Navigation – Plan du site
Approche théorique

La nouvelle compétence de la Cour des comptes en matière de bon usage des deniers publics

William Dumazy et Alain Trosch
p. 39-48

Texte intégral

Introduction

  • 1  Article 180 de la Constitution. Loi du 29 octobre 1846 relative à l’organisation de la Cour des co (...)

1La Cour des comptes est une institution auxiliaire des assemblées parlementaires, chargée du contrôle des administrations publiques. Compétente à l’égard de l’autorité fédérale, des Communautés et des Régions, et des organismes qui en dépendent, la Cour des comptes contrôle traditionnellement la légalité des opérations de recettes et de dépenses, et le respect des règles budgétaires et comptables. Elle constitue, en outre, la juridiction chargée de statuer sur la gestion des comptables publics1.

2Les missions confiées à la Cour des comptes, et ses modalités de contrôle, ont considérablement évolué au fil du temps et, en particulier, au cours des dernières années, pour mieux répondre aux besoins et aux problèmes rencontrés par les administrations publiques. Celles-ci, chargées de tâches de plus en plus lourdes et diversifiées, parfois directement en concurrence avec le secteur privé, sont désormais autant préoccupées de l’efficacité de leur action, de leur coût et de la transparence de leur fonctionnement que du seul respect des règles légales et budgétaires. Par ailleurs, dans le même contexte, les usagers des services publics sont plus que jamais attentifs à une administration efficace, économe et respectueuse des règles.

3Cette évolution s’est traduite, depuis une dizaine d’année, par l’octroi à la Cour des comptes de compétences nouvelles.

  • 2  Exercée sans habilitation légale expresse depuis près de vingt ans, considérablement renforcée par (...)

4D’une part, depuis l’importante réforme budgétaire de 1989, qui a introduit le budget par programmes, la Cour des comptes exerce pleinement la fonction de conseiller des assemblées parlementaires dans les matières budgétaire et comptable2.

  • 3  L’article 116 de la Constitution (article 180 actuel) a été modifié le 5 mai 1993. La loi du 4 avr (...)

5D’autre part, en 1995, la loi a confié à la Cour des comptes « un contrôle général sur les opérations relatives à l’établissement et au recouvrement des droits acquis par l’Etat, y compris les recettes fiscales3 ». Ce contrôle a posteriori porte sur la bonne organisation des administrations fiscales, chargées d’établir et de percevoir l’impôt. La Cour des comptes ne s’assure pas de l’application des règles fiscales dans des dossiers individuels, mais évalue la capacité du Ministère des Finances à collecter l’impôt dans le respect de la légalité et de la régularité comptable, ainsi que des principes d’efficacité, d’économie et des règles de traitement équitable des contribuables.

6Enfin, la loi du 10 mars 1998 a confié à la Cour des comptes un contrôle du bon emploi des deniers publics, qui participe de l’évaluation des politiques publiques et auquel sont consacrées les pages suivantes.

1. La loi du 10 mars 1998

  • 4  Loi modifiant la loi précitée du 29 octobre 1846, M.B. du 11 avril 1998. Sont modifiés les article (...)
  • 5  Doc. parl., Ch. repr., n° 618/1, p.1.

7Cette loi4 est issue d’une initiative parlementaire des six partis des familles politiques traditionnelles. Les développements de la proposition de loi5 soulignent que l’enjeu politique de la nouvelle compétence octroyée à la Cour des comptes touche au bon fonctionnement du pouvoir législatif. Ce dernier, progressivement supplanté dans sa fonction normative par le pouvoir exécutif, en raison de l’extension des missions de l’Etat et de leur complexité croissante, devrait accorder une attention prioritaire à la fixation et à l’approbation des moyens financiers du pouvoir exécutif (le budget) et à l’analyse des dysfonctionnements éventuels des services publics. La Cour des comptes dispose, dans ces deux circonstances, de compétences et de moyens permanents à la disposition des assemblées. Elle est, en outre, une institution indépendante du Gouvernement et proche des assemblées. Ainsi s’explique pourquoi une compétence nouvelle, distincte des traditionnels contrôles de légalité et de régularité, a été confiée à la Cour des comptes.

