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Le marché du conseil aux administrations : un marché singulier ?

Camal Gallouj et Marion Vidal
p. 101-124

Résumé

Depuis le début des années 80, le marché du conseil à l’administration a été considéré comme un marché d’avenir de la profession du conseil. Pourtant, force est de constater qu’il ne compte encore (tout au moins en France) que pour une faible part de l’activité du conseil. L’objectif de cette communication est de tenter de comprendre la raison du faible développement relatif de ce marché. Nous montrons en particulier qu’il s’agit d’un marché singulier qui nécessite de prendre en compte les points de vue de très nombreux acteurs et protagonistes. Au total, il s’agit bien ici de mettre en oeuvre de multiples critères de jugement et d’évaluation qui vont bien au-delà des évaluations techniques et financières traditionnellement en usage.

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Texte intégral

1Depuis le milieu des années 90, le marché du conseil aux administrations est présenté (que ce soit dans les revues académiques ou dans la presse spécialisée) comme le marché de l’avenir. De fait, on observe sur la période récente, une croissance importante du besoin et de la demande émanant de ce secteur ; à tel point que, dans certains domaines et dans certaines spécialités, le secteur public est réellement devenu le marché de référence des acteurs du conseil. Par ailleurs, on note une structuration progressive de l’offre, avec l’émergence et le renforcement graduel de départements ad hoc au sein de la plupart des entreprises et réseaux de conseil.

  • 1  Ce travail s’appuie sur une revue de la littérature dans les trois champs de l’économie, de la ges (...)

2L’objectif de cette contribution1 est d’analyser en détail les évolutions récentes de la relation consultants-administrations. Après avoir pris la mesure de l’importance du marché des administrations du point de vue des cabinets de conseil (poids du secteur dans le chiffre d’affaires et plus largement dans les pratiques des cabinets), nous analysons les déterminants du développement de ce marché tant du point de vue de la demande que de celui de l’offre (section 2). Dans un troisième temps (section 3), nous cherchons à montrer que l’essentiel des caractéristiques habituelles de la relation de conseil en termes d’asymétries d’information, de faible transparence, voire parfois d’inefficience se retrouvent également dans la relation de conseil à l’administration. Au-delà, (section 4), nous considérons que les difficultés que nous évoquons sont même ici amplifiées du fait de certaines spécificités du marché des administrations qui renvoient aux multiples dimensions du produit et de ses critères de jugement possibles.

I. Le marché du conseil à l’administration : une première évaluation

3Le marché du conseil à l’administration reste globalement un marché difficile à évaluer. Sans trop élaborer sur ce point, on peut dire qu’une des principales raisons des difficultés rencontrées est liée dans un premier temps au caractère multiple de ce marché. Traditionnellement, les acteurs du marché (consultants) ont l’habitude de distinguer trois sous-secteurs particuliers : le marché des administrations centrales des ministères ; le marché des collectivités locales et territoriales et enfin celui du sanitaire et social (cf. Chatin, 2004). Chacun de ces trois sous-secteurs se caractérise en effet par une pratique du recours au conseil qui lui est propre. Nous en proposons quelques éléments de synthèse dans l’encadré 1.

Encadré 1 : Les différents segments du marché du conseil à l’administration

Encadré 1 : Les différents segments du marché du conseil à l’administration
  • 2  Fédération Européenne des Associations de Conseil en Management. 

4Les difficultés de mesure évoquées plus haut n’empêchent pas que l’on puisse tenter des évaluations chiffrées du marché du conseil à l’administration en nous appuyant en particulier sur les données de la FEACO2. Selon cette organisation, le marché du conseil à l’administration a connu une très forte croissance sur ces dernières années. Il représenterait aujourd’hui entre 16 % et 17 % du chiffre d’affaires du secteur du conseil en management contre environ 7 à 8 % au début des années 2000.

Tableau 1 : Poids du secteur public dans le chiffre d’affaires des cabinets de conseil (en %)

Tableau 1 : Poids du secteur public dans le chiffre d’affaires des cabinets de conseil (en %)

Source : FEACO, rapports d’activité

5Ainsi, toujours selon la FEACO, le secteur public se situerait aujourd’hui au troisième rang des secteurs les plus consommateurs de conseil après l’industrie et le secteur financier (banques et assurances).

