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Les « parastataux sociaux » en éclaireurs de la modernisation de la fonction publique ?

p. 205-225

Texte intégral

1Propos recueillis par Alexandre Piraux

  •  Pierre Van der Vorst, Administrateur général de l’O.N.S.S. a répondu par écrit à cet interview. Le (...)

2Rencontre avec Pierre Van der Vorst

« Dès l’instant [où l’on] est suffisamment, mais rigoureusement, imprégné de la conscience du service public, de la primauté absolue de l’intérêt général sur l’intérêt particulier ou sur les intérêts particuliers, (…) le reste, Messieurs, croyez-moi bien doit se passer de l’absolu ».

Henri Bourdeau de Fontenay (A la réunion d’adieu de la promotion « Quarante-huit » de l’E.N.A., le 8 décembre 1950).

3Pierre Van der Vorst, vous êtes Administrateur général de l’O.N.S.S. et jouez un rôle important au sein du Collège des Institutions publiques de sécurité sociale. Vous êtes également responsable du D.E.S en droit social à l’U.L.B., c’est dire que vous êtes particulièrement bien placé pour faire avec nous le point sur la mise en œuvre des contrats d’administration prévus par l’importante loi du 26 juillet 1996 portant modernisation de la sécurité sociale et l’arrêté royal du 3 avril 1997 concrétisant ce cadre fonctionnel. Ce dispositif vise à « responsabiliser » les organismes de sécurité sociale via un système de gestion déléguée. Où en est cette importante réforme ?

4Où l’on évoquera le mémorandum d’avril 1990, une longue patience, le Collège des administrateurs généraux, le fait de l’initiative administrative, les multiples anticipations du secteur social et les perspectives 2000-2001.

5« Je suis effectivement actif au sein du Collège des institutions publiques de sécurité sociale que je représente, avec Ludo PAEME, Administrateur général de l’I.N.A.S.T.I., au sein du Collège des Secrétaires généraux. Avec Frank ROBBEN, mon Collègue de la Banque-carrefour, j’en ai suggéré la création dans son rôle et sa forme actuels, et nous avons pris, il y a exactement 6 ans, les initiatives nécessaires pour le mettre en place. Sa première réunion officielle s’est tenue le 18 mars 1994 et il sera à la base de la relance, cette année-là, des travaux gouvernementaux devant enfin préparer une réponse convenable au « Mémorandum » sur les « conditions nécessaires à une gestion efficiente de parastataux sociaux » lancé en avril 1990, il y aura donc 10 ans lors de la sortie de votre premier numéro, par ce que l’on appelait alors le « Comité des administrateurs généraux des institutions publiques autonomes du secteur social », comité qui oeuvrait à l’époque au sein de la Division des institutions parastatales de l’Institut Administration-Université, parrainé par la C.G.E.R.

6« C’est vous dire les embûches encourues pendant tout ce temps, embûches sur lesquelles nous n’avons pas l’occasion de nous attarder. Une analyse approfondie de ce processus permettrait pourtant d’apporter un éclairage extrêmement intéressant sur ce qui, dans un pays comme le nôtre, freine ou encourage la bonne gestion publique.

7« On y découvrirait que, depuis certainement 1985-1986, soit depuis la fin des travaux de la Commission royale de sécurité sociale et le lancement du plan d’informatisation de la sécurité sociale (tous éléments à propos desquels je devrais pouvoir m’expliquer davantage), l’administration de la sécurité sociale, et singulièrement celle des parastataux sociaux, tirée à bout de bras par quelques-uns d’entre eux, a été le véritable moteur d’une métamorphose fondamentale et n’a cessé de faire avancer la modernisation et la responsabilisation du secteur en dépit du scepticisme, des réticences, des oppositions ou du peu d’intérêt manifestés par les Gouvernements ou Ministres concernés successifs, à quelques rares exceptions près.

8« Cette initiative permanente de l’Administration comme telle, bien entendu récupérée à l’occasion par le Politique, mérite d’être mise en avant ainsi que ses facteurs de réussite, dont, ces dernières années, la cohérence d’action et la force de pénétration rendues possibles par le bon fonctionnement du Collège ainsi que le choix judicieux de ses représentants au front.

9« Concrètement, à titre exemplatif, le secteur social géré par les parastataux sociaux a ouvert la voie ou anticipé :

  • en organisant le premier réseau administratif structuré et informatisé d’échange de données, celui animé par la Banque-carrefour de la sécurité sociale ;

  • en systématisant et promouvant par le biais de ce réseau les efforts de simplification administrative qui constituent aujourd’hui un volet important du programme gouvernemental pour l’ensemble de la Fonction publique ;

  • en assurant par la voie légale la protection de la vie privée en sécurité sociale avant même que le législateur ne parvienne à établir une protection générale de cette dernière ;

  • en incriminant de façon spécifique les comportements non admissibles en matière informatique dans l’attente d’incriminations générales propres à ce type de criminalité, en chantier pour le moment ;

  • en se montrant totalement ouvert à la formule du mandat pour les fonctions dirigeantes ainsi qu’à bien d’autres formules de nature à redynamiser la fonction publique et en oeuvrant avec succès au sein du Collège des secrétaires généraux pour rallier à une démarche parallèle et non concurrente ;

  • en autorisant la signature électronique en sécurité sociale, dans l’attente d’une loi à nouveau générale sur le sujet ;

  • en mettant à disposition un site Web interactif (celui de l’O.N.S.S.), etc.

