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Approche théorique

Approche comparative des politiques d’évaluation

Steve Jacob
p. 85-113

Texte intégral

1L’évaluation des politiques publiques est depuis quelques années une préoccupation centrale des gouvernements de nombreux pays industrialisés. Cela tient évidemment au fait que ces pays connaissent actuellement, à des échelles différentes, une crise de légitimité de leur action et institutions publiques. De plus, depuis plusieurs années, les gouvernements tendent à la rationalisation de leur action afin de juguler l’interventionnisme croissant des décennies précédentes. Ainsi, l’évaluation permet de porter un regard plus objectif sur les politiques publiques, ensemble complexe en constante mutation. A priori, l’évaluation peut faciliter le choix entre différents modes d’action. A posteriori, l’évaluation démontre l’efficacité ou non d’une politique et peut donc servir de justification à la poursuite, à l’arrêt ou à la réorientation de l’action publique.

  • 1  P. DURAN, « Les ambiguïtés politiques de l’évaluation », Pouvoirs, Paris, PUF, n° 67, 1993, p. 137

2Cependant, « le développement de l’évaluation est tributaire du type d’Etat dans lequel il se produit et de la nature des élites susceptibles de la porter, comme des éléments plus culturels à travers lesquels la chose publique trouve sa définition et sa justification »1. Nous voudrions, à travers une analyse comparative, mettre en lumière les différentes approches du même phénomène en tenant compte de la culture et de la mentalité administrative inhérente à chaque pays. Nous commencerons par la France, analyserons l’Angleterre, l’Italie, les Pays-Bas et conclurons par le système suisse. Cette étude ne se prétend pas exhaustive mais tend à contribuer à la connaissance de quelques systèmes existants au niveau européen. Nous avons privilégié une approche visant à mettre en évidence les motivations des différents gouvernements à instaurer des principes d’évaluation des politiques publiques ainsi que les choix opérés quant à la sélection des instances, de la publicité et des suites à donner aux évaluations.

1. FRANCE

1.1. Du débat à la législation

  • 2  Ce système « vise à créer un véritable système d’information continu, organisé en vue de la prépar (...)

3Au début des années septante, le mouvement de la Rationalisation des Choix Budgétaires (R.C.B.) instille une réflexion sur l’évaluation a priori. Il s’agissait en fait d’une sorte de programme de planification calqué sur le Planning-Programing-Budgeting-System (P.P.B.S.)2 américain. Très rapidement, la R.C.B. fut confrontée à ses propres limites, à savoir un dogmatisme ne pouvant s’accommoder des contraintes et de la spécificité de l’action gouvernementale.

  • 3  R. POINSARD, L’évaluation des politiques publiques en France, Bruxelles, I.I.S.A., 1987.
  • 4  http://www.geocities.com/Athens/Agora/1476/histoireF.html [consulté le 27/07/1999].

4C’est la décennie suivante qui verra la théorisation du concept d’évaluation. En décembre 1983, un colloque, organisé conjointement par le Ministère de l’économie, des finances et du budget et l’École des Hautes Études Commerciales, se penche sur le sujet. Pour la première fois en France, des hauts fonctionnaires, des chercheurs et des membres de services de contrôle abordent cette problématique en tant que thème unique et central. Les conclusions de ce colloque élèvent l’évaluation au rang de » nécessité pour que les dispositifs publics en place puissent évoluer et suivre les modifications de leur environnement, nécessité pour bousculer des inadaptations qui survivent indéfiniment, nécessité pour la clarté du débat »3. A partir de ce moment, l’évaluation fera l’objet de réflexions au sein du Club Cambon et de l’association « Service Public » dont Patrick Viveret était le président4.

  • 5  M. ROCARD, Réponse à la motion de censure devant l’Assemblée Nationale, plan pour le renouveau du (...)
  • 6  M. ROCARD, Le cœur à l’ouvrage, Paris, Seuil, 1987, p. 247.
  • 7  M. ROCARD, op. cit., p. 251.
  • 8  M. ROCARD, Lettre de mission à P. Viveret, 22 juillet 1988 dans F. GALLEMAND, « La politique rocar (...)

5En 1988, Michel Rocard, Premier Ministre, entame un grand chantier, « une action plus vaste et plus profonde, moins contingente et plus volontaire, qui repose sous le signe du renouveau du service public »5 afin « de passer d’un Etat producteur à un Etat régulateur, de l’Etat tutélaire à un Etat vigie, de l’Etat puissant à l’Etat acteur »6. Le Premier ministre entend lier la modernisation, le renouveau du service public avec l’évaluation car elle constitue « la contrepartie indispensable de l’autonomie »7. A cette fin, il commande à Patrick Viveret un rapport sur L’évaluation des politiques publiques et des actions publiques. Le gouvernement estime que l’évaluation des politiques publiques constitue « un moyen privilégié pour intégrer la dimension du moyen terme tant dans l’action de l’Etat que dans le débat de l’intervention des acteurs de la société politique et de la société civile »8. La mise en avant de l’évaluation témoigne d’une double exigence. D’une part, d’un point de vue pratique, l’évaluation permet un suivi matériel des politiques et une maîtrise de leurs effets. D’autre part, d’un point de vue symbolique, l’évaluation permet de donner au citoyen l’image d’une administration dont l’action est guidée par la rationalité et d’accroître la motivation et la mobilisation des fonctionnaires en leur permettant de mieux apprécier les résultats de leur travail. Le « rapport Viveret » servira de base à la circulaire du 23 février 1989 relative au renouveau du service public. A la différence du rapport rédigé par Deleau en 1986, Viveret privilégie l’approche du contrôle démocratique, et non plus une approche gestionnaire axée sur l’optimisation et l’efficience des services publics.

6La circulaire du 23 février 1989 fixe le cadre général qu’il faudra ensuite mettre en œuvre au travers de différents textes (charte, décret, circulaire). La réforme de Michel Rocard s’articule autour de quatre points. Primo, elle entend créer une politique de relation de travail rénové afin d’aboutir à une gestion plus dynamique des personnels et un développement du dialogue social dans l’administration. Secundo, elle souhaite une politique de développement des responsabilités avec la création de centres de responsabilité expérimentaux. Tertio, la circulaire consacre le devoir d’évaluation des politiques publiques et enfin, le dernier axe concerne la politique d’accueil et de service à l’égard des usagers.

  • 9  « Circulaire du 23 février 1989 relative au renouveau du service public », Journal officiel, 24 fé (...)

7Comme nous venons de le voir, cette circulaire prévoit un devoir d’évaluation des politiques publiques car « il ne peut y avoir ni autonomie sans responsabilité, ni responsabilité sans évaluation, ni évaluation sans conséquence. Or, l’évaluation des politiques publiques n’a pas véritablement trouvé sa place en France, malgré les réflexions déjà menées et en dépit de l’existence de nombreux mécanismes de contrôles »9.

  • 10  « Rapport au Président de la République du décret n° 90-82 du 22 janvier 1990 relatif à l’évaluati (...)
  • 11  P. AMBROIS, « Evaluation in France », Newsletter from The European Evaluation Society (EES), n° 1, (...)

8L’année suivante, le décret du 22 janvier 1990 considère que l’évaluation « consiste à mesurer les effets qu’elles [les politiques publiques] engendrent et à chercher si les moyens juridiques, administratifs et financiers mis en œuvre produisent les effets qu’on en attend »10. A cette fin, il institue un dispositif d’évaluation interministériel rattaché au Commissariat du plan, avec notamment la mise sur pied du Conseil Scientifique de l’Évaluation et du Fonds national de développement de l’évaluation. L’objectif premier de ce dispositif est de « promouvoir l’évaluation comme une tâche centrale et permanente de l’action administrative et gouvernementale »11.

1.2. L’institutionnalisation de l’évaluation

1.2.1. Le Comité National d’Évaluation

  • 12  http://www-cne.mser.fr/Fr_PRESentation.html [consulté le 27/07/1999].