  • 6  Motion motivée votée le 8 juillet 1991 (Doc. parl., Ch. repr., n° 5/26 – 1618/2 – 90/91, pp. 12, 1 (...)

8Il convient de préciser que cette réforme, qui comble un retard législatif par rapport aux pays voisins, a été précédée d’une motion motivée, adoptée par la Chambre des représentants en 1991, invitant la Cour des comptes à développer des contrôles de gestion dans le cadre de la structure budgétaire par programmes introduite par la loi en 19896. Sur cette base, la Cour des comptes a réalisé quelques contrôles de la bonne gestion avant 1998.

  • 7  Rappelons que l’article 14 de la loi précitée du 29 octobre 1846 confie à la Cour des comptes un c (...)

9La loi du 10 mars 1998 confie à la Cour des comptes le contrôle du bon emploi des deniers publics et précise que cette institution s’assure du respect des principes d’économie, d’efficacité et d’efficience. Ce contrôle s’exerce a posteriori et ne peut donc interférer avec les tâches accomplies par la Cour des comptes à l’occasion de son visa préalable des dépenses7. Par ailleurs, à côté des contrôles du bon emploi des deniers publics que la Cour des comptes réalise de sa propre initiative, la loi prévoit que la Chambre des représentants peut charger cette institution de procéder à une analyse de gestion dans un domaine que la Chambre détermine. Ce pouvoir d’initiative de la Chambre des représentants ne peut cependant s’exercer qu’à l’égard de services ou d’administrations soumis au contrôle de la Cour des comptes.

2. La notion de bon emploi des deniers publics

10Proches de la notion française de « bon emploi des fonds publics », les termes retenus par la loi belge visent en fait un contrôle général de la bonne gestion et s’apparentent, avec diverses nuances, aux concepts que l’on rencontre dans d’autres pays et dans la littérature spécialisée : « audit opérationnel », « value for money audit », « performance audit », « doelmatigheidsonderzoek », etc.

11Les travaux préparatoires de la loi, qui permettent de délimiter la notion de bon emploi des deniers publics, traduisent cependant la volonté des parlementaires de ne pas enfermer la Cour des comptes dans une démarche trop rigide ou dans des concepts exclusifs. A vrai dire, les termes retenus permettent à la Cour des comptes de s’inspirer de la plupart des expériences étrangères et d’adapter ses méthodes aux particularités de chaque audit.

12L’opportunité des politiques

  • 8  Doc. parl., Ch. repr., n° 618/3-95/96 – Avis du Conseil d’Etat, p. 3.

13Une première limite imposée à la mission nouvelle confiée à la Cour des comptes concerne l’opportunité des politiques. Le Conseil d’Etat précise à ce propos, dans son avis sur la proposition de loi initiale, que le rôle de la Cour des comptes doit se limiter à fournir au Parlement les informations lui permettant d’effectuer le contrôle de l’action gouvernementale8. Le choix des objectifs des politiques à mener échappe donc au jugement de la Cour des comptes, qui se bornera à en examiner la mise en œuvre et les résultats.

14La distinction entre ces notions peut être délicate dans certains cas, en particulier en ce qui concerne le niveau de définition des objectifs : ainsi, réduire le chômage ou l’arriéré judiciaire constituent indiscutablement des "objectifs–résultats" qu’il n’appartient pas à la Cour des comptes de juger ; qu’en est-il cependant des objectifs intermédiaires ("objectifs-moyens") que se fixe le Gouvernement pour réaliser ces politiques (dans ces exemples théoriques, réduire les cotisations patronales ou augmenter le nombre de magistrats) ? La Cour des comptes pourrait-elle, dans le cadre de son contrôle du bon emploi des deniers publics, évaluer ces objectifs intermédiaires, par exemple au regard du critère d’efficacité, en jugeant, toujours dans ces cas théoriques, qu’une réduction des cotisations patronales ou une augmentation du nombre de magistrats ne sont pas susceptibles d’atteindre l’objectif politique poursuivi ?