10« On pourra sans doute en dire autant à propos des « contrats d’administration » en tant que mécanisme de responsabilisation d’une fonction publique ni commerciale ni en voie de privatisation (pour la fonction publique de type commercial ou en voie de privatisation, on renvoie bien entendu aux contrats de gestion intervenus en application de la loi du 21 mars 1991 portant réforme de certaines entreprises publiques).

11« Peut-on parler d’entrée dans un système de « gestion déléguée » ? Il me semble que les parastataux sociaux vivaient déjà dans un système de ce type, leurs missions d’exécution des lois de sécurité sociale leur étant déléguées au lieu d’être assumées par des services départementaux classiques et leur étant déléguées dans un encadrement juridique propre, celui d’institutions gérées paritairement et disposant d’une personnalité juridique distincte de celle de l’Etat. Cette gestion déléguée restait cependant rattachée à un modèle de relations dites d’autorité. 

12« Or l’ambition de la réforme, dès son origine et en son état actuel, est de substituer à ce modèle, tout en préservant voire en renforçant la gestion paritaire, un modèle contractuel inédit. La manière de remplir les missions, quantitativement et qualitativement, sera négociée, en tenant compte des objectifs que l’on souhaite atteindre, notamment pour mieux servir le public, le citoyen, l’assuré social voire l’employeur, et compte tenu des moyens que l’on mettra en œuvre.

13« En contrepartie des engagements pris, une plus grande souplesse de gestion sera reconnue, concernant le budget, les comptes, le cadre du personnel, le recrutement,… 

14« Je parlerais donc de « gestion contractualisée », obligeant l’Etat, les hommes politiques le représentant à se responsabiliser à leur tour dans un scénario où il ne s’agira plus de mettre les seuls succès à son chapeau pour se retourner vers l’Administration en cas de résultats médiocres ou franchement mauvais. »

15Où en sommes-nous aujourd’hui ?

16« Je pense qu’il faut aborder cette question sous deux angles : l’angle réglementaire et l’angle contractuel.

17« Tout d’abord, sous l’angle réglementaire.

18« L’arrêté du 3 avril 1997 pris en application de l’article 47 de la loi du 26 juillet 1996, qui sera bientôt en vigueur depuis 3 ans, nécessite pour sa mise en oeuvre effective divers arrêtés d’exécution dont aucun n’a encore été pris.

19« Quatre de ces arrêtés, en projet, ont fait l’objet d’un avis du Conseil d’Etat en août 1999 : il s’agit du projet d’arrêté royal modifiant l’arrêté royal du 28 septembre 1984 portant exécution de la loi du 19 décembre 1974 organisant les relations entre les autorités publiques et les syndicats des agents relevant de ces autorités, c’est-à-dire du projet créant un Comité de secteur spécifique pour les parastataux sociaux ; du projet réglant les conditions de nomination et l’exercice de la mission des Commissaires du Gouvernement auprès des institutions publiques de sécurité sociale ; du projet relatif à l’exercice de la mission des réviseurs auprès des institutions publiques de sécurité sociale et du projet fixant les règles en matière de budget, de comptabilité et de comptes des institutions publiques de sécurité sociale.

20« Tous ces projets pourraient être finalisés par le Gouvernement et donc soumis à la signature du Roi, mais le Ministre de la Fonction publique a clairement fait savoir que, tout en soutenant la réforme dans son ensemble, il souhaitait aller plus loin sur certains points de celle-ci, dont le rôle, encore trop lourd selon lui, des Commissaires du Gouvernement. Un groupe de travail fera des propositions pour rencontrer ce souhait.

21« Un cinquième arrêté en attente est celui portant sur le statut du personnel des institutions publiques de sécurité sociale. Le Conseil d’Etat devrait donner son avis, mais le projet devra mieux rencontrer certaines orientations nouvelles du Ministre de la Fonction publique, entre autres en matière d’évaluation, ce qui a entraîné, ici aussi, la mise en place d’un groupe de travail.

22« Enfin, un sixième arrêté manque, y compris en projet approuvé au moins dans un groupe de travail intercabinets, c’est celui déterminant ce que l’on appelle les sanctions positives et négatives en cas de respect ou de non respect du contrat d’administration.

23« Ensuite sous l’angle contractuel.

24« Le Ministre des Affaires sociales, qui a en charge principale le dossier dans sa concrétisation contractuelle, a indiqué clairement qu’il souhaitait pouvoir marquer les 10 ans de l’initiative parastatale de manière positive, à savoir soit par la conclusion d’un contrat ou de plusieurs contrats, soit, de manière plus réaliste, par le démarrage des premières négociations de contrats.

  • 1  Une équipe chargée d’une mission ciblée et prioritaire à laquelle elle doit consacrer, jusqu’à son (...)

25« Cette volonté, plusieurs fois exprimée, a été renforcée par la décision du Gouvernement de créer ce mois-ci [février], à l’initiative du Ministre des Affaires sociales, une « task force »1 chargée entre autres d’impulser, de coordonner et de finaliser les contrats d’administration.

26« L’objectif convenu à ce propos est de pouvoir présenter un premier train de contrats avant les vacances d’été, contrats qui, de toute façon, n’entreraient en vigueur que le 1er janvier 2001, soit en début d’année civile.