9La loi du 26 janvier 1984 sur l’enseignement supérieur crée le Comité National d’Évaluation (C.N.E.) des établissements publics à caractère scientifique, culturel et professionnel afin qu’il « constitue l’un des pôles de la modernisation et de la démocratisation des politiques publiques »12.

10L’article 65 de cette loi prévoit que :

  • 13  « Loi n° 84-52 du 26 janvier 1984 », Journal officiel, 27 janvier 1984.

« Le Comité national d'évaluation des établissements publics à caractère scientifique, culturel et professionnel procède à l'évaluation des réalisations dans l'accomplissement des missions définies à l'article 4. En liaison avec les organismes chargés d'élaborer et d'appliquer la politique de formation et de recherche, il évalue les établissements et apprécie les résultats des contrats passés par eux. Il dispose d'un pouvoir d'investigation sur pièces et sur place. Il recommande les mesures propres à améliorer le fonctionnement des établissements ainsi que l'efficacité de l'enseignement et de la recherche, notamment au regard de la carte des formations supérieures et des conditions d'accès et d'orientation des étudiants. Il établit et publie périodiquement un rapport sur son activité et sur l'état de l'enseignement supérieur et de la recherche. Celui-ci est transmis au Conseil national de l'enseignement supérieur et de la recherche »13.

11Par la suite, les décrets des 21 février 1985, 7 décembre 1988 et 23 septembre 1992 précisent les missions et le fonctionnement de l’institution.

12Le C.N.E. rend compte directement au Président de la République et publie un rapport annuel détaillé.

  • 14  http://www-cne.mesr.fr/Fr_PRES_missi.html [consulté le 11/10/1999].

13Le C.N.E. n’a pas de pouvoir réglementaire ou de gestion, « c’est aux responsables de l’Administration centrale et des établissements qu’il appartient de mettre en œuvre les recommandations qu’il formule »14.

  • 15  B. IFRAH, « Genèse de l’évaluation des politiques publiques en France », Revue de science administ (...)

14Cette institution n’est pas la seule a avoir vu le jour ces vingt dernières années, témoins de la multiplication des instances spécialisées dans des évaluations « sectorielles ». Citons le Comité national de l’évaluation médicale, le Comité national d’évaluation de la Recherche, la Commission nationale d’évaluation du R.M.I., le Comité national d’évaluation de la politique de la ville qui comme le C.N.E. constituent des organismes de contrôle indépendants effectuant des études semblables à des « audits de gestions car elles s’attachent peu à l’examen des effets socio-économiques produits par leurs actions et au bien-fondé de celles-ci »15.

1.2.2. Du Conseil scientifique de l’évaluation au Conseil national de l’évaluation

15Le décret du 22 janvier 1990 relatif à l’évaluation des politiques publiques a créé le Conseil scientifique de l’évaluation (C.S.E.) et institué un dispositif interministériel d’évaluation. Le C.S.E. se compose de onze membres désignés par le Président de la République en fonction de leur compétence. L’indépendance des évaluateurs est garantie par le recours au système du mandat (six ans) non renouvelable.

16Les articles 8 et 9 du décret du 22 janvier 1990 définissent les missions du C.S.E., qui est le garant de la scientificité et de l’objectivité méthodologique des évaluations :

Art. 8. – « Le Conseil scientifique de l’évaluation est chargé de favoriser le développement des méthodes d’évaluation et définir une déontologie en la matière. Il veille à la qualité et à l’objectivité des travaux bénéficiant du Fonds national de développement de l’évaluation. A cet effet, le Conseil scientifique est obligatoirement consulté sur toutes études susceptibles de bénéficier du financement du Fonds national de développement de l’évaluation. Il formule deux avis :

- le premier porte sur les méthodes et conditions de réalisation des projets d’évaluation prévus aux articles 1 et 6 du présent décret ;

- le second porte sur la qualité des travaux effectués et est rendu public en même temps que les évaluations elles-mêmes.

Art. 9.- Le Conseil scientifique de l’évaluation rassemble et diffuse l’information existant sur les méthodes et techniques d’évaluation, sur les organismes et personnes ayant une pratique en la matière ainsi que sur les travaux d’évaluation eux-mêmes.

A cet effet, il publie chaque année un rapport sur l’évolution des pratiques d’évaluation.

  • 16  « Décret n° 90-82 du 22 janvier 1990 relatif à l’évolution des politiques publiques », Journal off (...)

Il peut en outre contribuer à la formation de spécialistes et au développement de la recherche dans le domaine de l’évaluation »16.

  • 17  CONSEIL SCIENTIFIQUE DE L’EVALUATION, L’évaluation en développement 1997. Rapport annuel sur l’évo (...)
  • 18  Le Conseil économique et social dispose de 20% de ce Fonds pour faire réaliser des évaluations qui (...)

17Sur base de l’article 8, le C.S.E. a procédé à des évaluations interministérielles portant, entre autres, sur la maîtrise de l’énergie, sur la prévention des risques naturels majeurs, sur la politique de la montagne, sur l’insertion par l’économique et sur la loi Evin (lutte contre le tabagisme et l’alcoolisme)17. Pour ce faire, un Comité interministériel de l’évaluation (CIME), présidé par le Premier ministre, se charge de coordonner les initiatives et de désigner les projets qui seront financés par le Fonds national de développement de l’évaluation18. L’ensemble de ce dispositif est supervisé par le Commissariat général du plan, qui assure le secrétariat du CIME et qui prépare les délibérations, veille à la mise en œuvre des décisions et favorise le développement de l’évaluation au sein de l’administration.

18Comme le montre l’article 9, les missions du C.S.E. ne se limitent pas uniquement à l’évaluation de politiques publiques, mais ambitionnent également la pérennisation et la diffusion des pratiques évaluatives aboutissant, si nécessaire, à la formation d’experts.

  • 19  L. LECA, « L’évaluation : un premier bilan partiel », Revue de science administrative de la Médite (...)

19Cependant, « à la connaissance du Conseil aucune évaluation terminée n’a donné lieu à un examen gouvernemental ; ni le Conseil, ni son président, n’ont jamais été invités à tenir une réunion de travail avec une autorité ministérielle, ni même un expert chargé du dossier, que ce soit pour discuter des commentaires critiques qu’avaient pu susciter ses avis et ses travaux ou pour invoquer le rôle de l’évaluation dans la réforme de l’action publique »19.

20En ce qui concerne la mise en œuvre de l’article 9, le C.S.E. favorise le développement de l’évaluation à travers l’administration centrale, les collectivités locales, les établissements publics et l’enseignement universi­taire par l’intermédiaire, notamment, d’un Club de l’évaluation chargé de favoriser les échanges d’informations et d’expériences entre tous les acteurs concernés. Le secrétariat de ce club est assuré par le Ministère de la fonction publique.

  • 20  « Circulaire du 26 juillet 1995 relative à la préparation et à la mise en œuvre de la réforme de l (...)

21Quelques années après sa création, la majorité des acteurs considérait que le C.S.E. n’avait pu remplir pleinement la mission qui lui était assignée. Dans sa circulaire du 26 juillet 1995 relative à la préparation et à la mise en œuvre de la réforme de l’Etat et des services publics, Alain Juppé prévoit une réforme du Commissariat général au Plan « visant à construire un outil efficace de prospective et d’évaluation des politiques publiques et de la dépense publique »20.

22Le décret du 18 novembre 1998, abrogeant le décret du 22 janvier 1990, relatif à l’évaluation des politiques publiques redéfinit le concept en son article premier :

  • 21  « Décret n° 98-1048 du 18 novembre 1998 relatif à l’évaluation des politiques publiques », Journal (...)

« L’évaluation d’une politique publique, au sens du présent décret, a pour objet d’apprécier, dans un cadre interministériel, l’efficacité de cette politique en comparant ses résultats aux objectifs assignés et aux moyens mis en œuvre »21.

  • 22  Celui-ci est composé, outre des personnes choisies en fonction de leurs compétences et des experts (...)
  • 23  L’article 9 stipule qu’il « est créé auprès du Premier ministre un Fonds national de développement (...)

