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Cas pratique : la mise en cohérence des initiatives relatives au management humain et organisationnel au Ministère de la Région de Bruxelles-Capitale

Irène Riabicheff et Nadine Sougné
p. 265-285

Résumé

Depuis plusieurs années, le Ministère de la Région de Bruxelles-Capitale déploie différentes initiatives pour se positionner comme une administration performante et ouverte à son environnement. Le projet Cohérence des Initiatives en matière de Management (CIM 2006-07) répondait à l’absence effective de liens entre les différents outils de gestion humaine et organisationnelle en usage au ministère et visait à en promouvoir la pratique intégrée. Ces outils ont été incorporés dans un modèle de pilotage axé sur un cycle de planification stratégique. Le modèle et les outils (objectifs stratégiques, plan opérationnel annuel, CAF (Common Assessment Framework ou Cadre d’Auto-évaluation des Fonctions publiques), tableau de bord et bilan quinquennal) ont été testés dans plusieurs services recouvrant des domaines d’action très variés. Ils sont à présent appliqués dans l’ensemble des services du ministère, dans le cadre du projet « Généralisation du modèle de pilotage CIM 2008-10 ». La démarche est basée sur une pratique acquise en interne et les résultats atteints sont le fruit d’un travail collectif mobilisant un grand nombre d’agents et de services. Le projet s’inscrit globalement dans une démarche de développement de la performance organisationnelle et a été reconnu comme bonne pratique au niveau national et européen.

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Texte intégral

I. Contexte

  • 1  Le Ministère de la Région de Bruxelles-Capitale (MRBC) est structuré en 5 Administrations, outre l (...)

1Depuis vingt ans, la Région de Bruxelles-Capitale relève le défi de sa viabilité en tant que Région à part entière dans un contexte institutionnel complexe et dans un rôle de capitale internationale et européenne. La bonne gouvernance de son administration doit être confortée en termes de qualité et d’efficacité afin de fournir des réponses adaptées et diversifiées aux besoins d’une population multiculturelle mais aussi en termes d’efficience afin d’utiliser au mieux les ressources sur lesquelles elle peut compter. C’est dans ce contexte que le Ministère de la Région de Bruxelles-Capitale (MRBC), qui est l’un des organes de l’exécutif en charge de la préparation et de la mise en œuvre de la politique régionale, déploie différentes initiatives pour se positionner comme une administration performante et ouverte à son environnement, capable de gérer la complexité et la diversité des activités et de faire face aux évolutions sociétales1.

2Cette modernisation de l’administration régionale s’inscrit dans un mouvement global de réforme du secteur public. Elle s’appuie sur des principes devenus communément admis pour atteindre un bon niveau de performance : gestion par les objectifs, responsabilisation des managers, évaluation des résultats et contrôle de qualité, orientation vers les citoyens, transparence et motivation des décisions, simplification administrative…

3L’adoption, en 1999, d’un statut administratif et pécuniaire du personnel a été une étape fondamentale de la mise en place de l’administration régionale bruxelloise et a permis de développer les deux piliers du management public que sont la gestion de l’organisation d’une part, et la gestion des ressources humaines, d’autre part. Pour le concrétiser, la Direction des Ressources humaines et de l’Egalité des Chances (DRHEC) a d’abord développé de nouvelles pratiques de gestion des ressources humaines fondées sur le principe de compétence « la bonne personne à la bonne place ». Des procédures (recrutement, mobilité interne, promotion, évaluation et formation des agents, …) et des outils de base ont été généralisés (descriptions de fonction, plan de formation, ...). Il s’est révélé vite nécessaire d’accompagner les directeurs dans leur rôle de management en leur fournissant des outils, des formations et du conseil.

4Le statut du personnel a aussi permis de concrétiser la possibilité de développer le management organisationnel, notamment par la fixation d’objectifs collectifs à caractère stratégique et transversal pilotés directement par le Conseil de direction (adoption d’un code éthique et d’une charte diversité, refonte de la politique d’accueil du public, rédaction d’un référentiel d’administration, …). De nouveaux outils de gestion, tels que les tableaux de bord et le Cadre d’autoévaluation de la fonction publique, ont également été introduits dans un nombre limité de directions et dans le cadre de projets temporaires.

5L’adoption en 2004 d’un Plan d’action permanent correspond à une première tentative de dessiner les grandes lignes de force d’une stratégie globale qui s’est construite au fur et à mesure. La commande et la mise en œuvre du projet « Cohérence des initiatives en management » (CIM) s’inscrivent dans cette évolution progressive et répondent au besoin de développer une démarche de pilotage global et intégré pour l’ensemble du MRBC, ce qui correspond aux souhaits exprimés au travers de plusieurs enquêtes internes ou lors d’échanges dans le cadre de groupes de travail.

II. But du projet « Cohérence des initiatives en management »

6Le projet « Cohérence des initiatives en management » vise à promouvoir une pratique intégrée et cohérente d’outils de gestion organisationnelle et humaine pour assurer leur application correcte et durable dans le fonctionnement quotidien de l’administration.

7Le développement de la gestion par les objectifs et de nouveaux outils de gestion est un des aspects essentiels du processus de modernisation. Des progrès importants ont été accomplis, par exemple, en acceptant d’évaluer les résultats, mais la pratique a mis en évidence plusieurs difficultés qui engendraient parfois un sentiment de confusion et une remise en cause de la pertinence d’appliquer différents outils.

8Tout d’abord, la pratique a démontré qu’une simple transposition d’outils de gestion du secteur privé n’était pas pertinente et qu’une adaptation était nécessaire pour tenir compte des spécificités de l’administration. Ensuite est apparue la difficulté de s’inscrire dans la continuité et de percevoir la cohérence des changements. Des outils de gestion étaient introduits dans le cadre de projets pilotes et dans un nombre restreint de directions. Le fait de ne pas appliquer les mêmes outils partout et de ne pas en prévoir un suivi permanent confortait la crainte de voir se développer une administration à deux vitesses.