15Une réponse générale et définitive à cette question paraît difficile. Compte tenu du rôle d’auxiliaire de l’assemblée parlementaire que remplit la Cour des comptes, l’on doit considérer que les choix politiques, exprimés en termes de résultats, que l’assemblée a fait siens ne peuvent pas être remis en cause par la Cour des comptes. Sa mission doit, par contre, se réaliser pleinement dès qu’il s’agit d’évaluer la façon dont ces "objectifs-résultats" ont été mis en œuvre, que ce soit au travers des décisions prises par le Gouvernement ou par le biais des dispositions adoptées par le législateur lui-même, par exemple lors de la fixation d'objectifs intermédiaires à atteindre. Sur ce dernier point, il faut souligner que, via l’approbation du budget et le soutien à la déclaration gouvernementale, la plupart des décisions du pouvoir exécutif sont assumées par l’assemblée. L'on ne peut toutefois inférer de cette circonstance que ces décisions échappent de ce fait, parce qu'elles relèveraient de l'opportunité, à la nouvelle compétence de contrôle de la bonne gestion confiée à la Cour des comptes.

16En tout état de cause, il appartient à cette dernière d’apprécier en fait et avec prudence, si nécessaire au cas par cas, le périmètre de son contrôle et les limites à respecter dans ses audits, en étant attentive au degré d'implication manifesté par la Chambre des représentants dans les décisions politiques examinées.

17Le respect de la loi et de la régularité comptable

18Au cours de la discussion de la loi, des parlementaires ont souhaité que, par l’exercice de cette compétence, la Cour des comptes éclaire le Parlement sur la manière dont sont gérés les services publics et sur les mesures à prendre pour qu’ils le soient mieux. Le contrôle de la bonne gestion se caractérise donc par sa vocation à examiner l’ensemble d’une gestion et des éléments qui l’affectent, parmi lesquels figurent indiscutablement le respect de la légalité ou de la régularité comptable et budgétaire. Ces derniers éléments ne sont donc pas exclus d’un contrôle de la bonne gestion, même si la démarche poursuivie dans ce cadre est différente de celle pratiquée lors des traditionnels contrôles de légalité et de régularité : l’objectif du contrôleur de la bonne gestion ne se limite pas à détecter des infractions à la règle, même si cette constatation peut être éclairante pour lui, mais s’étend, par exemple, à l’analyse des carences organisationnelles qui ont rendu les infractions possibles et à l’adaptation de l’encadrement légal et comptable à la gestion du service concerné.

19Le respect des trois « E »

20Le concept du bon emploi des deniers publics est explicité dans la loi par référence aux traditionnelles notions d’économie, d’efficacité et d’efficience, souvent désignées par les trois « E ».

21Les travaux parlementaire définissent ces notions : l’économie consiste à mesurer si les ressources ont été acquises et utilisées au meilleur coût, l’efficacité requiert de définir les effets obtenus par rapport aux finalités et objectifs assignés et l’efficience implique de mesurer le rapport entre les moyens mis en œuvre et les résultats atteints. Chaque audit du bon emploi des deniers publics ne doit pas nécessairement examiner chacun de ces trois critères, qui se présentent comme des outils d’analyse à la disposition du contrôleur, à qui il appartient de faire un choix parmi eux en fonction des particularités du service audité et de la réalité de terrain.

22L’examen de l’économie, déjà parfois abordé lors d’un contrôle de légalité (dans la mesure où la loi impose souvent des règles visant à réduire les coûts, par exemple, en prescrivant une mise en concurrence des fournisseurs), est sans doute le plus simple à réaliser et celui qui soulève le moins de contestations : l’exigence d’une gestion économe est largement partagée.

  • 9  On distingue traditionnellement les réalisations (ce qui est financé et accompli avec l'argent de (...)

