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Les réformes vues d’en bas

Sylvie Trosa
p. 111-140

Résumé

Cet article se consacrera1 :
- aux raisons de la désillusion généralisée à l’égard de la réforme de l’Etat en France et à la sociologie des acteurs qui sous tend cette disillusion ;
- à l’analyse de la dernière grande réforme en date de l’Etat, la Révision Générale des Politiques publiques (RGPP – NDLR : une liste des acronymes se trouve en fin d’article) à travers les deux exemples de l’ex ministère de la santé et des affaires sociales et de l’ex ministère de l’Equipement ;
- aux pistes positives de méthode de conduite de la réforme de l’Etat que l’on peut en retirer.

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Texte intégral

I. Les perceptions des « déçus » de la réforme

I.1. La reformite

  • 2 Il est difficile de donner des références précises à ces décisions qui souvent ne résultent que des (...)
  • 3 Prenons le cas des Stratégies ministérielles de modernisation qui sont des plans de modernisation d (...)

1Les fonctionnaires ont vu trop de modes passer pour croire encore en aucune d’entre elles, c’est ce qui ressort de l’ensemble des entretiens de terrain. Les commandes en matière de modernisation, par exemple le baromètre de l’efficacité des services publics (2005)2, l’amélioration de la qualité des règlements (2005), la mise en place du contrôle de gestion (2006), les partenariats public-privé (2004) se succèdent, à cadence accélérée, (un changement de priorité a lieu tous les quelques mois)3 sans qu’il y ait eu le temps de convaincre les fonctionnaires, de prendre les mesures de mise en œuvre et de financer des expérimentations. Les « décisions » arrivent sans débat préalable de leurs avantages et inconvénients ou de leur faisabilité avec ceux qui les mettront en œuvre. Savoir comment elles sont nées est presque impossible. Le plus souvent il s’agit de faire du marketing : une réforme doit être vendable. Parfois cette markétisation de la politique n’exclut pas les bonnes mesures telles la charte Marianne qui a permis d’améliorer l’accueil dans de nombreux services publics (2003). Le plus souvent toutefois l’aspect gadgétal l’emporte, tel le baromètre des services publics, dont le but est de classer les administrations selon leur efficacité, et qui a été mis en place alors que la France n’a aucun outil pour mesurer et évaluer l’efficacité des administrations et le parangonnage de celles-ci ne fait pas partie de la culture nationale. Lorsqu’il ne s’agit pas de marketing, les raisons d’une réforme peuvent se réduire au fait qu’il faut changer ce que le prédécesseur a fait, ou encore plus simplement elles correspondent à un sujet de prédilection d’un membre de cabinet.

2Les fonctionnaires ont donc été échaudés par la multiplication des « réformes » qui se sont succédées depuis la circulaire de Michel Rocard du 29 février 1989 et qui toutes ont eu un contenu intéressant mais dont la mise en œuvre n’a jamais eu le temps d’éclore (le temps de vie de presque toutes les réformes est inférieur à un an). Par exemple, on peut compter depuis cette date quatre rapports sur la qualité des services publics, un comité interministériel (2000), sans qu'aucune politique de la qualité (sauf en matière d’accueil) ne soit vraiment lancée, à l’instar des pays européens voisins. Tous ceux qui s'engagent dans une démarche qui dure moins d’un an s'épuisent …

3Le management apparaît alors comme une incantation rituelle à effet d’affichage, et la réalité du changement d’orientation politique tous les six mois réduit à néant l’utilité des outils de modernisation pourtant réelle, si ces derniers étaient mis en œuvre non par « décret » mais par un travail d’acculturation, non précipité. Par exemple, toutes les commissions du plan depuis 20 ans répètent que le service public doit se recentrer sur la stratégie, l’évaluation et le contrôle, être plus acheteur que producteur, sans que rien de concret pour opérationnaliser ces mots d’ordre ne soit mis en œuvre (Quelles compétences ? Comment faire ? Quels moyens ? Quels savoir-faire ? Etc.). Le changement, tous les pays anglo-saxons le disent, prend dix ans, mais à condition de démarrer vite et de persévérer. Les seuls résultats en sont le malaise et la démobilisation des fonctionnaires, et somme toute aussi des politiques.

4Ce qui renforce ce phénomène est aussi le fait que la modernisation ne tient pas compte des expériences des autres pays qui l’ont pratiquée, et de leurs réussites et de leurs échecs, faute de connaissance de ces derniers. Il n’est pas inenvisageable que nous réitérions les erreurs de la Nouvelle-Zélande il y a vingt ans. La fermeture sur autrui n’est-elle pas dangereuse et coûteuse ?

I.2. Les acteurs de la REFORME

5Un tableau des acteurs peut être tenté : même si tout le monde parle de l’urgence de la réforme, en fait peu de fonctionnaires la croient possible voire nécessaire. En effet, possible parce que les mêmes arguments sont toujours avancés : les syndicats, l’inertie des fonctionnaires, l’absence de durée des mesures prises, leur caractère marginal. Mais il y a plus grave : sans pouvoir officiellement désavouer la problématique de la réforme, lorsque les entretiens permettent d’approfondir les motivations, l’on se rend compte d’un sentiment que, somme toute, la fonction publique française ne va pas si mal, qu’elle serait aimée des citoyens. Il n’y a donc pas d’accord réel sur les problèmes et leur ampleur.

6Comment réformer la culture ou plutôt les rationalisations ? En travaillant sur les quatre types d’attitude dominants aujourd’hui : les hérauts de l’expérimentation, les analystes de systèmes, les aficionados des rapports administratifs, les défenseurs de l’exception culturelle. Il est important de comprendre leurs raisonnements afin de jeter les bases culturelles de la modernisation. Les fonctionnaires les véhiculant ne peuvent être nommés mais les multiples entretiens menés montrent une typologie assez claire.

7Les hérauts de l’expérimentation, paradoxalement par leurs éloges du micro- changement, valorisent la pérennité du système précisément parce que le micro ne devient jamais macro. Ils se définissent comme ayant un regard positif sur l’administration et analysent les multiples innovations de terrain de fonctionnaires zélés et consciencieux. Ils permettent de souligner la richesse d’une administration soucieuse de l’usager. Souvent leur hypothèse théorique est de ne pas vouloir encadrer les fonctionnaires par un management par les objectifs trop rigide, car selon cette approche les fonctionnaires savent sans formalisation concilier l’inconciliable, les objectifs et les cas concrets. Les objectifs (surtout quantifiés) ne feraient que contraindre leur capacité d’innovation qui ne se laisse réduire à aucune formalisation générale. Les expérimentateurs ne cachent pas les limites de leur position. Des expérimentations qui ne sont pas à un moment donné évaluées et relayées s’exténuent ; souvent elles requièrent un investissement en temps et personnel hors du raisonnable ; l’arrangement que pratique chaque fonctionnaire est peut-être parfois bénéfique à l’usager, mais parfois aussi à la limite de la probité. L’expérimentateur n’est-il pas au fond quelqu’un qui trouve que le système actuel est certes lourd mais bon sur le fond car précisément il n’encadre pas les fonctionnaires dans leurs capacités d’imaginer des solutions sur le comment faire et d’être créatifs ? Par contre, la question qu’il ne se pose pas est celle du changement d’échelle de l’exercice : ne faudrait-il pas sauter le pas et changer des règles obsolètes, ou déterminer des principes d’action et de comportement pour les fonctionnaires qui conservent leurs capacités d’autoajustement, mais en y mettant de la transparence et en gardant trace des décisions prises ? Les objectifs ne seraient pas des résultats quantitatifs à atteindre mais des résultats évalués quantitativement ET qualitativement et ne contraignant pas la liberté de choix des moyens et des stratégies, par exemple en matière d’aide aux chômeurs de longue durée, laisser les services trouver avec l’usager la solution de réinsertion qui lui convient le mieux. Ce changement n’est pas d’apparence car il suppose une nouvelle culture qui accepte la validité du fait qu’il n’y a pas une seule bonne réponse, que l’usager n’a pas toujours raison mais pas non plus toujours tout à fait tort et que les règles uniformes ne sont pas une garantie d’égalité.

  • 4 Francis Pavé, La modernisation silencieuse des services publics, L’Harmattan, 2006.