6Néanmoins, il convient de noter que les chiffres globaux que nous présentons ici (figure 1) cachent de fortes disparités au niveau européen. En effet, le poids du service public dans l’activité des cabinets varie très fortement en fonction des pays européens considérés. A l’une des extrémités, on peut ainsi trouver la Pologne (54 %) et à l’autre la République Tchèque (8 %). La Belgique (29 %) se situe plutôt dans la partie haute (ce qui s’explique sans doute par un poids plus important de la demande des institutions européennes). Pour sa part, la France, avec seulement 10 % du chiffre d’affaires réalisé par les consultants auprès des administrations, se positionne parmi les pays les moins ouverts à ce type de prestations.

7Enfin, bien que nous ne disposions pas d’informations fiables sur cette question, il semble que le poids du secteur public soit également variable selon le type de spécialisation concernée au sein du conseil en management. Ainsi, si l’on se limite au cas français, on observe que les conseils en gestion des ressources humaines sont nettement plus présents au sein de l’administration publique que le conseil en management traditionnel (Gallouj, 2007).

II. Les déterminants du développement d’un marché du conseil à l’administration

8L’analyse des déterminants du développement d’un marché du conseil en management peut être abordée tant du point de vue de l’offre que de celui de la demande. Ces deux dimensions ne sont pas nécessairement antinomiques. C’est en les combinant que l’on parvient à mieux saisir les évolutions du marché du conseil à l’administration.

II.1. Les déterminants du point de vue de l’offre

9Le secteur public apparaît clairement, depuis les années 90, comme un secteur stratégique pour les cabinets de conseil en management. La plupart d’entre eux ont cherché depuis ces années à développer une pratique (practice) de ce secteur soit en recrutant d’anciens cadres de la fonction publique soit en développant (par la formation par exemple) leur expertise en ce domaine.

10Il nous semble qu’au moins deux explications majeures peuvent être avancées pour expliquer ces développements : le secteur public constitue un axe de diversification et de recherche de nouveaux débouchés pour les cabinets ; le secteur public est instrument contra-cyclique qui permet de réduire les risques encourus par les firmes de conseil.

II.1.1. Diversification et recherche de nouveaux débouchés

11Le développement de l’offre de conseil à l’administration relève pour une large part de stratégies de diversification et de recherche de nouveaux débouchés. En effet, face à des marchés traditionnels (industrie, banque et assurances …) relativement saturés et fortement concurrentiels, le secteur public apparaît encore à de multiples égards comme un marché sous-investi bien que riche d’opportunités pour l’avenir. Dans un tel cadre, on constate qu’un certain nombre de cabinets de taille moyenne ou grande ont commencé à constituer des pôles « administration en développant une expertise ad hoc ».

12La diversification peut trouver sa source dans la demande de la clientèle (administrations). Mais, l’une de ses justifications stratégiques essentielles est ici le besoin ressenti par les cabinets de ne pas dépendre exclusivement de certains secteurs traditionnels (industrie, banque-assurance ...), activités plutôt sensibles à la conjoncture.

II.1.2. Stabilisation et régulation de l’activité

13Le secteur de l’administration en général est souvent envisagé au travers de son rôle de régulateur. En effet, dans la mesure où l’administration est considérée comme étant moins sensible à la conjoncture que les autres secteurs (industrie et services privés) ; les commandes émanant de cette dernière devraient permettre de lisser les fluctuations habituelles du chiffre d’affaires des cabinets et contribuer à une meilleure gestion des effectifs moins contrainte par les impératifs de la flexibilité.

14On notera cependant, que la position des petits et moyens cabinets est un peu plus nuancée sur ce point. Pour un certain nombre d’entre eux, qui ne disposent que d’une petite surface financière, la stabilisation du chiffre d’affaires au travers d’une orientation plus marquée vers les secteurs publics peut être contre-productive. Ces cabinets peuvent en effet être mis en difficulté par le fait que les délais de paiement de l’administration sont nettement plus longs que ceux du secteur privé (nous y reviendrons).

II.2. Les déterminants du point de vue de la demande

15Du point de vue de la demande, on peut mettre en évidence deux déterminants principaux : la taille du secteur public et plus fondamentalement la volonté affichée de modernisation du secteur.

II.2.1. La taille du secteur public

16La taille du secteur public est souvent considérée comme un déterminant du recours au conseil. Cette dimension est d’ailleurs souvent mise en évidence par les consultants que nous avons rencontrés, tout au moins en France. Pour autant, nombre de travaux ont mis en évidence le très faible lien entre : part de l’emploi public et niveau de recours au conseil. Ainsi, comme le montre Saint Martin (2006, p. 745) : la « demande de services de conseil, telle qu’elle est mesurée par les revenus provenant du secteur public n’est pas plus élevée dans les pays où le secteur public est plus vaste (cf. tableau 3).

