Navigation – Plan du site

« Moderniser les ressources humaines » dans une petite ville française : appropriations et contournements des normes juridiques et gestionnaires

Emilie Biland
p. 15-34

Résumé

Observe-t-on, dans les collectivités locales françaises, récemment instituées en laboratoires de la modernisation publique, un recours croissant à des outils traduisant l’influence de savoirs gestionnaires voire de références issues du nouveau management public ? Pour répondre à cette question, cette contribution s’appuie sur une enquête ethnographique réalisée dans une petite ville, qui étudie les transformations des modes de recrutement et de gestion du personnel depuis le milieu des années 1990. Si la ville enquêtée n’est pas coupée des dynamiques qui traversent l’ensemble du marché du travail, l’adoption de tels outils est loin de s’imposer unilatéralement aux employeurs locaux : elle est conditionnée par les dynamiques internes du gouvernement municipal et dépend, en outre, de la chronologie propre à ce segment du marché du travail. On observe aujourd’hui un cumul de normes juridiques et de normes gestionnaires qui délégitiment les recrutements locaux et assistanciels, qui encouragent la convergence des pratiques des employeurs locaux et accentuent la bureaucratisation formelle.

Haut de page

Texte intégral

  • 1 Selon l’expression de Brice Hortefeux, alors ministre délégué aux collectivités locales, lors du dé (...)

1Les modes de gestion interne et d’allocation des ressources constituent, depuis les années 1960, et plus encore depuis la fin des années 1980, un axe structurant des politiques de réforme de l’Etat (Bezes, 2002). Elles se combinent avec une redéfinition de l’organisation du système administratif. En France, celle-ci s’est en particulier traduite par deux vagues de décentralisation (1982-1983, 2003-2004). Accentuant les prérogatives des élus locaux, la décentralisation accroît en outre la part de la fonction publique territoriale (FPT) au sein de l’emploi public français, alimentée par des transferts de personnel, par la montée en puissance de nouvelles institutions (régionales et intercommunales) et par l’octroi de nouvelles compétences. Fort de plus d’un million et demi d’agents, la FPT (NDLR : une liste des acronymes se trouve en fin d’article) compte aujourd’hui pour près du tiers des effectifs totaux (DGCL, 2008 : 104-105). Unifiée juridiquement depuis les lois de 1984, elle demeure toutefois très diverse, tant au niveau des missions et des fonctions dévolues aux agents (du jardinier au spécialiste des marchés publics) qu’au niveau de ses employeurs (aujourd’hui près de 60 000). Réputée moins bureaucratique que son homologue étatique, elle est à présent érigée en « laboratoire de la modernisation publique »1.

2L’étude précise des modes de gestion du personnel territorial revêt donc une importance particulière, au moment où ceux-ci font figure de préfiguration de ce que pourrait être une gestion « modernisée » des ressources humaines dans le secteur public. Observe-t-on effectivement, en collectivité, un recours croissant à des outils – gestion prévisionnelle des emplois et des compétences, individualisation des rémunérations, accent mis sur les compétences plutôt que sur les qualifications, nouvelles pratiques de recrutement, de formation et d’évaluation etc. – (Guérard 2008) traduisant l’influence de savoirs gestionnaires voire de références issues du nouveau management public ? Plus généralement, quelle place occupent ces références dans les pratiques contemporaines des employeurs locaux ?

  • 2 Les communes de cette taille (entre 10 000 et 20 000 habitants) emploient 11,5% des agents communau (...)

3Pour étudier cette dimension particulière des réformes administratives qu’est la gestion des ressources humaines, nous avons mené une enquête à l’échelle locale, dans une commune de 15 000 habitants, située en province, employant plus de 350 agents2 et que nous avons appelée Tozay (encadré 1). Il s’agit d’une recherche doublement par le bas, au sens où elle s’intéresse au plus petit échelon d’exercice de la puissance publique et où elle privilégie le point de vue des acteurs a priori mineurs des réformes administratives (élus non professionnalisés, cadres moyens, agents d’exécution), et qui ont pourtant un rôle essentiel dans sa mise en œuvre. « Le » politique (les élus locaux en l’occurrence) y joue en particulier un rôle direct dans l’appropriation ou la neutralisation des réformes.

4En examinant ce qui se joue dans la gestion quotidienne des fonctionnaires territoriaux, nous entendons situer les innovations en matière de ressources humaines au sein des facteurs qui structurent les pratiques des employeurs locaux. On montrera ainsi que les outils gestionnaires ne connaissent qu’une appropriation limitée à Tozay. Les normes juridiques qui entendent, depuis la fin des années 1980, accentuer les prérogatives des employeurs et encourager une gestion individualisée des carrières (recours facilité aux contractuels en CDD puis en CDI, diminution de l’emprise des concours) et des rémunérations (régime indemnitaire) sont elles aussi loin de faire l’objet d’un usage systématique. Il serait pourtant erroné d’affirmer que « rien ne change » à Tozay : bien au contraire, les pratiques de recrutement et de déroulement de carrières ont profondément évolué depuis le milieu des années 1990. On observe à la fois un recul du recrutement local et/ou assistanciel (associé à une valorisation de la mobilité géographique) et un rétrécissement des possibilités de promotion en cours de carrière.

5Pour expliquer ces évolutions, la diffusion de références gestionnaires, ou encore l’évolution des normes juridiques encadrant la gestion locale, sont insuffisantes. La prise en compte des alternances à la tête de la municipalité, en 1995 (de gauche à droite), puis à nouveau en 2001 (de droite à gauche), et la restructuration des groupes-supports de l’implantation politique qui l’accompagne, se révèle essentielle pour étudier la recomposition des opportunités de carrière et de l’organisation du travail. Finalement, les réformes institutionnelles « intentionnellement orientées et causalement construites autour d’enjeux de transformation de règles » (Bezes et Le Lidec, 2009) se diffusent lentement et partiellement et se combinent avec les dynamiques localisées du marché du travail et du marché politique pour recomposer les métiers municipaux et les relations entre les groupes impliqués dans l’institution municipale.

