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Les réformes au prisme de l’autonomie et du contrôle des agents publics de base : le cas de la politique suisse du chômage

Aurélien Buffat
p. 69-92

Résumé

Cet article se propose de réfléchir aux réformes de l’administration en étudiant ce qu’elles deviennent au niveau des agents publics de base ou ‘street-level bureaucrats’. Si la littérature qui leur est consacrée a jusqu’ici mis en avant à la fois l’autonomie décisionnelle de ces acteurs ainsi que les stratégies de contrôle de celle-ci, nous proposons ici de revisiter la problématique de l’autonomie et du contrôle à ce niveau en rendant compte de la manière dont elle est affectée par les réformes de « nouvelle gestion publique » d’une part, et les « nouvelles technologies de l’information et de la communication » d’autre part. Pour ce faire, la partie empirique présente les résultats préliminaires d’une recherche de l’auteur portant sur un type d’agent public aux premières lignes de la mise en œuvre de la politique suisse du chômage, à savoir les taxateurs d’une caisse cantonale d’indemnisation, laquelle fonctionne selon une logique « néo-managériale ». Les données analysées montrent que si les éléments du dispositif NGP/TIC (NDLR : une liste des acronymes se trouve en fin d’article) conduisent globalement à un renforcement considérable du contrôle hiérarchique et organisationnel d’une autonomie qui reste néanmoins importante, ceci s’accompagne également de modes d’appropriation spécifiques et intéressants dans ce qu’ils ont d’inattendu, de créatif voire de subversif au niveau des agents sur le terrain.

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Texte intégral

I. Cadre général de la recherche

I.1. Problématique générale

1Notre recherche s’intéresse à une strate relativement méconnue de l’administration publique, à savoir les fonctionnaires proches du terrain et des usagers, plus communément appelés street-level bureaucrats depuis l’ouvrage séminal de Lipsky (1980). Son objectif est de comprendre comment la street-level bureaucracy intervient, à l’heure actuelle, dans les processus de mise en oeuvre de l’action publique. Il consiste spécifiquement à vérifier dans quelle mesure ces acteurs bénéficient encore de l’autonomie et du pouvoir discrétionnaire qu’on leur prête. Tant la mise en place des réformes de « nouvelle gestion publique » (NGP) que l’introduction des « nouvelles technologies de l’information et de la communication » (NTIC) constituent des phénomènes dont les conséquences nous intéressent : que devient la marge de manoeuvre de ces acteurs dans des administrations réformées et fortement informatisées ? Comment les mécanismes de contrôle ou d’accountability à ce niveau s’en trouvent-ils affectés ? Les street-level bureaucrats en sortent-ils affaiblis ou renforcés ? In fine, assiste-t-on à l’émergence d’un nouveau type de street-level bureaucrat ?

I.2. La ‘Street-level bureaucracy’ : la problématique de l’autonomie et du contrôle

2La notion de street-level bureaucracy émerge pour la première fois dans l’ouvrage de Lipsky (1980). Selon cet auteur, ces organisations présentent deux caractéristiques majeures. Premièrement, ses membres sont en interaction directe et régulière avec les citoyens. Deuxièmement, ceux-ci disposent d’un certain pouvoir discrétionnaire dans le cadre de cette relation ainsi que d’une relative autonomie par rapport à leur organisation. Derrière ce terme générique, on trouve ainsi une variété de fonctionnaires tels que les enseignants, les assistants sociaux, les policiers, les médecins et autres personnels de la santé publique, les juges, etc. De par leur centralité dans le processus de délivraison des différents services et prestations de l’Etat, leur position d’interface ainsi que les informations dont ils disposent sur les cas à traiter, ces fonctionnaires constituent des acteurs importants dans la mise en œuvre quotidienne de l’action publique sur le terrain (policy-making role).

  • 1 « The essence of street-level bureaucracies is that they require people to make decisions about oth (...)

3Pour Lipsky, ce pouvoir discrétionnaire des petits fonctionnaires est constitutif de leur travail quotidien et s’explique par un certain nombre de conditions de travail communes. C’est surtout la nature humaine et complexe des situations à gérer qui rend la discrétion bureaucratique nécessaire1. Leur marge de manoeuvre s'incarne ainsi dans les décisions que ces derniers sont amenés à prendre concernant les usagers. Lipsky met aussi en avant la relative autonomie dont disposent ces fonctionnaires vis-à-vis de la hiérarchie de leur organisation, laquelle s'explique principalement par une asymétrie d'information qui leur est favorable et les difficultés générales que rencontre le contrôle organisationnel. Celui-ci est rendu difficile notamment par le faible degré de visibilité de leurs activités (patrouille de police, entretiens avec un assistant social, etc.) et les multiples ressources dont ils disposent pour préserver ou tenter d’accroître leur autonomie professionnelle.

  • 2 Selon Smith (2002 : 367) il s’agit de l’approche classique : « The standard approach to « fixing » (...)

4Dans la lignée de Lipsky, la littérature consacrée aux SLB tant dans la recherche anglo-saxonne (Prottas, 1979 ; Weatherley, 1979 ; Vinzant & Crothers, 1998 ; Brehm & Gates, 1997 ; Maynard-Moody & Musheno, 2000/2003 ; Meyers et al., 1998 ; Meyers & Vorsanger, 2002, Evans & Harris, 2004) que française (Dubois, 1999 ; Weller, 1999 ; Weller, 2006) a notamment fait ressortir deux éléments importants : d’une part, l’incontournabilité des choix discrétionnaires effectués par les SLB, et donc la mise à jour d’une certaine autonomie décisionnelle ; d’autre part, en ce qui concerne le contrôle, la littérature indique que deux types de réponses ont schématiquement été données. Premièrement, l’autonomie des fonctionnaires de terrain peut être perçue comme dangereuse pour le bon fonctionnement démocratique et il s’agit de trouver les moyens de la contrôler voire de la réduire. Le contrôle organisationnel est alors renforcé et la surveillance hiérarchique accrue, ce qui se traduit généralement par la production de nouvelles règles et procédures à respecter2. Un deuxième type de réponse considère par contre ces premières solutions comme souvent inefficaces et vaines ; dans ce cadre, d’autres mécanismes de contrôle, plus horizontaux et plus soft, sont mis en avant tels que l’auto-contrôle en vertu des normes professionnelles, l’influence des collègues et des pairs ou encore celle des citoyens (Brehm & Gates, 1997).

5A l’égard de cette problématique de l’autonomie et du contrôle, il est utile de signaler que, justement, les réformes de l’administration de type « nouvelle gestion publique » agissent à leur manière sur ces éléments. Ainsi Hill selon qui « this is one of the key preoccupations of the « new public management » movement » (Hill, 2005: 215). De manière fondamentale, ces réformes ont pour but d’accroître la performance des administrations publiques et la qualité des prestations en leur conférant à la fois plus d’autonomie organisationnelle accompagnée d’une redéfinition des règles du contrôle ou de l’imputabilité (contrôle sur et par les outputs et non les inputs, définition d’indicateurs de performance, etc.) Au niveau des fonctionnaires de terrain, ces réformes s’accompagnent souvent d’une activation de l’autonomie professionnelle des acteurs vers le respect des critères de performance définis, et la mise en place de nouvelles modalités de contrôle et de restitution de comptes. Ainsi, il faut selon nous questionner plus avant dans quelle mesure « NPM reforms typically introduce higher levels of accountability for public service professionals. » (Ferlie & Geraghty, 2005 : 431)

II. La politique du chômage en Suisse3

II.1. Organisation et acteurs

6En Suisse, les décisions en matière de politique du chômage sont essentiellement du ressort de la Confédération (échelon fédéral), alors que la mise en oeuvre est de l'apanage des cantons. L'assurance chômage est devenue obligatoire en 1976, suite à l'acceptation de ce principe en votation populaire. Le contenu de cette politique est principalement déterminé dans la Loi sur l'assurance chômage (LACI) dont l'entrée en vigueur date de 1984.

