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Évolution et transformation de l’administration fédérale 1990-2000. Voyage guidé au coeur de la fonction publique

Alexandre Piraux
p. 191-201

Texte intégral

1Le thème de la gestion publique revient à la mode et l’autorité politique réalise qu’il est fondamental d’y consacrer plus d’intérêt, de temps, d’énergie et de moyens humains et financiers.

2Cependant, on peut affirmer que depuis 1990, un processus de renouveau et de transformation de la fonction administrative a été initié. Il est préférable d’évoquer une transformation, car le corps administratif est doté d’un métabolisme très lent. A cet égard, Capek écrivait « La révolution peut se faire n’importe où, sauf dans les administrations. »

1. L’environnement juridique

3Ce processus de réformes s’inscrit dans le cadre d’une mutation du modèle juridique qui conduit à une meilleure démocratie administrative.

4L’administration se voit imposer de nouvelles sujétions.

  • 1  La suspension de l’exécution d’un acte administratif ne peut toutefois être décidée que si des moy (...)

5L’arrivée du référé administratif1 devant le Conseil d’Etat (1991) ainsi que l’astreinte (1990) et les mesures provisoires représentent des garanties pour les citoyens confrontés à un excès de pouvoir de l’administration.

6On peut aussi noter l’inscription dans la Constitution en 1994 du droit à la consultation de tout document administratif et à la réception d’une copie ; la loi du 11 avril 1994, qui prévoit également le droit à la recevoir des explications de l’administration ; la loi sur la motivation formelle des actes administratifs (1991), obligeant chaque administration à motiver en fait et en droit toute décision à caractère individuel ayant des effets juridiques ; la charte de l’assuré social, loi qui confère une série de droits aux assurés sociaux et d’obligations dans le chef de l’administration (obligation de payer automatiquement des intérêts de retard en cas de non-respect des délais par l’institution et obligation de renvoyer toute demande à l’institution compétente et d’en informer le demandeur, mention du nom du correspondant sur tout courrier) .

  • 2  Cette loi a mis sur pied une structure relevant de la Chambre des Représentants que le citoyen peu (...)
  • 3  Aristote définissait l’équité comme « la justice tempérée par l’amour ».

7La fonction de médiateur a été instituée et organisée par la loi du 22 mars 19952. Pour résoudre les problèmes des citoyens dans leurs rapports avec l’administration, les médiateurs suggèrent des solutions sans les imposer car ils n’ont pas de pouvoir de décision. Ils émettent des recommandations en équité3.

8A l’avenir, le modèle mécanique du droit moderne, en ce compris le droit administratif, tendra à être remplacé par d’autres types de raisonnements impliquant des pesées d’intérêt concrètes, non reproductibles et effectuées par application des principes directeurs. La norme de comportement a alors peu de contenu et la règle est pour l’essentiel établie par l’administration ou le juge au moment où ils procèdent à la pesée des intérêts en cause. Cela pose évidemment des difficultés en termes de sécurité juridique et influencera les modes de gestion.

2. Une décennie de mesures

9Nous allons à présent examiner une série de mesures et de réformes menées dans la Fonction publique fédérale. En outre, nous évoquerons brièvement les réformes actuellement en cours, dont il est évidemment prématuré de tirer quelque conclusion que ce soit, si ce n’est une forte volonté politique d’aboutir.

2.1. L’émergence de nouvelles fonctions de gestion, voire de métiers « en construction »

10C’est ainsi que sont apparues de façon empirique :

  • en 1982, les directeurs de la formation ;

  • en 1987, les cellules de modernisation (CMC) ;

  • en 1991, les consultants publics, les fonctionnaires chargés de la lisibilité et les conseillers de sélection auprès du SPR ;

  • en 1994, les fonctionnaires d’information ;

  • en 1995, le collège des médiateurs fédéraux ;

  • en 1996, les conseillers de prévention en matière de bien-être au travail (sécurité et hygiène, gestion des risques) et les gestionnaires du système d’évaluation (ils doivent entre autres analyser la qualité générale de l’évaluation) ;

  • en 1998, les fonctionnaires à la simplification administrative (ils coordonnent les actions de simplification administrative et n’ont été désignés qu’en janvier 2000).

11La démarche qui préside à leur élaboration revêt un caractère ponctuel étant donné que ces nouvelles fonctions répondent à un besoin ou un problème précis (le déficit en formation, la pléthore de formulaires,…). Un rapport du collège des secrétaires généraux de novembre 1996 utilise avec humour l’expression savoureuse « d’effet lasagne » pour signifier l’empilement de fonctions et de mesures au cas par cas.

2.2. L’apparition de nouvelles structures

  • 4  Sont des E.P.A. la Poste, la SNCB,…
  • 5  Tel Belgacom, le Palais des Beaux-Arts deviendrait prochainement une société de droit public à fin (...)