8Prenons un exemple donné dans un ouvrage sur le service public4, celui d’une collaboration établie entre université et centres de soins pour mieux prévenir et traiter les problèmes des étudiants en difficulté. Celle-ci a supposé de la part de ses instigateurs, en partant d’une idée qui somme toute devrait être obligatoire (la collaboration des administrations concernées sur un même problème), des efforts titanesques pour une mise en route qui a pris six mois. Cela a abouti certes. Ne pourrait-on aussi dire qu’il serait mieux d’avoir des mécanismes budgétaires et de coopération qui rendent ces initiatives faciles (comme au Royaume-Uni), et que les fonctionnaires et institutions devraient être évalués sur leur volonté de coopérer ? Que la hiérarchie devrait pleinement s’engager sur ce type de démarches, et donc laisser libres les formes d’expérimentation mais pas leur principe quand il correspond à une nécessité sociale ? Peut-on justifier les dysfonctionnements d’un système par quelques bons exemples ? Peut-on laisser au bon gré de l’expérimentation ce qui devrait être un fonctionnement normal ?

9Une autre tendance est celle des systémistes et de l’analyse de systèmes qui, en partant des jeux d’acteurs, montrent à quel point le changement est difficile voire impossible. Leur raisonnement est que chacun paraîtrait favorable à une situation non satisfaisante mais dont en fait il s’arrange. Ce raisonnement part des objectifs à atteindre : avoir une administration professionnalisée qui a le temps de mettre en œuvre les actions publiques et ne vit pas que dans l’urgence des commandes au jour le jour, et dispose d’une capacité de management et de modernisation. Or ces pratiques sont incompatibles avec des ministres dont la durée de vie est de six mois et de la sorte ne souhaitent que des mesures d’affichage. Le changement de système serait celui de ministres qui ont des priorités politiques claires et ne s’immiscent pas via leurs cabinets dans le quotidien des administrations tandis que ces dernières seraient entièrement responsables de leur management, des résultats mais aussi des moyens pour les atteindre. Il existe des prérequis à cela : la durée car le management et la mise en œuvre des politiques publiques prennent du temps, la capacité de faire des choix car la demande sociale ne cesse de croître alors que les moyens de l’administration baissent. Il faut donc des directeurs moins précaires et qui ne soient pas nommés comme dans d’autres pays de l’OCDE pour cinq ans après une compétition ouverte (à tous) devant une commission indépendante, ce qui assoit leur légitimité et garantit leur durée d’action. Par ailleurs, le problème essentiel d’une administration tenaillée entre des missions en croissance et des moyens en réduction est la capacité de faire des choix or les choix ne peuvent se faire sans l’appui des ministres, ce qui renvoie à l’existence d’une forte solidarité gouvernementale qui permet de dessiner des priorités et de ne pas laisser déraper les dépenses publiques par des politiques nouvelles sans base financière.

10Si l’analyse des systémistes leur paraît juste, aussitôt ils déploient l’ensemble des freins fondamentaux à un changement de système. Il y faudrait beaucoup de préparation des esprits, un dialogue avec les syndicats, des exemples sur le fait que les changements sont possibles et positifs. L’obstacle réside aussi dans les comportements acquis. Certes les directeurs d’administration centrale sont précaires mais ce sont plus les politiques publiques qui en souffrent qu’eux-mêmes, et somme toute ils peuvent s’arranger avec les cabinets ministériels. Changer le système a des prérequis très lourds. Par exemple, remettre en cause la pyramide hiérarchique reviendrait à travailler le système de valeurs où des jeunes gens sont jugés les meilleurs sur des critères de culture générale, et non d’aptitude à l’initiative, au management, au travail en équipe, et demeurent au sommet toute leur vie. Ce serait aussi induire un changement de valeur symbolique entre Paris et la province. Changer les modes de recrutement et supprimer les monopoles d’accès à l’emploi dans la fonction publique supposeraient d’expliquer aux syndicats et aux fonctionnaires qu’ils ont plus à y gagner qu’à y perdre (moins de monopoles mais plus de débouchés). Par ailleurs, il existe souvent une complicité entre certains fonctionnaires et des lobbies de la société civile. Reformer l’Etat revient alors aussi à mettre en cause les relations de l’administration et des ministres avec la société civile. Ainsi, la bivalence (deux matières à enseigner) des professeurs s’est heurtée à l’opposition de ces derniers et des associations de parents d’élèves, pétries d’élitisme. Il faudrait de plus que les ministres se sentent responsables de leur administration. Pour réguler le tout, le Parlement serait une pièce maîtresse du dispositif, ce qu’il ne sera pas tant que le cumul des mandats existera. La réforme de l’Etat est donc une action complexe qui ne se réduit pas à la mise en place d’outils mais touche à nos modes de gouvernance et à notre imaginaire social, et notamment nos capacités de solidarité et de cohésion sociale. Si l’on peut toujours dépenser plus c’est soit que l’on pense qu’il y a des trésors cachés soit que l’on n’est sensible qu’à sa situation personnelle. Tout cet ensemble lié de réformes à faire serait ainsi presqu’infaisable.

11La troisième catégorie des chantres (involontaires) du non-changement est celle des amateurs de rapports administratifs. Celle-ci consiste, à dates régulières, à rassembler les meilleurs esprits du pays et à leur faire produire des propositions. En général, celles-ci paraissent consensuelles mais le problème est qu’elles n’entrent pas dans le concret. Par exemple, tout le monde est d’accord pour déconcentrer mais ne sait ce que déconcentrer signifie vraiment en termes de mesures pratiques. Et lorsque l’on entre dans les propositions concrètes, les vraies questions resurgissent : les gestionnaires sont-ils vraiment capables de trouver des solutions appropriées ? Est-il acceptable que les moyens choisis soient différents d’un point du territoire à l’autre ? Qui va vérifier l’adéquation des solutions trouvées ? Et c’est en se posant ce genre de questions pratiques, que l’on s’aperçoit que des thèmes apparemment consensuels cachent des divergences profondes. Tout le monde de même sera d’accord pour dire « Etat stratège » mais si cela veut dire, constituer des équipes pluridisciplinaires sur un mode égalitaire et non hiérarchique de fonctionnaires, experts et universitaires, sans leadership affiché du corps le plus haut placé, l’équipe stratégique risque fort de ne jamais voir le jour. Autre exemple : l’évaluation. Il est usuel d’argumenter qu’elle fait peur au politique bien que le pays n’ait jamais hésité devant les rapports d’inspection durs et critiques. Alors où est le problème ? L’évaluation « au quotidien » de chaque projet suppose plus de travail, même si ce n’est qu’un débriefing ou une journée de bilan avec les partenaires de l’action, au minimum. Intégrer l’évaluation dans l’action publique suppose donc plus d’efforts (dans l’immédiat car elle peut éviter des erreurs futures) et de la modestie (admettre que l’on ne sait pas tout). Ce n’est pas le même fonctionnement que celui du fonctionnaire qui ne fait que répondre à des commandes et gérer l’urgence. Donc tous les grands mots d’ordre tels que la déconcentration, l’Etat stratège, l’évaluation, supposent d’être explicités dans leurs conséquences pratiques et ont des incidences sur les qualifications voire les comportements et là les choses deviennent plus compliquées. On pourrait multiplier les exemples pratiquement sur tous les thèmes. Le consensus ne s’établit que lorsque l’on reste vague. N’écrire que des rapports le permet.

