Navigation – Plan du site
Analyse de quelques politiques publiques

L'évaluation des politiques environnementales en Belgique : quelques applications récentes

Edwin Zaccaï
p. 171-181

Texte intégral

1Les politiques relatives à la protection de l'environnement se sont mises en place de façon structurée depuis environ deux décennies en Belgique. La régionalisation, qui a confié la plupart des compétences aux Régions, a constitué un moment capital dans ce processus. Néanmoins d’autres niveaux de compétences jouent également leur rôle, avec parfois une recherche difficile de coordination.

2D’autant qu’une caractéristique importante des problèmes liés à l'environnement est le fait qu'ils découlent directement de choix posés dans nombre de politiques différentes. Ainsi par exemple la croissance du transport ou la diminution de la biodiversité sont dépendants de la politique d'aménagement du territoire. Les choix liés à l'énergie, à l'industrie, à l'agriculture comportent des impacts directs sur l'environnement. De sorte que l'évaluation de son état doit être suivie non seulement comme une mesure de l'application des politiques d'environnement, mais aussi en relation avec l'évaluation d'autres politiques, dans leur incidence sur l'environnement.

  • 1  Un exemple typique de cette exigence figure dans le Traité sur l'Union européenne (Amsterdam, 1997 (...)

3Cette constatation a conduit, depuis les années 90, à rechercher l'inclusion d'une intégration, dans la plupart des politiques, d'une mesure de leurs effets sur l'environnement. Ce mouvement, rationnel du point de vue de la protection de celui-ci, se heurte à son tour au morcellement des compétences. En outre, il nécessite de nouveaux moyens d'évaluation, à l'intérieur de ces différentes politiques, et surtout il exige de nouveaux arbitrages entre les objectifs à l'intérieur des secteurs. C'est pourquoi il se révèle encore assez imparfait et représente plutôt une importante ligne de force promue par les autorités pour les années à venir1.

4A ces écueils s'ajoute le fait que la notion d'environnement est très ouverte, les thèmes que l'on y inclut variant dans le temps. Ainsi, si l'on s'interroge sur les relations entre santé et environnement – un thème de préoccupation actuel – jusqu'où étendre cette dernière notion ? En épidémiologie, on étudie de longue date, sur le plan de la santé, les interactions entre un sujet et son milieu, y compris ses conditions socio-économiques. Il n'est donc pas évident de différencier l'épidémiologie d'une mise en relation "santé - environnement", et les délimitations dépendront notamment des compétences et cadres institutionnels, du poids relatif des problèmes traités, des traditions de recherches, etc.

5L'une des voies qui a été suivie pour affronter ces différentes difficultés de façon cohérente est l'élaboration de plans. Ceux-ci incluent dès leur élaboration des acteurs de compétences plus larges que les responsables de la protection de l'environnement. Ainsi par exemple, en Région wallonne, un Plan d'Environnement pour le Développement durable (PEDD) a été approuvé en 1995, suite à des concertations avec d'autres ministères et avec des acteurs socio-économiques, qui ont duré une année. Ces consultations ne furent pas seulement formelles et aboutirent à des changements très sensibles entre le début et la fin du processus.

L'évaluation par indicateurs

6Pour objectiver et systématiser l'évaluation de l'état de l'environnement, mais aussi, par extension, de politiques à cet égard, on a recours de façon croissante à des indicateurs appropriés (Defrise et al. 1998). Cet usage nécessite donc que l'on s'y arrête quelque peu ici.