7La LACI poursuit comme objectifs officiels de garantir aux personnes assurées une compensation du manque à gagner dû au chômage, mais aussi à la réduction de l'horaire de travail, aux intempéries et à l'insolvabilité potentielle de l'employeur. Elle vise aussi à prévenir le chômage imminent, à combattre le chômage existant ainsi qu'à favoriser l’intégration rapide et durable des assurés dans le marché du travail. Le fonds de l'assurance-chômage est co-financé par les cotisations des travailleurs et des employeurs. Le dispositif d'assurance fournit des prestations sous forme d'indemnités de chômage aux personnes inscrites et répondant aux critères d'attribution du droit. La mise en oeuvre de la législation incombe essentiellement aux autorités cantonales et à leur office compétent en matière d'emploi. Le système politico-administratif à ce niveau se subdivise alors en deux types d’acteurs chargés d'appliquer la LACI sur le terrain.

8D'une part, depuis la 2ème révision de la LACI (1996), il existe les Offices régionaux de placement (ORP). Organisés sur une base cantonale et présents dans chacun de ceux-ci, ces offices font partie de l'administration publique du canton. Leurs principales activités consistent à s'occuper du suivi, conseil, placement et du contrôle des chômeurs. Il s'agit donc de les réinsérer sur le marché du travail, de les conseiller dans leur recherche d'emploi et, le cas échéant, de les sanctionner en cas de manquement avéré aux décisions prononcées par l'office. Ce travail est effectué par les conseillers ORP.

  • 4 A côté des quelques 26 caisses publiques cantonales existent un certain nombre de caisses privées, (...)

9D'autre part, le volet d'indemnisation est rempli par les caisses de chômage. Chaque canton dispose d'une caisse publique de chômage4. Ces caisses ont pour principales tâches de déterminer le droit aux prestations de chômage et de verser les indemnités relatives sur une base mensuelle. Elles assurent ainsi le suivi des dossiers des chômeurs en ce qui a trait aux indemnités. Elles peuvent également décider de sanctions vis-à-vis d'assurés manquant à leurs obligations, ce sous la forme de suspension d'indemnités.

II.2. Présentation du cas : une caisse publique cantonale de chômage

10L'organisation que nous avons étudiée est une caisse publique cantonale de chômage, située dans un canton de la Suisse romande. Rattachée au département cantonal de l’économie, ses services centraux sont localisés dans le chef-lieu du canton qui est en même temps la plus grande ville de celui-ci avec environ 29.000 habitants. Au total, la caisse de chômage emploie actuellement 34 employés. Ses missions sont données à la fois par le droit fédéral (application de la loi sur l'assurance-chômage) et par le droit cantonal en matière d'emploi. La caisse est ouverte à tous les assurés domiciliés dans le canton. Sa mission fondamentale consiste à déterminer le droit aux prestations et à verser ces dernières.

11Outre le niveau directionnel, la caisse est structurée en trois services distincts que sont le service juridique, le service administratif et le service des prestations. Le service juridique est responsable pour toutes les questions de nature juridique. C'est notamment à ce service que parviennent en premier lieu les recours et oppositions des assurés. Le service administratif comporte plusieurs sous-sections principalement chargées des ressources et des moyens informatiques ainsi que du maintien et du contrôle de la comptabilité. Enfin, le service des prestations est au coeur des activités de la caisse de chômage car c'est lui qui verse les indemnités aux assurés, détermine le droit et effectue le traitement des dossiers. Il se subdivise en plusieurs succursales qui recouvrent tout le territoire cantonal afin d’assurer la couverture des différentes régions socio-économiques. La plus grande succursale est celle du chef-lieu et couvre toute la région centrale du canton. Dans cette succursale sont employés 6 collaborateurs à des taux de travail variant entre 50 % et 100 %. La dénomination officielle de leur fonction est celle de taxateur. Leur rôle consiste principalement à accueillir les assurés au guichet, à les informer, à constituer les dossiers des nouveaux chômeurs, à déterminer le droit aux prestations de chômage, à calculer le montant de celles-ci, à les verser sous forme d'indemnités, à assurer ensuite le suivi des dossiers au sens large, enfin à décider des mesures de sanction si nécessaire.

II.3. Une organisation emblématique de la NGP et des TIC

  • 5 Ces deux dimensions n’étant d’ailleurs pas sans lien, comme nous le verrons plus loin.

12Le choix d’investiguer notre questionnement auprès de cette caisse de chômage est lié à la nature assez fortement néo-managériale de ses caractéristiques organisationnelles, ainsi que de la forte prégnance des systèmes informatiques dans ses activités5. Concernant la dimension organisationnelle de type NGP, mentionnons trois éléments :

13Premièrement, contrairement à la plupart des autres caisses, cette caisse dispose d’un degré très élevé d’autonomie organisationnelle et managériale vis-à-vis de l’administration. Depuis 1990, cette caisse est un établissement autonome de droit public, ce qui fait d’elle une entité juridique indépendante. C’est ce statut qui lui octroie une très forte autonomie managériale.

14Deuxièmement, les dispositifs de gestion mis en place sont fortement similaires à ceux du privé : tous les collaborateurs de l’organisation, y compris le directeur, sont engagés sur la base d’un contrat de droit privé et non pas public. Ceci permet une certaine flexibilité et rapidité de réaction en matière d’engagement ou de licenciement du personnel, au gré de l’évolution du taux de chômage. En cas de licenciement, les règles de droit privé s’appliquent. La caisse dispose de son propre barème salarial, indépendant de celui de la fonction publique cantonale. Les collaborateurs sont évalués sur une base annuelle avec incidence sur le salaire et le temps de travail a été récemment annualisé afin d’accroître la flexibilité de la gestion du personnel.

  • 6 Exemple : une inscription au chômage rapporte 50 unités de prestations (UP) à la caisse.
  • 7 Exemple : Une valeur-cible pour toute la convention est fixée (ex : 5,73 frs) avec une valeur malus (...)

15Troisièmement, le mode de financement de la caisse est typiquement inspiré des principes de la NGP. Ainsi, c’est au travers d’une convention de prestations passée entre le Département fédéral de l’économie et l’Etat cantonal (fondateur de la caisse) que le financement est assuré. D’une durée de 5 ans, la convention prévoit que les activités de la caisse sont financées sur la base d’un système de montants effectifs de type bonus-malus : chaque activité effectuée par la caisse se voit attribuer un nombre spécifique de points de prestations6 ; le total de ces points indique le volume total des activités effectuées. Des » indices de performance » sont fixés par la convention et des valeurs-cibles à atteindre, ainsi que leurs limites en termes de malus et de bonus7. Il s’agit donc d’un système d’incitation à la performance par le biais des modalités de financement/remboursement des activités de la caisse.

16Au sujet des TIC, force est de constater la centralité de tels instruments dans les activités quotidiennes des caisses de chômage :

17Tout d’abord, au niveau du système global de l’assurance-chômage, le système informatique PLASTA constitue le logiciel principal en matière de placement et de statistique du marché du travail. Reliant entre eux l’ensemble des acteurs intervenant dans la gestion des chômeurs (autorité fédérale de surveillance, autorités cantonales en matière d’emploi, ORP, caisses de chômage), le système consiste en une gigantesque base de données des dossiers de l’ensemble des assurés de Suisse, des emplois vacants et des différentes mesures de placement. Il permet en outre de transférer les données entre les ORP et les caisses.