I. « Moderniser » les ressources humaines : des injonctions aux pratiques

6Les pressions à la « modernisation » des ressources humaines ne sont pas absentes à Tozay. Depuis vingt ans, les lois relatives à la FPT (encadré 2) accroissent les possibilités de recours aux contractuels et d’individualisation des promotions et des rémunérations. Les institutions déconcentrées chargées du contrôle des collectivités locales encouragent leur usage, tandis que la montée de l’évaluation de la gestion municipale à l’aune d’indicateurs financiers plaide pour une modération des salaires et des promotions. Pour autant, ces outils ont du mal à s’imposer à Tozay, où élus et cadres continuent de privilégier une gestion statutaire et collective des agents. Cette première section s’attache donc à comprendre, à travers ce décalage entre injonctions et pratiques, la résistible pénétration du management public dans cette commune.

I.1. Une pression croissante des institutions encadrantes

7Chargées du contrôle de légalité des actes pris par les conseils délibérants et par les présidents des exécutifs locaux, les préfectures ont veillé, dans une certaine mesure au moins, au respect de la norme d’emploi statutaire, en limitant les possibilités de recours aux contractuels. Mais aujourd’hui, l’Etat, à travers ses différentes administrations déconcentrées, n’apparaît plus comme porteur d’une logique d’extension de la fonction publique. Dans les différentes collectivités (principalement franciliennes) où nous avons enquêté, de nombreux cadres des directions de ressources humaines nous ont ainsi rapporté que le contrôle de légalité sur les contractuels, pour exister toujours en droit, a de moins en moins d’effets en pratique.

  • 3 Journal de terrain, août 2007.

8A Tozay, nous avons été témoin d’un contrôle du Trésor Public qui illustre l’ambiguïté des injonctions étatiques. Deux contrôleurs se sont ainsi déplacés au service du personnel pour dénoncer un certain nombre d’irrégularités relatives aux contrats des saisonniers embauchés par la ville (salaires versés avant service réalisé, nombre d’heures supplémentaires qui dépasse le plafond légal, absence de relevés du temps de travail) et demander leur mise en conformité3. Alors que le service du personnel a adopté un mode de calcul standardisé (qui considère, par exemple, que tous les mois comptent 31 jours), favorisant les vacataires ayant le moins travaillé (certains avaient perçu des heures supplémentaires alors qu’ils n’avaient pas travaillé à temps complet), le Trésor Public demande à pouvoir vérifier la durée effective de travail de chaque agent. In fine, ce contrôle conduit la mairie à moins bien payer ses vacataires. Après leur visite, l’agent municipal chargé des paies téléphone à tous les chefs de service pour obtenir les horaires de travail des vacataires. Il passe plusieurs heures au téléphone avec le prestataire du logiciel de paies pour tenter d’individualiser leur mode de calcul. En d’autres termes, loin de se traduire par un allègement des procédures, cette individualisation accentue la bureaucratisation formelle (sous la forme de tableaux de bord, d’indicateurs etc.) – de nouvelles exigences qui compliquent le travail des agents du service du personnel et alourdissent les charges administratives des chefs de service.

9Légitimée par la nécessaire reconnaissance des agents méritants, l’individualisation des rémunérations, ou encore des promotions (cf. infra), masque les processus antérieurs de repérage et de valorisation des compétences, par interconnaissance localisée et promotion interne. Surtout, elle apparaît comme une manière de se conformer à l’impératif croissant de maîtrise budgétaire. C’est en effet aux dépenses de personnel, et tout particulièrement à celles induites par l’avancement des fonctionnaires, qu’est régulièrement attribuée l’augmentation des charges des collectivités (Le Lidec, 2006 : 44). Parmi les ratios définis par la loi du 6 février 1992 pour rationaliser et rendre plus transparente la gestion locale, le rapport entre les dépenses de personnel et les dépenses de fonctionnement figure d’ailleurs en bonne place (Le Lidec, 2006 : 39). En débouchant sur une comparaison généralisée entre collectivités, sous la forme de « palmarès », qui jugent de la conformité aux principes de « bonne gestion » financière, la production d’indicateurs participe à l’homogénéisation, ou encore à la « délocalisation », de l’action publique locale. La standardisation sur un mode juridique (le « statut »), moins prégnante il est vrai, se double ainsi d’une standardisation par les critères comptables. Dans le rapport de la Chambre Régionale des Comptes réalisé en 2007, la situation de Tozay est ainsi rapportée à celle des communes de la même « strate démographique » (10 000 à 20 000 habitants), critère unique de comparabilité à partir duquel les écarts à la moyenne sont identifiés comme autant de déviances potentielles. En février 2008, en pleine campagne pour les municipales, le magazine Challenges estime d’ailleurs, à partir d’une note synthétisant la « maîtrise de la fiscalité, le service de la dette, la solvabilité, la sincérité budgétaire et la marge de manœuvre budgétaire », que la ville de Tozay « peut mieux faire ».