23Le décret précise ensuite que les acteurs chargés de cette mission sont le Conseil national de l’évaluation22, dépendant budgétairement23, des services du Premier ministre, et le Commissariat général du Plan qui assure le secrétariat du Conseil. Ceux-ci doivent annuellement élaborer un plan d’action reprenant les projets d’évaluation, leur contenu ainsi que les motivations justifiant ce choix. Le projet doit comprendre la « composition de l’instance d’évaluation chargée de le conduire, les modalités de sa mise en œuvre, les critères en vertu desquels seront choisis les opérateurs publics ou privés chargés de procéder à l’évaluation, le délai de sa réalisation, son coût et les modalités de son financement ». Une fois le rapport établi, celui-ci est adressé au Conseil national qui, dans un avis, juge de sa qualité. Ensuite, ce document est transmis aux administrations ou établissements concernés, qui disposent d’un délai de trois mois pour faire connaître les suites qu’ils envisagent donner à ce travail. Au terme de cette procédure, le rapport ainsi que les annexes (avis du Conseil national, projet envisagé) sont rendus publics.

1.2.3. L’Office parlementaire d’évaluation des politiques publiques

  • 24  Journal officiel, 15 juin 1996.

24Comme nous venons de le voir, le pouvoir exécutif dispose d’instruments d’évaluation. Le pouvoir législatif n’est toutefois pas en reste. La proposition de loi adoptée en juillet 1995, relative à la création d’un Office parlementaire d’évaluation des politiques publiques, lui assignait une double mission d’évaluation. Primo, il informe rétrospectivement le Parlement sur l’adéquation entre les moyens juridiques, administratifs ou financiers consacrés à une politique publique et les résultats observés. Secundo, de manière prospective, l’Office fournit au Parlement des informations sur les moyens juridiques, administratifs ou financiers qui seront nécessaires pour atteindre les objectifs désignés par une politique publique. Ces volontés ont été reprises dans la loi du 14 juin 1996 tendant à élargir les pouvoirs d’information du Parlement et à créer un Office parlementaire d’évaluation des politiques publiques. Cet Office est composé de deux délégations, l’une provenant de l’Assemblée nationale, la seconde issue du Sénat24. Il semble toutefois, aux dernières nouvelles, que cette institution n’atteigne pas les objectifs visés.

1.3. Le pionnier dépassé

25La situation française se caractérise par un foisonnement d’expériences, d’initiatives et d’organismes institués de manière décrétale. En terme de mentalités, l’évaluation n’est pas encore entrée dans les mœurs, bien que les choses évoluent. Ainsi, la loi du 1er janvier 1988 établissant un Revenu Minimum d’Insertion (R.M.I.) a été suivie par la création d’une Commission nationale d’évaluation du R.M.I. Cependant, si dans ce cas l’évaluation fait partie intégrante de la loi, il est encore de nombreux textes où il n’en est pas de même.

  • 25  CONSEIL SCIENTIFIQUE DE L’EVALUATION, op. cit., pp. 13-14.
  • 26  B. PERRET, « Evaluation des politiques publiques : l’état des lieux. A propos du premier rapport a (...)

26S’il existe une spécificité française de l’évaluation, elle est double. Premièrement, il apparaît que l’évaluation est réservée aux « grandes » politiques, ce qui ne favorise pas l’intériorisation, la standardisation et la diffusion de cette pratique à l’intérieur des services. Deuxièmement, la tradition jacobine induit une perversion dans la politique de l’évaluation. En effet, dans un système centralisé, l’exemple vient du sommet. Or, si ce dernier manifeste un désintérêt pour l’évaluation des politiques publiques, celle-ci est alors perçue comme un instrument obsolète qui est donc peu à peu oublié25. Il semble donc que l’avertissement contenu dans le premier rapport du C.S.E. n’ait pas été retenu : « l’évaluation des politiques publiques ne pourra être réellement utile que si elle s’insère dans les mécanismes décisionnels et pénètre en profondeur la culture administrative »26. Ainsi, en France l’évaluation s’est institutionnalisée de manière hiérarchique et descendante alors qu’en Grande-Bretagne, le mouvement résulte, comme nous allons le voir, d’un ensemble de réseaux sectoriels.

  • 27  Y. MENY, « L’évaluation : l’intérêt d’un art difficile », Revue de science administrative de la Mé (...)

27La situation française peut se résumer à trois tentations allégoriques. La première est celle de M. Jourdain qui pense faire de l’évaluation sans le savoir et donc qui se montre réticent à importer de nouveaux modèles. La deuxième est celle de Tartuffe qui par prudence ou par précaution n’ose appeler un chat un chat, lui préférant le vocabulaire plus feutré et édulcoré de certaines institutions. Enfin, avec la tentation louisquatorzième, on a tendance à considérer que « le roi ne peut mal faire »27. En effet, l’évaluation, avec comme finalité la remise en cause et la correction des problèmes apparus, s’accorde mal avec la conception régalienne de l’administration française. Ainsi, force est de constater que les résultats du dispositif français ne sont pas à la hauteur des ambitions qui ont justifié son développement. Toutefois, cet échec ne doit pas occulter le fait que l’évaluation a permis de redonner du sens à l’activité de certains fonctionnaires.

  • 28  CONSEIL SCIENTIFIQUE DE L’EVALUATION, op. cit., p. 13.

28Ainsi, longtemps considérée comme le modèle à suivre, « la France ne figure plus, à la fin des années 1990, dans le peloton de tête des pays consommateurs d’évaluation »28. Il semble que le courant des années 1980 se soit ralenti et que dorénavant, l’innovation en matière d’évaluation provienne de l’Angleterre, de l’Italie, ou à un niveau supranational de l’Union européenne.

2. GRANDE-BRETAGNE

2.1. Historique

29A partir des années soixante, le gouvernement britannique adopta des techniques d’analyse rationnelles afin de mener sa politique. Cette décennie et le début de la suivante peuvent être décrites comme l’âge d’or du P.P.B.S. en Angleterre. Celui-ci présentait de nombreux avantages, comme celui de définir rationnellement des priorités en tenant compte des coûts, tout en permettant un contrôle aisé des politiques entreprises. Cette volonté transparaît dans la note The Re-organisation of Central Government du Premier ministre Edward Heath. Ce document voulait renforcer l’évaluation de l’action gouvernementale. Pour ce faire, furent créés le Central Policy Review Staff (C.P.R.S.) au niveau gouvernemental et le Program analysis and Review, qui, sur base de critères objectifs, évalue les politiques des principaux départements.

30La fin des années septante vit la disgrâce du dispositif d’évaluation mis en place quelques années plus tôt et l’arrivée d’un nouveau Premier ministre, Margaret Thatcher. Cette dernière entendait créer un nouveau climat dont le leitmotiv était le management et la réduction des dépenses publiques. Cette volonté gouvernementale modifie radicalement la finalité de l’évaluation ; en privilégiant l’efficience à l’efficacité, elle doit permettre de distinguer les politiques devant être menées par l’Etat de celles qu’il est possible d’abandonner au marché en considérant que ce dernier fournira de meilleures prestations. Cette conception peut se résumer dans l’expression « Value for Money » qui restreint le champ de l’évaluation en se limitant à vérifier si les résultats obtenus justifient la dépense publique.

31Dès son accession au pouvoir, en 1979, Thatcher créa The Efficiency Strategy Unit dirigée successivement par Derek Rayner, et Robin Ibbs à partir de 1983. L’organisation de cette unité comportait deux volets. Tout d’abord, afin d’identifier et d’éliminer les « gaspillages », les administrations font l’objet d’examens minutieux (scrutinies). Ensuite, une fois le diagnostic posé, le but est d’aboutir à une réforme permanente des services en modifiant la culture administrative, c’est-à-dire en responsabilisant les hauts fonctionnaires vis-à-vis des réformes à initier.

  • 29  B. JENKIS, A. GRAY, « Policy evaluation in British government : from idealism to realism », Progra (...)