12La quatrième catégorie des « immobilistes » est celle des partisans de l’exception française. Cette catégorie est la plus dure à combattre car il y va de l’honneur du pays, donc le débat devient vite défensif et irrémédiable. On vous dit par exemple que la France est un pays de règles et que l’on ne peut donc culturellement s’en passer. Certes mais, hormis le Royaume-Uni, beaucoup de pays anglo-saxons ont un système de droit écrit, parfois même pléthorique. Pourtant, comme les Etats-Unis et l’Italie, ils ont réussi à éliminer drastiquement les règles inutiles. On peut aussi entendre : la France a une tradition de contrôle et il n’est pas possible de revenir sur les acquis du contrôle (certes il serait intéressant de faire le ratio entre le coût de fonctionnement du contrôle et celui du contrôlé et surtout de mesurer et d’évaluer son efficacité). Mais tous les pays qui ont réformé leur Etat avaient des Cours des comptes orientées vers la recherche du scandale, aimant le blâme et préférant rechercher les coupables plutôt que de comprendre les dysfonctionnements (ce que l’on appelle en anglais la culture du « je t’ai eu »). Et pourtant ces pays ont formidablement évolué, leurs Cours des comptes étant moins dures dans leurs remarques critiques lorsque les erreurs se sont produites dans le contexte d’un plan approuvé de management des risques, et non par pur hasard. Les explications culturalistes valorisent donc dans une première approche notre administration, mais font appel à des considérations sur le chaud, le froid, l’humide, le catholicisme, le protestantisme dignes de Montesquieu et en réalité, comme toute la sociologie de Michel Crozier l’a montré, ne sont que des façades de l’immobilisme. Elles permettent de ne pas se poser la vraie question qui est : comment expliquer la rationalité des acteurs et de leurs actions et la faire évoluer dans le sens souhaité ?

13Dans le panel des raisons de la non réforme on trouve donc quatre idéaux type :

II. LA RGPP, rupture ou réforme de plus ?

14La RGPP est ouvertement affichée par le gouvernement actuel comme une volonté de sortir des impasses des quatre modèles : des rapports avec une certaine forme de mépris pour ceux qui ne font que « parler », de l’expérimentation car elle n’atteint pas des seuils de changement suffisants, des systémistes en annonçant ouvertement s’attaquer aux problèmes systémiques, des exceptionnalistes en n’hésitant pas à trouver les solutions là où elles sont (Canada, Royaume-Uni par exemple).

15Les responsables argumentent très clairement la nécessité d’une réforme menée d’en haut, rapidement et sans concertation comme condition de succès de la dite méthode. En effet, selon eux, des réorganisations lourdes de structures se heurtent très vite à des intérêts acquis si lourds, non seulement des fonctionnaires en place qui ne souhaiteraient pas changer de travail mais également des ministères, ces changements n’étant pas sans conséquences budgétaires, que seule une méthode type Blitzkrieg pourrait réussir avant qu’un front uni des opposants de tous bords et arguments ne se constitue. Le passé des réformes sert d’argument à cet égard ; ainsi au début des années 1990-1992 un projet de rapprochement des directions départementales de l’Equipement et de l’Agriculture avait échoué à cause de problèmes financiers d’alignement des moins primés (l’Agriculture) sur les plus primés (l’Equipement). De même une expérimentation de travail en commun des directions régionales de l’industrie et de l’environnement avait donné des résultats positifs sans pour autant qu’aucune décision plus globale ne soit prise. La phase de participation permettant :

  • l’appropriation du sens de la réforme ;

  • la résolution de ses problèmes pratiques (statutaires, de requalification, de localisation) ;

  • la consultation sur les synergies et les processus.

16Devant avoir lieu après la prise de décision c’est-à-dire dans la phase actuelle. Que s’est-il passé pour l’heure ?

  • les mesures législatives et réglementaires entérinant les changements sont quasiment prises ;

  • l’unification des logos et courriels également ;

  • les relocalisations sont plus lentes car elles sont budgétivores.

II.1. Le cas des affaires sociales, de la santé en France / le ministère du développement durable et les leçons que l’on peut en tirer

17Aujourd’hui le ministère de la santé, suite à la politique de Révision Générale des Politiques publiques a été profondément remanié. Ce ministère s’était constitué sur une philosophie très forte, partagée à tous les niveaux de la hiérarchie, du caractère indissociable des questions sociales et de santé. Tous les rapports d’inspection du ministère réaffirmaient ce principe. Une santé publique dégradée serait l’apanage essentiellement de milieux pauvres ou un bon indicateur de problèmes sociaux, tandis que réciproquement les difficultés sociales amèneraient presque toujours à des problèmes de santé. L’organisation suivait donc ce principe qui réunissait dans des directions départementales et des directions régionales les affaires sociales et la santé. Pour autant le tableau n’était pas unifié car en France l’assurance maladie est un système cogéré avec les syndicats donc théoriquement autonome de l’Etat. Ce n’est donc que la santé publique qui était unifiée avec les affaires sociales. Pourtant, suite à la RGPP, cet édifice si laborieusement construit a volé en éclats en moins de six mois donnant lieu à des agences régionales de santé, établissements publics regroupant tout ce qui a trait à la santé publique c’est-à-dire la partie santé des anciennes directions départementales et régionales, les Agences régionales d’hospitalisation qui régulaient l’offre de soins localement et la partie médico-sociale des caisses d’assurance maladie. Le social quant à lui est regroupé avec les problèmes de la jeunesse.

18On observe un changement d’une magnitude équivalente dans le domaine de l’ex ministère de l’Equipement. Celui-ci a vu ses missions évoluer voire s’effriter depuis les lois de décentralisation commencées en 1981. Des compétences importantes, notamment en matière de maintenance et de construction des routes ainsi que d’habitat, ont été transférées aux collectivités locales. De plus, toutes les activités qui pouvaient être aussi assumées par le secteur privé telles que les constructions publiques ont été rendues payantes. Peu à peu est resté à l’Etat les grands ouvrages, les routes nationales, la planification des infrastructures. Or ces tâches ne justifient plus les cent trente mille personnes du ministère qui existaient en 1981. D’où une réorientation fondamentale du ministère, fusionnant en partie avec les anciennes directions de l’industrie, l’environnement et l’agriculture pour former un ministère du territoire et du « développement durable ».

19Le point commun de ces deux réorganisations majeures est la régionalisation. De fait, les directions régionales deviennent non seulement les coordinatrices mais les arbitres des priorités, des répartitions budgétaires des crédits des niveaux départementaux. Sans compter le fait que le préfet de région devient le chef d’orchestre des politiques publiques à ce niveau.

20Il est intéressant d’examiner le cas de ces deux ministères parce que sur certains points fondamentaux ils sont opposés et par contre sur d’autres se rejoignent et tant les différences que les points communs sont heuristiques en termes de réforme de l’Etat.

21Même si la culture dominante du ministère était la nécessaire liaison santé-social, la mise en œuvre de la Loi Organique sur la Loi de Finances (votée en 2001 pour une application en 2006) avait ébranlé ce postulat. Avant la RGPP, en dépit du fait que la décentralisation avait transféré l’essentiel des compétences sociales aux collectivités locales, l’administration centrale se voyait encore responsable de la politique sociale en France. Les directions locales par contre constataient que leurs moyens d’action en matière sociale se limitaient aux cas de crise grave (logement des plus démunis, familles en détresse) que les collectivités locales ne prenaient pas nécessairement en charge, mais sans qu’elles aient réellement les moyens de piloter une politique sociale cohérente sur un territoire. De la sorte la conscience était généralisée dans les services locaux que les structures et les missions suite à la décentralisation ne sauraient rester en l’état.

22Des évolutions ont alors commencé à poindre.

23Sur les missions, mieux intégrer toutes les compétences de santé publique au niveau régional (pour des raisons de seuil en matière d’expertise et de pertinence du niveau d’action) est une idée qui a commencé à poindre dès le vote de la loi sur la santé publique. Le mot « agences régionales de santé » fut vite trouvé, dès la loi de santé publique en 2004. Pour autant le projet n’a pas vu le jour immédiatement car :

  • il paraissait être le triomphe des personnels « santé » sur les personnels « sociaux » au sein du ministère ;

  • il se heurtait à la question de l’organisation de l’assurance maladie qui, même si elle est déterminante dans la mise en œuvre de la santé publique, ne veut pas perdre son autonomie et les principes de parité chers aux syndicats ;

  • il signifiait que d’une façon ou d’une autre, sans abandonner le niveau départemental, le niveau régional devenait celui de la programmation et de la planification.

24Mais cette période, qui va de 2004 à 2009, est typique de la bouteille à moitié pleine ou à moitié vide. Si certains peuvent y voir du temps perdu sur la décision, d’autres peuvent y reconnaître le temps nécessaire à la maturation des idées.

25Une chose pour autant est sûre : quand la RGPP a officialisé la décision de créer des ARS, la nouvelle n’apparut comme une surprise pour personne mais comme le débouché d’un processus de réforme en cours.