9Les directeurs et leurs équipes se sentaient confrontés à une multiplication de nouveaux outils ou procédures et étaient amenés à participer à divers projets transversaux. En effet, le processus de modernisation concerne aussi d’autres domaines comme la gestion budgétaire ou la simplification administrative. Ils voyaient donc s’accroître les activités liées à la gestion et à des projets qui leur semblaient connexes par rapport à leurs activités principales avec l’impression de ne plus avoir assez de temps pour assumer leurs missions principales (« leur core business »). Or, le bénéfice de ces changements n’est pas toujours perçu de manière évidente ou immédiate.

10Tenant compte de ces difficultés, il apparaissait nécessaire de travailler sur le niveau d’adhésion et de convaincre tant la hiérarchie que les agents de l’utilité et de la praticabilité des nouveaux outils de gestion. Aussi l’accent a-t-il été mis sur la communication et la formation, la publicité d’expériences réussies et la mise en place d’un processus d’apprentissage collectif.

III. Le modèle de pilotage

11Un modèle de pilotage spécifique pour le MRBC a été créé pour intégrer les principaux outils de gestion humaine et organisationnelle à standardiser dans l’ensemble du ministère. Ce modèle a été conçu en étroite collaboration entre un consultant et un groupe d’experts internes avant d’être testé au sein de plusieurs directions (projet pilote « CIM »). Il a ensuite été généralisé à l’ensemble du MRBC (projet « généralisation du modèle de pilotage CIM »).

12Ce modèle se base sur un concept de pilotage intégral et réfère à une vision de la performance. Il s’applique au niveau des directions. Il positionne les outils suivants dans un ensemble cohérent en mettant leur interdépendance en perspective :

  • les descriptions de fonction et les entretiens d’évaluation des agents ;

    • 2  Référentiel d’administration : cartographie complète des missions et processus de travail.

    le référentiel d’administration2 (appliqué dans toutes les directions) ;

    • 3  BSC : outil de gestion qui s’inscrit dans la phase de contrôle interne qui permet de prendre des m (...)

    les tableaux de bord (Balance Score card3, déjà implémentés dans une vingtaine de directions) ;

    • 4  CAF : outil dérivé de l'outil EFQM (European Foundation for Quality Management) adapté au secteur (...)

    le CAF4 (Cadre d’autoévaluation de la fonction publique, déjà appliqué dans 17 directions).

13Ce modèle introduit une démarche de planification stratégique. La logique est la suivante : il faut tout d'abord déterminer les buts et les objectifs à atteindre (repris dans la composante « Politique / Stratégie »), pour en déduire ensuite les instruments de suivi (composante « Contrôle ») et finalement prendre un engagement par rapport à l'ensemble. Ce modèle repose sur deux cycles distincts : d'une part, le cycle de politique et d'autre part, le cycle de gestion. Le cycle de politique est un cycle pluriannuel (la législature) alors que le cycle de gestion est un cycle annuel. Dans ce modèle, c'est le plan opérationnel qui permet de réaliser l'intégration entre les autres outils.

14Dans la pratique, après avoir défini les objectifs stratégiques pour l'unité administrative, une analyse du référentiel d'administration, décliné entre autres en missions et processus, est réalisée. Différentes sources d'information sont à prendre en considération dont l'auto-évaluation CAF, le bilan quinquennal (rédigé pour lalégislature écoulée), les problèmes structurels identifiés lors des entretiens d'évaluation.

15L'enjeu de cette analyse est de déterminer des objectifs opérationnels. Ces derniers portent sur des prestations concrètes qui se déclinent en activités de continuité, objectifs prioritaires et projets. Ils sont rédigés dans un plan structuré sous forme d’un tableau récapitulatif assorti de fiches descriptives plus détaillées. Le document a été établi de manière à ce que l’ensemble des missions et processus soit parcouru et que les objectifs opérationnels soient mis en lien avec les objectifs stratégiques. Le plan opérationnel identifie clairement les priorités. On y trouve des indications sur les responsabilités, les moyens à mettre en œuvre, les indicateurs de suivi des résultats. Dans les fiches sont également mentionnés des éléments relatifs à la planification des activités ou encore les risques et les facteurs de succès.

16La réalisation du plan opérationnel sera entre autre suivie régulièrement grâce au tableau de bord. Des informations sont collectées de manière continue en relation avec les indicateurs à suivre et des seuils d’alarme permettent d’identifier les situations qui demandent une réaction particulière.

17Notons que le plan opérationnel représente un cadre de référence pour les entretiens de fonction.

18En fin d'année, il convient d'évaluer le degré de réalisation final de ce plan. Le document portant sur cette évaluation reprend également un tableau récapitulatif et est assorti de fiches descriptives qui incluent une analyse des résultats et les nouvelles données à intégrer dans le plan suivant. Ce cycle est annuel. Un plan opérationnel est établi et évalué chaque année.

19En fin de législature, un nouveau bilan quinquennal est dressé. Il est en principe précédé par une autoévaluation CAF. Celle-ci permet de réaliser une analyse de la stratégie, des processus et des résultats en impliquant le personnel pour dégager des pistes d’amélioration concrètes. Ces deux outils concourent à une évaluation des objectifs stratégiques. Un nouveau cycle de politique peut alors commencer.