7Classiquement on a développé des indicateurs de trois types : « Etat », « Pression », « Réponse ». Les indicateurs d' » Etat » sont les plus immédiats à comprendre. Il s'agit d'une série de valeurs issues de mesures, dont le cadre et la méthodologie sont fixés au cas par cas, et destinés à donner une image de l'évolution des principales données physiques de l'environnement. Si l'on prend le domaine de l'eau comme illustration, on suivra l'état de la qualité des cours d'eau, le niveau des nappes phréatiques, leur pureté, etc. Les indicateurs de "Pression" qui y sont associés, retraceront les causes directes de ces évolutions, par exemple les épandages d'engrais au-dessus des nappes phréatiques, les sources de polluants déversés dans les cours d'eau, etc… Quant aux indicateurs de "Réponse", ils seront relatifs à des "réponses" politiques de gestion, apportées à ces problèmes. Par exemple, le nombre de stations d'épuration mises en service, ou les législations en vigueur dans le domaine de l'eau.

  • 2  Des applications de ces approches figurent par exemple dans AGENCE EUROPÉENNE DE L'ENVIRONNEMENT ( (...)

8Plus récemment, ont été ajoutées deux catégories d'indicateurs, les indicateurs de "Forces directrices" ("driving forces"), qui tracent, en amont des Pressions, les évolutions socio-économiques conduisant à ces pressions ; et les indicateurs d'"Impact", qui interviennent après la mesure de l'Etat, pour suivre plus précisément des impacts importants, notamment sur l'homme2. Dans l'exemple lié à l'eau, la quantité d'engrais vendue pourrait être un indicateur de Force directrice, et la fréquence de maladies dues directement à une mauvaise qualité de l'eau potable (insignifiante en Belgique) pourrait constituer un indicateur d'Impact.

9Il se met en place actuellement un grand nombre de systèmes d'indicateurs de ce type, qui varient depuis le niveau international (dans les pays en développement, la mauvaise qualité de l'eau potable est le plus important facteur de maladie, et constituerait donc un bon indicateur d'Impact), jusqu'au niveau communal. Ces systèmes sont partagés entre deux impératifs distincts.

10Il s'agit d'une part de permettre une comparaison entre des zones ou des pays différents. Dans cette optique, l'Agence Européenne de l'Environnement, qui publie des rapports périodiques très complets sur l'état et les politiques d'environnement, élabore un ensemble d'indicateurs qui devraient être progressivement utilisés par les États-membres (en outre, il y a encore d'autres niveaux internationaux où ce travail se poursuit, tels que l'ONU et l'OCDE).

11Mais les indicateurs doivent d'autre part être choisis de façon pertinente par rapport aux situations mesurées. Un indicateur relatif à l'environnement communal, par exemple, devra satisfaire d'autres exigences qu'un indicateur national. Outre les différences de contextes, les indicateurs doivent en effet être conçus en fonction de leur utilisation pour la décision, sous peine de perdre une partie de leur intérêt. On peut d'ailleurs signaler ici que certaines données relatives à l'environnement immédiat peuvent intéresser aussi le simple citoyen. Il existe par exemple des bornes placées en milieu urbain qui fournissent une mesure directement lisible de la pollution de l'air. De même, les valeurs de l'indicateur du niveau d'ozone troposphérique, nuisible à la santé, sont annoncées à la radio, lorsqu'elles impliquent des actions directes des habitants (éviter l'effort physique, ou l'utilisation d'automobiles).

12Si bon nombre de ces indicateurs, via un travail technique qui mêle administrations et chercheurs, fournissent une image indispensable – notamment grâce à leur suivi dans le temps qui permet en particulier de déceler des anomalies –, les indicateurs spécifiques de "Réponse" paraissent aujourd'hui souvent insuffisants pour évaluer l'efficacité des politiques par rapport à ces problèmes. En effet, moins nombreux que les indicateurs d'Etat et de Pression, ils informent sur l'existence de certains instruments politiques (par exemple l'existence de législations environnementales), mais ne forment pas un cadre aussi cohérent que les indicateurs d'Etat. Surtout, ils ne permettent pas directement de faire le lien entre ces "réponses", c'est-à-dire les politiques menées, et l'évolution des paramètres physiques de l'environnement. Comme cela a été indiqué, les causes des dégradations environnementales sont à chercher dans des domaines très variés, domaines que les politiques environnementales explicites sont loin de recouvrir.