I.2. Une appropriation prudente des méthodes gestionnaires

10Cette commune ne semble en effet guère se plier aux prescriptions gestionnaires. La pratique de l’externalisation des services publics, pourtant banalisée (Le Lidec, 2006 : 42-43), y est très peu développée : la distribution de l’eau n’a par exemple jamais été privatisée. De surcroît, entre 2000 et 2007, la masse salariale de la ville a augmenté de plus de 40 % en euros courants. Et si la commande d’audits extérieurs ponctue les débuts de mandat tant en 1995 qu’en 2001, ce recours aux consultants peut sembler tardif et de bien peu d’effets, si on le compare par exemple à la ville de Redon, moins peuplée, où un plan de gestion prévisionnelle du personnel est mis en place dès 1983, à la faveur d’un audit commandé par la nouvelle majorité de gauche (Fontaine, 1994 : 77). En 2001, le recrutement d’un nouveau directeur général des services (DGS), ancien cadre dans des communes franciliennes, a bien introduit des changements. Ceux-ci touchent autant à l’organisation du travail (suppression des horaires variables) qu’au déroulement des carrières (augmentation des contrôles en préalable aux avancements d’échelon et de grade), mais ils se font toujours dans le cadre du statut et n’introduisent guère de nouveaux outils : la gestion prévisionnelle des emplois et des compétences se limite à l’estimation du nombre de départs en retraite. Les fiches de poste sont rédigées au compte-gouttes – le DGS d’ailleurs s’en méfie, craignant que les agents refusent d’exécuter des tâches absentes de leur fiche. Il y a bien, depuis 2001, un agent chargé de la formation au service du personnel, mais son absence de qualification dans ce domaine limite la portée de son action. Davantage qu’un moyen de transformer l’organisation, les formations se font principalement à la demande des agents, pour l’acquisition de savoir-faire individuels banalisés (bureautique) ou distinctifs (langue régionale). Les stages de management, ou même les formations à l’accueil, ailleurs vecteurs de la redéfinition du rôle des employés municipaux (Siblot, 2006 : 271 et suivantes), y sont singulièrement absents. Innovation du printemps 2007, le livret d’accueil diffusé aux agents demeure empreint de la logique statutaire : ce sont d’abord et avant tout les droits et devoirs des fonctionnaires qui sont présentés aux nouvelles recrues. Enfin, les possibilités légalement offertes pour l’individualisation des rémunérations et, plus récemment des avancements (avec la réforme du système des « quotas ») ne sont guère utilisées en ce sens. Le régime indemnitaire demeure fixé en fonction du grade et des fonctions davantage qu’à partir de l’implication au travail ; quant à la suppression des « quotas » d’avancement, elle ne devrait guère se traduire par une individualisation des promotions (encadré 3).

  • 4 Entretien sur son lieu de travail, avril 2007.

11Jusqu’au nom du service, du personnel et non des ressources humaines, selon l’expression aujourd’hui usuelle, Tozay semble imperméable aux transformations contemporaines. Comment expliquer cet immobilisme apparent ? Comment comprendre, par exemple, que Brigitte Morel, étiquetée à droite et maire de 1996 à 2001, déclare en entretien avoir voulu gérer la mairie « comme une entreprise »4, mais a renoncé à la « rémunération au mérite » qu’elle appelait de ses vœux ?

12Dans le cas de cette élue, dotée d’une légitimité politique limitée (elle a succédé au maire élu, malade, un an après l’élection et sa candidature à la réélection a ensuite été contestée dans son propre camp), on est face à un hiatus classique entre les souhaits, les déclarations et les actes : Jeanne Becquart-Leclerc ne notait-elle pas, voici déjà vingt ans, l’existence d’un quasi-consensus, parmi les maires, en faveur de la réduction du nombre d’agents municipaux, sans que celui-ci se traduise en actes (Becquart-Leclerc, 1988) ? Brigitte Morel explique ainsi ne pas avoir voulu s’aliéner le personnel, lequel craignait que l’alternance ne se traduise par une « chasse aux sorcières ». Ses propos montrent en outre sa méconnaissance des arcanes du statut de la fonction publique tout autant que de la gestion des ressources humaines. Finalement, ses références relèvent de la logique assistancielle et localiste héritée des mandats précédents : elle continue de revendiquer le rôle de l’emploi municipal dans le secours aux habitants en difficulté (divorcées sans emploi, licenciés économiques).

13Du côté de l’équipe de gauche qui lui a succédé, on observe, jusqu’à la campagne municipale du printemps 2008, une permanence du discours de défense des services publics, contre la politique nationale sarkozyste et contre les projets supposés de la droite locale, qui maintient à distance le rapprochement avec les modes de gestion issus du secteur privé. Mais plus que des postures idéologiques, d’ailleurs malléables (au début des années 1990, la municipalité de gauche avait projeté de privatiser le service des eaux), ce sont les conditions concrètes d’encadrement des agents, tant par le service du personnel que par les chefs de service, qui expliquent la permanence de la gestion statutaire. Le maintien à son poste, depuis plus de trente ans, de la responsable du personnel, licenciée en droit qui a ensuite principalement suivi des stages visant à actualiser son expertise juridique, contribue à la continuité des pratiques. La pression constante au respect formel des procédures, les transformations récurrentes des normes juridiques, rendent cette expertise d’autant plus nécessaire qu’elle est la seule cadre et qu’elle assume seule, de ce fait, la rédaction des actes administratifs qui rythment la carrière des agents. Dans les collectivités de région parisienne où nous avons enquêté, et tout particulièrement dans les plus peuplées, la constitution de directions des ressources humaines plus étoffées permet de maintenir une gestion dite administrative des carrières et de développer d’autres formes d’expertise, fondées sur des savoirs gestionnaires (méthodes de recrutement et d’évaluation, fiches de postes etc.) et comptables (tableaux de bord, procédures de contrôle de la masse salariale).

  • 5 Entretien sur son lieu de travail, août 2007.
  • 6 La catégorie C regroupe les individus chargés de fonctions d’exécution, tels que l’accueil du publi (...)
  • 7 Entretien au local de la CFDT, août 2007.

14La taille de la collectivité n’est pas, à elle seule, un indicateur prédictif de sa perméabilité aux logiques managériales. Mais combinée à la formation des agents, à leur ancienneté, et à leur position hiérarchique, elle rend plus ou moins aisée l’adoption de nouvelles pratiques. A l’échelle des services, ces facteurs sont particulièrement opérants. La pratique annuelle de l’entretien d’évaluation, que le DGS a essayé d’imposer, est quasiment impossible à mettre en œuvre dans le service des écoles, ainsi que l’explique sa responsable : « Ces agents, une fois par an, vous devez les noter ? Que du bonheur ! Une fiche à remplir par agent. Je ne peux pas convoquer tous les gens. Soixante-dix personnes, faudrait que je commence en janvier pour finir en décembre. Je ne convoque pas les gens. Je les note. »5. Le nombre d’agents à gérer, les caractéristiques de la chef de service, qui a toujours travaillé à la ville et appartient à la catégorie C6, la dispersion des lieux de travail (dans les différentes écoles de la ville), expliquent la permanence d’une notation unilatérale. La situation est différente au service de l’urbanisme, dirigé par un ingénieur arrivé en 2001 d’une commune de région parisienne. Ce dernier voit dans l’entretien d’évaluation un moyen de développer un « management participatif », à l’opposé des méthodes jugées « staliniennes »7, parce que trop dirigistes, du DGS. Il faut dire que ce cadre n’a qu’une demi-douzaine de subordonnés, employés de bureau davantage dotés en ressources scolaires, et qui se prêtent vraisemblablement plus facilement à la verbalisation de leur activité professionnelle. Il a d’ailleurs convaincu le nouveau responsable du service des eaux, trentenaire recruté en 2004 après un doctorat d’hydrologie, de procéder de même : « c’est un jeune, qui a des éléments de management et veut rester humain », explique-t-il.

