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Approche théorique

L'évaluation des politiques publiques en Belgique : théorie, pratiques et défis

Frédéric Varone et Christophe Magdalijns
p. 55-84

Texte intégral

Introduction

1Cet article vise à présenter sommairement quelques tenants et aboutissants de l’évaluation scientifique des politiques publiques et à recenser diverses initiatives belges s’en approchant. Force est de constater que l’évaluation connaît des stades d’avancement fort différents d’un pays à l’autre et que la Belgique est loin d'apparaître comme un précurseur en la matière, ce qui ne l’empêche toutefois pas de collecter nombre d’informations utiles à l’analyse de l’action publique et de se lancer dans des démarches que l'on peut qualifier d'évaluations. En l’état, une réelle prise de conscience politique du besoin d'évaluer systématiquement les politiques publiques, afin d’améliorer le pilotage et les effets des actions de l’Etat, semble néanmoins partiellement faire défaut. Notre argumentation ambitionne donc de contribuer au débat public sur les possibilités et les limites de l’évaluation en Belgique.

2Dans un premier temps, nous discutons les finalités de l’évaluation des politiques publiques (pourquoi évaluer ?). Nous présentons ensuite les éléments constitutifs d’une action publique et les critères d’évaluation qui découlent de leur mise en relation (quels objets et critères d’évaluation ?). En troisième lieu, nous recensons les principales modalités d’une démarche évaluative (comment évaluer ?). En se basant sur ce bref aperçu théorique, nous identifions, en fonction des acteurs qui les réalisent et les valorisent, quelques études évaluatives menées jusqu’ici en Belgique sur l’efficacité et l’efficience des programmes publics (quelles expériences en Belgique ?). En guise de conclusion, nous soulignons la nécessité de poursuivre plus avant la réflexion entamée ici afin de développer une véritable « culture de l’évaluation » en Belgique et d’institutionnaliser cet instrument de pilotage de l’action publique (quelle volonté politique ?).

1. Pourquoi évaluer une politique publique ?

3Evaluer une politique publique consiste à en mesurer les effets propres et à porter un jugement de valeur sur ces derniers. Toute évaluation procède donc d’une double ambition. D’une part, elle représente une démarche scientifique qui cherche à identifier les effets directement imputables aux activités politico-administratives plutôt que dépendant de facteurs contextuels. A ce niveau se pose la question des méthodes d’analyse à appliquer pour isoler et quantifier les changements induits auprès de la société civile par les politiques publiques. D’autre part, elle s’inscrit dans un processus politique d’appréciation et de légitimation des actions menées par l’Etat. La définition des questions de l’évaluation, le choix des critères d’appréciation et les stratégies de valorisation des résultats de l’analyse représentent ici les principaux enjeux. En un mot, l’évaluation ne se substitue jamais à la décision politique, mais l’encadre, voire la rationalise, en livrant des arguments fondés empiriquement. Elle se trouve toujours dans un champ de tensions entre mesure quantitative et jugement qualitatif, entre gestion rationnelle et débat partisan. D’où sa difficulté, mais aussi son intérêt.

1.1. Un enjeu pour la légitimité secondaire de l’Etat

4L’évaluation vise à obtenir des informations fiables et régulières sur la contribution des politiques publiques à résoudre des problèmes collectifs, soit à satisfaire des besoins sociétaux reconnus, et sur les aptitudes des institutions bureaucratiques à allouer de manière efficiente les ressources de l’Etat, soit à gérer la production des prestations administratives. Idéalement, ces informations sur l'efficacité et l'efficience productive sont valorisées pour contrôler la légalité et l’opportunité des décisions administratives, pour motiver les responsables d’un programme d’action étatique, pour en réorienter les instruments d’intervention, pour légitimer le budget d’une agence, pour communiquer les résultats de l’action publique aux groupes sociaux concernés ou pour amorcer un processus d’apprentissage entre plusieurs institutions.

5La double ambition de la mesure des politiques publiques, soit une appréciation des effets des interventions étatiques et une allocation optimale des ressources administratives, repose sur le postulat que la légitimité des politiques publiques ne peut se fonder sur les seuls principes démocratiques encadrant leur adoption et leur exécution. Au-delà de la légitimation démocratique (dite primaire), l’action publique cherche à renforcer sa légitimité (dite secondaire) par la qualité des prestations fournies aux acteurs sociaux. De là découle la nécessité d’évaluer les effets et les coûts de l’action publique. Dans nos régimes démocratiques, les interventions étatiques passent désormais, pour partie, par un travail de persuasion auprès des groupes sociaux concernés, car l’Etat éprouve des difficultés croissantes à imposer des mesures (contraignantes) prises au nom de l’intérêt général. Dans un tel contexte, l’évaluation des politiques publiques apparaît comme un facteur contribuant à la légitimité de l’Etat et à son intervention, en démontrant les effets positifs qui en résultent. Soulignons d’emblée que toute politique publique s’avère de nature redistributive et implique un arbitrage politique entre des intérêts divergents. La démonstration de l’efficacité et de l’efficience des prestations publiques ne se substituera donc jamais à l’examen de la conformité de l’action publique aux règles de l’Etat de droit et aux valeurs de la société, soit à la légitimité primaire de l’Etat.

1.2. Un impératif de la modernisation du secteur public

6Le besoin d’évaluer les politiques publiques se fait d’autant plus pressant que la modernisation du secteur public s’oriente indéniablement vers une gestion de la performance publique. La crise des finances publiques, le mécontentement des citoyens vis-à-vis des prestations administratives, le développement des technologies d’information et de communication, etc. sont les arguments généralement avancés pour souligner la nécessité de transformer l’action publique et son exécution. Cette réforme actuelle du secteur public relève d’un débat hautement politique, qui peut varier significativement d’un pays à autre. Il n’empêche que le sentiment de devoir améliorer l’action politico-administrative traverse toutes les frontières.

  • 1  Pour une discussion critique des principes de la Nouvelle Gestion Publique (New Public Management) (...)

7De fait, les solutions proposées par les tenants de la Nouvelle Gestion Publique1 (par ex. contrats de prestations entre autorités politiques et services administratifs, indicateurs de performance quantitatifs pour les prestations administratives et comptabilité analytique) impliquent toutes une plus grande transparence sur les effets de l’action publique, donc une évaluation de ceux-ci. L’évaluation des politiques publiques lutte donc indirectement contre une dérive potentielle des structures administratives qui, soucieuses d’assurer leur pérennité, occultent parfois leurs missions d’intérêt général au profit d’actions justifiant leurs propres existence et croissance. En fin de compte, mesurer la performance publique est d’importance car il s’agit de concevoir des réformes des institutions politiques et administratives qui contribuent bel et bien à une amélioration des effets de l’action publique.

2. Quels objets et critères d’évaluation ?

  • 2  Pour une discussion théorique plus circonstanciée et plusieurs applications empiriques du modèle p (...)