17Bien au contraire, on observe ainsi qu’au Royaume-Uni où le taux d’emploi public (19 %) est relativement faible comparativement à la France (30 %), la part des revenus du conseil provenance de l’administration peut être plus de deux fois plus élevée (25 % contre 10 %). Dans le tableau 3, la France et l’Allemagne se distinguent ainsi très nettement par le décalage important qu’on y observe entre part de l’emploi public et part des revenus du conseil provenant du secteur public.

II.2.2. Modernisation de l’administration et « Managérialisme »

18C’est sans doute avec l’émergence du débat sur le Nouveau Management Public (NMP) que dès le début des années 80, les cabinets de conseil se sont graduellement implantés dans l’administration. Une des idées centrales du NMP est bien que la modernisation, et plus spécifiquement l’amélioration de la gestion des administrations, passerait par l’adoption de pratiques managériales issues du secteur privé (Mas, 1990 ; Barouch et Chavas, 1993 ; Trosa, 1995 ; Warin, 1997). Ainsi, la mise en place des réformes a conduit à une très forte croissance du recours au conseil par les administrations.

19Comme le note justement Catherine Sauviat (1994, p. 251) : « la demande de conseil des administrations centrales ou locales (…) s’est développée à la faveur d’un retour en force de l’idéologie libérale dans les années quatre-vingt, mais aussi sous la pression d’exigences d’efficacité dont l’origine est plus large. Le thème de la marchandisation de l’Etat (et de la privatisation) a permis la pénétration du conseil dans l’administration de la même façon que le thème de la modernisation de l’économie française et des entreprises a favorisé l’expansion du conseil dans les entreprises dans les années cinquante et soixante ... ».

20Des rapports récents (CAE, 2008) rappellent encore une fois que la LOLF cherche à donner un fonctionnement « managérial » à l’Etat . Autrement dit, il s’agit bien d’améliorer la lisibilité de l’action publique, en regroupant les dépenses par missions ou programmes et en introduisant des objectifs et une analyse des résultats obtenus. La recherche d’un management modernisé, d’une optimisation de la gestion des ressources humaines ou encore la diffusion des pratiques d’évaluation sont supposées, en retour, accroître les besoins et la demande en conseil. Pour autant, force est de constater que malgré des perspectives importantes et des démarches pro-actives à l’initiative des grands groupes de conseil, la demande émanant de l’administration reste encore très en deçà de son potentiel supposé.

III. Au-delà des déterminants : les éléments explicatifs du faible développement relatif du conseil en France

21Dans de très nombreux pays européens et plus particulièrement en France, la part des revenus du conseil en provenance du secteur public reste, on l’a vu, encore relativement faible. Si l’on cherche à mettre en évidence les principaux facteurs explicatifs de cette faiblesse, on pourra faire référence à différents modèles de la théorie économique. En effet, cette dernière a mis l’accent de façon relativement récente sur l’incomplétude de certains contrats liant des agents en situation d’information asymétrique. De telles situations sont particulièrement fréquentes dans l’analyse de la relation de consultance i.e. lorsqu’on étudie des relations marchandes où s’échangent des savoirs, des expertises et plus généralement des produits difficiles à évaluer de part et d’autre. Divers travaux théoriques peuvent être mobilisés pour expliquer les difficultés d’émergence et de développement d’un marché du conseil aux administrations et plus largement : l’incertitude sur l’output ou encore l’asymétrie d’information dans la théorie des incitations.

III.1. Spécificité du produit et incertitude sur l'output

22Beaucoup de travaux, à la fois en économie et en management (pour une synthèse cf. Djellal et Gallouj, 2007), ont insisté sur les spécificités des services ; et il n'est pas nécessaire d'y revenir ici de manière approfondie. Notons que les spécificités les plus souvent admises sont les suivantes : les services sont immatériels ou intangibles (de cela découlent certaines caractéristiques comme la non stockabilité, la non transportabilité et surtout la non transférabilité ...) ; ils nécessitent un contact direct entre prestataire et client et enfin, ils impliquent la participation du client (il y a simultanéité de la production et de la consommation). L’ensemble de ces caractéristiques s’applique sans aucune difficulté à l’administration.