  • 8 Ceci démontre l’existence d’un lien consubstantiel entre la NGP et les TIC, dans la mesure où c’est (...)

18Puis, au niveau des caisses elle-même, le système de paiement est complètement informatisé depuis le début des années 1990. Le système informatique de paiement se nomme SIPAC et constitue l’application-métier des taxateurs. Comportant l’ensemble des données individuelles des assurés, il permet un traitement direct du paiement depuis le guichet. C’est dans ce système que toutes les données relatives au versement des prestations financières de l’assurance aux chômeurs sont introduites et gérées. Comme nous le verrons, c’est également par SIPAC que sont introduites les informations ayant trait à la comptabilisation des activités de la caisse sous la forme d’unités de prestations8.

19A cela s’ajoute une autre application-métier informatisée pour le traitement et suivi des dossiers des assurés, mise en place dès 2002. Génériquement nommée GED (gestion électronique des documents), ce système permet de regrouper la totalité des documents concernant les dossiers individuels des assurés, nécessaires pour l’ouverture d’un droit aux prestations de chômage ainsi qu’au suivi mensuel des dossiers. Tous les documents envoyés par courrier postal ou reçus directement au guichet y sont scannés puis introduits au format PDF, et regroupés par individu. Il s’agit donc d’un document management system.

III. Les réformes au niveau des taxateurs : une lecture au prisme de l’autonomie et du contrôle

20Il s’agit maintenant de voir plus avant comment ce dispositif s’incarne concrètement au niveau du « bas » de l’organisation, à savoir les taxateurs eux-mêmes. Plus exactement, nous questionnons l’impact de ces modalités organisationnelles et managériales à l’aune de la thématique de l’autonomie et du contrôle des agents publics de base.

III.1. Dispositif d’enquête et récolte des données

  • 9 Une série d’entretiens semi-directifs avec les taxateurs et d’autres collaborateurs de la caisse es (...)

21C’est essentiellement au travers d’une approche qualitative de type ethnographique que nous conduisons nos recherches empiriques. Les quelques résultats présentés ci-après sont basés sur une première analyse des données récoltées depuis fin septembre dans la caisse publique de chômage sélectionnée. Concrètement, nous y avons jusqu’ici conduit des observations directes, avec un statut ouvert de chercheur-stagiaire. L’observation semi-participante a consisté à accompagner les taxateurs de la succursale centrale dans leurs activités quotidiennes, à raison de 1 à 3 jours par semaine. Pour l’instant, elle a été complétée par l’analyse d’un certain nombre de documents issus de l’intranet de la caisse. Enfin, deux entretiens – l’un avec le directeur, l’autre avec l’adjoint du responsable du service des prestations – ont été réalisés9. L’observation in situ permet également de demander des éclaircissements directement aux enquêtés, d’où les citations mentionnées ci-après.

III.2. Le dispositif NGP/TIC au prisme de l’autonomie et du contrôle des taxateurs

« A la caisse, nous les taxateurs, on est très autonomes et responsabilisés, mais très contrôlés aussi ».
Une taxatrice, journal de terrain, 16.10.2008

« Ils ont une très grande autonomie, ils ont un soutien – c’est eux qui déterminent s’ils en ont besoin ou pas – ensuite dans les contrôles on voit si ça s’est bien passé ».
Entretien avec le directeur, 14.02.2008

III.2.1. Une autonomie fortement encadrée mais considérable

  • 10 A titre d’exemple, la seule circulaire sur l’indemnité de chômage constitue un document de quelques (...)
  • 11 Et encore, nous évoquons ici uniquement les textes officiels concernant l’assurance-chômage, mais l (...)

22Notre première remarque sur l’autonomie des taxateurs tient à mettre l’accent sur son encadrement par un important cadre législatif et réglementaire. Il y a tout d’abord la loi fédérale (LACI) et l’ensemble - volumineux – des textes qui en découlent tels que : l’ordonnance d’application (OACI) et toutes les circulaires fédérales (émanant du Secrétariat à l’Economie) pour chaque type d’indemnité10. A cela s’ajoutent les circulaires, directives et communications émanant du SECO, du service cantonale de l’emploi et de la caisse elle-même. Enfin, il faut ajouter à cette longue liste le nombre impressionnant – une cinquantaine environ - de procédures de travail mises en place à l’interne de la caisse11. En somme, il existe une règle ou un document officiel pour à peu près tout. En cela, l’on retrouve typiquement ce que dit Lipsky : « » discretion is formally circumscribed by rules and relatively close supervision. » (Lipsky, 1980 : 14) Si nous évoquons plus loin l’aspect de contrôle (supervision), force est de constater que le travail des taxateurs se caractérise bien plus par une surnormativité voire une saturation réglementaire qu’une absence de règles.

  • 12 A noter que pour chacun des éléments mentionnés ci-après, nous aurions quantité d’exemplifications (...)

23Pourtant, ceci n’empêche en rien les taxateurs de disposer d’une autonomie considérable tant sur le plan décisionnel qu’organisationnel. Comme la place manquerait pour évoquer tous les éléments empiriques allant dans ce sens, nous nous contenterons d’évoquer les domaines les plus parlants12.

  • 13 Taxatrice 1, journal de terrain, 29.09.08

24Premièrement, nos observations au guichet montrent que les taxateurs disposent d'une marge de manœuvre dans l'acceptation ou le refus de fournir des avances de paiement aux assurés, ainsi que dans les modalités concrètes de décision à cet égard. Ainsi cette taxatrice qui, après avoir décidé d’une avance, nous explique spontanément le pouvoir de décision très fort qu'ils ont par rapport aux assurés et que les taxateurs sont selon elle « quasiment autonomes. (…) C'est moi qui décide si oui ou non, donc suivant comment, on a vraiment le pouvoir de les mettre sur la paille de manière générale. »13

  • 14 Loi sur l’assurance-chômage et l’indemnité en cas d’insolvabilité (LACI), article 30.

25Deuxièmement, les taxateurs disposent d’une forte autonomie décisionnelle dans la détermination des sanctions vis-à-vis des assurés qui, au sens de la loi « sont sans travail par leur propre faute » (chômage fautif) ou « ont renoncé à faire valoir des prétentions de salaire ou d’indemnisation envers leur dernier employeur, et cela au détriment de l’assurance »14. Selon l'ordonnance d'application, la durée de suspension des indemnités de chômage s'élève en proportion de la gravité de la faute commise par l'assuré : entre 1 et 15 jours en cas de faute légère, de 16 à 30 en cas de faute moyenne et de 31 à 60 jours en cas de faute grave. Dans la mesure où seule la faute grave est définie dans la loi, une marge de manoeuvre importante est laissée aux collaborateurs des caisses de chômage pour décider de la gravité de la faute entre légère et moyenne, ainsi que du nombre de jours de suspension nécessaires. Nos observations ont notamment permis d'identifier des styles sensiblement différents entre les taxateurs, certains ayant tendance à sanctionner au minimum possible, contrairement à d’autres.

26Enfin, de manière plus générale, nos observations montrent que les taxateurs disposent d’une bonne marge de manœuvre dans le traitement des dossiers au sens large, que ce soit en termes du degré variable de contrôle investi dans les procédures de renouvellement de paiement à la fin de chaque mois, dans le niveau d’investissement personnel du taxateur pour venir en aide à un assuré afin que celui-ci réclame le respect du délai légal de congé auprès de son ex-employeur, ou encore dans l’évitement ou la remise à plus tard du traitement de certains dossiers. De plus, les situations où l’interprétation des dispositifs légaux s’avère nécessaire sont relativement fréquentes, et mettent en œuvre là aussi une autonomie de décision de la part des taxateurs. Enfin, ceux-ci sont compétents pour refuser l’ouverture du droit aux prestations de chômage, sur la base de l’appréciation des éléments d’information dont ils disposent.