8Nous2 définissons une politique publique comme un ensemble de décisions et d’activités que des acteurs publics et privés interdépendants – dont les valeurs, les intérêts, les appartenances institutionnelles et les ressources varient – prennent et réalisent dans le but de résoudre de manière coordonnée et ciblée un problème défini politiquement comme collectif. L’évaluation des politiques publiques ne considère donc pas un service administratif comme une organisation dont il s’agirait d’étudier le (dys)fonctionnement interne. Au contraire, toute unité administrative est interprétée comme un des acteurs interagissant au sein d'un réseau d’action qui rassemble d'autres acteurs publics, parastataux voire privés. Dès lors, l’accent est mis sur les liens entre les services administratifs (SA) chargés de la mise en œuvre de la politique publique, les groupes-cibles (GC) dont le comportement est défini politiquement comme une des causes (in)directes du problème sociétal à résoudre et les bénéficiaires finaux (BF) qui en subissent les effets négatifs. Par exemple, les services de la protection de l'environnement et de l'industrie (SA) imposent aux entreprises industrielles polluantes (GC) des mesures d'assainissement de sorte à ce que la qualité de l'air respiré par les voisins de l'usine (BF) s'améliore. De même, les services de la promotion économique et des finances (SA) octroient des exonérations fiscales aux petites et moyennes entreprises (GC) qui engagent des personnes à la recherche d'un emploi (BF) en créant de nouvelles places de travail.

2.1. Les éléments constitutifs d’une politique publique

9Pour résoudre un problème collectif, toute politique publique repose sur une logique d’action. Ce modèle de causalité (ou théorie pratique du changement social) se traduit par des suppositions quant à l'enchaînement des causes et des effets qui caractérisent le problème sociétal à résoudre ainsi que sur les formes d’action collective possibles par lesquelles cette situation peut être améliorée. Une des tâches fondamentales de l’évaluateur consiste, en tant qu’analyste et « maïeuticien », à faire accoucher les acteurs politiques des hypothèses pratiques (souvent divergentes d’un acteur à l’autre) qui sous-tendent leurs propres actions et la politique publique en général afin de reconstruire ledit modèle de causalité.

10L’hypothèse causale apporte une réponse à la question de savoir quoi ou qui, dans un domaine sociétal déterminé, est coupable ou objectivement responsable d’un état de fait jugé inacceptable par les acteurs politiques. La définition des groupes-cibles découle de la réponse à cette question. Si ces derniers sont “ mal ” choisis, alors la politique est mal programmée dès le début (par ex. pollution des eaux par les agriculteurs, qui ont longtemps réussi à se soustraire à toute intervention étatique en la matière).

11Les hypothèses d'intervention établissent quant à elles comment le problème collectif à résoudre peut être atténué voire résolu par une politique publique. Elles définissent les instruments à appliquer pour influencer les décisions et les activités des groupes-cibles désignés, de sorte que celles-ci soient compatibles avec les objectifs politiques. L’Etat peut ainsi leur imposer un changement de comportement par la contrainte (par ex. obligation d'obtenir un permis de construire), l’induire par des incitations économiques positives ou négatives (par ex. taxe sur les énergies non-renouvelables), le faciliter par la création de structures organisationnelles (par ex. soutien d'organismes parastataux) ou le suggérer par la manipulation de symboles et d’informations (par ex. campagnes d'information sur la drogue).

12Le modèle de causalité d’une politique publique constitue une représentation normative du "fonctionnement" de la société et de l’Etat. Son épreuve de validité se situe au niveau de la mise en œuvre et de l’évaluation des effets des politiques publiques. Lors d'une analyse empirique, il s’agit donc de distinguer les éléments qui constituent cette “ outcome line ” (Mohr 1995, Carter et al. 1995 pp. 35ss). Ici, nous en retenons six principaux.

13Le programme politico-administratif (PPA) représente l’ensemble des normes légales et réglementaires (lois, arrêtés royaux, etc.) que le Parlement et le Gouvernement considèrent comme nécessaires pour exécuter la politique publique. Il comprend la définition des objectifs et des instruments d’intervention, ainsi que la désignation des responsables de la mise en œuvre et de la procédure administrative à suivre. Devant respecter le principe de la légalité, un PPA peut afficher une densité réglementaire et une cohérence interne plus ou moins élevées.

14L’arrangement politico-administratif (APA) définit les structures de l’exécution administrative d’une politique. Il concrétise, voire modifie, le PPA en fixant la répartition des tâches, des compétences et des ressources entre les institutions bureaucratiques, mais aussi les processus managériaux des unités administratives impliquées. Un APA peut être plus ou moins fragmenté horizontalement et verticalement, politisé et ouvert à son environnement.

15Les plans d’action, formels ou informels, correspondent aux décisions planificatrices fixant des priorités, dans le temps, dans l’espace et vis-à-vis des groupes sociaux, pour la production des « outputs » concrets. Etape d’exécution intermédiaire, ils visent à faciliter le pilotage des politiques publiques en concentrant les ressources administratives (personnel, finances, etc.).

16Par outputs, nous entendons l’ensemble des produits finaux du processus de mise en œuvre qui s'adressent directement aux groupes-cibles. Les décisions (par ex. autorisation, interdiction, obligation), mais aussi les prestations financières (par ex. subventions, taxes), les services offerts (par ex. infrastructures publiques) ou des activités étatiques de conseil en sont des exemples.

17Sous impacts, nous recensons l’ensemble des changements de comportements des groupes-cibles, voulus ou non,qui sont directement imputables aux outputs concrétisant le PPA et les plans d’action. Selon le principe de l’Etat de droit, les groupes-cibles doivent être déjà définis par les bases légales et réglementaires de la politique publique.

18Nous définissons les outcomes comme l’ensemble des effets, voulus ou non, sur la nature du problème sociétal à résoudre, qui sont directement induits par les changements de comportements de groupes-cibles. Les outcomes se concrétisent par une modification observable de la situation des bénéficiaires finaux qui sont affectés par les effets négatifs dudit problème.

2.2. Les critères d’évaluation d’une politique publique

19Évaluer une politique publique consiste à porter, à l’aide de critères déclarés, un jugement de valeur sur les produits et les effets induits auprès de la société civile. Pour juger, il faut comparer. Et pour comparer, il faut mettre en relation les différents éléments constitutifs d’une politique publique, soit tester empiriquement la validité du modèle de causalité sur lequel elle repose (cf. 2.1). Dans ce sens, nous définissons ici cinq critères que, suite au choix politique du commanditaire, l’évaluateur applique.

  • Le critère de la pertinence se penche sur le lien qui existe entre les objectifs définis dans le PPA et la pression du problème collectif à résoudre. Ainsi, une politique publique est dite pertinente si les valeurs-cibles qui sont formulées dans le PPA, et parfois concrétisées dans les plans d'action, sont adaptées à la nature même et à la distribution temporelle et socio-spatiale du problème qu'elle est censée prendre en charge. De fait, la question de la pertinence d'une politique représente la dimension la plus "politique", donc la plus délicate et la plus sensible, qu'une évaluation ait à examiner. Comme la définition des objectifs dans le PPA relève généralement d'un compromis politique négocié lors de la phase de programmation, la pertinence d'une politique dépend directement des rapports de pouvoir entre les acteurs en présence. Elle ne saurait donc être fondamentalement remise en question par une simple évaluation. Néanmoins, l'évaluation de la pertinence peut démontrer que les objectifs (parfois implicites) d'une politique publique ne sont pas formulés adéquatement en fonction du problème collectif à résoudre ou rendre plus visibles les conflits politiques qui ont conduit à une formulation lacunaire.