23Ces différents aspects, et en particulier l'intangibilité, ont souvent comme conséquence immédiate des difficultés de définition de l'output des services (et par conséquent de mesure de cet output). Une des caractéristiques des services, et du conseil en particulier, est que la prestation n'est considérée comme output qu'à partir du moment où elle est vendue. Avant ce moment, elle n'est qu'une potentialité.

24On retrouve ici dans une certaine mesure une problématique mise en avant dans le modèle de Nelson (1970) et de Darby et Karni (1973).

  • 3  Ce point est d’autant plus paradoxal que le client du conseil achète en général de l'expertise, de (...)

25Ce modèle semble particulièrement bien adapté à l'analyse de la relation de conseil. En effet, dans les services de conseil, l'output apparaît difficilement isolable et quantifiable, ce qui rend sa "mesure" par le client difficile, sinon impossible. Ainsi, on peut dire que la plupart des services intellectuels se situent dans la troisième catégorie, dans la mesure où le client est confronté à une forte asymétrie d'information (il dispose de moins d'informations et de connaissances du problème que le prestataire). On peut cependant penser que certains services de ce type peuvent relever de la catégorie des "experience qualities" en particulier à la suite d'achats répétés (Gallouj, 1997). Par ailleurs, on peut penser que dans certaines situations, les administrations centrales, du fait du haut niveau de compétence et d’expertise de certains de leurs membres, ont une idée relativement précise du type de prestation recherchée (cf. sur ce point les développements de Saint Martin (2000) sur l’opposition « Enarchie-consultocratie »). On se retrouverait alors plutôt dans des dimensions de type "search qualities". Cependant, il faut garder à l'esprit, que l'achat d'un service comporte toujours une part de nouveauté : « the purchase of consultancy is almost always a 'new buy' » (Mitchell, 1994) et donc, que le client ne peut jamais être totalement sûr de ce qu'il acquiert, même si ses expériences antérieures ont pu être probantes3.

III.2. Asymétrie d'information et incertitude sur la qualité dans le choix du prestataire

26Le problème de la sélection et de l'évaluation dans les services peut également être appréhendé au travers de la théorie des incitations, c'est-à-dire de l'analyse d'une situation caractérisée par l'asymétrie d'informations entre deux agents et par l'incertitude de l'agent le moins informé.

27De manière générale, sur les marchés du conseil, le client est confronté à une infériorité informationnelle qui comporte cinq éléments principaux qui sont résumés dans l'encadré 3.

Encadré 3 : Les cinq niveaux de l'infériorité informationnelle du client.

Encadré 3 : Les cinq niveaux de l'infériorité informationnelle du client.

Source : De Bandt (1995).

28Ces cinq éléments de l'asymétrie informationnelle correspondent à des incertitudes importantes pour le client. Globalement, selon la nature de l'incertitude concernée, ils relèvent soit de la sélection adverse soit de l'aléa moral.

III.2.1. L'incertitude sur les caractéristiques du prestataire et la sélection adverse

29La notion de « sélection adverse » ou « d'anti-sélection » (cf. par exemple Akerlof, 1970) fait référence à une situation où le prestataire dispose d'un avantage informationnel concernant une variable exogène. Il s'agit en particulier de l'impossibilité pour l'acheteur d'observer (ou d'obtenir une information exhaustive sur) les caractéristiques du prestataire, ou les caractéristiques du service échangé sur le marché. On parle parfois de « caractère » ou de « type » caché.

30Cette notion de sélection adverse renvoie généralement à des situations de mauvaise adaptation de l'offre et de la demande : « faute de connaissances suffisantes des compétences des prestataires en concurrence -des compétences requises et des compétences et conceptions qu'ont les uns et les autres- le client risque de ne pas choisir le prestataire le plus adapté » (De Bandt, 1995, p. 103). Dans un tel cadre, les « bons » prestataires sont contraints de chercher par divers moyens à signaler leur qualité, s'ils ne veulent pas être purement et simplement éliminés du marché (Karpik, 1989).