32L’évaluation externe en vigueur jusque là fut remplacée par l’auto-évaluation ; le C.P.R.S. fut supprimé en 1983 et remplacé par une Efficiency Strategy ainsi que par un programme de Financial Management Initiative. Cette nouvelle politique était pensée par Derek Rayner, businessman, partisan de petites unités d’évaluation au service direct du Premier ministre. En 1987, la politique d’évaluation fut transférée au Trésor, qui ne dispose pas des moyens nécessaires pour mener à bien cette mission. Ceci implique une dispersion et une fragmentation de l’évaluation, étant donné que les départements ont tendance à se débrouiller seuls et à se replier sur eux-mêmes. Par la suite, une réflexion fut instiguée afin de développer une méthodologie cohérente de l’évaluation des politiques. L’objectif principal étant de considérer l’évaluation comme une partie du processus de décision politique. Toutefois, la politique de l’évaluation britannique va continuer à se disperser, certaines administrations recourant même à des « consultants fantômes » pour entreprendre les études29.

  • 30  O.C.D.E., Analyse comparative, évaluation et gestion stratégique dans le secteur public, Paris, 19 (...)
  • 31  O.C.D.E., op. cit., p. 13.

33A partir de 1988, le programme Next Steps va encore renforcer le recours au management public au sein de la fonction publique britannique et la délégation à des « agences » de la mise en œuvre des politiques publiques. Ces agences étudient la faisabilité du transfert d’activités du secteur public vers le secteur privé. Pour ce faire, elles recourent à des tests de commercialisation et à des analyses comparatives de normes, de résultats et de procédures afin de mesurer l’efficience d’un organisme par rapport à d’autres30. Le but de cette procédure est de créer dans le service public britannique un environnement concurrentiel, cette pression étant considérée comme un vecteur d’amélioration des services. Dans cette optique, le gouvernement « exige qu’on envisage la possibilité d’un transfert de certaines activités au secteur privé »31.

2.2. Les acteurs de l’évaluation

2.2.1. Traits généraux

  • 32  J. LOUGHLIN, « L’évaluation des politiques publiques dans la tradition anglo-saxonne », Revue de s (...)

34A l’inverse de la France, l’évaluation britannique se caractérise par une grande vitalité. Il s’agit d’une pratique fort développée, utilisée à tous les niveaux de pouvoirs, qui bénéficie de moyens considérables et dont les résultats servent à la gestion et à la préparation des politiques publiques. De plus, le modèle britannique se distingue par une spécificité qui est le pluralisme des acteurs (certaines évaluations sont financées par des fondations privées) et des lieux d’expertise. Ceci s’explique par le fait que la Grande-Bretagne tente d’imiter le modèle américain dans lequel l’évaluation des politiques publiques est effectuée par une communauté d’évaluateurs. Cette communauté composée de chercheurs élabore une méthodologie précise recourant à des techniques sophistiquées et possède ses propres associations et relais de diffusion de ses travaux dans ses propres revues scientifiques32.

35L’évaluation se déroule à différents niveaux dont :

  • le National Audit Office (équivalent de la Cour des comptes), qui est un organe indépendant travaillant avec la commission de contrôle des comptes publics de la Chambre des communes.

  • l’Audit Commission (organisme totalement indépendant, qui évalue l’efficience des services gérés par les collectivités locales)

  • le Trésor, qui diffuse des normes pour le développement de l’évaluation

  • les organismes d’inspection

  • les services d’études et de recherches dépendant de l’administration

  • certaines collectivités locales.

  • 33  Le travail est effectué sur base de plus de 200 indicateurs de qualité comme le pourcentage des im (...)

36Nous constatons donc qu’il n’existe pas en Grande-Bretagne un organisme central supervisant le processus d’évaluation. Nous ne pouvons toutefois pas affirmer que l’évaluation ne soit pas institutionnalisée. Depuis la suppression, par le Premier ministre Thatcher en 1983, du Central Policy Review Staff, les résidents du 10 Downing Street disposent d’une équipe d’analyse des politiques. Dans ce cas, l’évaluation est fortement politisée, sans être destinée à un contrôle public. De plus, le National Audit Office (pour l’administration centrale), l’Audit Commission33 (pour les administrations locales) et le National Health Service réalisent des audits de performance dont, annuellement, une cinquantaine d’analyses d’efficience pour le compte du Parlement. Les autorités locales ne sont pas en reste et possèdent leurs propres unités d’analyse et d’évaluation des politiques publiques. De plus, sous l’impulsion du Ministère des finances, les départements ministériels évaluent leurs programmes.

  • 34  CONSEIL SCIENTIFIQUE DE L’EVALUATION, op. cit, pp. 23-25.
  • 35  C. POLLITT, « Institutions et usages de l’évaluation au Royaume-Uni : une vue d’ensemble », L’éval (...)

37Ajoutons également que les résultats de ces évaluations, qui abordent la question de l’efficience des politiques et programmes publics, servent à préparer les décisions budgétaires34. Nous constatons donc que l’évaluation britannique s’inscrit dans un cadre managérial très marqué. Cette tendance est renforcée par le fait qu’il arrive que certaines fondations privées financent certaines évaluations afin de rencontrer le souhait de la population de disposer d’une administration performante en « amélioration continue »35.

2.2.2. Le National Audit Office

  • 36  B. JENKIS, A. GRAY, op. cit., pp. 63-64.

38Le National Audit Office (N.A.O.) a été créé en 1983 par le National Audit Act. Sa mission est de renforcer le contrôle parlementaire sur l’utilisation des fonds publics. Jusque-là, ce contrôle était exercé par l’Exchequer and Audit Department. Le contrôle du N.A.O. porte sur l’économie, l’efficacité et l’efficience des départements ministériels et des organismes publics à travers les audits de performance, les examens spéciaux (courte étude analysant un dysfonctionnement particulier) et les évaluations de programmes. Toutefois, le travail des commissions est ralenti par les faibles possibilités d’investigation, les conflits de compétences et le peu d’intérêt que porte le gouvernement aux rapports émis par le N.A.O36.

2.2.3. Le programme Next Steps

  • 37  Il s’agit d’agences assurant des « fonctions d’exécution de l’administration centrale, du paiement (...)

39Ce programme fut, comme nous l’avons déjà mentionné, institué en 1988. En 1997, 375.000 fonctionnaires, soit 71 % de la fonction publique, travaillaient dans les 125 agences soumises au programme Next Steps37 ou dans un organisme en phase avec le programme.

  • 38  Cette fondation fut créée en 1992 afin de développer les principes de la « qualité totale ». Pour (...)
  • 39  O.C.D.E., op. cit., pp. 13-17.

40D’un point de vue méthodologique, l’analyse comparative de l’efficacité de ces agences pose un problème majeur. En effet chaque agence est unique dans son domaine d’activité. L’appel d’offre lancé aux consultants afin d’entamer un exercice pilote devait, en tenant compte des activités spécifiques de chaque agence, tenter d’en mesurer l’activité globale. La méthodologie retenue fut la proposition de la British Quality Foundation38 et de son produit ASSESS RapidScore qui permet une approche simple et rapide de l’évaluation. Il s’agissait d’une auto-évaluation sous contrôle de consultants extérieurs. Le questionnaire de nonante et une questions permettait de se forger une opinion sur les moyens déployés et sur les résultats obtenus. Dans l’ensemble, ceux-ci sont positifs bien que l’auto-évaluation fasse planer un doute sur l’objectivité des conclusions. Cette analyse comparative ne vise pas uniquement à l’amélioration des performances mais tend également à favoriser l’évaluation des politiques, à faire la distinction entre la définition et l’application39.

3. ITALIE

3.1. Les sources de l’expérience italienne

  • 40  N. STAME, « L’évaluation en Italie », dans L’évaluation en développement 1997. Rapport annuel sur (...)