III.2.2. Des mécanismes de contrôle variés aux appropriations inattendues et souvent indociles

  • 15 C’est essentiellement par souci didactique que nous avons choisi de présenter en deux sous-parties (...)

27Si le droit cadre donc fortement les activités des taxateurs, qu’en est-il alors des modalités de contrôle ? Plus précisément, comment celles-ci s’incarnent-elles et quels impacts déploient-elles dans une organisation gérée selon une logique néo-managériale ?15

TIC

28En ce qui concerne les instruments TIC, notre argument principal consiste à penser que si, de manière générale, l’on assiste bel et bien à un renforcement du contrôle de l’organisation vis-à-vis de ses collaborateurs, cela ne va pas néanmoins sans modes d’appropriation spécifiques de leur part, lesquels se révèlent intéressants dans ce qu’ils ont d’inattendu, d’inventif et de potentiellement subversif.

  • 16 entretien directeur, 14.02.08

29Tout d’abord, il nous faut insister sur l’incontournabilité des TIC dans les activités quotidiennes des taxateurs. Dans une journée de travail typique, un taxateur commence par se logger informatiquement (système de timbrage), puis consulte les actualités de l’intranet, s’occupe ensuite du traitement et classement du courrier informatique jusqu’à l’ouverture des guichets, puis réceptionne les assurés derrière deux écrans d’ordinateur (sur l’un l’application de paiement, sur l’autre les dossiers individuels des chômeurs) et effectue toutes ses décisions de paiement par le biais du système informatique. Cette informatisation du travail est par ailleurs le fruit de la volonté de la direction, comme en témoigne le directeur de la caisse : « Nous, on est très ouvert aux nouvelles technologies, on ne saurait plus travailler autrement, tout ce qu’on peut informatiser, tout ce qu’on peut développer ici en accord avec Berne bien entendu qui améliore le système de travail, on le fait. Pour nous moi je dis, c’est essentiel, essentiel. »16

  • 17 Le responsable du service nous expliquait à cet égard que le moyen informatique consiste simplement (...)
  • 18 Toute avance décidée par un taxateur est automatiquement transmise au service de la comptabilité po (...)
  • 19 Le système de GED, et la logique centralisatrice qui l’accompagne, a également conduit à la nécessi (...)

30En ce qui concerne le contrôle du travail effectué par les taxateurs, il est indéniable que la mise en place progressive de ces différents instruments (PLASTA, SIPAC, intranet) a globalement permis de resserrer et renforcer la supervision exercée par l’échelon hiérarchique supérieur vis-à-vis des collaborateurs de première ligne. Ainsi, les données saisies dans le système informatique permettent aux responsables du service des prestations de procéder à des contrôles inopinés sur le traitement des dossiers. En cas d’identification d’un problème quelconque, cela permet de réagir rapidement et directement avec la personne concernée. Ce système s’avère également utile pour produire des statistiques sur la productivité des collaborateurs (nombre de dossiers traités par mois, nombre de décisions effectuées, nombre de cas jugés « compliqués » traités17 par un collaborateur, etc.), de comparer celle-ci entre les taxateurs et voir ainsi où se situent tout un chacun. Cela se révèle donc être un outil essentiel pour la réalisation des évaluations annuelles du travail des taxateurs. Cela se transforme également en outil pratique pour la gestion du personnel, notamment dans la perspective du contrôle d’une répartition équilibrée des tâches et de la charge de travail (nombre de dossiers, difficulté des cas). Le contrôle opéré par les responsables du service par ce biais portent dès lors principalement sur des critères de productivité, d’application correcte du droit ainsi que de gestion de la répartition du travail entre collaborateurs. De plus, ce système renforce également le contrôle dans la mesure où chaque traitement de dossier fait l’objet d’une signature numérique de la part du collaborateur, permettant de tracer précisément, en cas d’erreur par exemple, qui en est responsable. De même, certaines applications permettent une surveillance comptable de l’utilisation des deniers de l’assurance-chômage, comme c’est le cas pour les avances18. Enfin, signalons encore que de l’aveu même du responsable du service des prestations, la mise en place de la GED en 2002 a permis de centraliser les tâches de contrôle, alors que cette surveillance était jusque là effectuée par chaque chef de succursale. Selon lui, la GED a joué un rôle essentiel dans le développement d’un véritable système de contrôle interne, effectué désormais au niveau des services centraux19. Néanmoins, toute une série d’éléments issus de l’observation indique que cette tendance au renforcement du contrôle n’est en rien automatique, donnée comme telle ou sans résistances de la part des taxateurs.

  • 20 Taxatrice 2, journal de terrain, 07.11.08
  • 21 Taxatrice 3, journal de terrain, 28.11.08

31Premièrement, en ce qui concerne les évaluations et la production des statistiques de productivité, nous avons pu constater que les taxateurs ne se montraient par toujours très convaincus par ces mesures tirées des données informatiques : « je trouve que ça va trop loin là, on a des statistiques pour tout ! »20 regrette une taxatrice. A cet égard, certains taxateurs se sont même dotés d’un fichier Excel dans lequel ils inscrivent systématiquement les dossiers de nouveaux cas qu’ils ont traité dans la journée ou dans la semaine. Pour eux, il s’agit d’un moyen de savoir « à quoi ils en sont », dans la mesure où les applications informatiques existantes ne le permettent pas. Outre cette fonction de support à l’auto-organisation du travail, une taxatrice nous confiait : « ça me permet de me défendre, de me protéger lors des évaluations si jamais ils me sortent des chiffres bizarres ou avec lesquels je suis pas d’accord. »21 D’une part, cela indique la relation de méfiance des agents de terrain vis-à-vis des chiffres ou des statistiques de productivité souvent perçus comme peu objectifs pour mesurer leur travail ; d’autre part, cela montre aussi comment ces mêmes employés se créent ainsi une ressource propre – de défense, de protection – afin de rééquilibrer, le cas échéant, la relation de contrôle.

  • 22 La GED implique effectivement tout un système standard d’abréviations et de signes afin de pouvoir (...)
  • 23 Ainsi, cette taxatrice qui nous explique à propos de la GED que « ça implique un travail en réseau, (...)

32Un deuxième élément a trait aux pratiques d’écriture des taxateurs dans les dossiers informatiques des assurés. S’il est effectivement indéniable que l’introduction de la GED conduit à une forte standardisation des notations inscrites22, il est tout autant utile de signaler que, d’un autre côté, les taxateurs maintiennent néanmoins une manière d’annoter les différents dossiers qui leur est propre. Ainsi, il est intéressant d’observer l’usage fait de l’onglet « commentaires » par les taxateurs, dans lequel de multiples indications littérales et non codifiées sont introduites (exemples : « avant tout versement, vérifier d’abord que… » ; « faire un refus du droit sur la base de l’entretien téléphonique avec X. ») La standardisation informatique n’empêche en rien le maintien de pratiques antérieures d’annotation écrite des dossiers, c’est-à-dire comme cela se faisait avant la gestion purement informatisée des documents. Cela s’avère même d’autant plus nécessaire que les dossiers sont généralement traités par différents taxateurs, eu égard au système de tournus des postes de travail23. Là aussi donc, l’on notera la créativité des pratiques de terrain face au nouveau système.