  • Le critère de l’effectivité analyse l’adéquation entre les impacts réels et ceux visés (soit la mise en œuvre et les changements de comportement tels qu’ils devraient être selon le PPA et les plans d’action). Cette évaluation représente souvent un examen systématique de la légalité de l’exécution, mais procède également à un test critique des hypothèses d'intervention d’une politique publique. Selon le type d’instrument étatique étudié, différents indicateurs conviennent pour mesurer l’effectivité : le degré d’observation pour les obligations et les interdictions, le degré d’utilisation pour les incitations économiques ou le degré d’attention pour les mesures persuasives. L'étude systématique des activités de l’administration publique (outputs) et des comportements des groupes-cibles (impacts) ne se penche pas encore sur les effets (outcomes) d’une politique publique. Néanmoins, cette étape d’évaluation s’avère décisive, car l’effectivité d’une action étatique constitue une condition nécessaire à son efficacité. Souvent, les effets déficitaires d’une intervention publique peuvent être imputés à des outputs ou à des impacts manquants. En raison de structures et de procédures de mise en œuvre inadéquates, certaines politiques ne produisent aucun output administratif (par ex. non application de l’interdiction de fumer dans certains locaux publics) ou des impacts insuffisants (par ex. non respect des limitations de vitesse en l'absence de contrôles policiers).

  • Le critère de l’efficacité analyse l’adéquation entre les outcomes réels et les objectifs visés (soit les valeurs-cibles définies dans le programme PPA et les éventuels plans d’action). Il met donc en rapport les effets escomptés - par rapport au problème collectif à résoudre - avec ceux qui apparaissent dans la réalité sociétale. A ce niveau, il s’agit de tester la validité empirique de l’hypothèse causale d’une politique publique. Comme indicateurs pour mesurer l’efficacité, l’évaluation se réfère généralement aux objectifs explicitement formulés, parfois même de manière quantitative. Les objectifs négociés lors du processus politique ne répondent cependant que très rarement à pareille exigence. Ils demeurent souvent peu explicites, peu clairs, non-quantifiés et instables dans le temps, car il y a toujours une tension entre le degré de concrétisation et le degré de consensus des objectifs politiques. Relevons toutefois que, contrairement aux objectifs fixés dans les bases légales et réglementaires (soit le PPA), ceux définis dans les plans d'action devraient être plus précis. L’évaluation de l’efficacité peut démontrer que des outputs administratifs sont produits et des changements de comportement induits auprès des groupes-cibles (impacts) dans la mesure souhaitée, mais qu’aucun des outcomes escomptés n’en résulte. La raison de cette situation, politiquement très explosive, réside souvent dans des hypothèses causales erronées (par ex. méconnaissance des réseaux internationaux de la drogue, identification trop sélective des groupes ayant un comportement à risques par rapport au SIDA) ou dans des aggravations du problème dues à des facteurs contextuels (par ex. déterminants macro-économiques du chômage).

  • Le critère de l’efficience allocative analyse le rapport entre les ressources investies et les outcomes réels. Il compare les coûts et les bénéfices d’une politique en se concentrant sur les principaux effets voulus du PPA. L’analyste se demande si l’on pouvait atteindre les mêmes effets avec moins de ressources, ou si l’on pouvait assurer un meilleur degré de réalisation des objectifs avec les mêmes ressources. Par analogie avec les critères de l’économie néoclassique (optimum de Pareto ou de Hicks-Kaldor), une politique publique est efficiente d'un point de vue allocatif dans la mesure où, avec les instruments et les ressources à disposition, aucun groupe concerné ne pourrait voir sa situation améliorée sans que celle d’autres acteurs sociaux ne se détériore ou que cette détérioration ne puisse être compensée. De notre point de vue, les réflexions sur l’efficience d’une politique ne deviennent pertinentes que si son degré d’efficacité a déjà été constaté empiriquement. Le critère de l’efficience allocative ne saurait donc être confondu avec celui de l’efficience productive, qui ne concerne que les modalités internes de production des outputs administratifs.

  • Le critère de l'efficience productive analyse le rapport entre les ressources investies et les outputs réels. Selon cette évaluation d'inspiration managériale, l’évaluateur se demande si l’APA pouvait produire les mêmes outputs avec moins de ressources, ou s’il pouvait produire plus – ou de meilleurs – outputs avec les mêmes ressources. Lors de l’application de ce critère, il faut considérer aussi bien les coûts directs et matériels que les ressources immatérielles (par ex. le temps, le consensus, le capital symbolique), ces dernières étant trop souvent omises dans la pratique. Soulignons ici que les politiques publiques ne sont efficientes que si, premièrement, elles sont efficaces et si, secondement, les ressources matérielles et immatérielles nécessaires à leur mise en œuvre sont investies de manière optimale. Lors de la mesure de la performance publique, il est donc impératif d’appliquer successivement les critères de la pertinence, de l’effectivité, de l’efficacité, de l’efficience allocative puis de l’efficience productive. De fait, un haut degré de rationalisation interne de l’administration et un faible coût de l’activité étatique ne conduisent qu’à un activisme bureaucratique vide de sens aussi longtemps qu’il ne produit aucun effet ou des effets non-voulus.

2.3. Les dérives liées à une évaluation déficiente

20Le choix (politique) des critères de l’évaluation est primordial car de là découlent d’éventuels effets pervers dans la conduite des politiques publiques. A titre exemplatif, mentionnons qu’une évaluation déficiente peut, dans un cas extrême, conduire à un désintéressement de l’administration pour les effets recherchés par la politique publique et à une perte de légitimité de l’Etat. Une telle dérive provient souvent d’une propension trop importante à se concentrer sur les seuls produits de l’administration. Si l’évaluation se limite à analyser les outputs et l’efficience productive, alors les constats empiriques y contribuent significativement, car la sanction ou la gratification recommandée par l’évaluation, par exemple quant à l’allocation des ressources, se fonde de facto sur la seule appréciation du fonctionnement interne de l’administration. A dire vrai, il ne faudrait même pas parler d’évaluation de politiques publiques dans de telles situations car, conformément à notre définition de l’évaluation, celle-ci se penche sur les effets – et pas seulement sur les produits – de l’action publique. Relevons que, dans le jargon de l’analyse des politiques publiques, les études de mise en œuvre (Implementation Studies) désignent justement les recherches qui traitent uniquement des activités et prestations administratives.

21L’individualisation de l’évaluation aux seules performances des fonctionnaires, telle qu’elle est souvent pratiquée en Belgique, ne permet pas une mesure des performances globales des services administratifs. Pareille pratique favorise certes l’évaluation des agents par rapport à leur production d’outputs, mais ne tient pas compte des effets induits auprès des groupes sociaux (impacts et outcomes). Généralement, ce type d’appréciation individuelle ne se charge pas non plus de juger de la capacité d’un service administratif à se coordonner avec d’autres intervenants publics, parastataux ou privés, quand bien même l’action publique est de plus en plus le résultat d’un faisceau d’actions provenant de différents protagonistes.