IV. Les acteurs du projet

20Ce projet, initié par le Secrétaire général qui en est le sponsor, est activement soutenu par le Conseil de direction qui en constitue le groupe de pilotage. Si la démarche vient de l’administration, elle a été soutenue par la Secrétaire d’Etat à la Fonction publique en lui laissant l’autonomie et en accordant les moyens nécessaires.

21L’équipe de projet était composée au départ d’un chef de projet et de deux assistants experts. Depuis la phase de généralisation du modèle de pilotage, deux assistants de projet de coordination au sein de chaque administration sont venus étoffer l’équipe.

22Un groupe expert réunit le chef de projet et les responsables qui ont contribué à la mise en œuvre de différents outils organisationnels et au développement de la politique du management au sein du Ministère. Les assistants experts collaborent au suivi global du projet, au développement méthodologique et à l’organisation d’opérations de communication. Ce groupe expert est présidé par la directrice des Ressources humaines et de l’Egalité des chances qui a joué un rôle central dans le développement de la gestion humaine et organisationnelle au sein du Ministère. La DRHEC est l’unité pilote au sein de laquelle la méthodologie du projet CIM a d’abord été testée avant d’être appliquée aux autres unités pilotes.

23Un groupe de travail a été mis en place au sein de chaque direction. Celui-ci associe le directeur et des membres de son équipe, désignés officiellement.

24Un consultant collabore au projet pour les différentes phases (mise au point du modèle et de la méthode, formation et accompagnement des groupes de travail, séminaires avec le Conseil de direction). Le choix de celui-ci s’est fait, notamment, sur base de deux critères essentiels : la bonne connaisance et compréhension du secteur public ; l’engagement par rapport à l’obtention de résultats concrets et visibles.

V. Le déroulement du projet pilote

25Le projet pilote CIM s'est déroulé en trois phases sur les années 2006 et 2007.

26Phase 1 :

27La première phase a porté sur l’élaboration du modèle spécifique et de l’outil « Plan opérationnel », tous deux testés au sein de la DRHEC puis validés par le groupe expert et le comité de pilotage.

28Phase 2 :

29La seconde phase a conduit à appliquer l’outil « Plan opérationnel » au sein d’une direction par administration. Ces plans opérationnels 2006 ont été approuvés par la haute hiérarchie. Il s’agit d’unités pilotes travaillant dans des domaines d’activité variés (rénovation urbaine, politique des déplacements, enrôlement des taxes, tutelle sur les CPAS, inspection régionale de l’emploi).

30Phase 3 :

31L’outil d’évaluation du plan opérationnel a d’abord été appliqué et testé à la DRHEC.

32Ensuite, les plans opérationnels des autres directions pilotes ont été évalués. Dans la foulée, les nouveaux plans opérationnels 2007 ont été adoptés et une analyse CAF a été réalisée.

33Les directions pilotes ont bénéficié d’une formation et d’un coaching donné par le consultant à chaque phase du projet ainsi que des réunions d’échanges d’expériences. La DRHEC a également testé la manière de procéder à une évaluation stratégique ou pluriannuelle. L’application du CAF s’est avérée tout à fait pertinente. Cet exercice couplé aux évaluations des plans opérationnels annuels constitue une base intéressante pour la rédaction d’un rapport de législature (bilan quinquennal).

34Le groupe expert s’est également réuni régulièrement à chaque phase du projet d’une part, pour travailler sur le modèle et la méthode et d’autre part, pour mener des évaluations intermédiaires de l’état d’avancement du projet. Ces bilans ont été transmis au sponsor du projet et au comité de pilotage.

35La programmation du projet a été respectée et les directions pilotes ont fourni leurs livrables dans les temps impartis. L’extension du projet a été décidée assez rapidement compte tenu de l’adhésion à la démarche et l’enthousiasme rencontré.

36Ainsi, en juin 2007, le Conseil de direction a décidé de généraliser le modèle de pilotage et ses outils, les considérant comme des standards organisationnels. Un guide méthodologique a été réalisé à partir de l’expérience du projet pilote afin de pouvoir généraliser l’application du modèle et de ses outils à l’ensemble du Ministère. Une séance de sensibilisation de la hiérarchie et des agents occupant des fonctions de management d’équipe ou de staff s’est déroulée en septembre 2007.

37Cette séance a été l’occasion de présenter le modèle de pilotage spécifique au Ministère et la décision du Conseil de direction de l’étendre à l’ensemble du MRBC. Un folder explicatif a été distribué.

VI. La généralisation du modèle de pilotage

38Depuis 2008, l’application du modèle de pilotage CIM et ses outils sont généralisés à l’ensemble du MRBC, selon le planning suivant :

392008 Elaboration, mise en œuvre et évaluation de plans opérationnels annuels ;

402009 Rédaction de bilans quinquennaux et actualisation des tableaux de bord existants ;

412010/11 Généralisation du CAF et des tableaux de bord.

42Des assistants de projet coordination CIM ont été désignés pour étoffer l’équipe de projet. Ils veillent à l’organisation générale des actions à mettre en œuvre au sein de leur administration, à l’atteinte des objectifs fixés par le Conseil de direction ainsi qu’au respect du planning adopté. Ils jouent un rôle moteur auprès des directeurs et des membres des groupes de travail désignés dans les directions en assurant une communication dynamique et une bonne gestion des informations ainsi qu’un reporting régulier vers leur chef d’administration et le chef de projet. Pour les soutenir dans leur rôle, ils bénéficient de formations et se réunissent tous les mois dans le cadre d’une intervision (évaluation continue, échange d’expériences) menée par le chef de projet.

43La phase d’élaboration des plans opérationnels 2008 s’est déroulée avec succès et en respectant les délais. Les chefs d’administration ont initié des méthodes différentes de validation des plans opérationnels, soit lors d’entretiens bilatéraux entre le chef d’administration et le directeur, soit lors de réunions collectives avec les directeurs.