27« Au sein des institutions, les préparatifs vont bon train. L’ONEM a déjà transmis son projet à son Ministre de tutelle, le Ministre de l’Emploi et du Travail, après l’avoir fait approuver par son Comité de gestion. L’O.N.A.F.T.S. vient d’obtenir l’accord de son Comité de gestion. La Banque carrefour de la sécurité sociale, l’I.N.A.M.I. , l’O.N.P., l’O.N.S.S., l’I.N.A.S.T.I. devraient pouvoir saisir leur Ministre de tutelle respectif entre mars et juin. Il reste à savoir si tant les négociations que les approbations en Conseil des Ministres se feront institution par institution ou seront regroupées pour favoriser une approche globale. »

28L’arrêté royal du 3 avril 1997 prévoit l’établissement de « plans d’administration » et de « tableaux de bord ». Il s’agit de rapports récapitulatifs des « indicateurs ». Par ailleurs, la philosophie des tableaux de bord conduit à confronter les résultats obtenus aux prévisions et à procéder ainsi à une analyse des écarts, ce qu’on dénomme le contrôle de gestion.

29Pourriez-vous donner l’état d’avancement de cette question au sein des parastataux sociaux et notamment de votre institution ?

  • 2  Le « management cockpit » est un système de pilotage collégial d’une institution, d’une organisati (...)

30Où l’on évoquera la différence de nature entre « tableaux » et « plans », les organismes pilotes sur ce point, les « Best Practices », le « management cockpit »2 et la stratégie d’implémentation progressive.

31« Je voudrais commencer par distinguer mieux les plans d’administration des tableaux de bord.

32« Les plans d’administration que chaque institution publique de sécurité sociale doit établir sont en fait la traduction, sous forme de mémento d’action interne, du contrat d’administration. Ces plans indiqueront la façon dont les services réaliseront ou tenteront de réaliser dans les faits les objectifs définis dans le contrat. Ils exprimeront la stratégie de l’institution en vue de répondre aux attentes négociées. Les premiers essais montrent combien l’exercice de préparation du contrat et de mise au point des plans internes est utile pour responsabiliser l’ensemble de la hiérarchie et faire émerger les vrais problèmes, les dysfonctionnements, les retards de gestion. Autrement dit, les contrats et les plans sont aussi des leviers de changement de culture entre les mains des fonctionnaires dirigeants.

33« S’agissant des tableaux de bord, deux institutions se sont jusqu’ici mises en avant sur ce thème, à savoir l’O.N.A.F.T.S. et l’O.N.E.M., ce qui leur vaut au demeurant d’avoir été choisies pour représenter, seules, toute la fonction publique belge à la première « Conférence sur la qualité pour les Services publics dans l’Union européenne » qui se tiendra du 10 au 12 mai à Lisbonne. Cette initiative des 15 ministres européens de la Fonction publique a pour ambition d’ « entamer un processus d’apprentissage mutuel […] grâce à l’échange d’expériences d’un certain nombre de services à performances remarquables » (« Best Practices »).

34« Pour ce qui est de l’O.N.A.F.T.S., je renverrai vos lecteurs à l’étude que son administrateur général y a consacré dans la Revue belge de sécurité sociale en 1998 (pp. 203 à 258). Mais c’est sans doute l’ONEM qui a, jusqu’à présent, été le plus loin sur ce terrain, au demeurant bien avant la publication de l’arrêté du 4 avril 1997.

35« Depuis une dizaine d’années, un processus de suivi permanent des activités a été développé dans ce parastatal selon trois axes essentiels, la définition de missions (raison d’être de l’organisme, activités, valeurs qui sous-tendent l’action), la définition proprement dite de tableaux de bord (définition des produits pour chaque activité et, pour chaque produit, définition d’indicateurs portant sur les volumes, sur la qualité ; fixation de normes à respecter chaque fois que c’est possible) et la mise en œuvre d’une comptabilité analytique (ventilation, directe ou via des clés de répartition, de tous les coûts, par sortes de coûts, centres de coûts et unités produites ; calcul de revient de chaque produit).

  • 3  On entend par « datawarehouse » ou « entrepôt » ou « magasin » de données, un ensemble, une collec (...)
  • 4  Un « executive information system » est un outil informatique permettant aux responsables d’un org (...)

36« La comptabilité analytique de l’ONEM est opérationnelle depuis 4 ans. Les données de base des tableaux de bord sont, à raison de 98 %, collectées de manière totalement automatisée et ensuite stockées dans un « datawarehouse »3. Une semaine après la fin du mois, ces données sont à la disposition des fonctionnaires dirigeants, qui peuvent les exploiter à leur niveau via un « executive information system » (MISUS : Management Information System of Unemployment Services)4.

  • 5  La « balanced score card » est un modèle de mesure de la performance d’un organisme qui intègre à (...)

37« A côté de cette exploitation individuelle, l’Office a, pour assurer un pilotage en équipe, conçu une salle de direction informatisée selon le concept du « management cockpit » du Professeur Georges. Cette salle concrétise, en un lieu physique précis, la « balanced score card »5 globale de l’ONEM dans ses différentes facettes, dont :

  • le suivi de la stratégie et des plans d’action annuels ;

  • le suivi du service rendu au client ;

  • le suivi de la qualité et de l’efficience des services de support (informatique, personnel, formation,…).