22Ne se focalisant que sur l’efficience productive et la réduction des coûts de production des outputs, les décideurs publics peuvent décréter hâtivement une amélioration de la politique publique sans pour autant savoir si les outputs produits induisent réellement des effets positifs auprès des groupes sociaux et, par là, contribuent à atteindre les objectifs de la politique publique. Si, cependant, il existe un hiatus entre les administrateurs, qui se déclarent efficients, et les administrés, qui jugent l’action publique inefficace, alors la crédibilité et la légitimité secondaire de l’Etat seront réduites. Lorsque ce fossé atteint des proportions qui conduisent à la rupture du dialogue entre services administratifs, groupes-cibles et bénéficiaires finaux, seules des manifestations à caractère médiatique semblent être en mesure de conscientiser l’acteur public quant aux carences qui sont les siennes mais qu’il n’est plus en mesure de détecter. Ce que les citoyens soulèveront alors comme problème est l’inadéquation des réponses de l’appareil politico-administratif à leurs attentes, à charge pour ce dernier de remédier à la fausse image qu’il se fait de lui et de son action sous peine d’entendre gronder de nouvelles protestations.

3. Comment évaluer une politique publique ?

23Comme déjà mis en exergue, le choix des objets et des critères d’évaluation représente un enjeu fondamental lors de la définition d’un mandat d’évaluation. Six autres dimensions de la démarche évaluative méritent aussi d’être sommairement explicitées ici.

  • Commanditaire de l’évaluation : Compte tenu de la dimension politique de toute évaluation, il importe de distinguer les évaluations selon la nature de leur commanditaire. Les fonctions (par ex. : contrôle versus apprentissage collectif) et la valorisation des résultats de l’évaluation (par ex. suppression versus réorientation de la politique) peuvent varier sensiblement selon qu’elle est réalisée pour le compte du Parlement, du Gouvernement ou du service administratif en charge de la politique publique concernée. Cette question se trouve au cœur même des processus d’institutionnalisation de l’évaluation comme instrument stratégique dans la répartition des pouvoirs entre le Législatif et l’Exécutif.

  • Crédibilité de l’évaluateur : De plus, le fait de réaliser une évaluation à l'intérieur même du secteur public (autoévaluation) ou de mandater un évaluateur externe (par ex : universitaire, consultant) ne demeure pas sans incidence sur le processus de l’étude (par ex. : accessibilité des données, évaluation participative ou non) ou sur la crédibilité des résultats obtenus (par ex. : neutralité de l’expert indépendant, réappropriation des recommandations par l’administration). Le choix de l’évaluateur dépend de sa crédibilité, donc de son statut, de sa connaissance de la politique publique concernée et de sa maîtrise des méthodes évaluatives.

  • Moment de l’évaluation : En fonction du stade auquel se trouve la politique publique à évaluer, on distingue généralement les évaluations ex ante qui se déroulent lors de la programmation, « concomitantes » qui accompagnent le processus de mise en œuvre et ex post qui interviennent plusieurs années après l’application de la politique publique. Soulignons ici que plus l’évaluation intervient tôt dans le cycle d’une politique publique, plus les chances de réorienter l’action publique sont théoriquement élevées mais que, conjointement, moins les données empiriques sur les effets réellement induits sont disponibles pour fonder les recommandations de l’évaluateur.

  • Fonctions d’évaluation : Étroitement liées au choix du moment de l’évaluation, les fonctions de celle-ci consistent soit en un bilan de l’atteinte des objectifs de la politique publique (évaluation récapitulative), soit en une amélioration des modalités de mise en œuvre et des effets par l’amorce de processus d’apprentissage collectif (évaluation "endoformative"). De fait, toute évaluation se trouve dans un champ de tension entre contrôle et amélioration de l’action publique.

  • Points de référence de l’évaluation : Évaluer les effets d’une politique publique n’implique pas forcément que l’on mesure leur adéquation avec les objectifs explicites de celle-ci (évaluation par les objectifs). Une évaluation dite « affranchie des objectifs » intègre dans l’analyse les effets non prévus, qu’ils soient désirés ou non. Certaines évaluations ignorent carrément les objectifs politiques pour se concentrer uniquement sur les besoins des groupes sociaux concernés et sur leur (non-)satisfaction par l’action publique (évaluation dite « en aveugle »).

  • Prétention explicative : Nous avons suggéré qu’une évaluation cherche à comprendre et à démontrer, en fonction du modèle de causalité d’une politique publique, l’enchaînement des activités, des produits et des effets (évaluation causale ou interprétative). Relevons toutefois que certaines évaluations dites « boîte noire » se limitent à confronter les effets mesurés aux objectifs définis sans prétendre expliquer les liens entre les éléments constitutifs de l’action publique. Le choix de l’une ou l’autre approche dépend de fait des questions d’évaluation (descriptives, causales ou normatives) formulées par le commanditaire politique.

24Au début de chaque évaluation, une étape essentielle - et parfois longue - consiste à combiner de manière raisonnable ces différentes dimensions dans le dispositif d’évaluation. Par exemple, il apparaît pertinent de procéder à une évaluation concomitante, endoformative, causale, orientée vers les objectifs (efficacité) dans le but de recibler les ressources de mise en œuvre pour améliorer les effets d’une politique innovatrice. Finalement, mentionnons que nous n’avons pas distingué ici les évaluations selon les méthodes et outils d’analyse qu’elles utilisent (par ex. expérimentation, simulation économétrique, analyse coûts-bénéfices, enquête écrite, étude de cas, observation participante). Nous pensons en effet que, à l’exception notable des grandes expérimentations sociales réalisées dans les années 1960-1970 aux Etats-Unis, ces questions sont d’ordre technique et découlent des choix des autres dimensions. Ce postulat n’est parfois pas respecté dans la pratique, la première question abordée lors de la définition d’un mandat d’évaluation étant, en raison notamment des compétences méthodologiques de l’évaluateur pressenti, justement celle des méthodes à appliquer.

4. Quelles expériences en Belgique ?

25L'évaluation des politiques publiques n'est pas une pratique inconnue en Belgique. Récemment encore, le Ministre de l'Intérieur commandait une évaluation des contrats de sécurité développés dans les quartiers urbains défavorisés. Toutefois, cette initiative ponctuelle ne pouvait se fonder sur aucun dispositif prévoyant, avant même l'exécution de la politique en question, une évaluation des effets induits par cette dernière. C'est plutôt la perception et l’interprétation, par le Ministre de l'Intérieur et son cabinet, des voix éparses mettant en doute l'efficacité des contrats de sécurité qui se trouvaient à l'origine de l’évaluation demandée de manière réactive. Pareil exemple semble indiquer que nombre de pratiques évaluatives belges se caractérisent souvent par une faible anticipation et par un degré de formalisation peu élevé.

26Institutionnaliser l'évaluation des politiques publiques reviendrait par contre à donner un caractère officiel à cet instrument de gestion publique et à en définir ex ante le déroulement et la portée. Ainsi systématisée, l’évaluation se ménagerait (quasi) automatiquement une place de choix dans le programme politico-administratif de toute politique publique (cf. les « clauses d’évaluation » formulées dans les législations et réglementations de différents pays, voire au niveau de la constitution en Suisse). Il en découlerait ensuite une véritable « culture de l’évaluation », partagée par l’ensemble des acteurs publics de toutes les politiques sectorielles.