12Ce sont les entreprises publiques autonomes4, les sociétés anonymes de droit public5, les agences, les observatoires mais aussi les autorités administratives indépendantes (A.A.I.).

13On définit ces autorités administratives indépendantes, qui sont en quelque sorte des structures de troisième type, comme des organismes publics sans personnalité juridique, non subordonnés au pouvoir exécutif, et n’étant pas un prolongement du pouvoir législatif ou judiciaire.

14Elles sont dotées de pouvoirs leur permettant d’exercer de façon autonome une mission de régulation sectorielle. Ces instances se composent d’experts bénéficiant de diverses garanties organiques et fonctionnelles d’indépendance. Ce sont des organes charnières entre l’Etat et la société civile.

15Sont des A.A.I. le commissariat général aux réfugiés et apatrides, la Commission de protection de la vie privée, le Conseil supérieur de l’audiovisuel, la cellule de traitement des informations financières (lutte contre le blanchiment des capitaux) .

16Selon le cas, ces autorités sont dotées de pouvoir de décision, de réglementation ou parfois d’une simple compétence d’avis ou de proposition. Les moyens d’action sont donc diversifiés (de la décision exécutoire à la simple observation). Le dénominateur commun à tous ces organes est l’indépendance et l’expertise. Une telle indépendance peut engendrer un déficit de responsabilité politique.

17En ce qui concerne les départements ministériels fédéraux, on notera la création le 19 septembre 1994 du ministère de la Fonction publique qui est une structure « horizontale » de coordination et de soutien, dans les domaines de la gestion du personnel, du budget, de la comptabilité et du matériel.

18Le projet de structures administratives du Premier Ministre Verhofstadt et du Ministre de la Fonction publique Luc Van den Bossche vise à créer 4 services publics fédéraux horizontaux (Coordination générale, Contrôle budgétaire, Personnel et Organisation, Nouvelles technologies de l’information et de la communication) et à homogénéiser les types de tâches dans les services publics fédéraux « verticaux » (nouvelle appellation pour « ministères »). C’est ainsi que le très grand ministère des Finances serait divisé en 3 nouveaux ministères : Budget et Contrôle de la gestion, Trésorerie et Gestion de la dette, Recettes financières. Il y aurait donc une séparation entre la mission de collecte et de perception de l’impôt et la mission de dépense.

2.3. Les nouveaux outils de gestion

19On songe ici principalement aux contrats de gestion (1991)et d’administration (1997). L’idée très générale est d’accorder là aussi plus d’autonomie aux managers dans la gestion des moyens reçus de l’autorité (enveloppe financière) pour réaliser les objectifs fixés par l’autorité dans le contrat de gestion.

20Dans le secteur des parastataux sociaux (ONSS, INASTI, ONP,…), les outils sont le contrat d’administration et le plan d’administration. Les objectifs généraux sont définis dans le contrat d’administration, tandis que le plan d’entreprise constitue, par excellence, le document par lequel l’institution se fixe par service des objectifs.

21En outre, les tableaux de bord montrent le rapport existant entre les objectifs, les moyens accordés et utilisés (en termes de coût) et les services rendus (en termes de résultats atteints). La philosophie de ces tableaux de bord, qui confrontent les résultats obtenus aux prévisions et analysent ainsi les écarts, se rattache à ce qu’on appelle le « contrôle de gestion ». L’écart peut provenir soit d’une erreur de gestion, soit d’une insuffisance de ressources, soit encore d’un objectif irréaliste ou inadapté.

22Ce nouveau cadre fonctionnel traduit l’idée du « desserrement de l’étreinte étatique » sur les institutions publiques de la sécurité sociale.

23Enfin, il n’est pas sans intérêt d’observer que ce sont deux organismes appartenant aux institutions publiques de sécurité sociale qui ont été sélectionnés pour représenter la Belgique et présenter leur « Best Practices » lors de la première Conférence sur la Qualité pour les Services publics dans l’Union européenne ce 12 mai 2000 à Lisbonne.

  • 6  Voir à ce sujet l’interview de Pierre Van Der Vorst, administrateur général de l’ONSS, p 1

24Il s’agit de l’ONEM et de l’ONAFTS, qui mènent un processus de changement6 novateur fondé sur les tableaux de bord (comme instrument de management intégré) pour l’un et sur une simplification des procédés (Business Process Reengineering) pour l’autre.

2.4. La politique du personnel 

25Paradoxalement, c’est dans ce domaine que la rénovation a du retard, en dépit de la création d’une série de nouvelles fonctions pour pallier certains dysfonctionnements ponctuels.

26On a assisté à une renaissance du système de primes hérité de l’ancienne administration des Travaux publics, principalement dans le secteur de l’informatique, dans certains services bien déterminés et pour certains agents chargés du développement de projets.