38« Toutes ces informations sont régulièrement actualisées ; elles font l’objet de commentaires critiques lors des réunions de direction bimensuelles et sont largement utilisées notamment pour assurer avec leurs directeurs « un feed-back » mensuel pertinent du fonctionnement des différents bureaux régionaux ou préparer des dossiers importants, tels ceux qui portent sur le budget, les investissements informatiques, ou le cadre et les autorisations de recrutement.

39« A l’O.N.S.S. on est loin d’un tel acquis. Toutefois on devrait pouvoir disposer d’ici la fin de l’année d’un datawarehouse convenable, alimenté par captation automatique dans les diverses banques de données disponibles et capable de justifier les engagements pris dans le contrat d’administration.

40« Il reste que tous les parastataux ne seront pas prêts en 2001 et qu’il faudra sans doute concevoir l’exigence de ces tableaux de bord avec souplesse et selon un programme d’implémentation progressif. »

41L’un des axes de la réforme mise en œuvre par le contrat d’administration est la faculté pour les organismes de la sécurité sociale d’établir, par voie de contrat, leurs propres règles d’organisation et de gestion. Il faut désormais combiner la logique du droit administratif avec une autre logique, celle du « management public », en mettant en évidence la « conscience du résultat ». Comment concilier le respect de règles avec une efficacité maximale ?

42Où l’on évoquera la conscience acquise des résultats, la promotion des logiques intégrées, du droit administratif et de l’efficacité managériale, le desserrement de l’étreinte étatique et la nécessité de permettre à l’autonomie reconnue de véritablement s’exprimer

43« J’ai envie de vous répondre très directement que nous n’avons cessé depuis que nous existons en tant qu’institutions chargées d’assurer, par le financement, l’octroi de prestations ou le contrôle de cet octroi, d’être tout particulièrement « conscients des résultats » et de viser à une « efficacité maximale » dans le respect des règles qui nous étaient imposées. Mais, précisément, parce que nous avions, plus que d’autres, en garantissant directement aux travailleurs, à leurs ayants droit, à leurs familles, la couverture sociale dont ils ont besoin, des obligations de résultats, notamment quant aux délais d’intervention à respecter, nous avons souhaité bénéficier d’un dispositif réglementaire plus approprié. Dans cette optique, je ne conçois pas qu’il y ait un possible choc de logiques ou une nécessité d’assurer un bon arrimage de logiques distinctes, celle dite du droit administratif et celle dite du management public. La modernisation de notre société dans toutes ses composantes, dont le droit, dont les services publics, débouchera naturellement sur des logiques intégrées, en l’occurrence sur celle d’un droit administratif ou de la fonction publique soutenant la métamorphose managériale en cours des services publics.

  • 6  P. QUERTAINMONT, Administration publique, n° 4/ 1998, pp. 277-293

44« Pour le reste, mon Collègue Philippe Quertainmont, qui a consacré une très belle étude à « La technique du ‘contrat d’administration’ en vue de ‘responsabiliser’ des organismes de sécurité sociale : panacée ou placebo ? »6, a usé de l’excellente formule du ‘desserrement de l’étreinte étatique’ sur les organismes faisant choix d’un nouveau système pour obtenir une plus large autonomie de gestion, celle nécessaire pour œuvrer ‘de la manière la plus performante possible’.

45« Cette plus large autonomie de gestion ne dispensera pas du respect d’un certain nombre de principes d’organisation ou de gestion, comme ceux repris dans la loi du 25 avril 1963 sur la gestion des organismes d’intérêt public de sécurité sociale et de prévoyance sociale, plus communément appelée la loi sur la gestion paritaire, qui reste d’application.

46« En revanche, non par contrat, mais par mise en œuvre unilatérale des nouvelles règles, comme celles relatives à l’approbation du projet de budget par le seul Ministre de tutelle, et par décision de leur organe de gestion, comme pour la fixation du cadre, il y aura une moindre interférence des organes traditionnels d’approbation préalable, une plus grande prise en charge des décisions d’importance fonctionnelle. Encore faudra-t-il que la négociation du contrat se passe dans de bonnes conditions et que les moyens alloués permettent à cette liberté reconnue de s’exprimer suffisamment pour pouvoir juger du progrès escompté en fait de gestion. Le risque demeure en effet d’un mirage contractuel, d’une illusion de contrat, d’une opération génératrice finalement d’allégeance subtile, d’obligations dans le seul chef des institutions publiques de sécurité sociale, et non d’engagements réciproques. »

47La question des relations de pilotage à distance entre le Ministère et un parastatal à l’avenir plus autonome ne se résume pas uniquement à un problème de gestion. La révision des mécanismes de tutelle traditionnels soulève également des questions d’ordre juridique (sur la responsabilité ministérielle) et politique (contrôle démocratique). Quelle est votre conception de cette délicate question ?

48Où l’on évoquera une plus grande transparence dans une plus grande égalité des « armes » et une organisation conventionnelle accentuée des rapports entre le Politique et l’Administratif

49« A vrai dire, à première vue, je ne vois pas ce qui devrait fondamentalement changer pour ce qui est de la responsabilité ministérielle, voire du contrôle démocratique. Déjà aujourd’hui, les ministres compétents dirigent leur Département et exercent une tutelle, via leur Commissaire du Gouvernement, sur les parastataux sociaux qui ont, comme on l’a vu, une personnalité juridique distincte de celle de l’Etat.