27A l'aide de quelques exemples sélectifs au niveau fédéral, les paragraphes suivants tentent d’apporter un tout premier éclairage sur quelques pratiques évaluatives en Belgique. De fait, nous nous penchons sur diverses initiatives définies explicitement comme évaluations, s'en approchant ou pouvant y contribuer. En effet, dans l’exercice de leurs compétences spécifiques, plusieurs institutions belges adoptent des démarches relevant de près ou de loin de l'évaluation des politiques publiques. Par contre, peu d’institutions se sont réellement inscrites dans un processus d'évaluation systématique, plutôt que ad hoc, des politiques publiques. Il faut vraisemblablement imputer cet état de fait à l'absence de prise de conscience, par le monde politique et l’administration publique belges, de la nécessité d'évaluer en continu l’action publique.

28Néanmoins, la Belgique dispose de premiers instruments et de ressources humaines lui permettant, à moyen terme, d’institutionnaliser l'évaluation des politiques publiques. En effet, nous reconnaissons dans l'ensemble de l'appareil d'Etat et au sein des organisations associatives, subventionnées ou non, des institutions universitaires et des entreprises privées, les acteurs d'un traitement approfondi d'informations sur (les effets de) l’action publique, fondements indispensables à toute évaluation. Dans le chef de certains organismes, nous décelons également la maîtrise des modèles et méthodes d'évaluation. Toutefois, ces potentiels semblent encore peu ou insuffisamment valorisés. Comme les multiples acteurs présents sur le terrain social (arrangement politico-administratif, groupes-cibles et bénéficiaires finaux d’une politique publique) contrôlent les informations relatives à leur secteur d’action, ils ont tous un rôle déterminant à jouer dans la conduite des évaluations et dans la réussite de leur institutionnalisation en Belgique. Sans prétendre à l'exhaustivité, nous présentons ci-dessous quelques acteurs institutionnels susceptibles de contribuer au développement de la recherche évaluative.

29En conclusion de cette présentation sommaire, nous comparons les différentes évaluations et études similaires que ces acteurs ont déjà réalisées en nous référant directement aux dimensions théoriques discutées plus haut (cf. chapitres 2 et 3).

4.1. L’administration publique générale et les organismes d'intérêt public.

  • 3  La loi du 16 mars 1954 relative au contrôle de certains organismes d’intérêt public offre un aperç (...)

30L'administration générale et les organismes d'intérêt public sont chargés de mettre en œuvre l'action publique, le Gouvernement jouant un rôle fondamental lors de la conception et de l’exécution des politiques publiques. L'ampleur de cette tâche implique que le Gouvernement se donne les moyens d'agir en bénéficiant d’une connaissance approfondie des réalités sociales sur lesquelles il veut agir. Dès lors, le recours à des instruments d’aide à la décision est fortement souhaitable. L'Exécutif fédéral a créé un certain nombre d’institutions, en dosant savamment contrôle et autonomie, qui prennent tour à tour les traits d'un ministère ou d'un organisme d'intérêt public3. Cette démarche n’a certes pas été initiée dans le but premier de promouvoir la recherche évaluative mais, de facto, les moyens organiques de l’action publique concentrent des ressources et des informations utiles à toute évaluation des politiques publiques.

31En ce qui concerne les organismes d'intérêt public, le fait de disposer d’une personnalité juridique propre leur accorde une autonomie d’action plus large que celle octroyée à l'administration générale classique. La création des organismes d'intérêt public, aussi appelés parastataux, vise à répondre à plusieurs impératifs fonctionnels et organisationnels. Ils se distinguent donc de l’administration générale, qui s’articule selon une logique hiérarchique classique où le ministre incarne l'autorité. Force est de remarquer que ces institutions seraient en mesure de participer à une collecte et à un traitement de l’information pour l'accomplissement d'une évaluation touchant à leur champ de spécialisation. Certains organismes d'intérêt public ont d'ailleurs pour mission principale de pourvoir le Gouvernement en informations statistiques et prévisionnelles. Au travers de telles institutions, nous nous rapprochons fortement des instruments capables de contribuer à la recherche évaluative, voire de réaliser des évaluations si telle était la volonté de l'autorité qui les a créées. Dans l’administration générale, on trouve également des services illustrant la place d’acteur et d’observateur privilégié que l'arrangement politico-administratif, ou une partie de celui-ci, occupe de par les fonctions qui lui sont confiées et de par la latitude discrétionnaire qui lui est offerte dans l’accomplissement de ses tâches.

32Le premier exemple discuté ici traite des activités du Ministère de l'Emploi et du Travail. Celui-ci se trouve au cœur de la politique de l’emploi de la Belgique qui, depuis les crises pétrolières, s’évertue à orienter sa politique vers le retour du plein emploi. Les « plans emploi » successifs, où interfèrent aujourd’hui des institutions européennes, fédérales et fédérées, font l’objet d’une évaluation devenue célèbre, accomplie par le Secrétaire général dudit Ministère. Récurrente depuis 1994, cette évaluation s'intéresse aux politiques publiques lancées pour juguler le chômage. Le Secrétaire général parle d’une pléthore d’évaluations en la matière, puisque l’Organisation de Coopération et de Développement Economiques, le Conseil Central de l’Economie, le Conseil Supérieur de l’Emploi et les instances européennes se sont chargés d’évaluations en la matière, au bénéfice de différents décideurs publics. L’évaluation du Secrétaire général est quant à elle issue de l'arrangement politico-administratif de la politique évaluée (auto-évaluation). En outre, il s'agit d'une initiative propre à son auteur, l'absence d'institutionnalisation affaiblissant vraisemblablement les chances de celle-ci de provoquer les effets politiques escomptés, à savoir l’éventuelle réforme de la politique de lutte contre le chômage.

  • 4  Par l'arrêté royal du 4 avril 1995 (M.B. du 25.4.1995) portant création du Bureau Conseil en organ (...)

33Le Bureau Conseil en Organisation et Gestion (Bureau ABC), appartenant au Ministère fédéral de la Fonction publique, s'est vu confier des tâches importantes4. A l’inverse du Secrétaire général du Ministère de l’Emploi et du Travail, ses responsabilités sont inscrites formellement dans la réglementation et lui permettent d'occuper une fonction de conseil dans la prise de décision politique ou dans la modification de politiques en matière de fonction publique. Dans la réalité, la participation effective du Bureau ABC à tout processus décisionnel dépend du Ministre de la Fonction publique, qui peut ou non avoir recours à ses compétences. Le Bureau ABC est chargé notamment de remettre au Ministre de la Fonction publique des avis ou de lui faire, de sa propre initiative, des suggestions relatives à l'amélioration de l'organisation des services publics, de mettre au point des instruments, méthodologies ou programmes d'actions tendant à améliorer la gestion des services publics, de répondre à des demandes de conseil en matière d'organisation des services et de coordonner l'informatisation des services fédéraux. Pour la réalisation de ses tâches, le Bureau ABC bénéficie d'une autonomie garantie par la réglementation. Ses initiatives impliquent l'adoption de démarches évaluatives, la création du « Baromètre de la qualité des services publics » allant dans ce sens. Cet instrument de mesure représente un outil pour évaluer la satisfaction des usagers des services publics. Il décrit les méthodes appliquées pour exploiter les résultats et comprend notamment le traitement de l'information recueillie, la définition des groupes-cibles et des bénéficiaires finaux. Il est clair que cet instrument ne constitue pas en lui-même une évaluation d'un programme politico-administratif particulier, mais il permet néanmoins de juger de la qualité des services rendus par les administrations publiques à la population.

