyer les autorisations budgétaires et contrôler l’action du gouvernement. D’autre part, la participation de ces assemblées est susceptible d’assurer aux évaluations de politiques l’objectivité et la publicité qui leur sont nécessaires.

70Toutefois, dans la pratique actuelle, les modes classiques d’intervention des assemblées ne paraissent que marginalement concernés par les évaluations de politiques, alors même que, pour certains d’entre eux, comme l’examen du budget et le suivi de son exécution, des outils spécifiques ont été conçus dans ce sens.

71Cette situation, un peu décevante, pourrait néanmoins connaître des développements nouveaux.

  • 14  Voir, ci-après, la contribution de W. Dumazy et A. Trosch.

72D’une part, comme expliqué par ailleurs, une nouvelle compétence de contrôle du bon emploi des deniers publics a été confiée à la Cour des comptes par la loi du 10 mars 1998. Par cette loi, cet organe collatéral des assemblées parlementaires est invité à procéder à des examens a posteriori de domaines généralement étendus d’activités publiques. Ce type d’intervention s’apparente aux évaluations de politiques publiques, même si, menée d’un strict point de vue de contrôleur au service des assemblées, il poursuit un but davantage axé sur les conditions d'une bonne gestion que sur l'efficacité des politiques même14.

73Quoi qu’il en soit, il est permis d’espérer que les rapports portant sur le bon emploi des deniers publics que la Cour des comptes fera parvenir aux différentes assemblées parlementaires alimenteront à l'avenir la réflexion de ces dernières en matière d’évaluation des politiques et les inciteront à intégrer résolument cette démarche dans le contrôle qu’elles exercent sur les gouvernements.

  • 15  Voir, ci-après, la contribution de S. Jacob.

74D’autre part, les préoccupations, accentuées ces dernières années tant chez les politiques qu’auprès des citoyens, d’une meilleure administration des activités publiques ne pourraient-elles se concrétiser, parmi d’autres, en une exigence d’évaluations systématiques et formalisées des politiques. Loin d’être abstraite, cette démarche pourrait se traduire, de façon pragmatique et précise, par la décision, prise dès le moment où une politique publique est initiée, d’organiser dans un délai fixé une évaluation de ses effets. Pour ce faire, il conviendrait de définir de façon systématique, lors de la mise en œuvre d’une politique publique, les résultats escomptés dans un délai à prévoir et les critères et instruments de mesure susceptibles d’être utilisés pour les évaluer. Comme on le voit, certains outils, propres à la structure du budget par programme, se retrouvent ici. Les destinataires de ces évaluations seraient à la fois les gestionnaires publics eux-mêmes et les assemblées qui les contrôlent. Sur ce plan, l’expérience des évaluations de politiques menées dans d’autres pays depuis plusieurs années15 constitue une source de réflexion.

Haut de page

Notes

1  Je désigne sous ce terme à la fois les responsables politiques classiques que sont les ministres, mais aussi les hauts fonctionnaires qui disposent d'une responsabilité et d'une autonomie suffisantes, comme les dirigeants d'entreprises publiques ou d'organismes d'intérêt public.

2  Loi modifiant la loi du 28 juin 1963, modifiant les lois sur la comptabilité de l’Etat. Les dispositions introduites par la loi de 1989 sont intégrées depuis 1991 dans les « lois coordonnées sur la comptabilité de l’Etat ». La Cour des comptes, dans son 150e Cahier d’observations, fascicule Ier, session 1992-1993, a dressé un premier bilan global de cette réforme budgétaire (pp. 134 à 168).

3  COUR DES COMPTES, 150e Cahier d’observations, fascicule 1er, p. 145.

4  Ibid

5  Op. cit., pp 170-181.

6  La fonction de contrôle politique des assemblées comprend également la possibilité d'instituer des commissions d'enquêtes parlementaires, ainsi que la mission juridictionnelle exercée par la Chambre des représentants à l'égard des ministres.

7  à la Chambre des représentants.

8  Ainsi pour les questions éthiques (interruption volontaire de grossesse et euthanasie).

9  Loi du 4 mai 1999, M. B. du 12 juin 1999.

10  Art. 77 des lois coordonnées sur la comptabilité de l’Etat.

11  Ainsi, pour l’exécution du budget fédéral pour 1998, voir Doc. Parl., Ch. repr., n° 16/1 et 16/2 – 1999 (S.E.) du 5 juillet 1999.

12  Doc. Parl., Ch. repr., n° 5/26 – 1618/2 - 90/91 et Ann. du 8 juillet 1991, pp. 3922-3923.

13  Voir ci-après la contribution de W. Dumazy et A. Trosch.

14  Voir, ci-après, la contribution de W. Dumazy et A. Trosch.

15  Voir, ci-après, la contribution de S. Jacob.

Haut de page

Pour citer cet article

Référence papier

Alain Trosch, « Les instruments classiques d’évaluation des politiques publiques en Belgique », Pyramides, 1 | 2000, 19-37.

Référence électronique

Alain Trosch, « Les instruments classiques d’évaluation des politiques publiques en Belgique », Pyramides [En ligne], 1 | 2000, mis en ligne le 03 octobre 2011, consulté le 19 octobre 2017. URL : http://pyramides.revues.org/584

Haut de page

Auteur

Alain Trosch

Premier Auditeur Directeur à la Cour des Comptes.

Articles du même auteur

Haut de page

Droits d’auteur

© Tous droits réservés

Haut de page