44Une première évaluation interne a confirmé une bonne adhésion à la démarche. Les participants ont exprimé une grande satisfaction par rapport à la formation et au coaching des groupes de travail. Ils apprécient aussi l’implication visible du top management et de l’équipe de projet. Des craintes quant au risque de saturation, étant donné que d’autres projets impliquent également le management intermédiaire, ont été signalées et relayées vers le comité de pilotage qui a adapté le timing global (voir infra).

45L’évaluation réalisée par les assistants de projet met en évidence le développement d’initiatives nouvelles et de collaborations ainsi que l’amélioration des processus de travail. Des initiatives de communication se sont également développées au sein des directions. Là où les responsables ont organisé une séance de présentation du plan opérationnel, les agents ont exprimé un plus grand sentiment de satisfaction et d’adhésion à la démarche. Le plan opérationnel n’est donc pas seulement un outil de planification mais aussi un outil de communication et de motivation d’équipe.

46Lors d’un séminaire, après avoir discuté des bonnes pratiques mises en œuvre au sein des administrations, le Conseil de direction a opté pour un mécanisme général d’élaboration des plans opérationnels qui généralise la pratique du séminaire de validation réunissant le chef d’administration et ses directeurs en vue d’optimiser les collaborations et de favoriser une approche transversale. Le Conseil de direction s’est également prononcé sur un mécanisme de suivi des plans opérationnels en prévoyant la remise au chef d’administration par chaque directeur d’un rapport d’évaluation intermédiaire en juin.

47Par ailleurs, afin de continuer à soutenir l’apprentissage et l’application correcte des nouveaux outils de gestion du modèle de pilotage CIM, le Conseil de direction a approuvé l’intégration systématique dans le Plan de formation annuel de modules de base ou de renforcement à l’application des outils de gestion du modèle de pilotage CIM, des séminaires pour échanger sur les pratiques de management humain et organisationnel , une formation approfondie des assistants de projet. Une collaboration plus systématique est aussi mise en place avec la Direction de la Communication interne pour les opérations de communication.

48La phase d’évaluation des plans opérationnels 2008 n’a pas posé de problèmes. Les nouveaux plans opérationnels 2009 devraient être adoptés pour la fin du mois de février.

49Pour la fin du mois de mars 2009, chaque direction aura réalisé un bilan quinquennal. Ceux-ci seront consolidés au niveau de chaque administration. Un guide d’aide à la rédaction du bilan quinquennal a été distribué et le travail est déjà en cours depuis plusieurs mois.

50Ces bilans visent à mieux informer l’autorité politique sur la capacité d’action de l’administration en rapport avec les moyens qui sont mis à sa disposition.

51Une évaluation globale est prévue en juin et sera menée en interne. Même si les résultats en auront une portée limitée, cette manière de procéder, pas trop coûteuse, permet de tenir compte des réactions positives ou négatives pour orienter plus adéquatement les actions.

VII. Facteurs de succès et apports de la démarche

52La préparation du projet tenait compte à la fois, de recommandations théoriques, notamment en ce qui concerne la gestion du changement (lecture d’ouvrages, formations en management, participation à des conférences…) et d’une pratique acquise en interne au cours de ces dernières années pour développer de nouveaux projets ou outils.

VII.1. Une structure de projet claire

53Une structure de projet a été mise en place avec des rôles bien définis et des canaux d’information et de reporting organisés de manière structurelle. Des réunions régulières ont lieu à chaque niveau (groupe expert, équipe de projet, comité de pilotage), ce qui permet une bonne réactivité en cas de difficulté ou de résistance à gérer.

VII.2. Une planification globale mais souple

54La planification a été rythmée par phase pour permettre une intégration progressive. Des grandes étapes et des échéances ainsi que des lignes directrices générales doivent être respectées.

55Toutefois, il est nécessaire d’accepter des facteurs d’incertitude et de ne pas les considérer comme des éléments négatifs qui vont mettre en péril l’ensemble du projet. Tout ne peut et ne doit pas être prévu d’avance dans les moindres détails. Une certaine marge de manœuvre permet l’expression des initiatives et la prise en compte des spécificités des administrations. Par exemple, le mécanisme de validation des plans opérationnels a été finalisé après l’examen des premières initiatives en la matière.

56L’équipe de projet et le groupe expert sont à l’écoute et essaient de réagir rapidement aux demandes qui s’expriment au fur et à mesure du déroulement du projet, par exemple en ce qui concerne l’organisation d’opérations de communication. Cette attention nécessite une capacité à gérer le foisonnement d’idées et à intégrer les initiatives opportunes suggérées au cours du déroulement du projet.

57Une écoute et des évaluations régulières permettent d’être attentif aux éventuels freins et obstacles et d’y réagir sans se montrer rigide. Ainsi, des directeurs et des membres des groupes de travail, craignaient une surcharge du calendrier en fin d’année 2008 et début d’année 2009. Le Conseil de direction a donc décidé de reporter la généralisation du CAF et des Tableaux de bord en 2010 et 2011 (dans le programme initial, il était prévu de généraliser le CAF en 2009). Par contre, un travail d’actualisation et de simplification des tableaux de bord existants sera mené à l’automne 2009 en mettant l’accent sur le suivi du plan opérationnel.

VII.3. Une collaboration entre des experts externes et internes

58La conception du modèle et des outils s’est faite en étroite collaboration entre un consultant et des experts internes afin de tenir compte des besoins du ministère. Cette collaboration a permis d’adopter une approche en adéquation avec les besoins et une démarche pédagogique qui conduise à des résultats tangibles.