13Des améliorations sont donc recherchées par différents biais. L'élaboration de la catégorie "Forces directrices", dont il a été question, permet de mettre en évidence les causes les plus profondes des évolutions physiques observées, et par conséquent incite à agir dès l'amont des problèmes. Cependant, ces causes sont bien souvent en relation directe avec la poursuite du développement économique, d'où la difficulté de corrections. En second lieu, on cherche à affiner les indicateurs de réponse pour mesurer les effets différenciés que chaque catégorie d'acteurs apporte à l'environnement. C’est que ce champ se caractérise également par le fait que les effets résultent d'une multitude d'actions posées à des niveaux différents : pouvoirs publics, entreprises, transport, consommateurs, … Une évaluation visant à des actions correctrices nécessite donc une connaissance fine de ces différents comportements. Celle-ci ne se résume cependant pas seulement à des données sous forme d'indicateurs, mais nécessite une étude relativement complexe des logiques, stratégies ou incitants en vigueur.

14Cette remarque pourrait d'ailleurs être formulée pour l'ensemble de l'évaluation par indicateurs. Il ne faut pas en effet vouloir tirer cet exercice rationalisé et régularisé d'évaluation au-delà de ce qu'il peut offrir. S’il a été déploré à juste titre que durant un passé récent des indicateurs éclairant les effets défavorables induits par le développement économique aient fait défaut – ce qui ne donnait même pas les connaissances minimales pour mesurer ces effets – il ne faudrait pas en déduire, à l'inverse, que la mise à disposition d'indicateurs précis conduirait, comme automatiquement, grâce à une rationalité des acteurs, à des décisions adéquates.

15Le suivi d'un ensemble élaboré d'indicateurs, aussi cohérent soit-il, ne peut se substituer à une analyse et une décision politiques. En effet, au niveau de la formation de celle-ci, des arbitrages sont indispensables, comme au niveau de son évaluation, des analyses plus détaillées, et non uniquement chiffrées, le sont également. Du reste, cet axe est en vigueur aussi dans un certain nombre d'évaluations récentes des politiques d'environnement, et nous allons l'examiner à présent, sur différents exemples d'applications en Belgique.

Rapports d'évaluation

16Il faut rappeler que les objectifs issus des politiques internationales sont cruciaux en ce qui concerne l'environnement. Le niveau européen a déjà été évoqué, et il faut savoir que la majorité des orientations législatives en environnement en découlent directement, ce qui a été voulu comme corrélat de la libre concurrence sur cet espace.

17En outre, des objectifs pour des problèmes transfrontaliers comme la pollution de la Mer du Nord, ou les émissions de gaz à effet de serre, découlent de conventions internationales dépassant l'Europe.

18Un événement notable s'est produit dans le domaine des politiques d'environnement en Belgique avec l'élaboration, puis la publication en 1998 par l'Organisation de Coopération et de Développement Économiques (OCDE) de l’« Examen des performances environnementales de la Belgique ». Ce rapport a contribué à renouer un dialogue peu nourri entre les régions, lesquelles ont collaboré pour la fourniture des données. Sur le plan de l'évaluation, les analyses dépassent largement le suivi d'indicateurs, qui en forment le noyau chiffré.

  • 3  Un rapport de diffusion plus limitée a également été réalisé (1999) par la Commission interdéparte (...)

19Au niveau fédéral, un rapport important a ensuite été publié en 1999 par une nouvelle section du Bureau fédéral du Plan, la Task Force Développement durable. Il s'agit de la première édition du "Rapport fédéral sur le développement durable", qui sera désormais publié tous les deux ans3.

20Ce document présente entre autres la particularité de tenter une analyse du degré d'intégration réalisée entre les dimensions économiques, sociales et environnementales dans les différents secteurs de la politique fédérale. Bien qu'il ne s'agisse pas d'une évaluation proprement dite (évaluation que ce service se propose de développer à l'avenir), l'exercice met particulièrement en lumière le niveau relativement faible actuellement atteint en cette matière.