15L’appropriation des méthodes managériales, que l’on sait « plastiques dans [leurs] formes et polysémiques dans [leurs] contenus » (Robert, 2007 : 8), ne repose pas tant sur une affinité idéologique que sur des ressources forgeant une compétence en la matière. Or ces ressources font régulièrement défaut à Tozay, où, comme dans les villes de la même taille, 80 % des agents appartiennent à la catégorie C et où seuls 14 % ont précédemment travaillé dans une autre collectivité ou dans une autre fonction publique. A cet égard, le renouvellement récent des cadres tozayiens, davantage dotés en capital scolaire et surtout passés par des collectivités où ces méthodes sont utilisées, apparaît comme un facteur propice à leur diffusion locale (Desmarais, 2003 : 623-626). Pour expliquer la faible pénétration des techniques managériales, il faut donc étudier plus précisément les modes de recrutement et de déroulement des carrières. S’ils ne mobilisent guère d’outils associés au nouveau management public, ceux-ci ont tout de même nettement évolué depuis le milieu des années 1990.

II. Mobilité géographique et restriction des possibilités statutaires : les autres voies de la réforme

16Dans les années 1970 et 1980, recrutements et gestion des agents municipaux tozayiens reposaient sur un modèle à la fois collectif et personnalisé. Aux côtés des règles nationales liées au statut de la fonction publique, persistaient des logiques locales, contribuant à protéger les agents les plus fragiles et à promouvoir les capacitaires. La mise en relation entre l’employeur municipal et ses futurs agents reposait à la fois sur des formes de réputation inscrite dans l’espace local et sur des dispositifs standardisés de mise en équivalence (diplômes permettant l’accès sur titre au statut etc.). Les agents municipaux étaient insérés dans des groupes locaux d’appartenance (« les pompiers volontaires ») ainsi que dans des groupes statutaires (« les OP2 »), qui inscrivaient les carrières dans des dynamiques collectives et intégratrices. Sans aller jusqu’à la « managérialisation », l’évolution des normes encadrant la gestion locale, associée au renouvellement du personnel politique local, remet en cause, dans les années 1990 et 2000, le recrutement localisé ainsi que le rôle promotionnel de l’emploi municipal.

II.1. Des carrières moins promotionnelles

17Les services déconcentrés de l’Etat ne sont pas seuls responsables de l’encadrement de la gestion municipale. Depuis les années 1980, des établissements intercollectivités, CNFPT d’un côté, centres départementaux de gestion de l’autre, jouent un rôle accru dans l’organisation des concours, la publicisation des offres d’emploi, l’organisation des commissions paritaires etc. Les villes de la taille de Tozay ont dû adhérer au centre de gestion de leur département (CDG) en 1995, suite à la loi « Hoeffel ». L’adhésion à cet organisme a transformé les voies de la promotion. L’organisation extracommunale des concours, qui ne concernait jusqu’ici que les cadres et le personnel administratif, est généralisée à toutes les catégories d’agents. Les promotions sans concours sont elles aussi touchées : la commission administrative paritaire (CAP), qui en connaît, siège à présent à l’échelon départemental plutôt qu’à l’échelon communal. De ce fait, les promotions dépendent, non plus de la démographie interne à la collectivité, mais de celle de l’ensemble des collectivités du département.

18Cette double délocalisation, des concours et de la CAP, limite l’emprise de la cooptation édilitaire, comme le pouvoir des syndicats locaux, sur les carrières des agents. Déjà engagée dans les années 1970, la tendance à la formalisation des procédures et à la place accrue des concours dans la définition du mérite professionnel est amplifiée. Avant 1995, la ville connaissait à l’avance le nombre de postes ouverts à la promotion sans concours, et les propositions de promotion, inscrites dans des logiques cooptatives à la fois édilitaires et syndicales, étaient ajustées à ces limitations. Depuis 1995, la ville délègue le travail de sélection des promus à l’instance départementale. Or, le centre de gestion base les promotions sur un système de points (associant ancienneté dans le grade, effort de formation, note annuelle etc.) qui les dépersonnalise. Ce système freine les progressions de carrière : trente-quatre agents n’ont pu être nommés sur un nouveau grade depuis 1995, malgré l’avis positif de la collectivité. La ville fait ainsi endosser « au département » les déceptions de ses agents – des déceptions d’autant plus grandes que l’organisation délocalisée des concours les a rendus moins accessibles. La nécessité de se déplacer pour passer un concours, souvent organisé dans un département voisin, contribue en effet à décourager les agents de catégorie C, alors même que la sélectivité accrue des concours diminue la probabilité de réussite. 20 % des agents qui ont passé des concours organisés par le CDG ou le CNFPT les ont tous ratés, contre 1 % des agents qui n’ont passé que des concours organisés par la ville. Au moment où la réussite à un concours apparaît comme une condition d’autant plus nécessaire à la mobilité hiérarchique que les autres voies de l’ascension professionnelle sont étroites, leur « délocalisation » accentue en outre leur distance vis-à-vis du travail quotidien des agents et maintient à l’écart les agents les moins dotés en ressources scolaires.