26De même en matière de moyens. Depuis le début des années 2000, la direction de l’administration, du budget et des personnels a poussé à la mutualisation des moyens et à la coopération des directions départementales (DDASS) au niveau régional (DRASS). Les budgets étaient alloués lors d’une discussion collégiale dans une conférence régionale réunissant le DRASS et les DDASS et mettant également à plat leurs objectifs. Pourquoi, peut-on se demander, les DDASS acceptaient-elles ce mécanisme sans y voir une main-mise du niveau régional ? D’abord et en premier lieu des considérations de gestion jouent : si les DRASS constituent un niveau d’avancement par rapport aux DDASS, dans une France organisée essentiellement au niveau de la gestion départementale, les DDASS ne se sentent pas les parents pauvres des DRASS. De plus la structure du ministère a conforté les services de terrain, les administrations centrales étant disséminées en un nombre trop grand de directions. A ce moment, les services territoriaux qui n’avaient pas d’interlocuteurs pertinents au niveau national ont senti leur intérêt à s’exprimer d’une voix commune face à la centrale. Ainsi, les dialogues annuels de gestion, qui déterminent l’équilibre entre les objectifs et les ressources, menées entre les directions de centrales et les services de terrain se sont-elles toujours faites avec les régions, plus de vingt dialogues de gestion par an étant déjà lourds à mettre en œuvre. A ce niveau, services départementaux et régionaux ont eu très vite tout intérêt à faire un bloc commun face aux administrations centrales lors de ces dialogues.

27La régionalisation et l’autonomisation d’un pôle santé ont donc été tout sauf une surprise au niveau des ministères des affaires sociales.

II.2. Le MEDDATT, une réforme sans apprentissage 

28Une nuance s’impose qui est une exception, le cas des DRIRE et des DIREN en expérimentation depuis plus de cinq ans avant la RGPP. En effet, les zones de mission communes entre l’industrie et l’environnement ne sont pas négligeables notamment au niveau du contrôle des installations classées. Une expérimentation de rapprochement des deux services avait donc été lancée, limitée à quelques départements et sans objectif affiché de généralisation de l’expérience. Pour autant on peut considérer cette expérimentation comme exemplaire dans la mesure où ses modalités n’ont pas été imposées par le centre mais laissées à l’imagination des chefs de service locaux qui ont pu la mener sans autoritarisme mais en montant des groupes de travail sur les synergies entre les services, en les laissant proposer les modalités de travail en commun et de capitalisation de l’expertise de sorte que ce rapprochement n’a pas été vécu comme une expérience imposée du haut.

29Il n’en a pourtant pas été de même de l’ancien domaine du ministère de l’Equipement. Les directions régionales de l’Equipement et les directions départementales avant la RGPP avaient des missions sans lien aucun et pouvaient donc fonctionner sans aucune coopération. Les emplois de directeurs régionaux bien que théoriquement supérieurs faisaient partie, dans la culture vernaculaire du ministère, de voies de garage. Des formes de gestion et de négociation communes des moyens face à la centrale n’avaient pas été mises en place. Ceci d’ailleurs était le résultat de la modernisation des années 1970, probablement la plus en pointe de tous les ministères où chaque DDE avait son plan d’objectifs, à la fois un plan d’organisation et un plan personnel pour le directeur. Néanmoins, le directeur du personnel responsable de l’attribution des moyens et de la coordination des objectifs avait pris le parti de négocier directement avec chaque DDE plutôt qu’avec le niveau régional (au rythme d’un tiers des DDE par an). Ce ministère donc n’a jamais cherché la solidarité entre le niveau régional et le niveau départemental.

30De plus le flou, et selon certains, le court termisme sur les missions a dominé la vie du ministère depuis la décentralisation. Au lieu de prendre acte du transfert de l’essentiel des compétences vers les collectivités locales, le ministère a vécu dans une sorte d’entre deux continuant à développer des actions dans les mêmes domaines de compétences afin dans son esprit de rééquilibrer les lacunes d’action de ces dernières. Un tel choix bien qu’apparemment coûteux, car signifiant que les effectifs ne décroissent pas à la mesure des transferts de compétences, peut toutefois se concevoir dans une société soucieuse d’un aménagement du territoire équilibré et contrôlé. La difficulté est que le choix et la définition du rôle du ministère de l’Equipement face aux collectivités locales n’ont jamais été vraiment explicites ou du moins compris ni par les personnels ni par les hauts cadres du ministère. La RGPP vient alors dans un contexte de doute sur la légitimité et le contenu des missions et comble ce vide en ne répondant pas réellement au malaise sur l’avenir de l’Equipement mais en déplaçant le centre de gravité vers de nouvelles missions, le développement durable. La régionalisation est également actée mais de façon « autoritaire ». Les malaises ont alors été multiples et le demeurent. La fusion des services a déstabilisé les personnels, certains ont été transférés dans un autre service au nom de missions globales, par exemple « le logement », mais sans que le concret de leur activité n’ait été pris en compte, ni avec qui ils avaient besoin de travailler efficacement. La fusion des services entraîne évidemment une diminution des postes de débouchés, sans que les jeunes fonctionnaires ayant choisi le service public et espérant ces débouchés possibles ne soient conseillés sur ce qu’ils perçoivent comme une restriction à leurs opportunités de carrière. L’alignement ou non des systèmes indemnitaires, la question de la colocation immobilière demeurent également dans le flou. Cela est normal diront les promoteurs de la réforme, décider vite implique de ne pas tout prévoir à l’avance. La question demeure néanmoins ce qui est trop sensible pour ne pas être pensé avant la décision ou être inclus dans un processus de mise en œuvre très rapidement.

II.3. Que peut-on apprendre de ces deux expériences assez contrastées ?

31La nécessité d’une décision qui surmonte les corporatismes, les territoires, les silos et actualise les missions n’est mise en cause par aucune d’elles.

32Par contre, elles mettent en évidence que la décision à elle seule ne suffit pas à embrayer des changements réels. Que peut-on appeler des changements réels ?

  • Une compréhension par l’ensemble des personnels des nouvelles missions et de ce qu’elles impliquent au niveau du travail de chacun (qui n’est pas le même pour un directeur ou un agent de guichet) ;

  • la mise en place de fonctions et de processus de travail nouveaux. Sinon les personnels venant d’horizons divers pourront continuer leur travail antérieur et être seulement « côte à côte ». Entrer dans le détail des processus est une condition indispensable des changements.

33Quelles sont les conditions de ces changements en fonction de ces expériences ?

    • 5 « Tout d’abord, cette idée semble intervenir au bon moment : il y a en effet une certaine aspiratio (...)

    Il est apparent que les affaires sociales ont bénéficié d’une maturation et d’une expérimentation des changements qui les a rendus légitimes parce que cette maturation a permis d’en montrer les bénéfices, d’en corriger les erreurs et d’en rendre l’idée moins traumatisante. L’Equipement est typiquement le cas inverse où si les évolutions ont été comprises de quelques très hauts fonctionnaires, elles n’ont même pas été partagées par les cadres supérieurs. Les réformes intervenues depuis les années 1960 montrent toutes qu’une idée met facilement une dizaine d’années à devenir réalité5 ;

  • la maturation ne se situe pas nécessairement avant la décision ; elle peut avoir lieu après du moment que les modalités d’écoute des personnels, d’apprentissage et non de décision unilatérale, de capacité de rectifier existent.

II.4. Les facteurs clés de succès des changements, en fonction de ces expériences

La clarification des missions

34Changer des structures est un jeu de lego toujours mal vécu car cela représente la mise en cause d’habitudes acquises. Ce qui n’implique pas d’ailleurs, contrairement à ce qui a été dit, une forme de corporatisme mais le fait que changer et apprendre n’est jamais facile. Encore faut-il que la finalité en soit connue. Et tout habitué du changement sait qu’on ne le justifie valablement que par son sens, par exemple que l’enjeu de la planète est le développement durable et non l’Equipement au sens traditionnel n’a pas été réellement expliqué aux « troupes » du ministère.