  • 24 Taxatrice 3, journal de terrain, 28.11.08

33Un troisième élément intéressant concerne le traitement des « corbeilles » informatiques, c’est-à-dire la liste des documents que les taxateurs ont pour mission de traiter et de classer au quotidien. La logique du système veut qu’une seule et même « corbeille » centralisée de documents parvienne à la caisse de chômage et se voit traitée par l’ensemble des collaborateurs enregistrés, indépendamment de leur succursale. Nous avons pu observer que certains taxateurs évitaient sciemment et systématiquement de prendre les dossiers d’une succursale en particulier. En lui demandant les raisons de cela, une taxatrice nous explique alors qu’avec ses collègues de succursale « on a décidé qu’on ne traiterait plus ! »24 car ce sont la plupart du temps des dossiers compliqués ; surtout, ils suspectent les collaborateurs de l’autre succursale de ne pas parvenir à suivre le rythme de travail nécessaire et de se reposer abusivement sur le travail des autres.

  • 25 Une collaboratrice du service des prestations, journal de terrain, 28.11.08

34Enfin, l’analyse plus générale du passage à la GED révèle elle aussi des éléments intéressants quant aux modes d’appropriation de ce nouveau dispositif. Pour certains, la nostalgie de l’avant-GED est fortement présente. Ainsi cette ancienne taxatrice qui, lors d’une discussion informelle, nous explique spontanément que le travail a beaucoup changé et regrette le temps » où on faisait tout sur papier ! (…) Je préférais, on bougeait plus, on était plus actif, on pouvait faire les calculs nous-mêmes – moi j'adore le calcul ! - et c'était bien car comme ça on pouvait expliquer aux gens plus facilement comment on arrivait aux montants des indemnités. Maintenant, c'est tout sur ordinateur, tu introduis tes trucs et tu fais les calculs dans le tableau Excel et il calcule tout, donc ensuite c'est difficile d'expliquer aux gens commment on est parvenu à tel ou tel montant. » Elle développe : « avant aussi, on bougeait plus, on ne restait pas assis tout le temps, il y avait tous les dossiers classés sur les grandes rangées, c'était sympa, on allait chercher le dossier, etc. Et c'était sympa, tu avais toute une pile de papiers, moi j'aimais bien ! Parce que traiter un dossier sur l'ordinateur, bof... »25 Si nous citons extensivement cet extrait, c’est qu’il nous semble riche et révélateur à bien des égards : d’abord - à tout le moins dans la perception de cette employée - il y a ce sentiment que l’outil informatique aurait en quelque sorte pris le dessus sur l’humain, auquel l’autonomie de décision échapperait désormais en ce qui a trait au calcul des indemnités de chômage. Ceci est clairement ressenti comme une perte, ce d’autant plus qu’elle rendrait moins aisé le travail d’explication – de justification - des décisions prises auprès des assurés. Deuxièmement, tout ce témoignage est emprunt d’une nostalgie à l’égard de la tangibilité matérielle du travail : les dossiers écrits, classés et rangés sur des supports matériels, prenant parfois l’aspect de véritables piles. C’est même plus que la matérialité qui est regrettée, c’est également l’environnement de travail dans lequel tout ceci s’insérait : l’absence de mouvement physique désormais, le fait d’être actif et de se déplacer, de bouger à l’intérieur du bureau et au travers des rangées ou des piles de dossiers…Tout ceci forme un ensemble d’éléments indiquant que ce qui se joue lors du passage à de nouveaux dispositifs de travail tels que les TIC, c’est aussi l’environnement de travail dans sa dimension proprement matérielle ainsi que le rapport du corps individuel à celui-ci.

  • 26 Taxateur 1, journal de terrain, 20.10.08
  • 27 Responsable 1 du service des prestations, journal de terrain, 17.11.08
  • 28 Ceci reste encore à confirmer lors des entretiens avec les taxateurs.

35Pour d’autres, le passage à la GED s’est fait de manière moins négative. Ainsi, ce taxateur qui nous dit : « au début, il a fallu s’habituer. Pour les yeux, par exemple. Après ce temps d’habituation, la GED s’est révélée être un vrai gain de temps. »26 L’on retrouve ici l’importance de la dimension corporelle-matérielle ainsi qu’un lien entre TIC et gains d’efficience organisationnelle. Quant à lui, le responsable du service des prestations insistait beaucoup sur la lourdeur du dipositif précédent et « le temps fou » que cela prenait pour assurer le traitement des dossiers27. Dès lors, les modalités d’appropriation nous semblent se faire à deux niveaux : d’une part, le possible sentiment d’une perte d’autonomie occasionnée par la machine informatique qui se substituerait à l’autonomie décisionnelle du taxateur28 ; d’autre part, l’importance de la dimension matérielle dans l’appréciation des nouvelles technologies.

NGP

  • 29 entretien directeur, 14.02.08

36Au sujet des conséquences de la très forte autonomie managériale dont dipose la caisse, cela a permis à la direction de mettre en place nombre de modes de gestion du personnel et de système d’organisation du travail très spécifiques. Au niveau des taxateurs, le dispositif le plus emblématique et intéressant nous semble être le système de travail par tournus/rotation. Concrètement, dans ce service, chaque collaborateur est amené à occuper le poste des inscriptions au chômage, de l’accueil des assurés et du versement des indemnités, du traitement des dossiers, ou encore de répondant à la centrale téléphonique de la caisse. La rotation s’organise librement entre taxateurs et se décide en début de matinée. Selon le directeur, l’idée de ce système est de favoriser une répartition des tâches équitables (faire uniquement de l’accueil se révélant vite pénible, par exemple), ainsi qu’une flexibilité par rapport à la masse de travail et ses fluctuations ; de plus, il s’agit également de créer une dynamique de groupe permettant le partage d’expériences et d’avis en cas de doutes ou de problèmes. Ce fonctionnement, plus horizontal que vertical, témoigne aussi de la confiance qui est placée vis-à-vis des agents de terrain, lesquels se voient fortement responsabilisés : « Alors on fait beaucoup appel à la responsabilité des gens et les gens se responsabilisent. Autrement, si vous avez un système en cascade, « ah ben tout façon, ça va chez le chef, il verra bien », ici c’est pas du tout le cas. »29

  • 30 Taxatrice 1, journal de terrain, 29.09.08
  • 31 Entretien directeur, 14.02.08

37Ce système a à son tour des effets en terme de contrôle : d’une part, il met fin à la pratique où chaque fonctionnaire gère ses propres dossiers puisque dans le cas étudié, tout un chacun peut s’occuper de n’importe quel dossier. Ainsi, un même assuré voit son dossier traité par plusieurs taxateurs. Comme le résume bien une taxatrice : « » n’importe qui doit être capable de traiter n’importe quel dossier. »30 Néanmoins, on l’a vu plus haut, cela n’empêche pas le développement de stratégies propres aux agents de terrain où ceux-ci décident sciemment de ne pas traiter tel ou tel dossier. L’on remarque par exemple parfois la tendance à traiter prioritairement les cas simples plutôt que les cas compliqués, ou à laisser au « premier taxateur traitant » le soin de décider dans un dossier jugé compliqué. Mais surtout, l’effet le plus intéressant est le développement de modes horizontaux de contrôle de nature professionnelle, c’est-à-dire par le biais des collègues. Celui-ci peut se faire de manière volontaire (demander l’avis à un autre taxateur) ou par le simple effet du deuxième regard que ce système engage automatiquement. Comme l’explique bien le directeur, ce dispositif entraîne des formes d’auto-contrôle entre taxateurs sur une application correcte du droit : « Ça c’est un gros avantage parce qu’ils sont habitués à ce système, alors il y a un système d’auto-contrôle à l’interne parce que ce mois-ci c’est moi qui vous paie votre chômage, le mois d’après c’est peut-être un collègue de la succursale de M., le mois d’après c’est un collègue d’ici un collègue de là, et comme ils ont l’obligation de comparer chaque fois le paiement d’avant/paiement suivant, y a un auto-contrôle en se disant « ah dis donc, j’ai pas compris ce que t’as fait dans ce dossier », « je me suis trompé là », donc on a une possibilité de contrôle tout de suite ; ou alors si c’est pas une erreur, on lui explique, on lui dit « écoute, dans ton raisonnement, il manque cet aspect et tout », « ah oui, j’aurais pas su ça », donc y a tout une dynamique qui s’installe. »31 Au niveau des taxateurs, l’on a effectivement pu observer cette dynamique de groupe à maintes reprises, que ce soit sur le traitement d’un dossier en particulier ou plus largement sur l’interprétation de prescriptions réglementaires peu claires.