19L’adhésion au centre de gestion, et les transformations des modes de promotion qu’elle entraîne, clivent le groupe des communaux de manière générationnelle. La rupture est nette entre les quinquagénaires, qui avaient déjà fait une bonne partie de leur carrière à l’époque des concours communaux, et les quadragénaires, entrés en mairie peu avant ou au moment de l’adhésion au CDG : ils sont deux fois moins nombreux à avoir changé de catégorie hiérarchique (7 % contre 13 %). Ce dernier exemple montre que l’adhésion au centre de gestion n’est pas seule responsable du rétrécissement des possibilités de promotion. Au changement institutionnel, il faut ajouter les évolutions internes des politiques de promotion, engagés par les élus et le DGS au cours du dernier mandat. L’introduction par ce dernier d’un « avis pour une nomination au grade après réussite au concours » montre que le concours ne suffit pas à garantir la promotion. Dans la filière technique, l’accès au grade d’agent de maîtrise, déjà limité par la création d’un concours, s’est encore restreint avec l’évaluation systématique des responsabilités d’encadrant assumées par l’agent promouvable. Certes, cette prise en compte n’est pas nouvelle : dans les années 1970, la définition de l’emploi de contremaître incluait déjà ce travail d’encadrement. Mais, du fait du primat du critère de l’ancienneté, celui-ci n’était pas indispensable à la promotion. Ce rétrécissement de la voie d’accès à la « petite » élite technique s’est d’ailleurs traduit par une diminution du nombre d’agents de maîtrise : ils étaient 26 en 1993 contre 21 aujourd’hui. 

20Au-delà de la catégorie C, c’est l’évolution du mode de recrutement des cadres qui obère les chances d’accès à l’encadrement au sein de la collectivité. Les « grandes » mobilités professionnelles, de l’emploi de commis au poste de directeur général adjoint par exemple, sont devenues exceptionnelles. Le mode de reproduction de l’encadrement a lui aussi été externalisé : on fait désormais appel à des cadres ayant fait leurs preuves dans d’autres collectivités.

II.2. Des recrutements moins locaux.

  • 8 La catégorie A regroupe les individus chargés des fonctions d’encadrement et de conception (grade d (...)

21Presque inexistantes au début des années 1990, les mutations au départ de Tozay se développent, quoique timidement (de trois à cinq par an, dans les années 2000). On observe aussi un net recul des natifs de Tozay parmi les recrutés. Ils sont 88 % parmi les recrutés avant 1984, et seulement 51 % parmi les recrutés au cours du dernier mandat. Cette tendance à la « délocalisation » des recrutements est particulièrement accentuée chez les cadres A8, pour un tiers seulement tozayiens de naissance, et pour moins de la moitié de résidence. La mutation est désormais quasi-indispensable pour l’accès au statut de cadre.

22Ce groupe est celui qui a connu les « transformations les plus profondes de ses caractéristiques biographiques » (Desmarais, 2003 : 618) – des transformations qui accentuent la distance de l’encadrement vis-à-vis des personnels d’exécution. Tozay compte aujourd’hui 21 cadres A, dont 15 recrutés depuis 1995 (soit 71 %). Ce renouvellement des cadres atteste de la constitution d’un espace de mobilité entre collectivités. Permises par le statut, les mutations entre collectivités sont facilitées par la presse spécialisée (Gazette des communes, Lettre du cadre territorial, Le Moniteur, Télérama), qui publicise nationalement les offres d’emploi. Cette autonomisation vis-à-vis des canaux locaux de l’embauche singularise le recrutement des cadres de celui des agents d’exécution, pour lequel Tozay utilise les services de l’ANPE locale. Ainsi, pour recruter ses cadres, la ville ne compte plus sur le marché promotionnel interne, elle fait appel à ce marché semi-externe que constitue la fonction publique territoriale. C’est un parcours ascendant dans plusieurs collectivités, fait de changements de postes et de grades, qui rend ces cadres employables à Tozay. Cette mobilité témoigne de l’existence de formes délocalisées de repérage, basées sur une évaluation des capacités (à partir des expériences inscrites au CV), mais aussi sur un étiquetage partisan. En la matière, ce n’est pas tant l’engagement avéré dans un parti politique qui compte (d’après les cadres interrogés, une telle question n’est jamais posée en entretien d’embauche) que le codage, à partir des collectivités auparavant employeuses, des préférences politiques probables. En entretien, le responsable de l’urbanisme déjà cité se gausse d’avoir été pris pour ce qu’il n’est pas (un sympathisant communiste) et illustre ce faisant la prégnance des assignations partisanes, voulues ou subies, avérées ou erronées, pesant sur les cadres territoriaux.

23En d’autres termes, l’encadrement tozayien se situe, comme le disait Dominique Lorrain il y a près de vingt ans, « au milieu du gué » (Lorrain, 1989). Le changement est profond par rapport à l’époque des cadres promus, dont la réussite personnelle accréditait l’idée d’une ascension possible par l’ancrage local et la fidélité aux élus. Le recrutement extralocal permet en particulier la féminisation de l’encadrement : en 1993, les femmes ne comptent que pour 17 % de la catégorie A ; treize ans plus tard, elles en représentent 33 %. Mais ses effets restent mesurés en termes de génération (les trois-quarts ont plus de 40 ans) et d’élévation du niveau de diplôme. Si la détention d’un diplôme de l’enseignement supérieur est aujourd’hui quasiment indispensable pour accéder au statut de cadre, à peine la moitié a suivi un deuxième cycle universitaire. Les nouveaux cadres tozayiens sont encore pour la plupart « montés » à force de concours et ont été repérés pour leur expérience dans des villes politiquement proches. On ne trouve pas, à Tozay, de jeunes titulaires de DESS « collectivités locales » que nous avons rencontrés, en nombre, en Île de France. A Tozay, en 2007 comme trente ans plus tôt, le titre scolaire ne suffit pas à l’employabilité à des postes que des décennies de recrutement par promotion ont définis comme requérant expérience et loyauté. La mise en scène de l’attachement à la région, dont on est originaire et/ou l’on possède une résidence secondaire, apparaît encore comme un critère important dans l’embauche, dans une collectivité qui se méfie des « Parisiens » seulement attirés par la supposée douceur de vivre tozayienne.

  • 9 Journal de terrain, avril 2007.
  • 10 Entretien au domicile de cet agent, avril 2007.