35Un « cas » de bonne pratique peut être trouvé dans le rapprochement des DRIRE et DIREN (industrie et environnement). Ainsi dit Philippe Ledenvic, nouveau DREAL de Rhône Alpes, qui a utilisé l’opportunité du rapprochement des services pour clarifier leurs missions, asseoir leur expertise et par là même la fierté des personnels, et montrer la valeur ajoutée du service public.

Entretien avec Philippe Ledenvic, 1/10/2008

La nouvelle organisation du MEEDDAT au plan territorial va se traduire par la fusion des services de la DRE, de la DRIRE et de la DIREN et la création d’une direction unique : la Direction régionale de l’environnement, de l’aménagement et du logement. Les premières DREAL seront créées le 1er janvier 2009.

- Où en êtes-vous dans la création de la DREAL ?

- Nous travaillons actuellement à la définition des orientations stratégiques ainsi qu’à l’élaboration d’un macro organigramme. C’est un travail collectif mené avec l'ensemble de l'encadrement et plus largement avec tous les agents de la DRIRE, de la DIREN et de la DRE. Pour y parvenir, nous multiplions aujourd’hui les rencontres, les séminaires, organisons des groupes de travail afin de tenir compte des avis et des sensibilités de chacun. Cette première phase constitue une étape essentielle pour traduire au plan organisationnel les grands enjeux de développement durable, les suites du Grenelle de l’environnement, la stratégie ministérielle, avec le souci de tenir compte des particularités de la région Midi-Pyrénées. Dans un deuxième temps, il s’agira de définir et de mettre en place les fonctions supports indispensables au bon fonctionnement de la DREAL, notamment sur le plan informatique ou immobilier avec l'objectif du regroupement des équipes, soit près de 500 agents, sur un site commun. Il s'agira aussi de définir les modes de fonctionnement internes et avec nos partenaires. 

- Quels sont les principaux enjeux de cette future organisation en Midi-Pyrénées ?

- L’un des principaux enjeux de cette nouvelle organisation consistera à favoriser la connaissance territoriale en mutualisant l’ensemble des informations détenues par chacune des trois directions, ce qui doit nous permettre de couvrir la plupart des champs du développement durable. L’idée est aujourd’hui de savoir comment nous pouvons davantage les valoriser en interne comme en externe et comment les utiliser plus efficacement pour définir les politiques territoriales. Un autre enjeu de taille portera sur notre capacité à contribuer à un meilleur aménagement durable du territoire, au travers de nos priorités et nos modes d’organisation.
Cela intéressera naturellement tous nos champs d'activité.

- Quels bénéfices en attendez-vous en interne ?

- Le regroupement des trois directions ne peut que faciliter le travail commun déjà engagé de manière ponctuelle entre les trois directions, avec d'autres acteurs (services départementaux, établissements publics, collectivités ...) et les services préfectoraux sur certains dossiers nécessitant des compétences multiples à l’image du schéma de carrières. Ce rapprochement va nous permettre de formaliser le partage d’informations et rendre plus efficace notre action sur le terrain. Je pense par exemple au partage de données par la mise en commun d’outils informatiques et géographiques dans la réalisation d’études de territoire, à partir de données relatives à l'environnement, les transports, l'énergie ou le logement ... par exemple.

- Et sur le terrain, dans vos relations avec vos utilisateurs réguliers ? 

- La fusion de la DRIRE, de la DIREN et de la DRE en une seule direction aura aussi pour conséquences directes de faciliter les démarches de ses utilisateurs réguliers, associations ou entreprises notamment, désormais face à un interlocuteur unique. Cette notion de guichet unique permettra ainsi à des associations qui aujourd'hui s'adressaient aux deux voire trois directions, d'obtenir de la DREAL, une approche globale et intégrée prenant en compte la plus grande partie des champs du développement durable. Cela peut être aussi l’occasion d’engager des débats de fonds sur des politiques à définir puis à mettre en œuvre, en présence de l’ensemble des acteurs institutionnels et associatifs. Nous l’avons récemment fait par exemple pour l’élaboration du schéma de carrières pour lequel nous avons créé une équipe projet regroupant des experts des trois directions.

L’écoute

  • 6 Crozier M., Etat modeste, Etat moderne. Stratégies pour un autre changement, Paris, Fayard, 1986.

36Il paraît presque terrible de devoir rappeler ce thème après qu’il ait été soulevé depuis tant d’années. Mais il relève d’un véritable choix de fond. Soit l’on pense que l’écoute n’est qu’une parodie de démocratie qui permet d’obtenir l’adhésion mais ne sert pas à enrichir les contenus, soit l’on pense que l’écoute, même si elle est parfois pleine de scories négatives, de ressentiment, d’irréalisme, permet de découvrir des idées nouvelles, constructives, et même lorsqu’elle n’apparaît pas en tant que telle, est nécessaire pour répondre aux angoisses et craintes des personnels qui peuvent complètement bloquer la mise en œuvre d’un processus.6

L’apprentissage

37Toute réforme gravée dans le marbre i.e. qui ne peut être rectifiée dans ses modalités de mise en œuvre, de discours de justification, est vouée à l’échec. En effet, nul ne peut prévoir le réel dans un monde complexe. Pour une large batterie de raisons. Il est de plus en plus clair que malgré toutes les formes de contractualisation, les administrations centrales ont une vision lacunaire de ce qui se passe sur le terrain et que si ceci peut-être amélioré par des consultations et des réseaux, il n’en reste pas moins que le décalage existera toujours du côté des deux parties (le centre ne connaissant pas assez les contraintes et opportunités, le local l’expertise et les enjeux) car chaque domaine d’action se spécialise. Maîtriser toutes les questions dans un seul ministère devient déjà presqu’impossible, par exemple se tenir au fait de la gestion des hôpitaux, des développements de la veille sanitaire, de ceux concernant les différentes maladies de santé publique, etc. La spécialisation des problèmes, qui a des avantages en termes de savoirs, a aussi des inconvénients quant aux mécanismes d’apprentissage des services. Le modèle du manager suffisamment intelligent pour pouvoir intervenir sur toute question se ternit. En conséquence la leçon n’est pas pessimiste mais elle tient à la nécessité de pouvoir rectifier vite les dispositifs en fonction des leçons de l’expérience ou de l’expertise. Ce qui embarrasse la France à ce niveau est un trait juridique, i.e. le nombre de dispositions passant par le Conseil d’Etat, donc très lourdes à changer, et un trait culturel le fait que changer et apprendre n’est pas perçu comme une valeur positive.

La compréhension des résistances et de l’intérêt à agir

  • 7 Crozier M., On ne change pas la société par décret, Paris, Fayard, 1979

38Le refus du changement est toujours mis sous le concept de résistance. Pour autant ce constat n’aide ni n’explique. Changer suppose de comprendre en profondeur les valeurs et les perceptions de tous, non pour les accréditer mais pour pouvoir entamer un travail à leur sujet. Qui ne le dénigre pas mais en garde le meilleur tout en tentant de faire évoluer ce qui est obsolète. Ainsi, si l’on a à faire à une population de fonctionnaires à qui l’on a appris que les usagers étaient tous potentiellement des fraudeurs et que le contact avec eux ne pouvait que biaiser les décisions dans le sens de l’intérêt particulier, un long travail sera à entreprendre pour expliquer en quoi non pas tous les usagers sont gentils mais au contraire qu’aller au contact permettra de mieux repérer la bonne foi de la mauvaise. Ce travail sera forcément long, basé sur des pratiques réussies, traversant des difficultés. Le changement ne se décrète pas, il se vit, à travers des succès et des échecs.7

39Ce que ce management véritablement nouveau implique est :

  • une délégation de pouvoirs la plus large possible dans la limite des risques identifiés, compte tenu notamment des compétences des collaborateurs et de l’analyse des tâches ; l’entretien et le développement attentifs de ces compétences ;

  • le partage vérifié de valeurs clairement définies (or le sens souvent ambigu des réformes prête à toutes les polémiques et résistances au management) ;

  • un partage organisé des expériences et des enseignements à en tirer avec une logique continue d’apprentissage et d’expérimentation ; des cercles vertueux d’analyse et d’échange entre les administrations centrales et celles qui mettent en œuvre ; une culture de l’amélioration continue de l’efficience des services et de l’implémentation des politiques publiques ;

  • un accord express sur les objectifs, après mûre concertation ;

  • des modes de commandement aussi motivants que possible (écoute, consultation, dialogue individuel et collectif, explications soigneuses, exemplarité personnelle et prises de responsabilités claires) ;

  • des relations hiérarchiques tournées vers l'aide et l’appui autant que vers le contrôle ;

  • un fort développement de la relation contractuelle, corollaire d’un usage aussi économe que possible du mode réglementaire (démarches où chaque partenaire contractant s’engage) ;

  • dans le management des personnes à l’intérieur d’un service ;

  • mais aussi dans le management des relations entre services ;

  • et avant tout des stratégies claires.