23Se prononcer sur l’efficacité d’un service ou d’une action est bien plus délicat : d’une part, cela suppose d’en identifier les résultats9, ce qui représente une tâche parfois considérable, et d’isoler ceux d'entre eux qui ne sont pas directement dus à la politique menée (effets d’aubaine ou de substitution, par exemple), ainsi que les effets non souhaités de cette politique (effets pervers ou inattendus). Dans certains cas, cette analyse dépasse les compétences techniques d’une institution supérieure de contrôle et suppose le recours à des services spécialisés. En fait, le respect du critère d’efficacité par le contrôleur de la bonne gestion doit autant que possible s’appuyer sur les informations recueillies par les gestionnaires eux-mêmes. Lorsque celles-ci font défaut, cette analyse peut être abordée de façon indirecte, par l’évaluation des conditions préalables requises pour atteindre à l’efficacité. Dans cette optique, le contrôleur ne se prononce pas sur l’efficacité elle-même mais examine si l’organisation des services, et les informations et les outils disponibles, entre autres, sont susceptibles de produire les résultats attendus. Il ne s’agit pas tant, dans cette approche, de juger de l’efficacité que de dénoncer les causes éventuelles d’inefficacité. Souvent beaucoup plus simple à mener et plus aisément objectivable, cette démarche permet d’apporter déjà une information utile aux gestionnaires pour améliorer significativement leurs résultats.

24L’évaluation du respect de l’efficience, enfin, qui suppose de comparer les moyens mis en œuvre et les résultats obtenus, permet de compléter et de nuancer les conclusions tirées des examens de l’économie et de l’efficacité.

25La procédure externe

26La méthodologie appliquée par la Cour des comptes de Belgique, pour réaliser ces contrôles, s’inspire de la littérature spécialisée et des travaux de l’INTOSAI, organisation internationale regroupant la plupart des institutions supérieures de contrôle public dans le monde. L’expérience tirée de la pratique des pays voisins et de la Cour des comptes européenne est également utile.

27Dans ses relations avec les administrations et les services qui font l’objet d’un contrôle de la bonne gestion, la Cour des comptes veille à assurer une information adéquate. Avant que le contrôle ne soit entamé, une annonce officielle en est faite au Ministre et/ou aux responsables concernés, précisant l’objet, la nature et les modalités de l’audit. A l’issue du contrôle, un projet de rapport, élaboré par l’auditorat de la Cour des comptes, est transmis aux services administratifs audités pour recueillir leurs réactions et commentaires. Le rapport, éventuellement amendé, est ensuite soumis à un débat contradictoire avec le Ministre. La Cour des comptes, en fonction de l’intérêt que présente la matière, décide enfin, après la réponse du Ministre, s’il y a lieu de transmettre ce rapport, ainsi que les documents du débat contradictoire, à l’assemblée parlementaire compétente.

3. Le contrôle de la bonne gestion et l’évaluation des politiques publiques

28La mission nouvelle confiée à la Cour des comptes par la loi du 10 mars 1998 s’apparente indiscutablement aux évaluations de politiques publiques. Les instruments et les concepts utilisés, à commencer par les trois « E », et l’objectif général poursuivi leur sont largement communs. Il n’est pas exagéré d’affirmer que, le 10 mars 1998, le Parlement a chargé la Cour des comptes de procéder à une forme d’évaluation des politiques publiques, à l’instar d’ailleurs de ce qui s’est passé, au cours des dernières décennies, pour beaucoup d’institutions supérieures de contrôle d’autres pays.

29Il convient cependant d’être attentif aux différences qui existent entre ces deux démarches et aux spécificités du contrôle du bon emploi des deniers publics.

  • 10  Les limites du concept d'évaluation sont parfois floues. A côté de l'évaluation endoformative, qui (...)
  • 11  SOCIÉTÉ FRANÇAISE DE L'ÉVALUATION, bulletin n°1, décembre 1999-janvier 2000.