24Quoique de manière moins affirmée, les modes de recrutement changent aussi pour les agents d’exécution. Les deux majorités qui se sont succédé depuis 1995 n’ont pas remis en cause le recrutement local et social qui caractérise une partie des embauches à la mairie. Lorsque le responsable de la formation conseille à une candidate à l’embauche de rencontrer la maire ou l’adjointe au personnel (« c’est toujours mieux qu’un CV anonyme »9), il a en tête l’efficacité propre de l’interconnaissance dans l’accès à l’emploi public local. Brigitte Morel a par exemple aidé un ancien camarade d’université, fils de commerçants clients de l’étude notariale familiale, à devenir balayeur. Après un divorce, une longue période de chômage assortie d’une condamnation pour récidive de conduite en état alcoolique, cet homme était venu la rencontrer pour lui faire part de ses difficultés. C’est elle qui a remis au service du personnel le formulaire de candidature, qui a débouché sur son embauche10. Le développement national des emplois aidés au cours des années 1990, et tout particulièrement des emplois-jeunes à la fin de la décennie, a d’ailleurs ouvert ce recrutement assistanciel à un nouveau public : celui des diplômés de l’enseignement supérieur en difficulté d’insertion sur le marché du travail.

  • 11 Agent territorial spécialisé des écoles maternelles, qui aide les professeurs des écoles dans leurs (...)

25On observe toutefois sa marginalisation progressive au profit de processus à la fois plus formels et moins localistes. D’abord, les « non-métiers », selon le terme de la maire-adjointe au personnel entre 2001 et 2008, accessibles aux habitants disposant de peu de ressources scolaires et professionnelles, se raréfient. Le « grand projet » de la municipalité élue en 2001, principale source de créations d’emplois au cours de la période, est un équipement culturel. Or ces emplois sont qualifiés : sur les dix recrutés, un seul n’est pas bachelier. En revanche, les effectifs ne croissent ni dans le service de propreté urbaine, ni au service des écoles, services « traditionnels » du recrutement social. Au contraire, des fermetures de classes, ainsi qu’un changement de politique (une augmentation du temps de travail plutôt que de nouvelles embauches), limitent les possibilités de recrutement. Dans le même temps, la professionnalisation du métier d’ATSEM11, qui requiert à présent la possession du CAP petite enfance et la réussite au concours, renforce les logiques capacitaires d’accès à l’emploi. De plus en plus, répondre aux demandes d’embauche émanant des franges les plus fragilisées des couches populaires consiste à dire « non ». Depuis 1995, on observe, dans les dossiers, une standardisation des refus d’embauche : « Je suis bien consciente des difficultés que rencontrent actuellement les demandeurs d’emploi pour trouver du travail. Je ne peux malheureusement satisfaire toutes les demandes. », signe l’élue. Cette bureaucratisation contrainte par la raréfaction des ressources clientélaires (Mattina, 2004 : 153-154) est aussi visible dans les procédures d’embauche. Alors que les traces de recommandation édilitaire sont moins nombreuses dans les dossiers (3 % des embauchés depuis 1995 contre 7 % auparavant), les documents constitutifs de dossiers de candidature (formulaire de candidature, lettre de motivation, CV) sont de plus en plus présents et de plus en plus diversifiés : nous en avons trouvés dans la moitié des dossiers d’agents recrutés avant 1984, et dans les deux tiers de ceux recrutés depuis 2001.

26Ajoutée à la systématisation des entretiens d’embauche et des tests pratiques pour les ouvriers qualifiés, cette formalisation du recrutement durcit la sélectivité à l’embauche : elle requiert des compétences scripturales (pour remplir le dossier de candidature) et verbales (pour faire face à l’entretien d’embauche) directement corrélées au capital scolaire. On remarque d’ailleurs que la part de non-diplômés a considérablement décru parmi les embauchés récents : comptant pour 20 % des embauchés avant 1995, ils ne représentent que 5 % des personnes recrutées au cours du dernier mandat. Cet accroissement de la sélectivité, y compris pour les emplois les plus modestes, doit aussi à l’allongement de la période de probation constituée par le temps compris entre la première embauche (le plus souvent pour un remplacement) et la titularisation comme fonctionnaire. De ce point de vue, l’équipe Morel semble avoir été particulièrement prudente : alors que le temps médian entre embauche et accès à la fonction publique (hors stage) est de huit mois pour l’ensemble du personnel, il a été de deux ans pour les embauchés au cours de son mandat. Entre 1993 et 2005, le taux de non-titulaires est ainsi passé de 7 % à 10 %, rejoignant la moyenne des communes de la même taille. L’accès à l’emploi public, loin d’être immédiatement synonyme d’une stabilisation de la relation d’emploi, est une succession d’étapes où l’employabilité de l’impétrant est jugée et confrontée aux possibilités d’embauche offertes par la législation et par les finances communales. De plus en plus souvent passées par des périodes d’intérim, les nouvelles recrues voient se prolonger, non pas vraiment l’instabilité (elles restent de fait en poste) mais l’incertitude quant au renouvellement de leur contrat. Stables mais précaires (Jounin 2008 : 110-112), elles demeurent parfois des années aux marges de l’emploi public.

27Outre la raréfaction des emplois les moins qualifiés, outre la sélectivité accrue, il faut mentionner l’effet propre des alternances politiques, comme facteurs de fragilisation des logiques cooptatives. L’expérience commune du recrutement par interconnaissance n’unifie plus les communaux, elle distingue les cooptés du mandat Morel des autres, supposément soutenus par l’équipe en place. Nos enquêtés recrutés entre 1995 et 2001 attribuent ainsi, à tort ou à raison, leurs revers de carrière à une logique d’étiquetage et de stigmatisation liée à leur recrutement par l’équipe de droite.