  • 32 Taxatrice 1, journal de terrain, 20.10.2008

38Néanmoins, ce système peut potentiellement se retourner contre lui-même selon les usages qui en sont faits. Prenons la logique du double-eyes check qui préside à ce système de tournus. A cet égard, nous avons pu constater que certains taxateurs ont tendance à en développer un usage tout à fait inattendu, voire subversif. C’est par exemple le cas de cette taxatrice qui vient de décider d’une sanction à l’égard d’un assuré : remarquant qu’à côté de sa signature figure aussi celle d’un de ses collègues, elle nous explique que ce système de double signature est justement prévu pour obtenir un deuxième avis sur la pertinence de la décision prise, ce qui constitue donc typiquement un contrôle horizontal professionnel. Dans le même temps, cette taxatrice nous confie que, ayant personnellement tendance à systématiquement tirer le niveau de la sanction vers le bas, elle recherche plutôt la contresignature auprès d’un collègue taxateur avec lequel elle estime être sur « la même longueur d’onde » en la matière32. Ici, la contresignature officie plus comme une confirmation d’une décision déjà prise plutôt que comme contrôle effectif de celle-ci. Ceci montre bien comment l’usage effectif d’un dispositif par les taxateurs – son mode d’appropriation – peut parfaitement aller à l’encontre de la logique qui le fonde, et se voir ainsi détourné de son objectif initial. Ceci constitue en tous les cas une situation intéressante dans laquelle un dispositif de contrôle donné est utilisé comme un outil d’affirmation de l’autonomie de l’acteur.

  • 33 Taxatrice 2, journal de terrain, 20.10.2008

39En ce qui concerne les évaluations annuelles des collaborateurs, outre ce que nous en avons déjà dit plus haut, une modalité de critique souvent entendue de la part des taxateurs consiste à remettre en cause la qualité de la mesure des statistiques produites par les responsables du service. Ainsi, cette taxatrice qui nous dit : « ils nous sortent toutes les statistiques : nombre de dossiers traités, taux d’erreur, etc. (..) C’est dommage parce qu’il y a des choses importantes que l’on fait mais qui ne sont pas quantifiées : exemple, la semaine dernière, le monsieur qui avait le cancer, j’ai pris 10 minutes de plus pour lui, alors que j’étais pas obligée, pour son dossier, mais ça typiquement c’est pas quantifié. Sinon, c’est vrai les jeunes ils travaillent plus vite et traitent plus de dossiers, moi je suis dans la moyenne, mais j’ai le taux d’erreur le moins important de la caisse m’a dit le directeur. »33 Si cela constitue certes une critique souvent entendue, elle montre néanmoins que la relation d’évaluation de type « performance » rencontre une certaine résistance sur le terrain.

  • 34 Taxatrice 1, journal de terrain, 13.10.08
  • 35 Même si nous avons pu assister parfois à des critiques sur le faible nombre de points accordé à tel (...)
  • 36 Taxatrices 4 et 3, journal de terrain, 17.11.08
  • 37 Taxateurs 1 et 2, journal de terrain, 20.11.08

40Le système de financement par points de prestations se manifeste principalement par le fait que les taxateurs doivent systématiquement inscrire un code spécifique pour toute décision qu’ils prennent et les activités effectuées qui rapportent des unités de prestations à la caisse (ouverture d’un droit aux prestations, décision de sanctions, etc). Comme nous le dit une taxatrice : « là j’ai fait un refus de paiement du mois. Je dois l’inscrire, il faut que cela sorte quelque part. »34 Mais ce qui caractérise plutôt nos observations est la relative et générale indifférence des taxateurs pour cette question dans leur travail quotidien35. En effet, nous avons plutôt recueilli des avis tels que : « Ah, tous ces chiffres, je comprends jamais très bien tout ça moi ! » ou « ce sont un peu des trucs à s’endormir. »36 A une autre occasion située après la réunion en plénum qui était notamment consacrée à la présentation des chiffres 2008 et des objectifs chiffrés de 2009 par la direction, une discussion informelle indique l’unanimité des taxateurs à considérer que ce système ne change pas grand-chose à leur travail quotidien et que cela n’est donc pas très important. Si un taxateur nuance en déclarant : « quand même, on peut pas s’en foutre non plus, car faut quand même faire attention à être ou rester dans la marge, ne pas être en malus surtout. », il ajoute ensuite que « bon, nous ici à la caisse, ça va, c’est toujours ok. » Un de ses collègues renchérit en disant : « mais bon, savoir que le point est à 5,63 ou 6,1, c’est pas important pour nous, ça change rien au travail. », ce que confirme ensuite le premier interlocuteur en ajoutant : » ça change rien au travail, faut le faire, c’est tout. »37 Dans ces extraits, l’on trouve des éléments de réponse à la relative indifférence des taxateurs : d’une part, le fait que la caisse se situe chaque année dans la zone bonus ou atteint la valeur-cible provoque certainement une routinisation vis-à-vis du dispositif ; d’autre part, la conséquence de ce système au niveau du travail n’est pas perçue comme importante puisqu’il s’agit uniquement d’inscrire un code pour les décisions prises (« il faut le faire, c’est tout. »). Et s’ils peuvent se permettre de ne pas trop s’en préoccuper, la raison en est aussi chiffrée : dans la mesure où, quoiqu’il arrive, ce sont les activités de leur secteur principal (le secteur des indemnités de chômage) qui rapporte les quelques 97 % des unités de prestations, le fait de se comporter d’une manière ou d’une autre ne va de toute façon pas changer grand-chose à la situation d’ensemble. Le système, s’il est incitatif dans son principe, semble donc l’être assez peu au niveau du terrain. L’on en arrive alors au paradoxe d’un système omniprésent mais presque invisible. Par contre, ceci constitue un enjeu d’une toute autre importance pour la direction de l’organisation : cet aspect est rappelé chaque année lors de l’assemblée générale de la caisse (à laquelle les employés sont par ailleurs tenus d’assister) ; de plus, comme la nouvelle convention de prestations a été signée à la fin novembre 2008, le directeur a communiqué cette information à deux reprises auprès de ses collaborateurs par le biais de l’intranet. Si ce système donne au directeur de précieux instruments de pilotage de l’organisation, il concerne par contre peu les taxateurs.

IV. Conclusion

41De manière générale, qu’est-ce que ces quelques éléments sur le vécu et la perception des réformes au niveau des agents de base nous dit ? En quoi nous renseignent-t-ils sur les réformes de l’administration elles-mêmes ?

  • 38 En cela, nous nous inscrivons en faux contre les thèses selon lesquelles les TIC signifieraient gén (...)