  • 7  Les managers de ligne sont des managers opérationnels, par opposition aux fonctions horizontales e (...)

27Le système du mandat a été lancé théoriquement sous le précédent Gouvernement, mais rapporté par l’actuel en raison de la volonté gouvernementale de renforcer et de redéfinir les responsabilités des Chefs d’administration, qui deviennent des managers de ligne7.

28Un système d’évaluation remplaçant l’archaïque « bulletin de signalement » de 1939 a été mis en place en 1997. Il transpose le type de gestion du personnel pratiquée. Le schéma conseillé du processus d’évaluation du personnel est lourd et complexe (on dénombre non moins de 9 étapes de procédure). Une mention globale exprimée en pourcentage clôt le processus. Le projet du Ministre fédéral de la Fonction publique et de la Modernisation de l’Administration Luc Van den Bossche va dans le sens d’un système orienté vers l’évaluation des prestations, des compétences et du potentiel des agents.

  • 8  SELOR est l’acronyme de Bureau de sélection et d’orientation de l’administration fédérale.

29Par ailleurs, le ministre s’est consacré en premier lieu à la sélection du personnel. Le S.P.R. qui devient le SELOR8, voit sa mission se transformer en une présélection des candidats, dans les 3 mois, sur la base de compétences et non plus de connaissances. Les départements procèderont à la sélection complémentaire notamment via une interview organisée par leur nouvelle cellule G.R.H.

  • 9  L’assessment est une technique d’évaluation du potentiel du candidat par la mise en situation réel (...)

30 Le ministre veut également valoriser les carrières d’expert et pratiquer des tests d’« assessment »9 pour certaines promotions. La problématique d’un « quasi-statut » pour le personnel contractuel est également à l’ordre du jour.

2.5. L’e-administration (administration self-service)

31Le Gouvernement Verhofstadt-Onkelinx veut « optimaliser l’usage des nouveaux moyens de communication qu’offre la société de l’information ».

32Cela représente une réelle priorité politique. A cet effet, un budget de 900 millions a été prévu.

33En octobre, le gouvernement a entériné la création d’un Conseil consultatif mixte relatif aux entraves de la société de l’information, faisant suite au constat de l’impossibilité actuelle de développer des applications interactives entre les autorités, les citoyens et les entreprises.

34Le Conseil des ministres du 4 février dernier a aussi décidé d’engager un manager en NTIC (nouvelles technologies de l’information et de la communication) issu de la Banque Fortis. Erik Verhulst sera chargé de concevoir une nouvelle architecture informatique cohérente entre les services, de définir une stratégie globale et d’établir les besoins précis en matériel et ressources humaines.

  • 10  Un arrêté royal du 16 octobre 1998 prévoit un système provisoire de signatures électroniques pour (...)
  • 11  Le file transfer est le transfert de fichiers par la voie électronique.

35Dans le secteur de la sécurité sociale, on s’attelle depuis quelques années à l’élaboration d’un système informatique intégré, et de belles applications sont déjà en service ; par exemple, DIMONA qui permet la déclaration immédiate électronique de mise à l’emploi de travailleurs. A cet effet, un arrêté royal d’une durée limitée10 valide la transmission par « file transfer »11 de données statistiques relatives à la déclaration immédiate de mise à l’emploi. C’est donc l’introduction avant l’heure d’un mécanisme de signature digitale dans certains secteurs de la sécurité sociale.

36Dorénavant, l’accès aux services publics se pose en termes de portail des sites officiels (renvoyant le demandeur vers des sites publics spécifiques) et de guichet administratif électronique à accès universel (qui est une application informatique permettant d’obtenir les informations ou documents requis dans le cadre de l’élaboration d’un dossier 24 heures sur 24).

37A cet égard, un inventaire récent relève 200 sites Internet publics et privés destinés aux indépendants et entreprises belges correspondant partiellement au concept du guichet unique.

38L’accès à l’information progresse donc, mais l’interactivité des procédures reste faible. Ainsi quelques formulaires administratifs (notamment du ministère des Finances) peuvent être téléchargés sur écran et imprimés à partir d’un PC mais il n’existe pas encore de téléprocédure de remplissage et de renvoi de formulaires par ordinateur.

39Il est donc prévu de développer une « dématérialisation des procédures ». Un avant-projet de loi organise, à cette fin, un mécanisme de signature « digitale agréée » basé notamment sur l’utilisation d’un certificat émis par une autorité agréée. De la sorte le particulier peut accomplir certains actes juridiques inhérents à une transaction commerciale ou compléter des formulaires administratifs « on line ».