III. Conclusion

28Cette étude localisée des modes de recrutement et de gestion du personnel communal montre que, loin de s’imposer aux employeurs locaux, l’adoption d’outils habituellement qualifiés de managériaux est conditionnée par les dynamiques internes du gouvernement municipal. La campagne des municipales 2008 offre un bel exemple des usages stratégiques des indicateurs gestionnaires. Resté confidentiel, le rapport, déjà cité, de la Chambre Régionale des Comptes (CRC), est publié quelques jours avant le premier tour sur le site d’un quotidien régional à partir, vraisemblablement, d’une copie transmise par l’opposition. Le personnel communal, à travers ses incidences budgétaires et fiscales, est au centre de la dernière semaine de campagne. La majorité sortante est contrainte de promettre un audit des finances locales, sur lequel l’opposition s’était engagée depuis le début de la campagne. Le 9 mars, la liste UMP remporte la mairie, avec une avance bien supérieure à celle des listes victorieuses de 1995 et 2001. Tentant d’expliquer ce qu’il décrit comme un « séisme politique » (dans un contexte national de victoire de la gauche), le quotidien régional évoque les difficultés de circulation en centre-ville (« marronnier » des campagnes municipales, à Tozay et ailleurs), le renvoi du DGS, un an avant l’élection, ainsi que le rapport de la CRC. Ces élections illustrent l’importance du personnel municipal dans l’implantation politique, mais aussi l’ambiguïté des mesures engagées. Sanctionnée pour avoir trop (en renvoyant le DGS) ou pas assez (en n’ayant pas été assez attentive à la masse salariale) changé, la gauche laisse la place à un nouvel exécutif municipal, qui comprend désormais une adjointe aux « ressources humaines ».

29Finalement, l’individualisation des recrutements, des carrières et des rémunérations, demeure limitée et surtout, elle n’est pas réductible aux pressions externes à la « modernisation » et aux outils qui sont censés l’incarner. La ville de Tozay n’est pas coupée des dynamiques qui traversent l’ensemble du marché du travail : le développement des CDD et des mutations entre collectivités s’inscrivent dans le mouvement de « mise en mobilité généralisée » du salariat (Castel, 2003 : 43). Mais pour analyser les formes effectivement prises par ces dynamiques à la ville de Tozay, il faut faire référence à la chronologie propre à ce segment du marché du travail (construction statutaire dans les années 1970-1980, remise en cause du statut depuis la fin des années 1980) ainsi qu’à la structuration des forces politiques locales. La ville étudiée a été dirigée, de 1971 à 1995, par une municipalité de gauche à direction communiste, avant de connaître un changement de majorité à chaque élection suivante. Les liens construits entre les classes populaires et les couches moyennes locales par l’équipe des années 1970-1980 se sont progressivement fragilisés. Dans ce contexte, la critique, relayée par les institutions encadrant la gestion locale, des réseaux localisés et des règles générales du statut, trouve un écho localement. Pour ses embauches, la ville recourt de plus en plus fréquemment à des procédures de « marché » (Eymard-Duvernay et Marchal, 1997 : 25). La ville de Tozay diffuse à présent des annonces d’embauche dans la presse professionnelle (pour les cadres) ou par l’ANPE (pour les agents d’exécution) ; elle demande aussi des CV et lettres de motivation. L’interconnaissance fait place à des mécanismes d’interaction : les entretiens d’embauche, désormais généralisés, formalisent, tout en l’individualisant, le processus de sélection. Dans cette nouvelle configuration, les « liens forts » perdent de leur efficacité au profit des « liens faibles » (Granovetter, 1973) et en particulier du repérage partisan délocalisé. Alors que dans l’ancien modèle, l’emploi communal confortait la cohésion locale, au risque de se fermer à l’apport capacitaire des allochtones, on assiste aujourd’hui à une forte valorisation de la mobilité géographique, où la circulation des personnels crée des liens entre les collectivités (ou du moins entre les collectivités du même bord politique). Mais l’évaluation de l’employabilité et de la valeur professionnelle à partir de comportements et de compétences individuelles désocialisées obère la cohésion des collectifs de travail. A Tozay, nous avons été frappée par le sentiment de fragilisation, exprimé tant par le personnel d’exécution que par les cadres intermédiaires. Ces évolutions constituent toutefois une fenêtre d’opportunité pour un petit nombre de cadres (souvent femmes) venus d’autres collectivités, et qui n’avaient, jusqu’à récemment, pas accès aux responsabilités dans cette ville.

30Comme à l’issue de toute enquête localisée, se pose, pour terminer, la question des conditions de généralisation de notre analyse. Cet article a souligné à plusieurs reprises la singularité de ce terrain d’enquête par rapport à nos autres lieux d’investigation, en particulier ceux situés en région parisienne. Outre le contexte politique local, la gestion du personnel renvoie de toute évidence aux caractéristiques démographiques et géographiques de Tozay, « petite ville-centre ». Celles-ci ont de surcroît fait l’objet d’une construction particulière par le droit de la fonction publique : les règles statutaires, ou encore les prérogatives des institutions encadrantes, dépendent en effet de la taille des collectivités. A Tozay, nous sommes en présence d’agents publics disposant de longue date d’un statut (celui des personnels communaux date en effet de 1952), et pour lequel la création de la fonction publique territoriale, en 1984, n’a pas fondamentalement changé les relations d’emploi. En revanche, la remise en cause contemporaine du statut y est sensible. Dans les villes petites et moyennes, les possibilités de « relocalisation » de la gestion du personnel, ouvertes par les transformations récentes du droit de la fonction publique territoriale, ne font que peu sentir leurs effets. Bien plus qu’une autonomie retrouvée, on observe une plus forte hétéronomie, exercée par les institutions encadrantes (territoriales ou déconcentrées), et de manière plus diffuse par la valorisation de la mobilité et de la performance.

31Si nos conclusions valent au-delà de cette étude de cas, c’est en montrant une « évolution fortement convergente des pratiques des gestionnaires locaux » (Le Lidec et Montricher, 2004 : 36), participant à l’homogénéisation de l’action publique locale. Celle-ci repose en effet sur des normes et des représentations inscrites dans un espace national, bien plus que local. Dans les années 1980, le droit de la fonction publique a homogénéisé les statuts des personnels en ne limitant qu’à la marge les pratiques des employeurs locaux. Ce sont plutôt les normes gestionnaires et comptables, aujourd’hui dominantes, qui discréditent certaines de ces pratiques, en particulier le recrutement social et local. Davantage qu’une uniformisation, ce sont des appropriations partielles, des essais réussis et des échecs provisoires que l’on observe. Les réformes administratives ne se traduisent donc pas par une substitution des normes juridiques par les normes gestionnaires, mais bien par un cumul de ces deux types de références – cumul qui renforce la bureaucratisation plutôt qu’il ne l’allège.

Haut de page

Bibliographie

Becquart-Leclerc, J., « Culture organisationnelle et gestion locale », Politiques et management public, volume 6, n° 1, 1988, pp. 21-60.