III. Des outils sans les hommes/femmes

40La mise en place du management a surtout été celle d’outils, comme s’il consistait avant tout à bien gérer non des hommes et des femmes mais des processus. Le management s’est donc concentré sur les techniques de définition d’objectifs, de contrôle de gestion, d’indicateurs. Ce management a été mal vécu par les fonctionnaires pour une multiplicité de raisons.

41Les outils ont été « promus » sans expliciter à quoi ils allaient servir, et les fonctionnaires en ont donc légitimement déduit qu’ils étaient des instruments de mise sous contrôle de leur activité, et de réduction de leurs capacités d’imaginer des solutions nouvelles. Pour exemple : les administrations centrales prônent le calcul des coûts mais sans expliciter à quoi ce calcul va être utilisé et par qui.

42Les outils se sont succédés à une cadence accélérée, sans pouvoir être appropriés, ce qui a contribué à la décrédibilisation globale du management.

43L’accent mis sur les « outils » dit par lui-même que l’on n’aborde pas la dimension des relations humaines, des modes de commandement, de la responsabilité et de la liberté de chacun.

44L’élément essentiel du NPM, la culture du résultat que ce soit celui des organisations ou celui des individus ne clarifie pas si l’on parle des résultats attribuables à des services ou à des individus (donc de leur performance) ou des résultats des politiques publiques (toujours à la frontière de plusieurs acteurs et institutions) et non imputables directement à des individus ou services, d’où une réaction de crainte d’être jugé sur des choses que l’on ne maîtrise pas, les politiques publiques. Pour reprendre l’exemple précédent, le ministère de l’Emploi n’est pas à lui seul responsable du chômage !

45La volonté de rendre compte au Parlement prime souvent sur l’apprentissage managérial (l’élaboration des programmes de la LOLF en est un exemple) et privilégie donc les résultats quantitatifs. La difficulté est que ces derniers sont facilement détournés (par des déplacements de priorité, par exemple la vitesse des décisions au détriment de la qualité) et traduisent mal les services immatériels tels que le conseil, l’appui, la négociation qui sont en fait le cœur du service public (ou des fonctions de développement stratégique dans les entreprises). La mesure passe-t-elle à côté de l’essentiel ? Comment standardiser la différence entre un usager qui nécessite cinq minutes d’écoute et celui qui a besoin d’une ou plusieurs heures ? Comment faire la différence entre ce qui est ou doit être standardisé et ce qui ne l’est pas ?

46L’impression prévaut donc chez nombre de fonctionnaires que le modèle de management préconisé a été celui de l’optimisation et de la productivité de processus de production de produits standardisés sur le modèle quelque peu taylorien des entreprises de produits et non des entreprises de services. Par ailleurs, le NPM ne s’est pas (hormis la Loi organique relative aux lois de finances) accompagné de changements significatifs des dispositifs du système « bureaucratique » antérieur, du foisonnement croissant des règles, du dogme de l’uniformité des procédures comme gage de l’égalité des citoyens, de chaînes de commandement très longues (parfois sept niveaux en catégorie A en administration centrale), de structures très éclatées (à chaque enjeu politique une structure est créée), de la supériorité de Paris sur les services déconcentrés (en termes de rémunération, de valorisation, de rôle).

47Le NPM s’est ajouté aux règles typiquement françaises existantes ; là sont le génie et le paradoxe ; le nouveau se plaque sur l’ancien. Ainsi, au lieu de libérer les énergies (selon un haut fonctionnaire concepteur du NPM » des fonctionnaires à qui l’on fait confiance développeront nécessairement plus de créativité »), il est perçu comme un instrument de resserrement des contraintes tant sur le quoi faire (ce qui est normal car le sens ne peut être autodéterminé par les fonctionnaires) mais aussi sur le comment faire.

  • 8 Francis Pavé, édité sous sa direction, L'Harmattan, Paris, 2006.

48Le management est alors vu comme un carcan, dont le plus n’est pas explicité mais dont les inconvénients sont patents en termes de contrôle des agents, de standardisation des activités, de réduction de la liberté et d’évaluation purement quantitativiste. Le modèle gaullien se serait marié au Gosplan. (Au sens d’un modèle taylorien d’augmentation de la production). Le paradoxe est qu’il s’agit ici des politiques centralement impulsées tandis que la liberté de manœuvre des fonctionnaires dans les services de terrain a multiplié des innovations extrêmement riches, basées sur l’effort et le volontariat des fonctionnaires, dont l’ouvrage remarquable, La modernisation silencieuse des services publics8. Mais comme le dit si bien le titre cette modernisation est silencieuse donc non valorisée par le centre ni capitalisée pour définir une philosophie de la réforme.

49Par ailleurs la focalisation presque exclusive du management sur le fonctionnement interne des administrations produit une vision restrictive des enjeux de la réforme de l’Etat. En matière budgétaire, les économies peuvent porter sur les frais de fonctionnement (où il n’existe plus de marge en France), les frais de personnel (mais le statut de la fonction publique et la croissance des missions rendent les marges de manœuvre en l’état actuel des choses faibles) et les dépenses de transfert (sociales, santé, défiscalisations, subventions, investissements, etc.) qui sont les grandes masses. Or ces dernières ne sont pas examinées si l’on reste en « interne ».

50Des administrations plus économes sont un objectif non critiquable mais pas à la mesure du problème. Il faudrait comme dans d’autres pays de l’OCDE examiner les transferts (par exemple sociaux), non dans un esprit punitif, mais en sachant quels programmes sont utiles ou ne le sont pas. Le management incrémental, par petits pas, touche ses limites financières en l’absence de choix de priorités. Or la représentation de la réforme demeure axée sur « le train de vie de l’Etat » (ce qui est partiellement vrai) mais non sur la pertinence des politiques publiques ou leurs modalités de mise en œuvre. Le décalage entre les mesures de réforme (focalisées sur l’efficience interne) et la perception des réalités par les agents (sensibles aux contradictions des politiques publiques) est alors trop grand. Le seul moyen de diminuer ce fossé serait d’évaluer les politiques publiques ou les programmes, or la réflexion sur l’évaluation au niveau gouvernemental, qui seule permet d’objectiver des priorités, en montrant quelles sont les politiques publiques qui « marchent », selon quels critères et pour qui, est en panne, car elle est considérée à tort comme compliquée. Le débat sur le « trop de fonctionnaires » en est un bon exemple. Nul ne saurait dire aujourd’hui où ils font défaut et où ils sont trop nombreux et de sorte entretiennent des activités qui ne servent à personne. Espérons que la récente réforme constitutionnelle qui permet et encourage le développement de l’évaluation, soit mise en œuvre le plus rapidement possible. Ainsi, selon l'article 47-2 de la loi constitutionnelle n° 2008-724 du 23 juillet 2008, « la Cour des comptes assiste le Parlement dans le contrôle de l'action du Gouvernement. Elle assiste le Parlement et le Gouvernement dans le contrôle de l'exécution des lois de finances et de l'application des lois de financement de la sécurité sociale ainsi que dans l'évaluation des politiques publiques ».

  • 9 C’est en cela que le management prépare la gouvernance.
  • 10 Ce sont les premiers services rognés quand les budgets diminuent.
  • 11 Ainsi de la LOLF ou de la Stratégie Ministérielle de Modernisation (plan de modernisation de chaque (...)