50« En pratique on observe deux choses par rapport à cette problématique : les Départements ont perdu, de fait, la maîtrise des parastataux, que ce soit en n’assumant plus par exemple le travail de conception législatif ou réglementaire, ou en ne s’imposant plus comme le moteur de propositions ou de projets d’avenir, par exemple en matière de modernisation ou de simplification.

51« En revanche, les Ministres en tant que tels obtiennent desdits parastataux une collaboration quotidienne généralement très loyale et très efficace pour les aider à gérer leur courrier social, les réponses aux questions parlementaires, etc.

52« Ce qui devrait évoluer, si les parastataux sociaux sont suffisamment fermes et solidaires à cet égard, c’est que les parts respectives de responsabilité dans l’accomplissement correct des missions assignées par la loi, dans la réalisation des projets gouvernementaux, devraient être plus clairement établies.

53« Ou le Gouvernement a donné au parastatal les moyens d’accomplir correctement ses missions ou de réaliser les projets proposés, et en ce cas les défaillances, les déficiences, les faiblesses, les erreurs enregistrées seront mises sur l’ardoise des exécutants, ou le Gouvernement n’a pas accordé ce qui était convenu et fait ce qu’il s’était engagé à faire, et ses Ministres concernés verront leur responsabilité politique engagée.

54« Il devrait donc y avoir une plus grande transparence dans un contexte de plus grande égalité des armes et la possibilité pour les parastataux de refuser, à défaut de moyens alloués, des missions nouvelles que jusqu’ici ils s’efforçaient d’accomplir au prix d’efforts souvent inconsidérés, d’abandons d’actions en cours, de négligence de travaux utiles, etc. Autrement dit encore, il devrait y avoir moins d’occasions ou de tentations pour les hommes politiques de faire assumer à tort aux fonctionnaires un rôle sacrificiel de fusible.

55« J’ajoute qu’il serait dans les intentions du nouveau Ministre de la Fonction publique de supprimer la « tutelle » des Départements sur les « parastataux » et, dans la foulée, d’accentuer donc l’organisation conventionnelle des rapports entre le Ministre responsable et l’Institution publique avec laquelle il a signé le contrat d’administration.

56« Une telle évolution va pleinement dans le sens des « recomman­dations vers une modernisation des administrations publiques » qui viennent d’être dévoilées par le Premier Ministre et le Ministre de la Fonction publique, recommandations qui encouragent le Gouvernement à davantage « gouverner » et l’Administration à davantage « gérer » ou exécuter, les deux points « G » du succès n’interdisant pas des passerelles d’intelligences. »

57De quelle façon peut-on améliorer la législation et la réglementation pour en accroître l’efficacité ?

58Où l’on évoquera la complexité du réel, la nécessité de promouvoir un art de l’écriture ou de la communication juridique et le recours à l’informatique comme facteur non négligeable de simplification du droit

59« Qu’est-ce que « l’efficacité » d’une législation ou réglementation ? Je n’ai pas de réponse immédiate ou complète à la question, à une des questions que suscite préalablement la vôtre… J’entends bien que vous vous référez à ce qu’on appelle la « pathologie législative », à l’inflation, l’imperfection, l’enflure des textes nous gouvernant, donc à leur méconnaissance, y compris par les professionnels, et donc à leur perte d’efficacité.

60« Ceci dit, il est question, notamment dans le programme gouvernemental, de simplifier, d’alléger… en ce compris les lois, la réglementation en vigueur. C’est un vaste problème, une grande ambition. Le plus délicat sera de ne pas décevoir des attentes qui relèvent parfois d’une certaine naïveté. En particulier peut-être en droit social, où l’on est en présence d’un droit souvent « négocié », issu de compromis entre négociateurs aux intérêts opposés, nourri de multiples points d’équilibre. Un tel droit est nécessairement complexe, pas toujours clair pour un regard extérieur.

61« D’un côté, il y a une sorte d’idéal rationne, de « jardins à la Mansart », assez répandu chez les juristes, qui voudraient que l’on codifie plus pour mieux regrouper, harmoniser,… Cet idéal, pour être approché en pratique, nécessite de se lancer dans des projets dépassant le temps de vie des gouvernements, donc peu motivants pour le Politique.

62« D’un autre côté, il y a la vie, avec ses multiples visages, ses méandres, la tendance à vouloir rencontrer chaque situation individuelle, qui se laisse difficilement enfermer dans un cadre net, simple.

63« Si vous voulez accorder des réductions de cotisations aux entreprises, ce qu’elles réclament à haut cri, vous devez inévitablement prendre des règles dérogatoires, faire du droit ; et ce droit, pour se couler dans des procédures de masse touchant aux intérêts économiques et financiers de leurs destinataires, est de plus en plus travaillé par des économistes qui l’habillent de formules mathématiques très peu prisées à l’enseigne de Thémis.

64« Il est vrai que plusieurs de ces règles nécessaires ou inévitables pourraient être mieux rédigées, ne pas atteindre des sommets de technicité désarmante pour les plus fins légistes, et une des manières d’améliorer la législation et la réglementation pourrait ainsi être d’agir sur la formation de ceux qui doivent rédiger ces textes, de leur apprendre, aux juristes en premiers, l’art de bien écrire le droit en langage d’aujourd’hui, ce qui vient d’être pour la première fois initié à l’Université de Liège sous forme d’un cours de « Méthodologie de la création du droit écrit » donné par le professeur Paul Delnoy, ouvert aux inscriptions notamment administratives.