III.2.2. L'incertitude sur les actions du prestataire et l'aléa moral

31La notion d'aléa (ou hasard) moral concerne plus spécifiquement certaines actions de l'agent. Elle apparaît lorsqu'une transaction entre agents se base sur une « promesse » et fait référence aux problèmes associés à l'incapacité dans laquelle se situe l'acheteur d'observer les actions menées par le prestataire. Ce dernier peut entreprendre des actions non observables (on parle parfois de comportement caché). La notion d'aléa moral renvoie de manière plus précise aux deux situations suivantes :

32- le client ne peut observer l'action du prestataire. Ce dernier, le cas échéant, peut déclarer que les (mauvais) résultats obtenus ne sont pas liés à ses mauvaises performances personnelles, à la faiblesse de son implication dans la tâche qui lui a été assignée, mais à des événements contingents, indépendants de sa volonté. Du point de vue du client, cela peut donc faire référence en particulier à l'intensité du travail fourni par le prestataire : le consultant fait-il (fera-t-il) « tout ce qu'il faut » (obligation de moyen) pour permettre la réussite de la mission ?

33- le client peut observer l'action menée par le prestataire, mais est dans l'incapacité de savoir si cette action est appropriée dans la mesure où il ne peut observer les circonstances dans lesquelles se déroule cette action. Cette situation est caractéristique des services d'expertise et de conseil. Pierre Cahuc (1993) note sur ce point : « En effet, les experts disposent d'une information privée dans la mesure où ils sont les seuls à pouvoir établir un diagnostic. Ils peuvent donc avoir intérêt à annoncer un diagnostic erroné bien qu'ils choisissent ensuite une action parfaitement adaptée au diagnostic ». Notons cependant que ce point peut être largement nuancé par le fait que (dans certains cas), l’administration aurait tendance à faire des appels d’offres sur la base de diagnostics et solutions déjà imaginés.

34L'incomplétude du « contrat de service » et la mise en évidence des deux problèmes de sélection adverse et d'aléa moral conduisent le client à privilégier d’autres pistes de sélection et d’évaluation. Ainsi, dans le cas des services intellectuels mobilisant des ressources spécifiques comme l'expertise, l'expérience et le capital relationnel (Mayère, 1993), on peut dire que l'on est confronté à des activités où l'on passe typiquement d'une logique traditionnelle (simple ou relativement) de mesure à une logique d'évaluation complexe (cf. sur ce point, Monnier, 1987).

IV. Les spécificités des marchés publics et multiples dimensions du produit et critères de jugement du conseil

35Les marchés du conseil aux administrations apparaissent ainsi à bien des égards comme des marchés spécifiques marqués par de fortes asymétries informationnelles. Néanmoins, la multiplicité des acteurs et des modes de gouvernance complexifie encore plus la relation de conseil et son évaluation qui s’appuie ainsi sur de multiples critères de jugement (Cramer et al., 1977).

IV.1. Les spécificités des marchés publics

36Au total, contrairement à ce qui se passe dans le secteur privé, le secteur public présente de multiples spécificités qui font que la relation aux conseils, et plus spécifiquement leur évaluation, ne peut pas s’appuyer sur des critères simples ; en effet du fait de ces spécificités, on se trouve confronté, dans le cas de l’administration, à une situation où face à la multiplicité des « stakeholders, il n’y a pas d’accord simple être les protagonistes sur les objectifs, les résultats, les moyens et les contributions et rétribution (contrairement à ce que l’on suppose sur un marché standard « de produits » aux caractéristiques objectives et connues de tous).

37Au centre des incertitudes en question, il y a la notion ambiguë et multidimentionnelle du produit ou du résultat d’une activité de conseil. Il est donc nécessaire de mettre en place des processus politiques de justification ou jugement des contributions respectives.

38Ces aspects conduisent à s'interroger sur les raisons qui font que l'accord n'est pas simple, et qu'il ne peut pas s'appuyer sur des grandeurs admises par tous. Il semble que l'on puisse apporter deux réponses à ce type de questionnement. L'accord n'est pas simple pour les raisons suivantes :

39- d'abord et surtout en raison d'incertitudes radicales de part et d'autre sur la nature et la qualité du "produit fourni", ainsi parfois que sur les moyens (y compris humains) nécessaires à sa production, et sur la relation entre les moyens et les fins ;

40- ensuite, parce que les critères d'attribution d'une certaine valeur à ce produit peuvent diverger (par ex : procédures reconnues comme valables, résultats techniques, ou résultats financiers ...). En effet, la plupart des sujets sur lesquels interviennent les consultants relèvent du « mou » par opposition au « dur » selon les termes de Claude Riveline. « Le dur, c'est l'ensemble du savoir qui relève des approches cartésiennes : faits objectifs et méthodiquement recensés, lois naturelles, langages, démarches rationnelles, bref tout ce qui est pérenne et ne relève pas de la subjectivité des personnes impliquées. Le mou par contraste désigne ce qui ne se laisse pas appréhender par la méthode cartésienne, parce qu'il n'y a pas de vérité indiscutable dans les domaines concernés »... « Les analyses et recommandations des consultants ne devraient donc pas relever de l'application mécanique d'outils formalisés, mais être fondées en dernier ressort sur une intime conviction » (Berry, 1991, pp. 62-63).