21Ce rapport plaide en outre pour que les objectifs environnementaux approuvés au niveau international soient mis en rapport avec un travail sur les moyens adaptés à leur concrétisation, afin de ne pas se limiter à des effets d'annonce.

22L'exemple le plus frappant à cet égard est sans doute l'objectif de stabilisation des émissions des gaz à effet de serre, contribuant au changement climatique. C'est ainsi que les émissions de dioxyde de carbone ont cru de 10 % environ entre 1990 et 2000, malgré l'objectif de les réduire de 5 % sur la même période, auquel avait souscrit le gouvernement en 1992.

23Dans ce domaine précis, cette situation est cependant partagée par la plupart des pays industrialisés. Quant on sait que l'objectif ultime devrait être de réduire ces gaz de 50 à 70 % pour stabiliser le climat, et qu'ils résultent de pratiquement toutes les activités économiques et de leur croissance, on mesure aussi la difficulté d'intégration déjà évoquée, du moins pour certaines problématiques.

24La Division générale de l'Environnement et des Ressources Naturelles (DGRNE) de la Région wallonne, sous l'impulsion d'une part des demandes de plus en plus structurées de l'Agence européenne de l'Environnement, et d’autre part de la nécessité d'évaluer le suivi du Plan d'Environnement pour le Développement durable (PEDD), dont il a été question a réalisé, en 1999 également, un rapport intégré qui pour la première fois a permis de donner une vision complète de la mise en œuvre de ses compétences.

25La réalisation de ce rapport a impliqué directement les fonctionnaires en charge des différents domaines considérés, avec l'assistance de chercheurs de l'Université Libre de Bruxelles (IGEAT-CEDD).

26La méthode suivie a consisté en la mise à disposition de nombreuses fiches couvrant chacun des objectifs en vigueur, puis à l'inscription dans ces fiches des actions réalisées. Le tout a été synthétisé dans un rapport diffusé par l'administration (Ministère de la Région Wallonne 1999).

27On peut tirer plusieurs enseignements de cet exercice, qui sera réédité moyennant des aménagements. Pour un certain nombre d'agents qui s'y sont impliqués, il a donné l'occasion de replacer leur action dans un contexte plus large, de la valoriser, comme parfois de mieux percevoir des recoupements avec les compétences d'autres agents.

28L'évaluation, en demandant de se positionner par rapport à des objectifs, a remis à l'avant-plan ceux-ci, alors que certains d'entre eux avaient été masqués par les exigences de la gestion quotidienne.

29Dans un second temps, le rapport pose donc des questions sur la structure à mettre en place dans l'administration pour se focaliser davantage sur ces objectifs. Ou, dans un autre sens, il fait réfléchir à l'explicitation éventuelle d'autres objectifs en rapport avec des missions qui sont menées concrètement sans objectifs définis.

30Par ailleurs, la lecture du rapport débouche aussi sur des questions quant à l'implication d'autres services publics, non environnementaux, dans cette évaluation, dans la mesure où ici comme ailleurs l'intégration n'y apparaît pas encore de façon suffisante.

Conseils consultatifs et enquêtes publiques

31Si l'on veut poursuivre ce tour d'horizon sélectif de types d'évaluation de politiques environnementales actuelles, on peut aussi se tourner vers des formes plus hétérogènes que les rapports issus des pouvoirs publics. Ainsi, les conseils consultatifs compétents dans des matières environnementales, qui sont relativement nombreux dans notre pays, y contribuent à leur façon.