51Pour autant, appeler management la mise en place d’outils de gestion est une régression par rapport à la tradition sociologique française, mais aussi internationale. Manager est avant tout l’art de persuader donc la façon de convaincre9, de préparer les décisions, de mettre l’opinion publique en mesure d’accepter les solutions. Or sur tous ces points nous avons perdu du terrain ; la prospective, l’évaluation, les études rigoureuses qui permettent de savoir quelles politiques fonctionnent ou non, ont pratiquement disparu10. Les décisions se prennent sur la base de l’intelligence d’individus clairsemés dans les ministères.11On critique beaucoup le positivisme anglo-saxon pour sa manie d’aligner des chiffres, des études, des données. Il est clair qu’aucun positivisme ne raconte toute l’histoire et si par exemple le maintien de services fiscaux dans toutes les communes est dénoncé, chiffres à l’appui, comme étant cinq fois plus coûteux que dans les autres pays européens, ce raisonnement ne sera pas efficace, tant que l’on n’aura pas convaincu la population d’une autre image de la ruralité (avec des services polyvalents et ambulatoires par exemple et le fait que la commune n'est pas le seul horizon) et des méfaits de la crise des finances publiques. Pour autant il ne faut pas négliger l’importance de certaines données aussi objectives que possibles pour servir de garde-fous à la réflexion. Postuler un rapport entre la drogue et les crimes suppose qu’on le vérifie. Savoir pourquoi l’argent injecté dans les banlieues ne crée pas les résultats escomptés suppose de vérifier des hypothèses sur ce phénomène. Si les Anglo-Saxons sont trop positivistes, nous ne le sommes pas assez. L’expertise quand elle existe, n’est pratiquement jamais partagée entre services, directions et ministères. Ceci se passe à une époque où la plupart des pays de l’OCDE vont vers l’evidence based policy, des politiques publiques basées sur des données et des argumentations aussi solides que possible.

52Qu’il se présente comme neutre et objectif, ce qu'il est en partie car il fournit des données aussi objectives que possible (par exemple la connaissance des coûts ou des délais) mais en partie seulement car l’Etat n'est pas qu’une machine à produire mais un vecteur symbolique, d’exemple, de moteur de valeurs et de paix sociale. Or cette dimension est trop souvent occultée dans le management. Par exemple le calcul des coûts : ses bienfaits sont présentés comme une évidence mais nul ne dit pour quoi faire. Pour établir des comparaisons certainement, mais qui comparera, selon quel dialogue avec ceux dont on a calculé les coûts ? La légitimité du processus importe ici autant que les résultats en propre, si l’on ne veut pas de phénomène de rejet ou de distorsion. De même pour cette culture de résultats que l’on prône tant : être tenu à des résultats est à la fois une contrainte par rapport à des fonctionnaires dont certains autodéterminaient largement leur agenda, et aussi différent de la culture de l’honneur décrite par Philippe d’Iribarne où l’individu est libre de choisir, selon son honneur, ses résultats. Sous chaque outil de management se cachent des valeurs. Faut-il le répéter ? Le management est d’abord un processus de jugement et d'interprétation reconnu comme légitime par les acteurs plus qu'un résultat comptable.

  • 12 Amartya Sen, L'économie comme science morale, PUF, Paris 2004.

53Le management tel qu’il est encore pratiqué nie une prise de conscience grandissante selon laquelle les institutions sont aussi un tissu de représentations, de valeurs symboliques, d’imaginaire et que donc l’Etat, surtout dans notre pays, ne peut être perçu comme une organisation « ordinaire », mais comme un facteur structurant de la société. En d’autres termes, on ne peut changer les pratiques en agissant seulement sur les mécanismes de fonctionnement mais il faut également prendre en compte les valeurs et les représentations. Par exemple dans un univers qui fonctionne à la logique de l’honneur, où chaque fonctionnaire pense, à tort ou à raison se dévouer au citoyen, il n’est pas possible de convaincre du passage à la culture de résultats sans dire pourquoi, car la plupart sont persuadés d’y être déjà. Le management est une question morale (pour paraphraser Amartya Sen en matière d’économie12).

  • 13 Certains bien sûr en ont conscience; en l'occurrence dans le cas de la Nouvelle-Zélande, tant les P (...)

54La soi-disant « neutralité » des outils (le contrôle de gestion serait le même dans le public que dans le privé, la mise en œuvre de la qualité également) cache mal le fait que derrière ce positivisme des outils peuvent se trouver des hypothèses sur le rôle de l’administration, voire de l’Etat. L’accent exclusif mis sur la fonction de prestation de services en Nouvelle-Zélande dans les années 1980 par exemple est allé de pair avec l’idée que les stratégies et le conseil au ministre devaient venir de l’extérieur de l’administration et non d’elle, réduisant ainsi cette dernière à un pur exécutant, supposé être efficient et efficace certes mais non partie constitutive du conseil en politiques publiques. Or comme en France l’hypothèse sous-tendant un outil (autonomiser la prestation de services) ne s’est pas accompagné de l’explicitation de la vision du rôle du service public qui l’accompagnait13. Il ne s’agit pas de juger ce choix mais de ne pas être dupe du fait que derrière le management se trouvent souvent des hypothèses de philosophie politique sur le rôle de l’administration et de l’Etat.

55Ces hypothèses ne dénigrent en aucun cas les efforts de modernisation : un long travail reste à faire pour permettre à l’administration d’être aussi professionnelle que dans d’autres pays ou que certaines entreprises. Mais si elle n’en a pas les moyens, ce n’est pas faute de bonne volonté de la part des fonctionnaires mais faute d’une absence de mobilisation (les valeurs ne sont pas explicitées), d’une négation du rapport avec le politique (or tant que les relations entre politique, administration et cabinets ne seront pas clarifiées, l’administration n’aura pas d’incitation à se moderniser), d’une absence de réflexion sur le rôle de l’Etat.

56Présenter la réforme de l’Etat comme une pure affaire interne est démagogique en ce sens qu’il est facile de trouver un bouc émissaire aux problèmes (la bureaucratie) et peu utile car si l’Etat est ce qu’il est, cela n’est pas possible sans que la société le tolère. Les mouvements de soutien aux fonctionnaires en grève en sont une illustration. Plus fondamentalement, il existe en France une symbolique de l’Etat que l’on ne trouve nulle part ailleurs. Changer celui-ci, c’est donc aussi et d’abord changer ses relations avec la société donc le « gobierno », le gouvernement de la société.

57La réflexion sur l’Etat comme une organisation à part, sans réfléchir sur ses liens avec le secteur privé et la société civile, est devenue obsolète à force de répétition : les analyses de l’Etat sont à peu près identiques soulignant la nécessaire rationalisation des structures déconcentrées de l’Etat, le trop grand nombre de collectivités locales, l’excès de règles, l’absence de rigueur dans la gestion de l’administration, depuis le rapport Parlementaire de M. Bonnefous en 1934 à l’Etat d’urgence, livre coordonné par Roger Fauroux et Bernard Spitz en 2004, et en passant par le club Jean Moulin dans les années 1960. Pourquoi cette répétition des critiques et des propositions sans effet ? De façon brutale, est-ce parce que personne n’ose questionner les fondamentaux du système (le pouvoir des élus locaux, la maîtrise du savoir et du pouvoir par le ministère des Finances, des règles certes obsolètes mais pratiques car elles sont protectrices ...) ?

58Questionner les règles fondamentales ne peut certes se faire frontalement (par exemple : faut-il ou non abandonner le statut de la fonction publique ?) mais devrait s’ouvrir par un débat serein sur les avantages et inconvénients des différentes pistes de réforme, et que ce débat soit public. Or s’il a lieu, il se produit dans quelques cercles restreints de la haute fonction publique et des cabinets, ce qui rend une compréhension et donc une acceptation plus large des réformes presque impossible car sans soutien d’une partie des citoyens.

59Enfin, on peut imaginer une deuxième raison à cette désillusion de la réforme : même s’il est ennuyeux que 30 % de la population active ne soient pas soumis aux mêmes contraintes que les autres salariés, ou que notre taux d’endettement grève nos capacités d’action par manque d’argent, au fond du fond personne ne pense qu’il y a là un problème grave : la France a son histoire, sa culture, son intelligence et ne s’en sort pas si mal. Tout changement sans une prise de conscience massive d’un problème est difficile voire impossible. L’éthique est là : peut-on laisser le thème de la réforme de l’Etat réduit à l’apanage de quelques cercles restreints de la fonction publique, sans les élargir, de façon non populiste et démagogique (la bureaucratie, le gaspillage, etc.) à la « société civile » ?