59Un des critères de sélection du consultant repose sur son engagement par rapport aux résultats. Celui-ci s’investit dans la production des documents écrits. Des directives claires sont données aux participants pendant la formation pour effectuer un travail préparatoire qui est communiqué à l’avance au consultant. Le travail de rédaction s’effectue pour partie en temps réel pendant les sessions de coaching sur base des modèles fournis et pré-complétés par la DRHEC. Cette façon de procéder permet de garantir que les documents (plans opérationnels et évaluation de ceux-ci) sont de bonne qualité et établis dans les délais. Une obtention rapide de résultats de qualité est un facteur de motivation et d’adhésion par rapport à la démarche. L’apport du consultant-formateur est fort apprécié par l’ensemble des acteurs.

VII.4. Une approche adéquate

60Les nombreux témoignages récoltés lors des réunions d’échange d’expérience ont souligné :

  • l’utilité et la praticabilité du modèle et de ses outils ;

  • un investissement en temps acceptable ;

  • une méthodologie suffisamment souple, pragmatique et pédagogique ;

  • les outils proposés sont concrets et pratiques ;

  • l’approche est facilement adaptable aux spécificités de chaque unité administrative ;

  • le modèle est évolutif et transférable, il peut intégrer de nouveaux outils.

61Le plan opérationnel apparaît comme un bon outil de communication, aussi bien par rapport à la hiérarchie que par rapport à l’ensemble de la direction. L’approche développée permet une meilleure perception de la cohérence des actions et des décisions (vision globale) laquelle influence positivement la motivation des équipes. Elle permet de clarifier les objectifs et les priorités, de mettre en place des collaborations transversales et de rationnaliser le fonctionnement des équipes. Elle stimule la réflexion, favorise le travail d’équipe et valorise le travail des agents, ce qui renforce le sentiment d’appartenance.

VII.5. Un travail par direction pilote pour stimuler un effet d’entraînement

62A chacune des phases du projet pilote, les outils ont été testés et des échanges d’expérience ont permis de prendre en considération le vécu des groupes de travail, de vérifier et d’améliorer la praticabilité des instruments et de formuler des recommandations. Elles ont également révélé l’adhésion à la démarche proposée et l’intérêt de l’étendre à l’ensemble des directions.

63Les directions pilotes choisies avaient déjà appliqué le CAF et/ou réalisé un tableau de bord, ce qui visiblement était facilitateur. Le CAF invite à une prise de recul par rapport au fonctionnement actuel d’une unité administrative au travers d’une interrogation sur les missions et sur le sens des activités menées. Cette réflexion permet de proposer des actions d’amélioration et des priorités qui seront inscrites dans un plan stratégique. Le suivi d’indicateurs de mesure au travers de la tenue d’un tableau de bord permet d’effectuer un suivi concret de différents paramètres. L’existence du référentiel d’administration s’est égalementmontrée fort utile car il constitue l’épine dorsale du plan opérationnel.

VII.6. Une démarche participative mais encadrée

64La méthode participative est encadrée et structurée à l’aide d’une formation et d’un coaching adéquat de tous les participants. Elle permet d’associer et de motiver un grand nombre d’agents (+/- 300).

65Dans chaque direction, un groupe de travail est mis en place par le directeur qui en désigne les membres et le coordinateur.

66Les assistants de projet désignés au sein de chaque administration jouent un rôle de coordination et de communication. Ils développent également une vision globale et transversale au niveau de l’administration.

67Les conditions sont mises en place pour favoriser un apprentissage collectif dans un climat de confiance. Les outils sont conçus de manière pédagogique et le message met en évidence une philosophie d’amélioration continue plutôt que de perfection immédiate. En ce qui concerne l’évaluation des résultats, c’est également la démarche qui est mise en avant. Par exemple, si des objectifs peuvent ne pas être atteints, il est nécessaire de pouvoir rendre compte des causes qui expliquent cet état de fait. Le but est de créer une dynamique, de faire évoluer les mentalités et les pratiques. La démarche CIM peut ainsi soutenir les directeurs dans l’exercice d’un leadership nécessaire pour motiver leur équipe en donnant du sens à l’action et en fédérant les agents autour d’un projet commun.

VII.7. Une standardisation mais aussi une souplesse d’application

68S’il est nécessaire de créer davantage de cohérence en harmonisant la démarche de gestion, il est tout aussi nécessaire de maintenir une certaine souplesse dans l’application des outils pour prendre en compte les spécificités, ne pas bloquer la créativité et démotiver les personnes. Il faut donc, tout en standardisant, laisser une autonomie d’application, garder une place pour l’intuition et l’incertitude et ne pas oublier que les instruments ne sont pas une fin en soi. Ils doivent aider et être utiles à l’action et non la freiner. Ils doivent permettre de structurer la réflexion, de suivre la progression des résultats, de détecter des risques potentiels, … La volonté du directeur et sa capacité de leadership sont essentiels pour veiller à ce que les outils soient appliqués à bon escient et de manière utile. Ils ne peuvent en aucun cas conduire à un pilotage rigide qui ne permettrait plus de prendre en compte des imprévus ou de motiver les équipes.

VII.8. Une politique de petits pas pour changer les pratiques

69Le projet est porté par la DRHEC qui, depuis sa création en 2000, a adopté une politique de petits pas pour transformer peu à peu la culture organisationnelle, les mentalités et les pratiques en portant une attention constante à la communication et à la formation de manière à convaincre et à motiver la hiérarchie et les agents au changement. La DRHEC a développé sa manière de travailler dans un esprit de collaboration avec les acteurs de la ligne hiérarchique et au travers de la mise en place de réseaux qui lui permettent de mieux prendre en compte les attentes et les besoins réels de la hiérarchie et des agents (ex. : correspondants de formation). Au fil des projets, elle a acquis une crédibilité et une expérience qui est aujourd’hui mise à profit dans ce projet et qui lui permet d’avoir la confiance et le soutien du Conseil de direction.