3. Conclusions

40Comme on peut le constater, un processus de rénovation a été enclenché. Ce mouvement est lent, graduel et peu visible. Plutôt que de Big Bang, on parlera de petits pas et même de grands pas pour certaines institutions publiques de la sécurité sociale.

  • 12  Sans préjuger, à ce stade, du vaste chantier que veulent lancer le Premier Ministre et le Ministre (...)

41Il reste toutefois difficile de considérer qu’on se trouve en présence d’une politique de la Fonction publique, surtout si on entend par politique une action globale, cohérente et structurée, étalée dans la durée12.

42Les différentes mesures ont été prises pour répondre aux difficultés ou urgences du moment, ce qui témoigne d’un grand pragmatisme. Il n’empêche que ce dernier conduit à certains résultats non négligeables.

43La Fonction publique fédérale attend encore la mise en œuvre concrète de stratégies de débureaucratisation impliquant de nouveaux modes de gestion du personnel beaucoup plus personnalisés.

44Des éléments tels que la pauvreté dans le domaine de la communication orale et l’excès de formalisme restent toujours des phénomènes nuisibles à l’organisation et à la motivation du personnel.

45Ce dernier point est un déterminant crucial quant à la réussite d’une politique de gestion des ressources humaines.

46Jusqu’à présent, le « fonctionnaire lambda » ne se sent pas reconnu et valorisé. Il a tendance à se fondre dans l’anonymat de l’organisation et dispose de peu d’existence professionnelle. Il est plus que temps de lui conférer plus d’autonomie et de responsabilité au sein de structures souples et modulables.

47Mais d’autres défis restent à relever en Belgique, comme dans de nombreux autres pays :

  • faire coopérer les nombreux acteurs ou services et ce d’autant plus que la fragmentation verticale s’est accrue (cf. les divers niveaux institutionnels) ;

  • accorder la primauté à la pertinence de l’action publique sur le formalisme administratif ;

  • préparer les décisions d’une façon rationnelle (qui intègre les différentes logiques) ;

  • évaluer constamment les actions entreprises ou à entreprendre.

48Quoi qu’il en soit, toute réforme qui se voudrait globale et quasi immédiate serait vouée à l’échec.

49Il est mille fois préférable de se mobiliser sur des objectifs concrets et gradués que de vouloir atteindre directement « l’inaccessible étoile ».

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Bibliographie

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S. TROSA, Quand l’Etat s’engage, Paris, Editions d’Organisation, 1999.

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Notes

1  La suspension de l’exécution d’un acte administratif ne peut toutefois être décidée que si des moyens sérieux sont invoqués et à condition que l’exécution immédiate de l’acte attaqué risque de causer un préjudice grave et difficilement réparable.

2  Cette loi a mis sur pied une structure relevant de la Chambre des Représentants que le citoyen peut utiliser pour dénoncer sans formalités excessives (une réclamation orale peut suffire) les dysfonctionnements et insuffisances éventuelles des services publics.

3  Aristote définissait l’équité comme « la justice tempérée par l’amour ».

4  Sont des E.P.A. la Poste, la SNCB,…

5  Tel Belgacom, le Palais des Beaux-Arts deviendrait prochainement une société de droit public à finalité sociale. La Poste est en cours de transformation pour devenir une S.A. de droit public.

6  Voir à ce sujet l’interview de Pierre Van Der Vorst, administrateur général de l’ONSS, p 1

7  Les managers de ligne sont des managers opérationnels, par opposition aux fonctions horizontales et de soutien des autres managers.

8  SELOR est l’acronyme de Bureau de sélection et d’orientation de l’administration fédérale.

9  L’assessment est une technique d’évaluation du potentiel du candidat par la mise en situation réelle (exercices de comportement).

10  Un arrêté royal du 16 octobre 1998 prévoit un système provisoire de signatures électroniques pour des périodes consécutives d’un an renouvelables.

11  Le file transfer est le transfert de fichiers par la voie électronique.

12  Sans préjuger, à ce stade, du vaste chantier que veulent lancer le Premier Ministre et le Ministre de la Fonction publique, qui ont rendu public le 16 février 2000 un rapport opérationnel de 57 pages baptisé « Copernic » qui implique un changement profond de culture politique.

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Pour citer cet article

Référence papier

Alexandre Piraux, « Évolution et transformation de l’administration fédérale 1990-2000. Voyage guidé au coeur de la fonction publique », Pyramides, 1 | 2000, 191-201.

Référence électronique

Alexandre Piraux, « Évolution et transformation de l’administration fédérale 1990-2000. Voyage guidé au coeur de la fonction publique », Pyramides [En ligne], 1 | 2000, mis en ligne le 03 octobre 2011, consulté le 26 avril 2017. URL : http://pyramides.revues.org/604

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Auteur

Alexandre Piraux

Rédacteur en chef de la revue Pyramides

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