65« Monsieur Delnoy insiste d’ailleurs à juste titre sur le fait qu’il vaut mieux agir en amont, au moment disons de la « création » du droit, plutôt que de procéder, comme vient de le décider le Sénat, par une évaluation en aval par un « Service d’évaluation des lois » (fédéral) ; il rappelle aussi très pertinemment qu’il y a dans le droit, au-delà de la volonté politique qu’il exprime (que le législateur exprime),un acte de communication de cette volonté, plus que d’information, ce qui signifie que ce droit devrait se plier à la discipline qu’est la communication, cette discipline qu’au même moment le Gouvernement presse les administrations d’embrasser tant en interne qu’en externe.

66« Dans les matières que je pratique, et singulièrement dans celle qui est de la compétence de l’O.N.S.S., la déclaration à faire par les employeurs, il y a actuellement une expérience de simplification, d’harmonisation, de recherche d’efficacité accrue par le biais d’un projet de réforme à connotation informatique forte.

67« L’informatique supporte mal le flou et invite aux définitions précises, elle met en évidence les incohérences, les doubles emplois. En mettant au point une déclaration dite multifonctionnelle à réaliser par télécommunications, ceux qui pilotent cet exercice, en vue de permettre aux entreprises de ne transmettre qu’une seule fois la même information pouvant servir à diverses fins, ont dû passer par une phase préalable d’harmonisation sinon d’uniformisation de concepts comme celui de salaire ou de journée de travail. L’informatisation d’un domaine couvert par le droit, en ce compris dans ses contacts avec le citoyen, les entreprises, est ainsi une occasion, et quelque part une manière, d’améliorer l’instrument législatif ou réglementaire et dès lors d’en accroître le bon usage, l’usage plus aisé, plus sûr ainsi que l’impact le plus complet possible. »

68L’O.N.S.S. mène avec d’autres organismes de sécurité sociale une politique novatrice en matière de simplification administrative. Peut-on en partie expliquer ce dynamisme par le fait que les fonctionnaires eux-mêmes ont pris conscience qu’ils avaient grand intérêt à simplifier les règles et les procédures ? Quels sont les autres facteurs qui sont intervenus ?

69Où l’on évoquera la Banque-carrefour de la sécurité sociale, soutenue par l’O.N.S.S., comme une étoile-guide pour ceux qui naviguent en mer de Simplification mais aussi la technique inédite du groupe de travail « intercabinets - interadministrations ».

70« La politique novatrice que vous mettez en avant résulte selon moi de deux facteurs déjà perçus et d’un troisième à aborder. Tout d’abord, le souci d’obtenir les moyens de gérer plus efficacement les institutions de sécurité sociale pour leur permettre de mieux remplir leurs obligations de résultats dans des domaines d’action où l’on touche directement les familles, les citoyens, les travailleurs dans leur vécu quotidien. Ensuite, il y a tout le processus d’informatisation de ces institutions, animé finalement par le même souci, processus qui a été méthodiquement mené depuis 1986 avec comme point de passage et de promotion crucial l’institution en 1990-1991 de la Banque-carrefour de la sécurité sociale avec le soutien financier et logistique de l’O.N.S.S.

  • 7  La carte S.I.S. (abréviation, utilisable dans nos trois langues nationales, de Système d’Informati (...)
  • 8  La déclaration immédiate de l’emploi, qui est une obligation dont on ne peut se libérer que de faç (...)
  • 9  La déclaration multifonctionnelle que les employeurs seraient amenés à faire à l’avenir à l’O.N.S. (...)

71« Dans la ligne des objectifs initialement poursuivis par cette institution, un second plan d’action a été arrêté en 1996, visant à créer la carte S.I.S7. et à programmer la Déclaration immédiate de l’emploi8 ainsi que la déclaration multifonctionnelle9 avec tout ce que ces innovations impliquent de rationalisations.

72« En ces deux moments clés, 1986 et 1996, le Politique et l’Administratif se sont rejoints, pour à la fois formuler les plan d’actions et en assurer le suivi suffisamment longtemps et de façon conjointe. La lucidité et la persévérance de quelques ministres ou anciens ministres, comme J.L. Dehaene et Ph. Busquin, n’a pas été étrangère au succès. Mais certains fonctionnaires, par leur force de travail, leurs apports en idées, les relais qu’ils ont assurés, ont été à leur tour des éléments déterminants dans les avancées obtenues.

73« Cette même convergence d’intérêts, tellement enrichissante, n’a malheureusement jamais pu se faire à un tel niveau pour ce qui est des fameux « tapis accumulés dans la Mosquée qu’est l’O.N.S.S. », selon l’image de Michel Jadot, à savoir la kyrielle de mesures de réductions des cotisations de sécurité sociale que doivent gérer mes collaborateurs depuis une dizaine d’années. Ici, chaque Ministre ou Vice-Premier Ministre entend apporter son obole, marquer le système de son nom, avec pour résultat une situation à la limite du gérable !