30Ce dernier garde la nature d’un contrôle, ce qui justifie qu’il soit confié à l’organe naturel de contrôle public dans notre pays. Le regard porté sur l’action de l’administration et sur les résultats obtenus est donc celui d’un observateur extérieur, indépendant du gestionnaire et attentif à informer l’autorité devant qui le gestionnaire doit rendre compte. Dans le cas des administrations publiques belges qui nous occupent, le gestionnaire relève du pouvoir exécutif et l’autorité à qui s’adresse la Cour des comptes n’est autre que l’assemblée parlementaire devant qui le pouvoir exécutif est responsable. Certes, au cours du contrôle de la bonne gestion, la Cour des comptes côtoie principalement l’administration et les gestionnaires, et c’est avec ces derniers qu’est mené le débat contradictoire qui termine les opérations d’audit. Néanmoins, le destinataire ultime des constatations et recommandations de la Cour des comptes reste l’assemblée parlementaire concernée. Cet élément, qui caractérise le contrôle du bon emploi des deniers publics, le distingue des évaluations de politiques publiques, qui visent d'une manière générale à informer les gestionnaires publics eux-mêmes10. Comme le souligne la Société française de l'Évaluation11, l'évaluation se situe du côté du "comprendre", de l'analyse et de la préparation d'un jugement et n'est pas assimilable à un quelconque contrôle.

31Cette différence de point de vue met en évidence une préoccupation propre au contrôle de la bonne gestion. En général, l’évaluation d’une politique publique tend plutôt à répondre aux préoccupations d’un gestionnaire qui s’interroge sur ses choix politiques, passés ou futurs, et sur leurs effets. Le contrôle de la bonne gestion de la Cour des comptes s'exerce toujours a posteriori et s’adresse à une assemblée parlementaire soucieuse d’évaluer si la politique qu’elle a confiée au gouvernement ou pour laquelle elle lui a accordé sa confiance est effectivement mise en œuvre et l’est avec économie et efficacité. Il se rattache donc au contrôle parlementaire de l’action gouvernementale.

32L'action de la Cour des comptes dans ce domaine vient compléter l'ensemble des moyens de contrôle dont elle dispose en vertu de la loi. Cette nouvelle compétence ne vise évidemment pas à lui conférer une sorte de monopole des évaluations de politiques, ni même un rôle central dans ce domaine. Cela n'aurait d'ailleurs aucun sens, en raison de la grande diversité d'acteurs concernés par l'évaluation, dans leur grande majorité animés par d'autres soucis que celui du contrôle, ce dernier restant l'apanage de la Cour des comptes.

  • 12  Doc. parl., Ch. repr., n° 618/7 – 95/96, p. 2 – (Rapport fait au nom de la Commission des finances (...)

33Enfin, il n’est pas inutile de souligner que le lien qui unit le contrôle du bon emploi des deniers publics, confié à la Cour des comptes, et le contrôle parlementaire assure aux résultats des analyses de la Cour des comptes une publicité et une neutralité que n’ont pas nécessairement les évaluations de politiques publiques en général. Au cours des travaux préparatoires de la loi du 10 mars 1998, un parlementaire n’a pas manqué de préciser qu’en chargeant la Cour des comptes de cette nouvelle mission d’audit, « le parlement ne devra plus se contenter de prendre connaissance des rapports de bureaux d’audits externes transmis par les ministres concernés »12. La pratique, rencontrée dans le passé, d’audits commandés à des firmes privées et dont les résultats ne sont jamais rendus publics, ou alors partiellement, ou dont les résultats manquent d’intérêt ou d’objectivité en raison d’une commande initiale ou d'un cahier des charges mal étudié ou biaisé, n’est pas de mise lorsque les contrôles sont menés par la Cour des comptes.

Conclusion

34Le contrôle du bon emploi des deniers publics a été confié à la Cour des comptes trop récemment pour en dresser déjà un premier bilan. Néanmoins, on peut espérer que l’exercice de cette compétence contribuera à faire prendre conscience à chaque acteur de la gestion publique, au niveau de responsabilité et d'autonomie qui est le sien, de la nécessité de rendre compte de son action et de procéder régulièrement à une évaluation des politiques. Quoi qu'il en soit, cette mission nouvelle fournira aux assemblées parlementaires des informations susceptibles d’alimenter des débats portant sur la gestion des services publics et l’évaluation des politiques.