34Les deux exemples susmentionnés montrent que l’administration publique générale jongle parfois avec certains concepts de l'évaluation des politiques publiques. Dans de tels cas, elle occupe une place privilégiée et jouit de marges de manoeuvre lui permettant de porter un regard critique sur l'action publique et de tirer des conclusions pertinentes quant à la conduite des politiques dans lesquelles elle est elle-même directement impliquée. L'institutionnalisation de l'évaluation s'accommoderait a priori très bien des initiatives propres de l'administration publique générale, pour autant qu'elle s'y implique de manière objective et que les moyens nécessaires lui soient donnés. Ces remarques sont également valables pour les organismes d'intérêt public, comme le suggèrent les exemples repris ci-dessous.

35Certains organismes d’intérêt public sont purement et simplement destinées à l'analyse de l'action publique et à la collecte des informations y relatives. Toutes leurs activités concourent à fournir au décideur politique les éléments utiles aux actions qu'il aura à mener à posteriori. Le Bureau Fédéral du Plan appartient à ce type d’institutions. En effet, il est chargé d'analyser l'évolution socio-économique de la Belgique et d'élaborer des perspectives en recourant à des modèles économétriques. Ainsi, les effets des politiques socio-économiques sont évalués et suivis scrupuleusement. Pour ce faire, le Bureau procède à des analyses structurelles ayant trait à des aspects économiques, sociaux et environnementaux. Ce parastatal combine donc la collecte d’informations et l'évaluation de politiques publiques. La mission d'analyse extrêmement large dévolue au Bureau est essentielle car le Gouvernement fédéral se refuse à agir sans disposer d'une connaissance préalable approfondie des paramètres socio-économiques et des effets de ses actions antérieures. Si le Bureau reste un instrument au service du Gouvernement, il représente également un parastatal très utile à l'évaluation des politiques publiques, sans pour autant procéder à des évaluations au sens strict et dont les résultats s’adressent à l’ensemble des acteurs publics et privés.

36D'autres institutions évaluent également des situations de faits engendrées par l'activité publique. Il leur faut comprendre dans quelle mesure les interventions des autorités publiques influencent les décisions et actions de certains groupes-cibles. Il leur revient éventuellement, après analyse, de proposer aux décideurs politiques de reconsidérer leurs interventions. Le fait d’observer les comportements sociaux avant de proposer une politique visant à les influencer constitue une certaine forme d'évaluation ex ante. Le Centre pour l'égalité des chances et la lutte contre le racisme (CECLR) appartient à ce type de parastataux. Il promeut l'égalité et combat toutes les formes de discrimination, d'exclusion, de restriction ou de préférence basée sur la race, la couleur, l'ascendance, l'origine ou la nationalité.

37Le CECLR jouit ainsi de l'opportunité de mener toutes les études et recherches utiles à ses tâches, si bien qu'il peut se pencher sur les comportements humains comme sur l'ordonnancement juridique potentiellement porteurs de discriminations. Le CECLR constate entre autres les dérives de certains programmes publics avant d'informer le décideur public et de proposer des alternatives jugées plus conformes. En pratique, le CECLR évalue, a priori et a posteriori, les effets de l'action des autorités publiques. Ainsi tant l'hypothèse causale que celle dite « d'intervention des actions étudiées » font l'objet d'une reconstruction et d’un test empirique. Un jugement est porté sur le programme politico-administratif ainsi que sur les outputs, les impacts et les outcomes. A titre d'exemple, citons le dispositif de régularisation des personnes sans papiers pour lequel le CECRL a examiné l'objectivité des critères d’éligibilité et des procédures. L'absence de toute institutionnalisation des méthodes de l'évaluation fait que l’application des critères d'évaluation inventoriés ne fait cependant pas l'objet d'un arbitrage politique explicite.

38D'autres parastataux sont également en charge de la collecte de données pertinentes. Ils se font les centralisateurs d'une information dont l'utilité, dans le cadre d'une évaluation, serait extrêmement précieuse. L'Institut National de Recherche sur les Conditions de Travail (INRCT) a pour mission de mener à bien la recherche et l'expérimentation en matière de conditions et d'organisation du travail et de prévention dans les entreprises et les organismes publics. Il s'agit pour lui de collecter de l'information sans l'interpréter, cette tâche étant réservée à l'autorité publique, qui extrait des données fournies les enseignements qui lui sont éventuellement utiles. A l'inverse du CECRL, la faculté de proposition n'apparaît pas ici et il n'y a donc pas nécessairement un jugement porté sur les performances publiques.

39Toutefois, l'INRCT centralise suffisamment de données pour pouvoir cerner les impacts et les outcomes des politiques en matière de conditions de travail. En effet, le point de départ de son activité porte sur les bénéficiaires finaux à partir desquels une méthode inductive lui permettrait, à l'instar du Secrétaire général du Ministère de l'Emploi et du Travail, de mener de sa propre initiative une évaluation des politiques publiques dans son domaine d'intervention.

40Finalement, certains institutions concentrent des données dont un évaluateur aurait grandement besoin pour documenter son étude et la rendre crédible aux yeux des acteurs du secteur d’intervention passé à la loupe. Pour ces parastataux, et à l'inverse de l'INRCT, le rassemblement de l'information n'est pas la mission première, mais la nature et les activités de ces institutions font d’elles un puits d'informations. L'Office National de l'Emploi (ONEM) incarne un organisme de ce type. De fait, il concentre des données (statistiques) importantes et dont l'analyse approfondie peut constituer une base valide et fiable pour toute évaluation des politiques en matière d'emploi. L'apport de l'ONEM permet de procéder par induction à partir de réalités statistiques qu'il quantifie au travers de toutes ses publications : ONEM Stat-Info, Rapport annuel, Coordination de la réglementation du chômage, Fermetures d'entreprises, Evolution du chômage, Chômage des jeunes, etc.

41De la sorte, l'ONEM est un levier d'information fondamental dans la réalisation des évaluations menées par le Secrétaire général du Ministère de l'Emploi et du Travail par exemple. Il le serait pour tout autre évaluateur se profilant dans ces matières, puisque l'important travail de recherche porte sur les groupes-cibles et sur les bénéficiaires finaux des politiques de lutte contre le chômage.

4.2. Les établissements scientifiques fédéraux.

42Les établissements scientifiques fédéraux sont des institutions publiques spécialisées dans des domaines très précis allant de l’archivage des documents nationaux à la météorologie, en passant par l’aéronomie spatiale ou le patrimoine artistique. Le plus souvent sous l’autorité du Ministre ayant la Politique scientifique dans ses attributions, ces établissements jouissent d’une autonomie importante dans l'accomplissement de leurs tâches. Ils s'avèrent être des sources intéressantes d’informations pour tout protagoniste d’une évaluation dans le domaine les concernant. Structurellement, les établissements scientifiques sont peu importants et ne pourront que rarement dépasser un rôle d’informateur pour l'instance chargée de la recherche évaluative. En général, les informations récoltées seront complémentaires à d'autres sources plus ciblées vers l’évaluation d’un politique particulière.