74« Les fonctionnaires ne sont pas, comme certains le croient, à l’origine des règles et procédures compliquées. Pas toujours, pas souvent, et certainement plus dans le secteur social : les sources de complication leur sont externes, dont l’action politique ou les revendications des destinataires mêmes des règles.

75« Et j’en viens au troisième facteur de succès dans le prolongement de cette entente « Administration-Gouvernement », qui est la création sous le précédent Gouvernement de groupes de travail qui n’étaient pas composés de représentants des seuls cabinets politiquement intéressés par les points à traiter mais aussi de représentants des administrations ou parastataux impliqués. L’un d’entre eux, qui a survécu au changement de majorité et qui est resté présidé par mon adjoint, c’est-à-dire par un fonctionnaire, a travaillé de manière remarquable sur tout le thème de la « modernisation de la gestion de la sécurité sociale » et les représentants des parastataux en son sein, ceux de la Banque-carrefour et de l’O.N.S.S. les premiers, ont pu s’y exprimer très librement, y apporter de multiples notes d’orientations, des propositions faisant avancer considérablement les choses en dialogue direct avec les cabinets. Une fois encore, l’anticipation était au rendez-vous, en ce sens que la formule s’inscrit parfaitement dans la ligne du dialogue sans intermédiaire que le Ministre de la Fonction publique prône entre le Ministre politiquement responsable et les hauts fonctionnaires administrativement responsables. »

76Vous paraît-il légitime et adéquat que des régimes de rémunération différents s’appliquent selon les performances de l’institution ou du secteur d’activité considéré ?

77Où l’on évoquera le malaise de l’injustice rémunératoire en général et le pari d’une expérience de différenciation utile.

78« Vous faites allusion, je suppose, aux « sanctions » positives prévues pour les institutions publiques de sécurité sociale honorant les engagements pris dans leur contrat, « sanctions » qui consisteraient en la possibilité d’octroyer des primes à leur personnel.

79« Je vous dirais tout d’abord que j’éprouve un très grand malaise par rapport à cette thématique. Nous sommes dans un pays – et il n’est pas le seul – où il n’y a aucune justice rémunératoire dans le secteur public, en ce sens qu’il existe d’une part des régimes de faveur, comme aux Finances, et, d’autre part, qu’il n’y a pas, dans les barèmes, de hiérarchie sérieuse en rapport avec les responsabilités du terrain.

80« Nombre de magistrats, par exemple, sont mieux payés que nombre de fonctionnaires gérant des budgets de plusieurs centaines de milliards comme à l’ONEM, à l’Office national des pensions ou à l’INAMI, sans parler des quelque 1500 milliards de redistribution assurés par l’ONSS. Lorsqu’on aborde ce type de question, on doit donc savoir que la toile de fond est celle-là, désespérément inéquitable et pour longtemps. Deuxième considération : si on se trouvait, dans la fonction publique, dans une situation où les mécanismes d’évaluation, la culture de travail étaient tels que les meilleurs étaient les mieux côtés, les mieux promus, les mieux considérés, on pourrait sans doute répondre qu’il n’est ni légitime, ni adéquat de différencier encore par la rémunération. Mais la situation n’est pas celle-là et, pour changer précisément de culture, il est devenu utile de redynamiser entre autres par l’incitation pécuniaire.

81« Mais l’exercice est délicat. Les tentatives du Ministre de la Fonction publique d’y procéder par le biais de projets sélectionnés donnant droit à des primes pour l’équipe de pilotage se sont heurtées à un refus dans les parastataux sociaux, où trop de projets sont constamment en cours de développement et où la formule risquait de provoquer des tensions entre meneurs de projets « primés » et autres meneurs de projets « de routine ». La différenciation individuelle suppose quant à elle des instruments d’appréciation, de captation des performances et du rendement de chacun, de la productivité personnelle, dont on ne dispose actuellement pas et dont l’introduction, fût-ce sous une forme renouvelée, modernisée, ne peut se faire dans la précipitation.

82« Restent la performance et la récompense institutionnelle, par parastatal honorant son contrat d’administration … elles pourraient avoir le mérite de servir de levier suffisant à ce pari d’une responsabilisation dynamique lancé dans ce secteur, et qui n’a de sens, et de chance d’aboutissement, que si une très grande majorité des agents concernés y adhère. »

83D’après vous, sur quoi repose la légitimité du service public ?

84Où l’on évoquera l’impératif de redonner un sens à l’Etat.

85« Dans une interview récente pour l’Écho , du 29 janvier 2000 (p. 2), Rudy Demotte, Ministre de l’Économie, soulignait sa volonté de « réaffirmer un certain rôle des pouvoirs publics, conçus comme une émanation de l’intérêt général ».

86« Le Service public est en effet intégralement fondé sur le respect de l’intérêt général. Le Service public doit par ailleurs s’adresser de manière parfaitement égale à tous, sans distinction d’aucune sorte, aux pauvres comme aux riches, aux forts comme aux faibles. Ce faisant il participe d’une démarche fondamentalement démocratique.

87« Dans une thèse, si j’ai suffisamment bonne mémoire, même si j’en ai complètement oublié le titre, dans une thèse française de 1889, l’auteur, Paul Ferrand, affirmait que les pouvoirs publics se devaient « d’être également impartiaux et dévoués à l’égard de tous », superbe devise à mettre en fronton, comme celle découverte à l’entrée du Palais des recteurs de Dubrovnik et qui ouvre notre salle de staff stratégique : « Publica curate, obliti privatorum », ce qui implique probité, disponibilité, fiabilité, tolérance, gratuité de principe, égalité, ce qui signifie être au service des autres, de la Société, des Citoyens, des Entreprises, dans la continuité.