41L’évaluation des politiques publiques en Italie s’est développée, comme dans de nombreux pays, afin de vérifier si un programme avait atteint ses objectifs. Cependant, si ce système s’est considérablement développé aux États-Unis, il n’en est pas de même en Italie où, dans les années septante, le respect de la norme primait sur le résultat à atteindre. De plus, la résistance au changement de l’administration et le manque d’outils méthodologiques freinaient l’essor de ce concept. Le gouvernement italien ne se souciait guère de l’efficacité d’un programme mais tenait compte de sa capacité mobilisatrice. Ainsi, « personne ne se soucie de démontrer l’efficacité d’un programme, et même son échec manifeste peut être toléré s’il l’on pense qu’il existe un consensus latent en sa faveur »40. Le déclic a été provoqué, au début des années 80, par un débat sur les aides à la prise de décision ainsi que, une décennie plus tard, par la politique européenne.

42L’époque étant marquée par les politiques de coûts-bénéfices, l’Italie avec son Groupe d’évaluation du Fonds pour l’investissement et l’emploi du Ministère de l’économie ne déroge pas à la règle. Cependant, l’évaluation était essentiellement technique.

43Par la suite, l’évaluation eut pour but de mesurer l’impact environnemental des principaux travaux publics (centrales électriques, barrages et ports). Dans ce cas, la loi prévoyait que ce travail soit effectué par un groupe d’évaluation composé de fonctionnaires du Ministère des travaux publics. A l’inverse de la France, l’Italie n’a pas mené de réflexion sur la nature, la méthodologie et la finalité de l’évaluation. Enfin, tout comme en Grande-Bretagne, le processus évaluatif est fragmenté, ce qui ne permet pas l’émergence d’une politique commune.

44En ce qui concerne les fonds structurels de développement, l’Union européenne conditionne ses aides à une évaluation des programmes qu’elle finance. Ceci constitue un changement radical par rapport aux aides gouvernementales qui étaient attribuées en fonction d’une redistribution politique faisant fi du bon usage des ressources. Dans ce cas, l’obligation d’évaluation engendre un recours à l’expertise extérieure. Ceci a donné naissance à un marché de l’évaluation qui ne laisse pas indifférent les cabinets de consultants. Ces études étant coûteuses, on considère qu’elles constituent un pourcentage du programme et les commanditaires tentent, dans la mesure du possible, de recourir à une équipe qui formulera les conclusions positives attendues.

45De plus, la situation des finances publiques italiennes imposait une meilleure gestion des ressources afin de limiter les déficits publics. Pour ce faire, les Carte dei Servizi (chartes des citoyens) ambitionnent la transparence et la responsabilisation des gestionnaires publics en recourant à l’évaluation. Celle-ci doit permettre de comparer les performances des services, d’identifier les raisons de succès ou d’échec et, in fine, d’aboutir à un meilleur usage des deniers publics.

3.2. Un système en mutation

  • 41  N. STAME, op. cit., p. 60.

46L’évaluation en Italie a connu depuis quelques années un développement considérable. Il existe actuellement de nombreuses institutions qui conduisent des évaluations « mais il faut souligner que le problème est, en tout cas, de comprendre quel type d’évaluation est faite, parce que l’évaluation se limite souvent à remplir un questionnaire que l’on envoie au gestionnaire ou au client, à moins qu’elle ne soit simplement confondue avec n’importe qu’elle sorte d’expérience organisationnelle »41. Ainsi, chaque département a développé sa propre approche de l’évaluation, citons le Verifica e Revisione della Qualità dans le domaine de la santé.

47A l’inverse d’autres pays, comme la France ou la Belgique, le Parlement italien ne possède pas de structure d’évaluation et ne recourt pas à la Cour des comptes. Par contre, ce qui est développé en Italie, ce sont les « rapports faits au Parlement » ou les commissions d’enquête composées d’universitaires analysant une situation dans le but d’en proposer une réforme législative. Au sein des administrations existent des commissions d’évaluation interne composées d’experts comme l’Unité d’évaluation budgétaire ou la Division de l’évaluation de l’impact environnemental du Ministère des travaux publics et de l’environnement. Les résultats de leurs travaux ne sont pas rendus publics. En ce qui concerne l’approche théorique du problème, l’Italie, à l’instar de nombreux pays, n’a fait que reproduire ou intégrer dans son système national les programmes étrangers et principalement américains, ce qui a abouti à une standardisation des procédures.

48Depuis peu, l’Italie s’est dotée d’une Associazione Italiana di Valutazione dont l’ambition est de développer et de diffuser une culture de l’évaluation tenant compte de la spécificité italienne en s’inspirant des modèles américain, canadien, britannique et scandinave. Lors de sa création, ses fondateurs ne souhaitaient pas mettre sur pied une organisation professionnelle mais promouvoir le développement d’un mouvement intellectuel en encourageant les contacts entre les différents acteurs (décideurs, experts, universitaires, etc.). Les priorités de cette association sont de :

« Compenser le déficit d’évaluation tel que nous l’entendons ici, dans le but de conforter une compétence de la société en matière d’évaluation ; créer des instances de discussions permanentes avec les institutions.

Être actifs pour former les gens à la recherche évaluative à deux niveaux : acquisition d’un savoir général (masters, doctorats) et acquisition de nouvelles compétences pour les administrateurs, les formateurs, etc. Nous espérons être capables de collaborer avec les administrations publiques pour les convaincre du besoin de formation, dans le but de travailler ensemble à des solutions qui améliorent les compétences managériales de la société.

Organiser la discussion sur des questions controversées telles que : la certification des services et la certification de l’évaluation ; la comparaison des critères d’évaluation européens et des pratiques nationales et régionales ; l’organisation de séminaires pour transmettre les connaissances et le savoir-faire.

  • 42  N. STAME, op. cit., p. 71.

Et enfin, mais ce n’est pas le moins important, nous devons commencer à prendre en considération la question suivante : qui va évaluer l’évaluation ? »42.

4. PAYS-BAS

4.1. Le cadre institutionnel

  • 43  Instance d’audit des pouvoirs publics, elle est chargée d’opérer un contrôle de légitimité et d’ef (...)
  • 44  M.-L. BEMELMANS-VIDEC, R. ELTE, E. KOOLTHAAS, « Policy evaluation in the Netherlands : instutional (...)

49Dès 1971, les Pays-Bas institutionnalisèrent l’évaluation gouvernementale au sein de la Commission interministérielle pour le développement de l’analyse de politiques (Commissie voor de Ontwikkeling van Beleidsanalyse) du Ministère des finances. Toutefois, il existait des institutions qui, légalement ou traditionnellement, opéraient des contrôles plus ou moins semblables à l’évaluation. Citons le Parlement et principalement le contrôle budgétaire, l’Algemene Rekenkamer43 (Chambre des comptes) et le Ministère des finances. Puis, après la guerre, les Pays-Bas, comme la majorité des pays européens, furent touchés par la mode de la planification. Dès lors, le Bureau du plan va contribuer au développement d’instruments de contrôle des politiques publiques44.

50La création de cette Commission au début des années septante marque un tournant dans l’approche de cette problématique. Ses missions consistaient, tout d’abord, à développer une politique gouvernementale cohérente à partir des objectifs de chaque ministère en opérant un classement hiérarchique (« goal tree ») de ceux-ci. Ensuite, cette commission avait pour objectif de promouvoir l’analyse des politiques publiques en développant une méthodologie particulière.

  • 45  M.-L BEMELANS-VIDEC, R. ELTE, E. KOOLTHAAS, op. cit., pp. 110-112.

51A la fin de la décennie, la commission évalua ses travaux. Ceci entraîna la dissolution de ce système de planification, en 1983, en raison des problèmes rencontrés pour la clarification des objectifs et de leur évaluation. Elle fut remplacée par une Division d’analyse politique (Afdeling Beleidsanalyse) qui avait pour mission d’apporter une assistance méthodologique aux ministères. Le travail de cette division était facilité par un changement de mentalités. En raison de la récession économique, de nombreux parlementaires considéraient que l’évaluation fournirait des informations objectives permettant la limitation des dépenses publiques. Dans ce contexte, de nombreuses sociétés privées d’audit et d’évaluation, parfois liées au monde académique, virent le jour, attirées par de nouveaux contrats potentiels. Dans le même temps, des projets de recherches scientifiques furent développés, certains financés par les universités, d’autres directement par le gouvernement45.