43L'Institut d'Hygiène et d'Epidémiologie (IHE) est un établissement scientifique qui est simultanément le laboratoire national chargé de relever, par exemple, les résidus dans les viandes fraîches, l'institution de monitoring pour le suivi de la qualité de l'eau et de l'air, et l'autorité de contrôle de la conformité des denrées alimentaires et des vaccins. D'autres missions lui sont également confiées et il les exerce toujours dans le domaine de la recherche, offrant ainsi à l'acteur public des indicateurs précieux. L'IHE a pour raison d'être la concentration d'informations précises et scientifiquement validées, qui servent notamment à avertir les pouvoirs publics des dérives environnementales provoquées par l'activité humaine, tant privée que publique. Indirectement, l'IHE peut participer à l'identification des impacts et des outcomes environnementaux et de santé publique induits par différentes (non-)actions publiques.

4.3. Les organes consultatifs, de rencontre et de pression.

44La Belgique a connu et connaît un développement important des organes consultatifs et des lieux de rencontre entre les acteurs de différents sous-systèmes sociaux (quasi) autonomes. Citons à titre d’exemple le Conseil Supérieur de la Justice, les Commissions paritaires ou le Conseil Central de l'Economie. Le plus souvent, ces institutions ont pour objectif de répondre à des besoins de consultation et de conciliation incontournables avant la prise de décision politique. Leurs missions sont parfois contraignantes, parfois informatives ou de conseil. Leurs moyens s’avèrent souvent très différents, mais tous poursuivent un but commun : rationaliser la décision politique et mener à une meilleure action publique.

45Cette catégorie d'institutions regroupe divers types d'organisations. Certaines concentrent un grand savoir et accomplissent des missions qui intéressent l'évaluation des politiques publiques. Avant de les citer, une remarque liminaire s’impose : l'objectivité, ou du moins l’intersubjectivité, demeurant un postulat incontournable dans l'accomplissement de toute tâche sous-tendant l’évaluation d’une action publique, les partis politiques et les groupes de pression seront tout au plus des sources d'informations pour l'évaluateur. Ceci ne doit pas occulter le fait que les partis politiques comme les syndicats disposent de centres d'études parfois très compétents et mènent des enquêtes de haute qualité. Ces études (partisanes) ne relèvent cependant pas des évaluations telles que nous les entendons ici.

46Le Conseil Supérieur de la Justice (CSJ), instance composée de juges et d'officiers du ministère public et de personnes nommées par le Sénat, y compris dans la société civile, a notamment pour tâche d'émettre des avis et des propositions concernant le fonctionnement général et l'organisation de l'ordre judiciaire. Le CSJ doit, en conséquence, disposer des connaissances utiles et porter des jugements sur l'ordre judiciaire afin de remplir pleinement son rôle de conseiller. Cette instance, qui trouve son fondement dans la Constitution et qui a été voulue profondément objective, intéressera au plus haut point tout acteur qui se penche de près ou de loin sur l'ordre judiciaire belge et sur l'action publique en matière de justice. Elle pourrait elle-même se constituer commanditaire d’une évaluation, voire évaluateur.

47Le Conseil Supérieur des Finances (CSF), au sein duquel fut créée en 1989 la section « Besoins de financement des pouvoirs publics », est dans l'obligation de rendre un avis sur les besoins de financement des différents pouvoirs publics, l'objectif consistant à faire respecter les engagements budgétaires internationaux de la Belgique. La section peut, d'initiative, émettre un avis sur l'opportunité de limiter la capacité d'emprunt d'un pouvoir public en fonction de la nécessité de ne pas porter atteinte à l'union économique et monétaire et afin d'éviter toute perturbation des équilibres monétaires internes et externes ainsi que toute détérioration structurelle des besoins de financement. Cette mission s’accomplit en toute autonomie et avec objectivité. Etant donné le crédit porté au CSF, les responsables politiques ont pour habitude de tenir compte de ses recommandations. Nous nous trouvons donc ici face à une instance publique qui a été créée pour évaluer les politiques budgétaires menées par l'ensemble des pouvoirs publics belges. Elle pose des constats qui vont directement influencer l'action du Gouvernement fédéral. La conjugaison, dans ce cas précis, de compétences évaluatives institutionnalisées et de la concentration d'une haute technicité nous offre un exemple proche de l'évaluation telle que nous la comprenons. Les éléments constitutifs de l'évaluation et les critères d'évaluation se retrouvent, à des degrés divers, dans l'action évaluative du CSF. Il faut néanmoins apporter une nuance, dans le sens où la politique budgétaire n'est pas à proprement parler une politique substantielle où les outputs, les impacts et les outcomes individuels possèdent une haute visibilité (par ex. la politique de lutte contre le chômage).

48Il existe encore de nombreuses autres organisations consultatives et de rencontre permettant au décideur politique d'étoffer sa connaissance de la réalité sociale. Ces supports devenus indispensables à la décision collective sont tous dans l'obligation d'étudier et d'évaluer, au moins partiellement, l'activité étatique dans les sous-systèmes sociaux (quasi) autonomes que l'Etat s'attache à réguler. C'est pourquoi toutes ces organisations doivent être considérées comme importantes dans le paysage belge de l'évaluation des politiques publiques. Il n’en demeure pas moins qu'elles ne s'insèrent pas (encore) dans un processus conscient et institutionnalisé d’évaluation de l’action publique.

4.4. Le monde associatif

49Nous ne pouvons cerner ici, même de manière caricaturale, le rôle important du monde associatif, tant il apparaît vaste et diversifié. Il existe des associations sans but lucratif dont la création ou la direction est le fait de l'autorité publique. Il en est d'autres qui sont l'émanation directe de la société civile. Elles aussi présentent un intérêt incontestable de par leur connaissance des réalités sociales et leurs actions dans des champs spécifiques. Elles ne demeurent toutefois qu'une source d'informations pour l'évaluateur d’une politique publique particulière, à moins qu'un rôle déterminé ne leur soit donné explicitement au cours de la recherche évaluative.

4.5. Les universités et les institutions privées

50Les institutions universitaires sont l'exemple même des évaluateurs ponctuels de politiques publiques, à la fois dédiées à leurs recherches scientifiques et à leurs tâches se rapprochant de la consultance. Plusieurs instituts ont déjà développé et appliqué des modèles et des méthodologies d'évaluation. Du fait des études évaluatives que certaines universités entreprennent (par ex. l'évaluation de la réalisation de l'« objectif 1 » en Hainaut par l'Ecole de Commerce Solvay), on peut affirmer qu'il existe en Belgique certaines compétences en matière d'évaluation des politiques publiques. Actuellement, ces chercheurs académiques s'apparentent à des protagonistes qui, sur commande, réalisent une évaluation en fonction d'un cahier des charges négocié. De par leurs expériences pratiques et leurs réflexions théoriques, divers instituts universitaires peuvent à l'avenir être associés à tout processus visant à institutionnaliser, dans les dispositifs légaux et réglementaires, l'évaluation des politiques publiques.