Béliard, A., Biland, É., « Enquêter à partir de dossiers personnels. Une ethnographie des relations entre institutions et individus », Genèses, n° 70, 2008, pp. 106-119.

Bezes, P., « Gouverner l’administration. Une sociologie des politiques de la réforme administrative en France (1962-1997) », Thèse de science politique, IEP de Paris, 2002.

Bezes, P., Le Lidec, P., « Les réformes institutionnelles », in : Lagroye J., Offerlé M. (ed.), Sociologie des institutions, 2009 (à paraître).

Biland, É., « Concours territoriaux et institutionnalisation de l’emploi public local », thèse de sociologie, Paris, EHESS, 2008.

Castel, R., L’insécurité sociale. Qu’est-ce qu’être protégé ?, Paris, Seuil, 2003.

Desmarais C., « Renouveler l’encadrement pour transformer l’organisation ? Une recette mise à l’épreuve du contexte communal. », Revue française d’administration publique, n° 4, 2003, pp. 617-631.

DGCL, Les collectivités locales en chiffres 2008, Paris, ministère de l’Intérieur, 2008.

Eymard-Duvernay, F., Marchal, E., Façons de recruter. Le jugement des compétences sur le marché du travail, Paris, Métailié, 1997.

Fontaine, J., « L’élu patron », in : Fontaine, J., Le Bart, C. (éd.), Le métier d’élu local, Paris, L’Harmattan, 1994, pp. 73-110.

Granovetter, M., « The strengh of weak ties », American Journal of Sociology, volume 78, n° 6, 1973, pp. 1361-1380.

Guérard, S. (ed.), La GRH publique en questions : une perspective internationale, Paris, L’Harmattan, 2008.

Jounin, N., Chantier interdit au public, enquête parmi les travailleurs du bâtiment, Paris, La découverte, 2008.

Le Lidec, P., « Choix des modes de gestion des services publics et politiques de recrutement des communes. Quelle place pour la variable partisane ? », in : Arnaud, L., Le Bart, C., Pasquier R. (ed.), Idéologies et action publique territoriale. La politique change-t-elle encore les politiques ?, Rennes, Presses Universitaires de Rennes, 2006, pp. 35-49.

Le Lidec, P., Montricher, N., Décentraliser et gérer. Analyse rétrospective et prospective de l’emploi public dans les collectivités territoriales, Paris, La Documentation française, 2004.

Lorrain, D., « L’élite modeste. Les cadres communaux urbains au milieu du gué », Revue française d’administration publique, n° 49, 1989, pp. 81-92.

Mattina, C., « Mutations clientélaires et construction des notabilités politiques à Marseille (1970-1990) », Politix, volume 17, n° 67, 2004, pp. 129-155.

Observatoire de la fonction publique territoriale, « 47 % des agents territoriaux appartiennent à des cadres d’emplois de catégorie C ouverts au recrutement direct », Repères statistiques, n° 6, 2004.

Robert, C., « Les transformations managériales des activités politiques », Politix, volume 20, n° 79, 2007, pp. 7-23.

Siblot Y., Faire valoir ses droits au quotidien. Les services publics dans les quartiers populaires, Paris, Presses de Sciences Po, 2006.

Haut de page

Annexe

Acronymes

ANPE : Agence Nationale pour l’Emploi (devenue Pôle Emploi)

CAP : Certificat d’Aptitude Professionnelle

CAP : Commission Administrative Paritaire

CDD : Contrat à Durée Déterminée

CDG : Centre Départemental de Gestion de la fonction publique territoriale

CDI : Contrat à Durée Indéterminée

CNFPT : Centre National de la Fonction Publique Territoriale

CRC : Chambre Régionale des Comptes

DGCL : Direction Générale des Collectivités Locales (ministère de l’Intérieur)

DGS : Directeur Général des Services

FPT : Fonction Publique Territoriale

OP : Ouvrier Professionnel (1 ou 2)

Haut de page

Notes

1 Selon l’expression de Brice Hortefeux, alors ministre délégué aux collectivités locales, lors du débat sur le projet de loi relatif à la fonction publique territoriale à l’Assemblée Nationale, le 12 octobre 2006.

2 Les communes de cette taille (entre 10 000 et 20 000 habitants) emploient 11,5% des agents communaux, soit 140 534 agents - des effectifs nettement supérieurs à ceux des régions (15 169), mais inférieurs à ceux des départements (295 550) et des EPCI (206 954). Ce sont aujourd’hui les villes de 20 000 à 50 000 habitants qui emploient le plus grand nombre d’agents (224 506) (DGCL, 2008 : 104).

3 Journal de terrain, août 2007.

4 Entretien sur son lieu de travail, avril 2007.

5 Entretien sur son lieu de travail, août 2007.

6 La catégorie C regroupe les individus chargés de fonctions d’exécution, tels que l’accueil du public, le secrétariat, la réalisation de tâches techniques (du jardinage à l’enlèvement des ordures ménagères).

7 Entretien au local de la CFDT, août 2007.

8 La catégorie A regroupe les individus chargés des fonctions d’encadrement et de conception (grade d’attaché, d’ingénieur, de conservateur etc.).

9 Journal de terrain, avril 2007.

10 Entretien au domicile de cet agent, avril 2007.

11 Agent territorial spécialisé des écoles maternelles, qui aide les professeurs des écoles dans leurs classes.

Haut de page

Pour citer cet article

Référence papier

Emilie Biland, « « Moderniser les ressources humaines » dans une petite ville française : appropriations et contournements des normes juridiques et gestionnaires  », Pyramides, 17 | 2009, 15-34.

Référence électronique

Emilie Biland, « « Moderniser les ressources humaines » dans une petite ville française : appropriations et contournements des normes juridiques et gestionnaires  », Pyramides [En ligne], 17 | 2009, mis en ligne le 07 décembre 2011, consulté le 25 avril 2017. URL : http://pyramides.revues.org/616

Haut de page

Auteur

Emilie Biland

ATER en science politique à l’Université Paris 1, docteure en sociologie (EHESS, 2008), emilie.biland@ens.fr

Haut de page

Droits d’auteur

© Tous droits réservés

Haut de page