  • 46  Une expérience analogue, dite de "réévaluations de programmes budgétaires, est menée en Belgique, (...)

52Le budget de 1981 pointa les faiblesses du système en vigueur et constata son échec. Estimant qu’il était nécessaire de changer catégoriquement d’orientation, une « procédure de reconsidération » fut instaurée. Celle-ci s’adressait à l’ensemble des départements auxquels le gouvernement demandait la rédaction de rapports préparatoires à la mise en place de politiques alternatives permettant des économies budgétaires. Ces travaux comprenaient une description de la politique ou du programme ainsi que de ses objectifs, effets et coûts. A partir du constat était mise en place une évaluation de l’efficacité et de l’efficience de l’action publique. Enfin, la dernière phase du projet consistait à imaginer trois ou quatre alternatives moins onéreuses (d’environ 20 %) ou à encourager la privatisation ou la décentralisation de l’activité concernée. Ceci a abouti à la rédaction de centaines d’études de qualité inégale notamment d’un point de vue méthodologique46.

4.2. L’originalité du modèle hollandais

  • 47  CONSEIL SCIENTIFIQUE DE L’EVALUATION, L’évaluation en développement 1994. Rapport annuel des prati (...)

53L’évaluation aux Pays-Bas se singularise par ses « méta-évaluations » c’est-à-dire une évaluation des travaux d’évaluations. Ainsi, en 1990, à la demande de la Chambre des comptes, 944 études portant sur les évaluations réalisées dans l’administration entre 1987 et 1990 furent analysées. Les conclusions mirent en évidence la qualité insuffisante de la moitié des évaluations et le faible écho dans les décisions budgétaires suivantes. Cette étude permit l’année suivante d’opérer une réforme de la procédure visant à « un renforcement de l’intégration de l’évaluation dans les procédures de décisions ministérielles, l’utilisation systématique des indicateurs, et l’affirmation de la responsabilité de chaque ministre en matière d’évaluation »47. Concrètement, des unités de coordination de l’évaluation ont été créées dans les ministères, la Division d’analyse de politique fut renforcée et le Parlement est devenu le destinataire systématique de tous les rapports d’évaluation. L’ensemble de ce dispositif est supervisé par la Chambre des comptes.

  • 48  Ce critère est à rapprocher du terme anglais de reliability c’est-à-dire qu’il vérifie la cohérenc (...)

54Parallèlement à cette évaluation gouvernementale, essentiellement budgétaire, s’est développé aux Pays-Bas, dans les régions de Twente et Groningen, un pôle universitaire analysant empiriquement les politiques publiques, tant lors du processus d’élaboration que de sa mise en œuvre. L’évaluation porte évidemment sur des critères d’efficacité et d’efficience mais intègre également des concepts tels que l’équité, la consistance48 et la légitimité. Enfin, l’évaluation législative, financée et commanditée par le Parlement, est réalisée par des centres universitaires indépendants.

5. SUISSE

5.1. L’hétérogénéité : une particularité à surmonter

55Le système suisse se distingue par ses particularismes. En effet, la Suisse se caractérise par des divisions linguistiques (français, allemand, italien, romanche) et religieuses (protestant et catholique), ainsi que par des originalités institutionnelles (fédéralisme, pouvoir locaux plus ou moins autonomes et subsidiarité, c’est-à-dire que le gouvernement ne peut intervenir dans certaines matières que si la société civile se montre incapable de remplir la mission) et politiques (démocratie directe, consensualisme et « formule magique »).

56Dans un tel contexte, il est difficile de pouvoir analyser la manière dont est conduit un programme, quels en sont les destinataires et surtout de vérifier si les objectifs fixés sont atteints. Ainsi, bien que faiblement institutionnalisée, l’évaluation des politiques publiques a connu un développement important. Celui-ci résulte des encouragements des responsables administratifs et des chercheurs, des sollicitations de parlementaires ou de commissions représentatives des partis politiques, des groupes de pressions ou d’associations. Cette variété d’acteurs s’explique notamment par le caractère institutionnel et politique original de la Suisse.

5.2. Les réflexions méthodologiques

  • 49  B. PERRET, « Evaluation des politiques publiques : l’état des lieux », La revue administrative, Pa (...)

57Au niveau méthodologique, la Suisse s’est fortement inspirée du modèle américain et plus particulièrement de l’expérimentalisme c’est-à-dire l’application d’un schéma positiviste considérant « les politiques publiques comme des hypothèses d’enchaînement causal entre une décision et un résultat, hypothèses qui demandent à être testées par une expérience comme n’importe quelle expérience scientifique »49.

  • 50  W. BUSSMAN, U. KLOTI, P. KNOEPFEL, Politiques publiques. Evaluation, Paris, Economica, 1998, p. 25

58Le développement de l’évaluation des politiques publiques est étroitement lié aux réflexions du groupe de travail interministériel AGEVAL institué à l’automne 1987 par le Département fédéral de la justice et de la police afin d’encourager l’évaluation prospective et rétrospective des effets de la législation. Le mandat attribué à ce groupe de travail était « de proposer des mesures ciblées pour renforcer le contrôle des effets dans le domaine législatif et d’en examiner les possibilités de réalisation »50. Les conclusions rendues par ce groupe de travail, à la fin de l’année 1991, insistaient sur la nécessité de créer une conférence fédérale et indépendante de l’évaluation en mettant l’accent sur un dispositif prospectif.

  • 51  W. BUSSMAN, U. KLOTI, P. KNOEPFEL, op. cit., p. VII.

59A la fin des années quatre-vingt, les milieux scientifiques, par le biais du Programme National de Recherche 27 sur les effets des mesures étatiques, prirent à leur compte l’évaluation de politiques publiques « afin d’en améliorer la méthodologie et d’approfondir les expériences pratiques de cette discipline »51. Doté d’un budget de cinq millions de francs suisses, ce programme aboutit à 12 évaluations, 3 projets sur la nécessité de formation interne afin de modifier la culture administrative existante et une « méta-évaluation ». L’ensemble permit de s’interroger sur la méthodologie à employer.

  • 52  Les commissions de gestion font partie des commissions de contrôle.
  • 53  L’évaluation des politiques publiques par le Parlement, Paris, 1995, p. 3.

60A la même époque, le Parlement disposait d’autres outils d’évaluation. Créé par la loi du 22 juin 1990, opérationnel depuis 1991, l’Organe parlementaire de contrôle de l’administration (O.P.C.A.) « examine, sur mandat particulier des commissions de gestion52, les tâches de l'administration, leur accomplissement et les effets découlant de l’activité des autorités et de l’administration. Ce contrôle s’exerce selon les critères de la légalité, de l’opportunité, du rendement et de l’efficacité »53. C’est dans ce cadre que l’O.P.C.A. a adressé aux commissions de gestion des rapports relatifs à l’amélioration de l’efficacité de l’administration fédérale, à l’évaluation de la coordination des politiques de la Confédération ayant des effets régionaux, etc.

  • 54  L’évaluation des politiques publiques par le Parlement, Paris, 1995, p. 23.

61De plus, elle souhaite réaliser des évaluations relatives aux interactions entre le Parlement et le Gouvernement, à la mise en œuvre des programmes administratifs, au rendement et à l’efficacité de l’organisation, ainsi que des moyens engagés et aux effets des activités étatiques sur la société54. Composé de cinq personnes, l’O.P.C.A. dispose de différents modes de collaboration lui permettant de recourir à des experts externes.

  • 55  CONSEIL SCIENTIFIQUE DE L’EVALUATION, op. cit., p. 60.

62Cependant, il apparaît que la complexité des programmes publiques et les nouvelles demandes des gouvernants, conscients des limites du système actuel, induit que « l’avenir sera probablement marqué par une combinaison de méthodes et par leur utilisation éclectique. Du point de vue des disciplines, cela signifie la combinaison de méthodes issues du management privé et d’approches relevant des sciences sociales, et, du point de vue des thèmes abordés, la combinaison d’approches financières, organisationnelles et sociales (society-related effect aspects). Des exemples d’une telle combinaison sont fournis par les évaluations de l’Office fédéral de l’environnement, des forêts et des paysages (combinaison d’approche organisationnelle et d’approche du type analyse des politiques) »55.