42En ce qui concerne les agents de base - les « petits » fonctionnaires – nos données tendent généralement à montrer et souligner les différentes modalités par lesquelles ceux-ci s’approprient les innovations managériales analysées. Ce qui frappe le plus, c’est que ces mécanismes d’adaptation micro-localisés renvoient la plupart du temps à une créativité sans cesse réinventée au fur et à mesure des nouveaux dispositifs : évaluations annuelles et développement de fichiers Excel à part, tendance à la standardisation informatique et perpétuation créative de notations écrites anciennes, répartition automatisée de la charge de travail et stratégies décidées de dévoiement, dispositif de contrôle par signature et neutralisation inventive… On l’aura compris, la mise en place de nouveaux instruments de gestion fait l’objet d’une appropriation souvent inattendue, généralement créative, potentiellement indocile voire parfois résistante. L’indifférence existe néanmoins, notamment quand le dispositif en question n’est pas perçu comme affectant foncièrement les pratiques de travail. Quoiqu’il en soit, nous aimerions insister sur le fait qu’à la lumière de nos résultats, les SLB ne perdent en rien leur autonomie tant décisionnelle qu’organisationnelle, et ce même dans un contexte organisationnel surinformatisé visant à mieux les contrôler38.

  • 39 Taxateur 1, journal de terrain, 20.10.08
  • 40 Dès lors, rien d’étonnant à ce que le tout premier objectif assigné au système d’information PLASTA (...)

43En fait, pour expliquer ce maintien (voire le renforcement) de l’autonomie des taxateurs allant de pair avec un contrôle accru, il faut faire appel à la composante proprement politique des instruments de gestion étudiés, c’est-à-dire à la manière dont ceux-ci s’insèrent dans le contexte plus large de la politique publique suisse du chômage. En effet, il est important de noter que celle-ci vise typiquement une activation (responsabilisation) des chômeurs afin que ceux-ci puissent à terme sortir du système d’assurance et réintégrer le marché du travail. Or, pour ce faire, il devient également nécessaire d’activer et de responsabiliser les acteurs publics de terrain eux-mêmes (double activation-responsabilisation), notamment dans leur contrôle des administrés par rapport au risque d’abus vis-à-vis des prestations versées. Et c’est cela qui conduit à leur donner en même temps la marge de manœuvre nécessaire, tout en s’octroyant les moyens de bien contrôler que cette autonomie d’action est utilisée de manière conforme : « De nouveaux modes de gestion du personnel sont mis au point afin d’accroître, par un assouplissement des fonctionnements bureaucratiques, la marge de manœuvre des employés situés en première ligne tout en s’assurant que ces derniers soient incités à se comporter dans le sens prévu par la loi. (…) « Les personnes et les institutions chargées de la gestion de régimes dont les règles ont été préalablement définies au niveau politique devraient être directement placées devant leurs responsabilités quant aux conséquences financières des politiques qu’elles pratiquent en matière d’octroi des prestations. » (De Jong, 1998) » (Moachon, 2007 : 17). Force est de constater que c’est exactement cette logique de fonctionnement que l’on retrouve au niveau de la caisse de chômage étudiée. Comme l’explique bien un taxateur : « tout le problème de l’assurance-chômage est de pouvoir contrôler, de vérifier si ça joue. »39 Ainsi, c’est bien la dimension politique du dispositif suisse d’assurance-chômage – dont une des obsessions institutionnelles est justement la lutte « contre les abus » dans les prestations – qui rend compte de l’activation des contrôleurs, eux-mêmes de plus en plus autonomes…et contrôlés ! Ceci nous semble fondamental par rapport aux réformes et aux instruments de gestion, lesquels peuvent rarement être perçus comme neutres politiquement. Et c’est bien cette logique du contrôle à tous les niveaux – des fonctionnaires, des chômeurs – qui est à la base du lien consubstantiel entre les nouvelles technologies déployées et la NGP, les premières rendant possible cette dernière40. Pour le coup, les instruments reflètent bien l’orientation normative du contenu de la politique.

44Enfin – et malgré cela pourrait-on dire – les réformes que nous avons étudiées au niveau de cette caisse de chômage et les effets qu’elles y déploient nous semblent typiquement relever du deuxième type de réponse identifiée en tout début de cette contribution. Ainsi, même si le contexte réglementaire et normatif est des plus prégnants, c’est surtout dans une empowerment approach des SLB (Smith, 2002) que s’insèrent les modes de gestion encadrant le travail des taxateurs : une confiance importante est placée dans les collaborateurs de première ligne en même temps que ceux-ci sont rendus plus responsables de leurs décisions. Dans ce contexte, sur la base des dernières réflexions développées en la matière (Hupe & Hill, 2007), l’hypothèse d’une superposition des sources de contrôle voire d’une démultiplication des mécanismes de restitution de comptes (accountability) devient plausible.

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Annexe

Liste des acronymes

AC : assurance-chômage

GED : gestion électronique des documents

LACI : loi fédérale sur l’assurance chômage obligatoire et l’indemnité en cas d’insolvabilité (Suisse)

NGP : nouvelle gestion publique

OACI : ordonnance sur l’assurance-chômage obligatoire et l’indemnité en cas d’insolvabilité (Suisse)

ORP : offices régionaux de placement

PLASTA : système d'information en matière de placement et de statistique du marché du travail

SECO : secrétariat d’état à l’économie (Suisse)

SIPAC : système informatique de paiement de l’assurance-chômage

SLB : street-level bureaucrats

TIC : technologies d’information et de la communication

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Notes

1 « The essence of street-level bureaucracies is that they require people to make decisions about other people. Street-level bureaucrats have discretion because the nature of service provision calls for human judgment that cannot be programmed and for which machines cannot substitute. » (Lipsky, 1980 : 161).

2 Selon Smith (2002 : 367) il s’agit de l’approche classique : « The standard approach to « fixing » the problems of street-level bureaucrats through the imposition of more rules and procedures governing their work. »

3 Pour des références sur cette politique voir : Perret et al., 2007 ; Badan et al., 2004 ; Battaglini & Giraud, 2004. Les documents officiels cités se trouvent sur le site internet du Secrétariat d'Etat à l'Economie : http://www.seco.admin.ch

4 A côté des quelques 26 caisses publiques cantonales existent un certain nombre de caisses privées, c’est-à-dire soit issues d’organisations syndicales ou patronales. Le système helvétique a effectivement ceci de particulier qu’il met les différentes caisses en concurrence sur le « marché » de l’indemnisation des chômeurs, ce qui correspond d’ailleurs typiquement aux principes de la NGP.

5 Ces deux dimensions n’étant d’ailleurs pas sans lien, comme nous le verrons plus loin.

6 Exemple : une inscription au chômage rapporte 50 unités de prestations (UP) à la caisse.

7 Exemple : Une valeur-cible pour toute la convention est fixée (ex : 5,73 frs) avec une valeur malus à un seuil supérieur (ex : 6,76 frs) et la valeur bonus à un seuil inférieur (moins de 5,73 francs). Des calculs rapportant les frais d’administration par UP permettent de déterminer l’atteinte de la valeur indiquée. Si la caisse parvient à une valeur de coût de l’unité de prestations à 6,01 francs suisses, elle est certes légèrement en-dessus de la valeur-cible mais en-deçà de la valeur malus. Elle obtient donc un bonus de plusieurs milliers de francs vis-à-vis du montant d’indemnisation versé au final, qu’elle peut alors redistribuer ou thésauriser. Si par contre elle se trouve en-dessus de la valeur malus (ex : à 7,5 francs le point de prestations), cela signifie que son fonctionnement coûte trop cher et elle se verra pénalisée financièrement.