Haut de page

Notes

1  Article 180 de la Constitution. Loi du 29 octobre 1846 relative à l’organisation de la Cour des comptes.

2  Exercée sans habilitation légale expresse depuis près de vingt ans, considérablement renforcée par la réforme budgétaire de 1989, cette compétence est inscrite dans la loi depuis 1996 (article 16 des lois coordonnées sur la comptabilité de l’Etat). Des développements sont consacrés à cet aspect du travail parlementaire dans l’article « Les instruments classiques d’évaluation des politiques publiques en Belgique » dans le présente numéro (voy. p.1).

Voir aussi, W. DUMAZY « Les nouvelles compétences de la Cour des comptes de Belgique », Chroniques de droit public, décembre 1999, pp. 325 à 335.

3  L’article 116 de la Constitution (article 180 actuel) a été modifié le 5 mai 1993. La loi du 4 avril 1995 a modifié la loi précitée du 29 octobre 1846.

Voir aussi, W. DUMAZY, doc. cit.

4  Loi modifiant la loi précitée du 29 octobre 1846, M.B. du 11 avril 1998. Sont modifiés les articles 5 et 5bis.

5  Doc. parl., Ch. repr., n° 618/1, p.1.

6  Motion motivée votée le 8 juillet 1991 (Doc. parl., Ch. repr., n° 5/26 – 1618/2 – 90/91, pp. 12, 13 et 24, Ann. du 8 juillet 1991, pp. 3922-3923).

7  Rappelons que l’article 14 de la loi précitée du 29 octobre 1846 confie à la Cour des comptes un contrôle a priori des dépenses publiques, en prévoyant qu’aucun paiement ne peut intervenir, sauf exception, sans son visa.

8  Doc. parl., Ch. repr., n° 618/3-95/96 – Avis du Conseil d’Etat, p. 3.

9  On distingue traditionnellement les réalisations (ce qui est financé et accompli avec l'argent de l'intervention publique), les résultats (les effets immédiats sur les bénéficiaires directs de ladite intervention, mesurables dès la fin de cette intervention ou dès l'achèvement de l'équipement) et l'effet ou l'impact de l'intervention publique exprimé en changement socio-économique. D'une manière générale, nous considérons ici que la compétence accordée à la Cour des comptes s'applique principalement aux réalisations et aux résultats. Voir à propos de ces concepts, COMMISSION EUROPÉENNE, Nouvelle période de programmation 2000-2006 : documents de travail méthodologiques, n°3, « Indicateurs pour le suivi et l'évaluation : une méthodologie indicative » ; voir aussi COMMISSION EUROPÉENNE, Glossaire de 300 concepts et termes techniques, Fonds structurels communautaires, collection MEANS, vol. 6, 1999.

10  Les limites du concept d'évaluation sont parfois floues. A côté de l'évaluation endoformative, qui est destinée aux gestionnaires, sont classiquement citées l'évaluation récapitulative, à l'intention d'acteurs non directement impliqués dans la gestion de l'intervention publique, l'évaluation managériale, intimement liée à la mise en œuvre de l'intervention publique, l'évaluation pluraliste, associant l'ensemble des parties concernées, et l'évaluation démocratique, publique et à destination des élus. Voir Glossaire de 300 concepts et termes techniques, COMMISSION EUROPÉENNE, op. cit.

11  SOCIÉTÉ FRANÇAISE DE L'ÉVALUATION, bulletin n°1, décembre 1999-janvier 2000.

12  Doc. parl., Ch. repr., n° 618/7 – 95/96, p. 2 – (Rapport fait au nom de la Commission des finances et du budget).

Haut de page

Pour citer cet article

Référence papier

William Dumazy et Alain Trosch, « La nouvelle compétence de la Cour des comptes en matière de bon usage des deniers publics », Pyramides, 1 | 2000, 39-48.

Référence électronique

William Dumazy et Alain Trosch, « La nouvelle compétence de la Cour des comptes en matière de bon usage des deniers publics », Pyramides [En ligne], 1 | 2000, mis en ligne le 03 octobre 2011, consulté le 25 juin 2017. URL : http://pyramides.revues.org/585

Haut de page

Auteurs

William Dumazy

Président de la Cour des comptes.

Alain Trosch

Premier auditeur Directeur à la Cour des comptes.

Articles du même auteur

Haut de page

Droits d’auteur

© Tous droits réservés

Haut de page