VII.9. Le soutien actif et visible de la haute hiérarchie

70Le soutien et la confiance du Secrétaire général ont été essentiels et ont permis un degré d’autonomie important pour développer et mettre en œuvre de nouvelles initiatives dont certaines ont également introduit des changements dans les habitudes des chefs d’administration. Ceux-ci se sont investis plus particulièrement dans les opérations de communication et dans le cadre de séminaires qui aboutissaient à des décisions concrètes. Le Conseil de direction se montre à l’écoute, par exemple, en adaptant le planning 2009. L’approche « top down/bottom-up » est renforcée par un dialogue plus structuré entre les directeurs et leur chef d’administration (mise en place de réunions de staff, séminaires, séances de présentation des plans opérationnels, …).

VII.10. Une reconnaissance officielle

71La reconnaissance du projet pilote comme bonne pratique aux niveaux national et européen (4ème Conférence sur la qualité des services publics en 2007 et lors de la conférence européenne en 2008) a été largement relayée tant vers le personnel que vers le politique, ce qui a eu un effet d’entraînement et a permis d’obtenir des moyens supplémentaires. Il est à noter que pour être sélectionné, il est impératif de se soumettre à l’analyse d’un expert indépendant qui examine les preuves attestant de la bonne pratique.

72Cette reconnaissance a eu un impact important puisqu’elle a permis d’obtenir davantage de moyens et a eu probablement un effet d’entraînement auprès de la hiérarchie et des agents.

VII.11. Une communication régulière, ciblée et diversifiée

73La communication se réalise à chaque étape avec différents moyens ou supports selon les groupes cibles ou de manière globale : conférences, séminaires, articles, lettre du Secrétaire général, développement du site intranet, film, … La communication s’est largement appuyée sur des témoignages concrets présentés à l’occasion de conférences, articles, film… pour illustrer la pratique et organiser le débat de manière à formuler des recommandations et à susciter l’adhésion :

74« Pour être cohérent, il aurait été préférable de commencer avec ce projet car la détermination d’une stratégie et des objectifs opérationnels qui en découlent est le point de départ logique. Aujourd’hui, il serait préjudiciable d’avoir des unités administratives à deux vitesses. Toutes devraient donc pouvoir mettre en œuvre les outils proposés dans le cadre du projet CIM. Bien sûr, on peut toujours perfectionner, trouver des nouveaux outils mais à un moment donné, il est nécessaire de faire un choix, de stabiliser les outils et de les appliquer à l’ensemble si on veut pouvoir avancer de façon plus homogène et développer une vision stratégique globale » (un directeur).

75« Avec la pratique, le temps, on apprend de mieux en mieux à exploiter les instruments et ils finissent par faire partie de la gestion quotidienne. On constate également que les instruments se complètent et s’enrichissent l’un l’autre. Des objectifs formulés naguère dans le cadre du CAF sont aujourd’hui repris dans le plan stratégique et traduits en objectifs opérationnels. Ces derniers contribuent ensuite à la formulation des objectifs individuels repris dans les descriptions de fonction, tandis que le suivi de leur réalisation légitime la réalisation des tableaux de bord. Si au départ, on pensait pouvoir s’en passer, plus personne ne remet à présent en cause leur utilité » (un directeur).

76« Nous avons fait l’exercice alors que l’AED (Administration de l’Equipement et des Déplacements) est en pleine restructuration. Cela a permis de clarifier les objectifs de la future direction en réfléchissant sur la continuité des missions. Cela nous a obligés à formuler plus clairement et à planifier plus concrètement nos objectifs, notamment en vérifiant que nos actions sont bien en lien avec les objectifs stratégiques. Le plan stratégique permet d’intégrer le plan pluriannuel du ministre concerné, la programmation par projets et de mettre au point des indicateurs qui nous permettront de suivre plus concrètement l’évolution des objectifs et la progression des résultats » (un directeur).

77« Cet exercice a permis de renforcer la communication et la collaboration qui existaient déjà au sein de l’équipe mais de manière plutôt spontanée et informelle. Un dialogue plus structuré a apporté davantage de rationalité dans notre fonctionnement tout en valorisant le travail de chacun au sein de la direction. Le sentiment d’appartenance s’est renforcé, chacun connaît mieux les objectifs globaux de la direction et le travail des différentes cellules. Pour intégrer les outils dans notre pratique quotidienne, nous tenons des réunions mensuelles entre les représentants des cellules, ce qui permet de vérifier de façon régulière l’état d’avancement du plan opérationnel » (un agent).

78« Le projet CIM fut l'occasion pour notre direction de créer un nouvel espace de communication et d'efficacité… Ce fut l'occasion de prendre du recul pour définir nos missions et ensuite partager les expériences de chacun sur tous les projets majeurs de la direction. Le canevas commun exigé par le projet CIM nous a également tous encouragés à avoir le même langage dans le plan opérationnel. En matière d'efficacité, le CIM nous a donné l'occasion d'analyser la pertinence des différents projets et de définir les priorités. Le groupe de travail qui s'est occupé du CIM a trouvé très efficace le fait que les projets et missions de la direction soient hiérarchisés et que les objectifs opérationnels répondent tous à des critères objectivement mesurables (en termes de délais, de moyens et de contrôle du suivi des actions décidées). Ce projet CIM est comme un arbre qui pousse. Sachant que nous voulions avoir des fruits, il était nécessaire de penser aux racines, au tronc, aux branches, aux feuilles. C'est cette démarche qui a été la plus passionnante ! » (un agent).