60La réflexion sur l’Etat en soi a-t-elle un sens, car l’administration est sans cesse immergée dans le politique et la société ? Il y a eu trop de tentatives de modernisation qui n’ont pas abouti, depuis la rationalisation des choix budgétaires (1970) pour que l’on ne soit obligé de se demander si les raisons n’en sont pas fondamentales. Et parmi toutes celles que l’on peut trouver, n’y aurait-il pas le fait que les limites d’action de l’Etat sont aussi celles de la société, et que réciproquement l’Etat contribue à les alimenter ? Un système tel que le classement de sortie à l’ENA qui fige les hiérarchies de castes (pudiquement appelés corps) pour toute une vie, donnant à ceux qui réussissent le concours le sentiment d’une supériorité pérenne, est-il pensable si la société ne pense pas aussi en termes élitaires ou a peur d’un modèle plus fluide, qui permettrait de grimper dans la hiérarchie sociale mais impliquerait aussi que l’on puisse descendre et rebondir ?

61Cette affirmation pourrait choquer mais elle peut aussi expliquer pourquoi certaines choses fondamentalement ne changent pas. Par acceptation, il ne s'agit pas d’enthousiasme explicite mais d’un accord tacite sur les principes qui organisent le service public.

  • 14 Notamment les manuels de droit public de Catherine Lalumière (LGDJ, 1950).

62Ainsi, la défense du service public traduit la peur de la précarité par la société civile et l’on pourrait dire que tant que cette question de la précarité n’est pas résolue (comment la rendre moins menaçante ?) il n’y aura pas de réforme de l’Etat. Est-ce exagérer ? Certes mais pas tout à fait. L’Etat, depuis les textes fondateurs des juristes après la guerre14 qui expliquaient que ces pratiques étaient un phare pour la société, incarne un imaginaire auquel tiennent les Français et donc techniciser la réforme, c’est passer à côté de l’essentiel, qui est de gérer les craintes et les représentations de ceux-ci. Que l’essentiel des décisions soit encore pris sans que les victimes ou assujettis de ces décisions ne soient consultés montre la confiance dans une élite de grands corps, qui ne peut s’exercer comme telle que si la société fait preuve de la même confiance dans ces mêmes élites. A l’inverse, dans les pays du civil service (une fonction publique « civique » donc non supérieure et au service des citoyens), des décisions unilatérales, non concertées et débattues sont indéfendables tant au sein du service public que dans l’opinion, car cette confiance dans un système élitaire n’existe pas ou du moins les élites sont plus variées et multiples (des annonces du ministère des Finances sont aussitôt contestées ou débattues par des groupes d’économistes privés par exemple).

  • 15 Allen Schick, The spirit of the reform, State services commission, Wellington, 1989.

63Management, éthique et philosophie politique sont indissociables. Comme l’a si bien dit Allen Schick dans une critique de la réforme néo-zélandaise en 1989 (demandée et publiée par le gouvernement néo-zélandais lui-même), chaque réforme est sous-tendue par ce que nous appellerions une philosophie (The Spirit of the reform, le Sens de la reforme15).

64Et osons le dire, changer l’Etat suppose d’en convaincre la société (dont les fonctionnaires font partie). L’échec de la réforme des impôts où tout un pays a soutenu ce qui n’était qu’une querelle corporatiste entre directions du ministère, en croyant que le service public était en cause, en est un exemple (la « réforme 2003 » de Bercy). En quelque sorte, on ne manage pas sans gouvernance, sans tenir compte des dimensions politiques et sociales de la réforme et sans gouverner, sans faire des choix et être à même de les expliquer à l’opinion publique, même si c’est difficile.

65Nous touchons aux limites de la rationalisation gestionnaire sans capacité de vraiment manager des hommes et des femmes et pas seulement des outils de gestion, et sans volonté de gouverner, d’expliquer longuement et pratiquement les difficultés et les choix à faire.

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Annexe

Liste des acronymes :

DDASS : direction départementale des ministères des affaires sociales

DRASS : direction des affaires régionales des ministères des affaires sociales

ARH : agences régionales d’hospitalisation

MEDDAT : Ministère de l’ecologie, de l’énergie, du développement durable et de l’aménagement du territoire

ENA : Ecole nationale d’administration

RGPP : révision générale des politiques publiques

DREAL : directions régionales de l’environnement, de l’aménagement et du logement

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Notes

1 La méthode suivie, dans la mesure où des travaux de recherche sur ce sujet sont rares, a été :

Des entretiens semi directifs avec les responsables de réformes passées et actuelles;

Des entretiens avec des fonctionnaires de terrain dans les ministères analysés ainsi que des consultants animant les processus ;

Un suivi des textes syndicaux et des réactions mises en ligne des réformes ;

Une analyse des textes sur la réforme de l’Etat et des décisions ministérielles depuis 1989.

2 Il est difficile de donner des références précises à ces décisions qui souvent ne résultent que des discours des ministres ou de lettres envoyées aux directeurs d’administration.

3 Prenons le cas des Stratégies ministérielles de modernisation qui sont des plans de modernisation des ministères. Elles ont succédé aux PPP, plans de progrès, car il fallait changer le nom pour cause de changement de ministre. Les PPM ont duré un an. Les SMR ont démarré en 2003 ; leur sens et leurs objectifs ont été modifiés en 2004 puis de nouveau en 2005 et elles sont mises en extinction en 2006.

4 Francis Pavé, La modernisation silencieuse des services publics, L’Harmattan, 2006.

5 « Tout d’abord, cette idée semble intervenir au bon moment : il y a en effet une certaine aspiration au changement au sein des services déconcentrés (DDASS, DRASS). Ces derniers sont aujourd’hui fragilisés par l’accumulation de missions et des effectifs en baisse. Dans le même temps, les orientations en matière de politique de santé sont relativement bien connues avec la loi relative à la politique de santé publique et la loi sur l’assurance maladie promulguées en 2004 » (Lopez A., intervention in colloque « RGPP et management, au Conseil économique et social, organisé par le Cercle de la reforme de l’Etat, 10 octobre 2008).

6 Crozier M., Etat modeste, Etat moderne. Stratégies pour un autre changement, Paris, Fayard, 1986.

7 Crozier M., On ne change pas la société par décret, Paris, Fayard, 1979

8 Francis Pavé, édité sous sa direction, L'Harmattan, Paris, 2006.

9 C’est en cela que le management prépare la gouvernance.

10 Ce sont les premiers services rognés quand les budgets diminuent.

11 Ainsi de la LOLF ou de la Stratégie Ministérielle de Modernisation (plan de modernisation de chaque ministère) dont les contenus et les modalités sont débattus entre le ministère des Finances voire de la Fonction publique et quelques corps d’inspection mais jamais avec les ministères. Certes il existe des séances d’information mais pas des réunions où l’on dit aux responsables ministériels quels sont les objectifs et comment les mettre en œuvre.

12 Amartya Sen, L'économie comme science morale, PUF, Paris 2004.

13 Certains bien sûr en ont conscience; en l'occurrence dans le cas de la Nouvelle-Zélande, tant les Parlementaires que les ministres admettaient ne plus vraiment faire confiance aux conseils de l'administration mais préférer ceux de leurs propres réseaux ou des organisations de la société civile. (Enquête menée par Sylvie Trosa en 1999, non publiée).

14 Notamment les manuels de droit public de Catherine Lalumière (LGDJ, 1950).

15 Allen Schick, The spirit of the reform, State services commission, Wellington, 1989.

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Table des illustrations

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Pour citer cet article

Référence papier

Sylvie Trosa, « Les réformes vues d’en bas  », Pyramides, 17 | 2009, 111-140.

Référence électronique

Sylvie Trosa, « Les réformes vues d’en bas  », Pyramides [En ligne], 17 | 2009, mis en ligne le 07 décembre 2011, consulté le 17 août 2017. URL : http://pyramides.revues.org/636

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Auteur

Sylvie Trosa

Chargée de mission à l’IGPDE (Institut de la gestion Publique et du développement économique).

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