32En Région wallonne, on en compte par exemple une quinzaine, d'importance inégale, et il en existe dans les autres régions également. Au niveau fédéral, le Conseil fédéral pour le Développement durable (CFDD) est le plus important, et il se livre à différents types d'évaluation des politiques en relation avec son objet. Comme les autres conseils, le CFDD regroupe des représentants de la société civile, qui ont un statut analogue à celui d'experts, mais sont mandatés par des groupes tels que les entreprises, les associations environnementales, les syndicats, les universités, etc… Dans ce contexte, les évaluations, partielles, sortent du cadre des pouvoirs publics pour tenter d'impliquer, via des organismes qui les représentent, ces "acteurs", dont les actes dans la gestion de l'environnement sont, à des titres divers, déterminants.

33Ces conseils, typiquement, émettent des avis, qui peuvent porter sur des plans, sur des projet de législation, sur des décisions politiques, ou même sur des évaluations réalisées. Ces avis peuvent nécessiter une quantité de travail importante dans laquelle les aspects de formulation jouent un grand rôle. Vu la recherche de consensus entre des intérêts en partie divergents, c'est parfois en effet par une inclusion dans les textes de tel ou tel accent ou préoccupation, où subsiste une indétermination dosée, que des accords peuvent être trouvés. Néanmoins, au moins sous l'angle des justifications, les décideurs politiques sont amenés à répondre à ce type d'avis.

34Enfin, sans qu'il s'agisse à proprement parler d'évaluation, il est intéressant de signaler ici le rôle des enquêtes publiques, où des projets politiques recueillent largement des avis, non pas au stade de leur réalisation, mais de leur formulation. C'est ainsi que plusieurs plans relatifs à l'environnement ont fait l'objet de telles consultations ces dernières années, que ce soit dans une commune, une région ou au niveau fédéral. De telles procédures où l'on recherche une large participation - notion souvent promue dans les politiques d'environnement - ne sont pas encore stabilisées. Il reste difficile de concevoir de quelle façon des citoyens non spécialisés peuvent adéquatement se prononcer sur de tels textes techniques, et ce sont souvent les groupes organisés, qui ici aussi joueront le plus grand rôle. Il reste aussi à estimer dans quelle mesure les avis émis dans ce contexte influent significativement sur les décisions finales.

Enseignements et développements futurs

35On peut constater au départ de ces exemples que l'évaluation des politiques d'environnement a tendance à se formaliser et à se renforcer selon différentes modalités depuis quelques années en Belgique. Des structures d'évaluation périodiques sous forme de rapports, ainsi qu'une prise d'avis d'acteurs, ont été mises en place.

36Ces évaluations sont soutenues par le niveau international, par une reconnaissance des acteurs sociaux dans le jeu politique, et par une recherche de rationalisation aidée par l'objectivation apportée par les indicateurs. En revanche, elles sont déforcées par les relations intimes avec d'autres politiques, la répartition des niveaux de pouvoir et la relative faiblesse des procédures actuelles pour tenir compte du résultat de ces évaluations.

37Sur ce dernier point, il faut en effet souligner que l'effort d'amélioration des procédures d'évaluation doit être mis en rapport avec les changements effectifs qui en découleront. C'est peut-être là un point qu'il y aurait lieu aujourd'hui d'approfondir. A savoir, comment installer des formules et procédures pour que les évaluations augmentent leurs effets dans les décisions ultérieures.

38Pour ce faire, un impératif est d'impliquer dans l'évaluation (outre des agents externes porteurs d'objectivité, ou d'intersubjectivité) les agents à l'origine des effets à évaluer, qui livreront des connaissances qu'ils sont les seuls à détenir. Il s'agit d'impliquer aussi ceux qui seront amenés à moduler leur action en fonction des résultats de l'évaluation. Le travail des experts établissant des critères pour ces évaluations en est sans doute compliqué, mais aussi enrichi. Puisque la participation est promue dans la gestion de l'environnement, sa place est également à mettre en valeur dans l'évaluation.

39Par ailleurs, il y a encore trop peu de travaux comparatifs disponibles pour juger du choix de différents instruments politiques à mettre en œuvre en relation avec un objectif. Des voies telles que la régulation directe, les instruments économiques, et ceux de sensibilisation peuvent être utilisées, mais selon quels critères choisir telle ou telle mesure ? L'évaluation à partir d'expériences différenciées apporterait des informations utiles sur les types de combinaisons d'instruments à mettre en œuvre.