79« L’expérience démontre que quelle que soit la manière dont on est parti, il y a moyen de s’intégrer dans le modèle proposé par le projet CIM, qu’on dispose déjà ou non de certains outils comme le tableau de bord ou le CAF. L’équipe du projet CIM et les personnes qui l’accompagnent sont en train de démontrer qu’il est possible de développer un modèle propre qui répond à la logique de fonctionnement du MRBC. Même s’il y a recours à un consultant, la démarche est originale et répond aux besoins spécifiques du MRBC. Toutefois, je pense que le modèle est transposable à d’autres institutions car la démarche est rationnelle et pragmatique » (N. Sougné, DRHEC).

VIII. Les principaux obstacles

80Si les unités pilotes n’ont pas eu de difficulté à réaliser l’exercice et que ce sont surtout des avis positifs qui nous sont communiqués, il serait illusoire de penser qu’il n’y a pas d’obstacles ni de résistances. Malgré des tentatives pour développer une évaluation interne sur le déroulement du projet, son acceptation et les risques potentiels de blocage, les avis collectés sont particulièrement positifs. Peu d’avis négatifs s’expriment directement auprès du chef de projet ou lui sont relayés.

81Faut-il y voir un effet d’autocensure ? Le recours à une enquête menée par un acteur externe permettrait probablement de se former une image plus réaliste du vécu des uns et des autres par rapport à l’intégration de ces instruments.

82Lors de la phase pilote, quelques éléments difficiles ont été soulevés par les participants mais souvent accompagnés de solutions qui ont permis de faire des recommandations pour la phase de généralisation.

VIII.1. Gérer le planning de manière anticipative

83Réunir le groupe de travail à temps et à l’heure semble être la difficulté la plus courante tant les agendas semblent être surchargés. La mobilisation du groupe de travail exige que chaque personne concernée intègre dans son planning d’activités le temps à consacrer, surtout en début du projet, à la préparation et à la tenue des réunions de travail. Toutefois, le temps à investir paraît acceptable en regard des bénéfices de l’exercice. Une planification fixée suffisamment à l’avance et une gestion du temps adéquate semblent donc essentielles. Il est nécessaire de trouver le bon rythme. Au départ, il faut pouvoir dégager du temps pour la préparation afin de réaliser une réflexion globale de façon concentrée en n’espaçant pas trop les réunions de travail. Cependant, donner trop de temps pour réaliser l’exercice ne favoriserait pas l’obtention de résultats. Il faut donc pouvoir accepter l’idée que ce ne sera pas parfait tout de suite et que des améliorations seront apportées lors de chaque exercice.

VIII.2. Relayer l’approche vers l’ensemble du personnel

84La mise en place d’un groupe de travail peut produire un sentiment d’exclusion chez certains agents d’où l’intérêt de fixer des moments officiels de communication, dès le départ du projet, pour que chacun se sente concerné et impliqué. Si la démarche est bien intégrée et acceptée par les agents qui ont été formés et qui participent aux groupes de travail (plus ou moins un cinquième des membres du personnel), il semble plus difficile de la relayer vers les autres membres du personnel. Il ressort de discussions avec des agents qui ne sont pas impliqués dans les groupes de travail qu’ils ne sont pas au courant de cette démarche. L’investissement personnel des responsables est un facteur important pour parvenir à faire intégrer la démarche dans la vie quotidienne des équipes. Le groupe expert a donc décidé de concevoir un outil pour aider les directeurs et les coordinateurs d’équipe à communiquer de manière concrète sur le modèle de pilotage et ses outils. Il est important de développer des pratiques qui permettront peu à peu d’associer la base le plus largement possible.

VIII.3. Faire face à des multiples développements

85Certains responsables ou agents estiment que le management et les nouveaux instruments de gestion prennent trop de temps. La phase pilote a démontré qu’il était important de lutter contre une tendance à multiplier un trop grand nombre d’outils. Il faut ici tenir compte que d’autres développements sont en cours et mobilisent les responsables et leurs équipes. Ce sont en effet souvent les mêmes agents qui sont sollicités pour participer à divers chantiers : nouvelles procédures et applications liées à la réforme budgétaire, simplification administrative, informatisation, …

86Si la méthode et les outils sont rapidement intégrés dans la pratique quotidienne, il semble néanmoins nécessaire de désigner un agent qui assure un rôle de vigile, pour l’organisation des réunions et le suivi mensuel de l’état d’avancement du plan.

VIII.4. Risques potentiels pour le futur ?

87Il est nécessaire de garder à l’esprit qu’un tel projet doit s’inscrire dans un ensemble cohérent de mesures. L’adoption du statut du personnel en 1999 était le point de départ de la réforme voulue par le monde politique, notamment par le développement de la gestion par les objectifs en vue d’augmenter la performance de l’administration. L’introduction de nouveaux instruments de gestion et de nouveaux modes de fonctionnement pour augmenter la performance collective et individuelle n’était donc qu’un des aspects d’une réforme qui devait être plus globale et dont les différentes facettes n’ont pas été mises en œuvre.

88Le développement d’une gestion par les objectifs semble exacerber les attentes des fonctionnaires par rapport à une vision globale qui émanerait de l’autorité politique au travers d’objectifs clairs et qui se traduirait par une déclinaison structurée et cohérente d’objectifs opérationnels à l’intérieur du ministère, de ses administrations et directions. Or, la répartition des compétences régionales entre les huit ministres et secrétaires d’Etat ne facilite pas la construction et la communication d’une stratégie globale. Alors que le statut prévoyait l’attribution de mandats qui devait se conclure sur base de la définition d’une stratégie globale et d’un plan de gestion, depuis son adoption en 1999, aucun mandat n’a été attribué.