63Plus récemment, l’ordonnance du 19 juin 1995 concernant le service de contrôle administratif institue un contrôle a posteriori vérifiant, comme le prévoit l’article quatre,

  • si les objectifs et tâches de l’administration sont conformes aux objectifs supérieurs fixés dans la Constitution et la loi ;

  • si la Confédération, les institutions publiques qui en dépendent et ses partenaires privés exécutent les mandats que leur confient la constitution, la législation et les dispositions qui en découlent ;

  • les effets réels produits par l’activité administrative ;

  • si ces effets correspondent aux objectifs et tâches fixés aux plans juridiques et politiques ;

    • 56  Recueil systématique de droit fédéral, 172.210.11.

    si l’engagement des moyens, l’organisation, les méthodes de travail et les procédures de décision s’avèrent rationnels et efficaces56 .

64Nous voyons donc que l’ordonnance instaure un contrôle des objectifs et des tâches, de l’exécution, des effets, de l’efficacité et finalement du rendement. La coordination de l’ensemble des activités d’évaluation qui apparaissait comme primordiale est prévue par cette ordonnance qui prévoit, sur le plan méthodologique, une collaboration avec d’autres unités administratives chargées de contrôles administratifs dans les offices et départements.

Conclusion

65Plus ou moins récemment, l’évaluation des politiques publiques est apparue dans l’ensemble des pays analysés comme une nécessité. Les raisons motivant son développement sont à peu près partout identiques, allant d’un souci de rationalisation budgétaire à un regain de légitimité des pouvoirs publics en passant par une volonté de moderniser les services publics afin de « concurrencer » le secteur privé.

66Cependant, le terme « évaluation » recouvre des réalités souvent différentes tant d’un point de vue sémantique que méthodologique. Prise dans une optique de contrôle démocratique, il faut éviter que l’évaluation ne se transforme en une procédure technocratique cautionnant certaines orientations politiques.

67De plus, il ne sert pas à grand-chose de commander des évaluations coûteuses qui ne sortiront pas des tiroirs parce qu’elles remettent trop radicalement en cause une politique publique.

68Quelle est l’utilité d’une évaluation si elle ne permet pas un ajustement des procédures tendant à atteindre un objectif ? En réalité, il existe plusieurs sortes de finalités, qui bien que différentes n’en sont pas pour autant concurrentes.

  • 57  A. LEROY, « Les méthodes de l’évaluation », Revue de science administrative de la Méditerranée occ (...)

69La première, l’évaluation endoformative, n’a pas pour vocation la production de connaissances mais tend à susciter une modification des comportements des acteurs concernés. Cette démarche participative vise à renforcer l’efficience de la politique. La seconde, l’évaluation récapitulative, est un moyen pour les gouvernants de rendre compte de leurs actions et favorise la prise de décision rationnelle, étant donné qu’elle permet aux personnes extérieures à la politique menée d’en mesurer les effets indépendamment de ses protagonistes57.

  • 58  M.-L. BEMELMANS, R. ELTE, E. KOOLTHAAS, op. cit., p. 107.

70Ainsi, le développement de l’évaluation des politiques publiques ne peut se faire sans une volonté politique forte. Certains parlementaires préfèrent prendre une nouvelle loi plutôt qu’évaluer une loi existante. En effet, ils courent le risque de laisser transparaître des aspects négatifs58. En témoigne l’évaluation britannique qui se caractérise aussi par son faible taux de pénétration des opinions tant politique que publique. Une fois rédigés, les rapports restent dans le vase clos de l’environnement gouvernemental, sans vocation à être diffusés parmi le public alors que la France pratique une plus grande publicité de ses évaluations.

71Malgré des divergences entre la France et l’Angleterre, ces deux pays ont la méthodologie en commun. Tous deux considèrent que l’évaluation doit allier méthodes quantitatives et qualitatives. La différence réside dans le fait que la Grande-Bretagne porte une plus grande attention à l’approche comparative et que l’évaluation tend à apporter la preuve de la compétitivité et de la rentabilité des services publics.

72De plus, comme nous venons de le voir à travers différentes expériences nationales, l’évaluation des politiques publiques est largement répandue voire dispersée entre plusieurs services. Dans certains cas, les organismes chargés de l’évaluation sont des créations sui generis alors que dans d’autres, on ajoute cette compétence à des organes de contrôle existant de longue date. Or, l’évaluation va au-delà du simple contrôle et implique des jugements de « valeurs » sur l’efficacité, l’efficience ou la cohérence d’un système.

73Vers une évaluation « sans frontière » ?

  • 59  CONSEIL SCIENTIFIQUE DE L’EVALUATION, op. cit., p. 57.
  • 60  B. LONG, « L’internationalisation de l’évaluation », Bulletin de la Société canadienne d’évaluatio (...)

74Depuis quelque temps, à différents échelons, de manière formelle ou non apparaissent des structures tendant à développer l’évaluation dans un cadre supranational. A la fin de 1994, la Société européenne d’évaluation a vu le jour à La Haye. A l’initiative de la Chambre des comptes néerlandaise, un congrès fondateur « marque une étape importante dans la structuration d’une communauté internationale d’experts et d’institutions concernées par l’évaluation. Bien que des représentants de pays non membres de l’Union européenne aient participé aux travaux, cette réunion s’est déroulée sous le signe de la construction communautaire »59. Au cours de cette conférence furent abordées les questions de la structuration nationale des politiques d’évaluation dans les différents pays sans toutefois mettre l’accent sur les aspects méthodologiques. Depuis 1999, existe une Société française de l'évaluation. Une Société wallonne de l'évaluation est en cours de constitution. Dans le futur, il se pourrait que l’évaluation internationale évolue, sous l’impulsion de la Société d’évaluation du Canada, afin d’aboutir à la création d’un organisme d’évaluation au niveau international60.

75Le thème de l’évaluation des politiques publiques et sa forte popularité dans de nombreux pays n’est-il pas simplement une nouvelle forme d’un débat ancestral autour de la modernisation et de la réforme administrative ?

76Après avoir longtemps débattu sur les prérogatives de puissance publique puis sur les concepts d’intérêt général et de service public, l’évaluation constitue-t-elle simplement une variante quantitative de ce débat ou bien est-elle à l’origine d’un renouveau de l’action publique ? 

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Notes

1  P. DURAN, « Les ambiguïtés politiques de l’évaluation », Pouvoirs, Paris, PUF, n° 67, 1993, p. 137.

2  Ce système « vise à créer un véritable système d’information continu, organisé en vue de la préparation des décisions, de leur exécution et de leur contrôle ». P. QUERTAINMONT, Problèmes actuels de l’administration publique. Notes de cours, Bruxelles, PUB, 1997-1998, p. 103.

3  R. POINSARD, L’évaluation des politiques publiques en France, Bruxelles, I.I.S.A., 1987.

4  http://www.geocities.com/Athens/Agora/1476/histoireF.html [consulté le 27/07/1999].

5  M. ROCARD, Réponse à la motion de censure devant l’Assemblée Nationale, plan pour le renouveau du service public, 9 décembre 1988.

6  M. ROCARD, Le cœur à l’ouvrage, Paris, Seuil, 1987, p. 247.

7  M. ROCARD, op. cit., p. 251.

8  M. ROCARD, Lettre de mission à P. Viveret, 22 juillet 1988 dans F. GALLEMAND, « La politique rocardienne de modernisation administrative », J. CHEVALLIER (e.a.), La gouvernabilité, Paris, PUF, CURAP, 1996, p. 236.

9  « Circulaire du 23 février 1989 relative au renouveau du service public », Journal officiel, 24 février 1989.

10  « Rapport au Président de la République du décret n° 90-82 du 22 janvier 1990 relatif à l’évaluation des politiques publiques », Journal officiel, 24 janvier 1990.