88C’est sur tout cela que repose notre légitimité et c’est de tout cela que l’on peut très naturellement décliner les ingrédients de la politique de modernisation des services publics, laquelle ne fait que ramener à des comportements dont on n’aurait jamais dû s’écarter. »

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Notes

 Pierre Van der Vorst, Administrateur général de l’O.N.S.S. a répondu par écrit à cet interview. Le titre, la citation, les notes de bas de page et les encadrés sont de Pierre Van der Vorst.

1  Une équipe chargée d’une mission ciblée et prioritaire à laquelle elle doit consacrer, jusqu’à son aboutissement, tout son temps ou un temps précis.

2  Le « management cockpit » est un système de pilotage collégial d’une institution, d’une organisation, d’une entreprise, d’un service public à partir d’un espace géographique (une salle) où sont regroupées les données de gestion les plus importantes sous forme de tableaux de bord synthétiques. C’est une sorte de cabine de pilotage d’un vaisseau de l’air ou de l’espace transposée à la conduite terrestre de la protection sociale.

3  On entend par « datawarehouse » ou « entrepôt » ou « magasin » de données, un ensemble, une collection de données et de procédures d’alimentation, de gestion et d’exploitation de ces données en vue d’une aide à la décision. Il existe de nombreuses définitions du datawarehouse, proposées par des académiques, des éditeurs d’outils, de bases de données ou par des constructeurs cherchant à mettre en valeur leur produit. La définition ici retenue n’oblige pas à un commentaire plus approfondi contrairement à celle, par exemple, qui y voit une « collection de données orientées sujet, intégrées, non volatiles et historisées, organisées pour le support d’un processus d’aide à la décision ».

4  Un « executive information system » est un outil informatique permettant aux responsables d’un organisme d’accéder directement et rapidement aux données de gestion les plus importantes. En l’occurrence, celui de l’O.N.E.M. a été développé en interne et appelé MISUS par référence à la mission principale de l’Office. Sur l’évolution terminologique ou conceptuelle de l’E.I.S. vers un « Entreprise information system » puis vers l’ « Entreprise intelligence service », voir C. SELMER, Concevoir le tableau de bord, Paris, Dunod, 1998, pp. 187-188

5  La « balanced score card » est un modèle de mesure de la performance d’un organisme qui intègre à l’O.N.E.M. :

le suivi des indicateurs relatifs à la gestion quotidienne ;

le suivi de la gestion des moyens humains et financiers ;

le suivi des indicateurs relatifs à la satisfaction des « clients » internes et externes.

Ces différents champs sont mis en perspective en fonction des objectifs de l’organisme, et ceci dans le cadre de la mise en place ou du suivi d’une stratégie de gestion globale. Ce modèle fournit des mesures spécifiques en vue de comparer les objectifs planifiés et les résultats observés.

6  P. QUERTAINMONT, Administration publique, n° 4/ 1998, pp. 277-293

7  La carte S.I.S. (abréviation, utilisable dans nos trois langues nationales, de Système d’Information Sociale) ou carte d’identité sociale, qui contient une puce électronique à mémoire protégée, a pour rôle premier de mettre à disposition de l’assuré social un support électronique reprenant son numéro d’identification unique à la sécurité sociale (NISS). L’assuré social doit utiliser cette carte en particulier lors de ses contacts avec les institutions de sécurité sociale, comme les caisses d’allocations familiales ou les mutualités ; grâce à la clé d’accès qu’elle constitue, il peut faire valoir ses droits ou justifier de ses obligations en sécurité sociale.

8  La déclaration immédiate de l’emploi, qui est une obligation dont on ne peut se libérer que de façon électronique (à l’exclusion de tout papier ou fax), impose aux employeurs visés de déclarer à l’O.N.S.S. le début (au plus tard au moment de l’entrée en service) et la fin de la relation de travail. Cette mesure est entrée en vigueur le 1er janvier 1999 dans trois secteurs : celui de la construction, celui du transport de personnes et celui du travail intérimaire.

9  La déclaration multifonctionnelle que les employeurs seraient amenés à faire à l’avenir à l’O.N.S.S. serait une déclaration par laquelle ils communiqueraient en une seule opération l’ensemble des données nécessaires au bon fonctionnement de la sécurité sociale des travailleurs salariés, c’est-à-dire non seulement les données salariales et de temps de travail de leurs collaborateurs utiles à la vérification de leurs rentrées en cotisations mais aussi toutes les données de même nature permettant d’établir les droits desdits travailleurs ou de leurs familles en prestations familiales, remboursements de soins de santé, allocations de chômage, indemnités d’incapacité de travail, pensions de retraite…

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Pour citer cet article

Référence papier

« Les « parastataux sociaux » en éclaireurs de la modernisation de la fonction publique ? », Pyramides, 1 | 2000, 205-225.

Référence électronique

« Les « parastataux sociaux » en éclaireurs de la modernisation de la fonction publique ? », Pyramides [En ligne], 1 | 2000, mis en ligne le 03 octobre 2011, consulté le 27 mars 2017. URL : http://pyramides.revues.org/607

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