51Rappelons que la majeure partie des universités sont des institutions d'Etat ou subventionnées par les pouvoirs publics, ce qui signifie que c'est au cœur même de la sphère publique, prise au sens large, que l'on retrouve un des acteurs potentiels d'une pratique évaluative institutionnalisée, à savoir un type d’évaluateur indépendant. De même, les entreprises privées, dont certaines se reconnaissent sous le vocable « entreprises d'audit », sont également en mesure de réaliser, selon leurs propres critères d'excellence et de scientificité, des évaluations externes. Le consultant s'exécute alors conformément à un contrat passé avec tel ou tel commanditaire politico-administratif.

4.6. Premiers constats sur l’état actuel de l’évaluation en Belgique.

52A titre de synthèse de notre bref aperçu de quelques exemples sélectifs d'acteurs participant déjà à des évaluations de politiques publiques ou à des démarches s’en rapprochant, le tableau suivant croise les acteurs identifiés avec les dimensions théoriques de l’évaluation discutées plus haut. Soulignons à nouveau ici que cette toute première comparaison a pour vocation première de susciter la discussion plutôt que de dresser un tableau représentatif et définitif de l’état de l’évaluation en Belgique.

53Pour chacune des organisations répertoriées dans le tableau page suivante, il n’est pas aisé de déterminer les dimensions des évaluations entreprises. Pour ce faire, il faudrait réaliser une méta-évaluation (évaluation des évaluations) méticuleuse qui dépasserait largement le cadre de cet article introductif. Notre difficulté à clairement identifier le contexte, les partenaires, le déroulement et la portée réelle des évaluations recensées traduit aussi le fait que les évaluations sommairement discutées ici sont généralement peu formalisées. Une véritable institutionnalisation de l'évaluation des politiques publiques devrait par contre apporter des réponses plus claires à chacune des dimensions théoriques listées dans les colonnes du tableau 1. La plus-value de notre tentative de comparaison, partielle et provisoire, pourrait résider dans une discussion critique de ces dimensions – et de la manière dont nous les avons traitées – par les institutions en charge de recherches évaluatives ou s’en rapprochant.

5. Conclusions

54L'Etat est projeté, dans ses relations avec les administrés et la société civile, dans des rôles multiples qui vont du devoir de contraindre jusqu'à la négociation d’accords volontaires pour conduire ses politiques d’intérêt général. L'action étatique s'adapte aux exigences nouvelles qu’elle rencontre, tend à se complexifier et cherche à se réformer. L’évaluation des politiques publiques apparaît dès lors comme de plus en plus pertinente aux yeux de beaucoup. Légitimer l’Etat et moderniser son action représentent deux ambitions auxquelles l’évaluation peut potentiellement contribuer. Mais, à notre avis, ce n’est que dans un cadre institutionnel clairement défini qu’elle pourra remplir pleinement cette mission. Le monde politique détient donc la clef de l’institutionnalisation de l’évaluation des politiques publiques. Il lui faudra préalablement adhérer à cette idée pour que ce (nouvel) instrument de pilotage de l’action publique puisse servir l’Etat et ses citoyens, l’administration et ses « clients ».

55Dans cette perspective, il faut aussi être pleinement conscient de ce qu’implique l’évaluation en termes de coûts politiques, administratifs et sociaux. Comme toute évaluation vise à lever « le voile d’ignorance » sur les effets redistributifs des politiques publiques entre les groupes sociaux, effets peu explicités jusqu’à présent, il faut une volonté politique réelle, au-delà des luttes partisanes, pour promouvoir cet instrument. En effet, la non-transparence des produits et des effets de l’action étatique a peut-être des coûts politiques moins élevés que ceux imposés par une mesure optimale de la performance publique qui, si elle est réalisée correctement, induit parfois des réformes non-négligeables dans la formulation et l’exécution de certaines politiques publiques. Ni panacée, ni dernier instrument managérial à la mode, l’évaluation doit pouvoir se baser sur une volonté politique forte et des règles institutionnelles claires.

56En l’état, aucune des instances retenues à titre exemplatif ici ne s'inscrit dans une évaluation systématique. Cependant, il existe en Belgique des démarches évaluatives qui répondent partiellement aux ambitions théoriques et pratiques que nous avons identifiées dans la première partie de cet article. Il reste donc à la Belgique, non pas à construire entièrement l'évaluation des politiques publiques, mais à s'engager plus fermement dans cette voie. Si le monde politique le juge opportun, il créera alors une méthodologie de l'évaluation et désignera des instances responsables (auprès des autorités parlementaires et exécutives) qui répondent aux besoins propres de l'Etat belge et à la construction institutionnelle qui lui est si particulière.

57En attendant, il nous semble abusif de dire qu'il n'y a aucune pratique évaluative en Belgique. La politique de l'emploi, la politique budgétaire, la politique socio-économique, la politique de lutte contre le racisme et d'autres sont évaluées, ici et là. Reste au monde politique à relever le défi de l’institutionnalisation de l’évaluation des politiques publiques, en valorisant les évaluations déjà menées en Belgique et à l’étranger et en tenant compte des caractéristiques du paysage politique et institutionnel belge. Le débat qui s’ouvre conditionnera l’ensemble des dispositifs normatifs qui fonderont l’évaluation belge des politiques publiques, son succès ou son échec. Il ne manquera certainement pas d’originalité, ne serait-ce que pour répondre aux clivages marquant notre société.

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Bibliographie

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Notes

1  Pour une discussion critique des principes de la Nouvelle Gestion Publique (New Public Management) voire par exemple Varone 1998.

2  Pour une discussion théorique plus circonstanciée et plusieurs applications empiriques du modèle proposé ici, nous renvoyons le lecteur à nos travaux antérieurs (par ex. Knoepfel, Varone, Bussmann & Mader 1998, Knoepfel & Varone 1999, Varone & Giauque 2000).

3  La loi du 16 mars 1954 relative au contrôle de certains organismes d’intérêt public offre un aperçu des formes que peuvent adopter juridiquement les organismes d’intérêt public.

4  Par l'arrêté royal du 4 avril 1995 (M.B. du 25.4.1995) portant création du Bureau Conseil en organisation et gestion et portant diverses dispositions relatives au Corps des conseillers de la Fonction publique.

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Pour citer cet article

Référence papier

Frédéric Varone et Christophe Magdalijns, « L'évaluation des politiques publiques en Belgique : théorie, pratiques et défis », Pyramides, 1 | 2000, 55-84.

Référence électronique

Frédéric Varone et Christophe Magdalijns, « L'évaluation des politiques publiques en Belgique : théorie, pratiques et défis », Pyramides [En ligne], 1 | 2000, mis en ligne le 08 novembre 2011, consulté le 30 août 2014. URL : http://pyramides.revues.org/590

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Auteurs

Frédéric Varone

Professeur au sein du Département des Sciences Politiques et Sociales de l’Université catholique de Louvain.

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Christophe Magdalijns

Assistant au Centre d’Études et de Recherche en Administration Publique de l’Université libre de Bruxelles.

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