8 Ceci démontre l’existence d’un lien consubstantiel entre la NGP et les TIC, dans la mesure où c’est l’application informatique elle-même qui fournit les informations nécessaires à la réalisation de cette logique gestionnaire. Ainsi, dans ce cas précis, la convention met en avant le fait que « la mesure des prestations fournies se fait essentiellement via l’application « gestion des bénéficiaires de l’AC » du système SIPAC. Les données y relatives peuvent être appelées en permanence dans ledit système. L’application dédiée aux frais d’administration (équipée d’une interface automatisée entre le système SIPAC et la comptabilité financière de l’AC) permet de contrôler la gestion des coûts. » (document interne, convention de prestations 2009-2013, p.5).

9 Une série d’entretiens semi-directifs avec les taxateurs et d’autres collaborateurs de la caisse est prévue entre la mi-janvier et la fin février, afin de compléter et approfondir les données issues de l’observation et de l’analyse documentaire. Dès lors, nos résultats sont encore relativement provisoires, et notre contribution un work in progress.

10 A titre d’exemple, la seule circulaire sur l’indemnité de chômage constitue un document de quelques 300 pages ! Et cela sans compter les autres circulaires concernant les indemnités aux entreprises en cas réduction de l’horaire de travail, en cas d’intempéries ou encore d’insolvabilité de l’employeur.

11 Et encore, nous évoquons ici uniquement les textes officiels concernant l’assurance-chômage, mais l’ensemble des dispositifs légaux dans les domaines des autres assurances sociales et dans le droit du travail encadrent également le travail des taxateurs.

12 A noter que pour chacun des éléments mentionnés ci-après, nous aurions quantité d’exemplifications empiriques à présenter. La place manque toutefois pour le faire.

13 Taxatrice 1, journal de terrain, 29.09.08

14 Loi sur l’assurance-chômage et l’indemnité en cas d’insolvabilité (LACI), article 30.

15 C’est essentiellement par souci didactique que nous avons choisi de présenter en deux sous-parties distinctes les impacts déployés par les éléments TIC et ceux déployés par les éléments NGP. Nous sommes conscients de la nature quelque peu arbitraire de cette séparation. Nous considérons néanmoins que les enjeux liés aux modalités de contrôle se posent de manière légèrement différente selon le type d’éléments abordé.

16 entretien directeur, 14.02.08

17 Le responsable du service nous expliquait à cet égard que le moyen informatique consiste simplement à regarder le nombre de « lignes » de paiement inscrites dans un dossier : avec une ligne de paiement, il s’agit d’un cas réputé « facile » contrairement à un dossier présentant plusieurs lignes de paiement, ce dernier indiquant une situation plus diversifiée et donc plus compliquée à traiter (réalisation de gain intermédiaire, maladie, cours, etc.)

18 Toute avance décidée par un taxateur est automatiquement transmise au service de la comptabilité pour vérification.

19 Le système de GED, et la logique centralisatrice qui l’accompagne, a également conduit à la nécessité de numériser l’ensemble des documents relatifs aux dossiers des assurés dès réception. En termes de ressources humaines, cela signifie concrètement que deux collaboratrices se voient chargées de réceptionner le courrier postal et de le scanner en intégralité, puis qu’une autre employée effectue le classement des différents documents dans les dossiers individuels correspondants. Ainsi, pour toute la caisse, une personne est employée à 100% et classe au quotidien entre 350 et 600 documents par jour. De plus, la maintenance d’un tel système de contrôle interne demande également des ressources humaines au niveau des « contrôleurs » eux-mêmes. A cet égard, l’engagement d’une nouvelle collaboratrice spécialisée pour début 2009 trouvait justement une de ses raisons dans la recherche d’une aide supplémentaire afin de seconder le responsable du service et son adjoint dans cette tâche spécifique, eux-mêmes n’étant pas suffisamment parvenu à l’effectuer au courant de l’année 2008 par manque de temps. A notre sens, il s’agit ici d’un cas intéressant où l’outil - et les possibilités supplémentaires de contrôle qu’il offre - déborde en quelque sorte les ressources nécessaires à sa réalisation, conduisant en tous les cas à une redéfinition importante en termes de ressources en personnel.

20 Taxatrice 2, journal de terrain, 07.11.08

21 Taxatrice 3, journal de terrain, 28.11.08

22 La GED implique effectivement tout un système standard d’abréviations et de signes afin de pouvoir nommer uniformément les documents lors du classement et que tout un chacun doit respecter (un classeur de codifications existe à ce sujet). Ainsi, un document abrégé « GI 10.08 » signifie qu’il s’agit d’une attestation de gain intermédiaire pour un travail réalisé lors du mois d’octobre 2008 ; « - DE » indique que le document de demande d’emploi auprès de la commune est manquant ou encore « + AE 09.08 » que l’on vient de recevoir une attestation d’employeur portant sur le mois de septembre 2008.

23 Ainsi, cette taxatrice qui nous explique à propos de la GED que « ça implique un travail en réseau, on ne peut donc pas travailler en solo et de manière perso, faut toujours penser à ce que vont pouvoir comprendre les autres qui traiteront le dossier ensuite. » (taxatrice 2, journal de terrain, 16.10.08)

24 Taxatrice 3, journal de terrain, 28.11.08

25 Une collaboratrice du service des prestations, journal de terrain, 28.11.08

26 Taxateur 1, journal de terrain, 20.10.08

27 Responsable 1 du service des prestations, journal de terrain, 17.11.08

28 Ceci reste encore à confirmer lors des entretiens avec les taxateurs.

29 entretien directeur, 14.02.08

30 Taxatrice 1, journal de terrain, 29.09.08

31 Entretien directeur, 14.02.08

32 Taxatrice 1, journal de terrain, 20.10.2008

33 Taxatrice 2, journal de terrain, 20.10.2008

34 Taxatrice 1, journal de terrain, 13.10.08

35 Même si nous avons pu assister parfois à des critiques sur le faible nombre de points accordé à telle ou telle activité, ou observé quelques situations dans lesquelles les taxateurs mentionnent spontanément le nombre de points de l’activité qu’ils sont en train d’effectuer.

36 Taxatrices 4 et 3, journal de terrain, 17.11.08

37 Taxateurs 1 et 2, journal de terrain, 20.11.08

38 En cela, nous nous inscrivons en faux contre les thèses selon lesquelles les TIC signifieraient généralement la fin du pouvoir discrétionnaire et de l’autonomie des SLB. Pour ce genre d’arguments et de travaux, voir surtout  Snellen, 1998 ; Snellen, 2002.

39 Taxateur 1, journal de terrain, 20.10.08

40 Dès lors, rien d’étonnant à ce que le tout premier objectif assigné au système d’information PLASTA soit d’ « assurer la mise en œuvre de l’assurance-chômage et du service public de l’emploi ainsi que la surveillance et le contrôle de cette mise en œuvre. » (Ordonnance sur le système d’information en matière de placement et de statistique du marché du travail du 01.11.2006, article 3) C’est nous qui soulignons.

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Pour citer cet article

Référence papier

Aurélien Buffat, « Les réformes au prisme de l’autonomie et du contrôle des agents publics de base : le cas de la politique suisse du chômage  », Pyramides, 17 | 2009, 69-92.

Référence électronique

Aurélien Buffat, « Les réformes au prisme de l’autonomie et du contrôle des agents publics de base : le cas de la politique suisse du chômage  », Pyramides [En ligne], 17 | 2009, mis en ligne le 07 décembre 2011, consulté le 23 mai 2017. URL : http://pyramides.revues.org/612

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Auteur

Aurélien Buffat

Assistant et doctorant à l’Institut d’Etudes Politiques et Internationales (IEPI), Université de Lausanne : Aurelien.Buffat@unil.ch

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