11  P. AMBROIS, « Evaluation in France », Newsletter from The European Evaluation Society (EES), n° 1, avril 1998 dans

http://www.europeanevaluation.org/newslett/n°1_98.htm [consulté le 11/08/1999]

12  http://www-cne.mser.fr/Fr_PRESentation.html [consulté le 27/07/1999].

13  « Loi n° 84-52 du 26 janvier 1984 », Journal officiel, 27 janvier 1984.

14  http://www-cne.mesr.fr/Fr_PRES_missi.html [consulté le 11/10/1999].

15  B. IFRAH, « Genèse de l’évaluation des politiques publiques en France », Revue de science administrative de la Méditerranée occidentale, Bastia, 1994, p. 20.

16  « Décret n° 90-82 du 22 janvier 1990 relatif à l’évolution des politiques publiques », Journal officiel, 24 janvier 1990.

17  CONSEIL SCIENTIFIQUE DE L’EVALUATION, L’évaluation en développement 1997. Rapport annuel sur l’évolution des pratiques d’évaluation des politiques publiques, Paris, La documentation française, 1998, pp. 18-19.

18  Le Conseil économique et social dispose de 20% de ce Fonds pour faire réaliser des évaluations qui lui sont soumises

19  L. LECA, « L’évaluation : un premier bilan partiel », Revue de science administrative de la Méditerranée occidentale, 1995, p. 21.

20  « Circulaire du 26 juillet 1995 relative à la préparation et à la mise en œuvre de la réforme de l’Etat et des services publics », Journal officiel, 28 juillet 1995.

21  « Décret n° 98-1048 du 18 novembre 1998 relatif à l’évaluation des politiques publiques », Journal officiel, 20 novembre 1998.

22  Celui-ci est composé, outre des personnes choisies en fonction de leurs compétences et des experts extérieurs, d’un maire, d’un conseiller général, d’un conseiller régional, d’un membre du Conseil d’Etat, d’un membre de la Cour des comptes, de trois membres du Conseil économique et social, tous désignés par leur pairs.

23  L’article 9 stipule qu’il « est créé auprès du Premier ministre un Fonds national de développement de l’évaluation ».

24  Journal officiel, 15 juin 1996.

25  CONSEIL SCIENTIFIQUE DE L’EVALUATION, op. cit., pp. 13-14.

26  B. PERRET, « Evaluation des politiques publiques : l’état des lieux. A propos du premier rapport annuel du Conseil scientifique de l’évaluation », La revue administrative, Paris, janvier-février 1992, n° 265, p. 72.

27  Y. MENY, « L’évaluation : l’intérêt d’un art difficile », Revue de science administrative de la Méditerranée occidentale, 1995, pp. 193-194.

28  CONSEIL SCIENTIFIQUE DE L’EVALUATION, op. cit., p. 13.

29  B. JENKIS, A. GRAY, « Policy evaluation in British government : from idealism to realism », Program evaluation and the management of government. Patterns and prospects across eight nations, Londres - New Brunswick, 1990, pp. 53-62.

30  O.C.D.E., Analyse comparative, évaluation et gestion stratégique dans le secteur public, Paris, 1997, pp. 11-12.

31  O.C.D.E., op. cit., p. 13.

32  J. LOUGHLIN, « L’évaluation des politiques publiques dans la tradition anglo-saxonne », Revue de science administrative de la Méditerranée occidentale, Bastia, 1995, p. 57.

33  Le travail est effectué sur base de plus de 200 indicateurs de qualité comme le pourcentage des impôts locaux perçus par rapport au montant exigible, le temps moyens pour la relocation de logements sociaux, etc.

34  CONSEIL SCIENTIFIQUE DE L’EVALUATION, op. cit, pp. 23-25.

35  C. POLLITT, « Institutions et usages de l’évaluation au Royaume-Uni : une vue d’ensemble », L’évaluation en développement 1997, pp. 29-32.

36  B. JENKIS, A. GRAY, op. cit., pp. 63-64.

37  Il s’agit d’agences assurant des « fonctions d’exécution de l’administration centrale, du paiement des prestations sociales à la fourniture de services de médecine légale à la police, de la conservation des archives à la préservation des espèces de poissons », O.C.D.E., op. cit., p. 13.

38  Cette fondation fut créée en 1992 afin de développer les principes de la « qualité totale ». Pour ce faire, la B.Q.F. attribue des Quality Awards récompensant les entreprises britanniques.

39  O.C.D.E., op. cit., pp. 13-17.

40  N. STAME, « L’évaluation en Italie », dans L’évaluation en développement 1997. Rapport annuel sur l’évolution des pratiques d’évaluation des politiques publiques, Paris, La documentation française, 1998, p. 51.

41  N. STAME, op. cit., p. 60.

42  N. STAME, op. cit., p. 71.

43  Instance d’audit des pouvoirs publics, elle est chargée d’opérer un contrôle de légitimité et d’efficience. G. BOUCKAERT, W. ULENS, Mesure de la performance dans le service public. Exemples étrangers pour les pouvoirs publics belges, Bruxelles, S.S.T.C., 1998, p. 14.

44  M.-L. BEMELMANS-VIDEC, R. ELTE, E. KOOLTHAAS, « Policy evaluation in the Netherlands : instutional context and state affairs », Program evaluation and the management of government. Patterns and prospects across eight nations, New Brunswick-Londres, 1990, pp. 106-107.

45  M.-L BEMELANS-VIDEC, R. ELTE, E. KOOLTHAAS, op. cit., pp. 110-112.

46  Une expérience analogue, dite de "réévaluations de programmes budgétaires, est menée en Belgique, à l'instigation du Ministre du Budget, depuis 1992, au départ de la structure par programmes du budget des dépenses. Les résultats en paraissent également assez décevants et n'ont guère eu qu'une incidence mineure sur la gestion des départements concernés. 156e Cahier d'observations de la Cour des comptes, fascicule premier, 1999-2000, pp. 65 à 67.

Voy. également la contribution d’A. Trosch.

47  CONSEIL SCIENTIFIQUE DE L’EVALUATION, L’évaluation en développement 1994. Rapport annuel des pratiques d’évaluation des politiques publiques, Paris, La documentation française, 1995, p. 59.

48  Ce critère est à rapprocher du terme anglais de reliability c’est-à-dire qu’il vérifie la cohérence entre les principes motivant une politique publique et la réalité de son application.

49  B. PERRET, « Evaluation des politiques publiques : l’état des lieux », La revue administrative, Paris, janvier-février 1992, n° 265, p. 72.

50  W. BUSSMAN, U. KLOTI, P. KNOEPFEL, Politiques publiques. Evaluation, Paris, Economica, 1998, p. 25.

51  W. BUSSMAN, U. KLOTI, P. KNOEPFEL, op. cit., p. VII.

52  Les commissions de gestion font partie des commissions de contrôle.

53  L’évaluation des politiques publiques par le Parlement, Paris, 1995, p. 3.

54  L’évaluation des politiques publiques par le Parlement, Paris, 1995, p. 23.

55  CONSEIL SCIENTIFIQUE DE L’EVALUATION, op. cit., p. 60.

56  Recueil systématique de droit fédéral, 172.210.11.

57  A. LEROY, « Les méthodes de l’évaluation », Revue de science administrative de la Méditerranée occidentale, Bastia, 1995, p. 34.

58  M.-L. BEMELMANS, R. ELTE, E. KOOLTHAAS, op. cit., p. 107.

59  CONSEIL SCIENTIFIQUE DE L’EVALUATION, op. cit., p. 57.

60  B. LONG, « L’internationalisation de l’évaluation », Bulletin de la Société canadienne d’évaluation, avril 1999 dans http://w3.res.ulaval.ca/ul-sce/in0499htm [consulté le 11/08/1999].

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Pour citer cet article

Référence papier

Steve Jacob, « Approche comparative des politiques d’évaluation », Pyramides, 1 | 2000, 85-113.

Référence électronique

Steve Jacob, « Approche comparative des politiques d’évaluation », Pyramides [En ligne], 1 | 2000, mis en ligne le 03 octobre 2011, consulté le 22 août 2017. URL : http://pyramides.revues.org/591

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