89De plus, alors que les directeurs et leurs équipes sont sollicités pour participer à divers projets de modernisation qui impliquent une plus grande exigence de performance (réforme budgétaire, simplification administrative et e-governement, …), se développe une insatisfaction grandissante par rapport à l’absence de politique de gratification. En effet, le processus de promotion est à l’arrêt depuis plus de 8 ans, notamment du fait de l’absence d’un cadre linguistique stable. Le cadre hiérarchique a l’image d’un gruyère, des postes à haute responsabilité ne sont pas occupés.

90Si la démarche CIM peut aider les directeurs à créer une vision cohérente à leur niveau pour piloter leur service, elle ne peut pallier l’absence d’une stratégie globale top-down ni agir suffisamment sur la motivation de fonctionnaires qui sont découragés et insatisfaits par l’absence de possibilités de gratification et de développement de leur carrière.

IX. Conclusion

91Le projet CIM et l’adoption d’un modèle de pilotage s’inscrivent dans la volonté de modernisation axée sur une gestion par les objectifs. Contrairement à ce qui s’est parfois passé dans d’autres pouvoirs publics, le sommet stratégique du MRBC n’a pas voulu imposer une réforme trop brutale. La mise en ouvre du projet CIM s’appuie sur une vision de la gestion du changement et prend en compte le fait que l’organisation n’est rien sans la culture. Afin de ne pas mobiliser les fonctionnaires contre la modernisation, mais, au contraire, de les amener à y participer, celle-ci s’est déployée dans le temps :

  • introduction progressive de différents outils de management avant de les intégrer dans la démarche CIM et étalement des différentes facettes de la démarche pour permettre aux membres du personnel de se familiariser avec celles-ci ;

  • expériences pilotes afin de vérifier si les aspects conceptuels étaient pertinents et de convaincre des directeurs et leur équipe à l’utilité et à la maniabilité du projet ; les participants à ces expériences pilotes devenaient de ce fait des alliés de la démarche ;

  • importance accordée à la communication (séances d’information, utilisation des différents supports de communication interne du MRBC) ;

  • démarche participative mais structurée et encadrée (groupes de travail dans tous les services) ;

  • séances de formation et de coaching très bien menées par un consultant engagé sur les résultats concrets (importance de bien choisir le formateur) ;

  • développement d’une expertise interne (agents spécialisés en GRH et dynamique des organisations, gestion du changement, contacts avec des experts académiques, …) ;

  • forte attention pour concilier la nécessité de moderniser l’administration en tenant compte des contraintes de service public d’une part, et la nécessité d’obtenir l’adhésion du personnel et de la hiérarchie intermédiaire, d’autre part.

92Jusqu’à présent l’introduction de cette démarche n’a pas rencontré d’obstacle majeur. Les résultats atteints apparaissent ainsi comme le fruit d'un travail collectif qui mobilise un grand nombre d'agents et de services dans une démarche d'amélioration de l'efficacité et de la qualité.

93Ce projet démontre la volonté et la capacité de l’administration à se moderniser. L’introduction de nouveaux outils de gestion a permis de créer une dynamique pour faire évoluer pratiques et modes de fonctionnement. Le modèle de pilotage intégré constitue désormais un standard organisationnel pour le MRBC. Il contribue à développer un management humain et organisationnel qui consiste à mettre en place la meilleure organisation possible pour motiver et impliquer les agents autour d'objectifs communs et ce, dans une optique d'amélioration continue du service public rendu aux citoyens.

94La prochaine étape établira un lien avec l’autorité politique au travers de la remise des bilans quinquennaux. Le but est de mieux informer l’autorité politique sur les résultats atteints par l’administration et d’émettre des recommandations. Une meilleure compréhension de l’autorité politique quant à la capacité d’action de l’administration devrait permettre de renforcer le partenariat entre ces deux acteurs afin de favoriser la cohérence dans la détermination des objectifs assignés à l’administration et dans l’usage des ressources mises à sa disposition.

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Notes

1  Le Ministère de la Région de Bruxelles-Capitale (MRBC) est structuré en 5 Administrations, outre le Secrétariat général : Bruxelles Mobilité, Administration de l’Economie et de l’Emploi, des Pouvoirs locaux; des Finances et du Budget, de l’Aménagement du Territoire et du Logement. L’effectif global s’élevait à 1856 membres du personnel en 2008. Les Administrations sont structurées en Services et ceux-ci sont subdivisés en unités administratives dont la plupart sont des directions. La Direction des Ressources humaines et de l’Egalité des chances se situe au niveau du Secrétariat général au sein du Service Gestion des Ressources humaines.

2  Référentiel d’administration : cartographie complète des missions et processus de travail.

3  BSC : outil de gestion qui s’inscrit dans la phase de contrôle interne qui permet de prendre des mesures objectives de performance (évaluation des actions).

4  CAF : outil dérivé de l'outil EFQM (European Foundation for Quality Management) adapté au secteur public et utilisé dans le but d'évaluer ou de mettre en place le management par la qualité.

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Table des illustrations

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Pour citer cet article

Référence papier

Irène Riabicheff et Nadine Sougné, « Cas pratique : la mise en cohérence des initiatives relatives au management humain et organisationnel au Ministère de la Région de Bruxelles-Capitale », Pyramides, 17 | 2009, 265-285.

Référence électronique

Irène Riabicheff et Nadine Sougné, « Cas pratique : la mise en cohérence des initiatives relatives au management humain et organisationnel au Ministère de la Région de Bruxelles-Capitale », Pyramides [En ligne], 17 | 2009, mis en ligne le 10 novembre 2011, consulté le 24 septembre 2017. URL : http://pyramides.revues.org/631

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Droits d’auteur

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