40Enfin, les systèmes d'évaluation doivent aussi éviter de se concevoir en boucle sur le seul terrain administratif, puisque les mandataires politiques ont une responsabilité d'orientation et d'action. En outre, des facteurs externes aux politiques, tels qu'une décision juridique faisant jurisprudence, des catastrophes environnementales, les pressions de l'opinion, jouent un rôle qui échappe aux systèmes organisés et doivent pourtant trouver une place dans des politiques réalistes et démocratiques.

Haut de page

Bibliographie

Ministère de la Région wallonne, « Plan d'environnement pour le Développement durable, Namur, 1995.

Ministère de la Région wallonne, « Plan d'environnement pour le Développement durable. Evaluation coordonnée 1998 », Namur, 1999.

OCDE, « Examens des performances environnementales. Belgique », Paris, 1998.

European Environment Agency , « Europe's Environment : The second Assessment », Copenhague, 1998.

Task Force Developpement durable, « Sur la voie d'un développement durable ? Rapport fédéral sur le Développement durable », Bureau fédéral du Plan, Bruxelles, 1999.

D. Defrise, M.-F. Godart, E. Zaccaï, « Réflexions méthodologiques sur un choix d'indicateurs pour un ‘Tableau de bord de l'environnement en Région wallonne’, 13e congrès des Economistes de langue française, CIFOP, Charleroi, 1998, pp. 266-272.

Les sites Internet des principaux organismes compétents en politique de l'environnement figurent dans la partie "Liens" du site http://www.ulb.ac.be/igeat/cedd

Haut de page

Notes

1  Un exemple typique de cette exigence figure dans le Traité sur l'Union européenne (Amsterdam, 1997): "Les exigences de la protection de l'environnement doivent être intégrées dans la définition et la mise en œuvre des politiques et actions de la Communauté (…) en particulier afin de promouvoir le développement durable" (Article 6). Sur la notion de développement durable, voir la note 3, ci-après.

2  Des applications de ces approches figurent par exemple dans AGENCE EUROPÉENNE DE L'ENVIRONNEMENT (1998).

3  Un rapport de diffusion plus limitée a également été réalisé (1999) par la Commission interdépartementale du Développement Durable (CIDD), sur l'intégration des objectifs de développement durable dans les différents ministères fédéraux auxquels appartiennent ses membres. La CIDD a réalisé ensuite (2000) un avant-projet de plan fédéral pour un développement durable, soumis à consultation du public. La conception du développement durable qui est retenue dans les différents travaux cités au niveau fédéral dépasse largement la protection de l'environnement, pour traiter également d'une coordination de dimensions sociales, économiques dans une optique de long terme, d'équité et de précaution. Cette visée s'inspire directement des travaux de l'ONU en la matière, alors qu'au niveau européen cette notion est plus souvent réduite à sa composante d'intégration de l'environnement dans toutes les politiques.

Haut de page

Pour citer cet article

Référence papier

Edwin Zaccaï, « L'évaluation des politiques environnementales en Belgique : quelques applications récentes », Pyramides, 1 | 2000, 171-181.

Référence électronique

Edwin Zaccaï, « L'évaluation des politiques environnementales en Belgique : quelques applications récentes », Pyramides [En ligne], 1 | 2000, mis en ligne le 03 octobre 2011, consulté le 26 mars 2017. URL : http://pyramides.revues.org/599

Haut de page

Auteur

Edwin Zaccaï

Co-directeur du Centre d'Etudes du Développement durable à l'IGEAT (Institut de Gestion de l'Environnement et d'Aménagement du Territoire) à l'Université Libre de Bruxelles.

Haut de page

Droits d’auteur

© Tous droits réservés

Haut de page