41Il apparaît dès lors nécessaire de mettre à plat les différentes catégories de services produits ou rendus et des performances et/ou critères de performance qui leur sont rattachés et de mettre en place des processus « politiques » de justification ou de jugement des contributions et rétributions respectives.

42En nous inspirant librement des travaux de Boltanski et Thévenot (1991) et de Gadrey (2002), nous considérons que la relation de conseil à l’administration peut être définie et valorisée selon des critères de justification différents, qui correspondent aux six mondes suivants : le monde industriel et technique ; le monde marchand et financier ; le monde relationnel ou domestique ; le monde civique ; le monde de l’innovation et enfin le monde de la réputation.

43A chacun de ces mondes ou critères de jugement, on peut associer des produits génériques différents, des conceptions différentes de la qualité de ces produits (ou résultats) et des performances différentes (et parfois des acteurs différents).

44La grille que nous proposons dans le tableau 4 rend compte de la multiplicité des « produits » du conseil et des critères de jugement de la relation de conseil en croisant l’espace-temps de l’analyse et l’espace symbolique. La prise en compte de la multiplicité de ces critères ou de ces « mondes » revêt une importance toute particulière dans les services en général, et notamment dans les administrations et les collectivités. En effet, plus que dans toute autre activité économique, les registres de la justification des qualités du produit (les mondes de référence) y sont pluriels, concurrents et souvent ambigus.

45Nous proposons dans ce qui suit de présenter en détail les critères de jugement évoqués en distinguant, en référence à notre grille, tout d’abord une lecture en colonne puis, dans un second temps, une lecture en lignes

IV.2. Les multiples dimensions d’évaluation de la relation de conseil

46La lecture en colonne de notre grille nous permet de distinguer six mondes et critères de justification des produits : des critères techniques et industriels, des critères marchands et financiers, des critères relationnels, des critères civiques et écologiques, des critères de créativité et d’innovation et enfin des critères d’image et de réputation.

IV.2.1. Des critères techniques ou industriels

47Ces modes principaux de qualification et d’évaluation des produits du conseil renvoient au monde des volumes, des trafics et des opérations techniques élémentaires qui sont généralement typiques de l’industrie. Le conseil et la relation de conseil sont traités comme une industrie dont la production serait pour l’essentiel standardisable. Ce qui est ici mesuré, ce sont les différentes étapes du travail du consultant, le nombre et la nature des « délivrables » (rapports intermédiaires), les ressources consacrées à la mission (nombre de consultants, niveau, ancienneté et grades …). On notera qu’une des principales critiques régulièrement faite par les consultants concernant les administrations est leur côté chronophage tant avant la mission que pendant (voire même parfois après). La plupart des consultants rencontrés relèvent la nécessité de produire, dans l’administration plus qu’ailleurs, des traces écrites (comptes-rendus, rapports d’étapes, synthèse de débats et réunions …) sur une base régulière.

48Les critères techniques et industriels renvoient également et dans une large mesure au fait que les rapports publics-privés sont largement régis par des règles strictes de la passation des marchés publics. Dans ce cadre, et comme le précise Boyer (1992, p. 38), « les procédures contractuelles vont être extrêmement précises et détaillées. Il va falloir définir et fournir le détail des prestations par jour, par type de consultant ... ».

49On pourra supposer que le centrage sur les critères techniques et industriels est de nature à favoriser les grosses structures de conseil. Contrairement aux petites, ces dernières ont en effet plus de possibilités de standardiser leurs méthodes et procédures en s’appuyant en particulier sur les économies d’échelles qu’elles peuvent réaliser.

IV.2.2. Des critères marchands ou financiers

  • 4  Certains consultants notent que contrairement à ce que l’on observe dans le privé, il n’est pas to (...)

50Les critères marchands et financiers envisagent le « produit » en termes de valeur, d’opérations monétaires et financières. Ce qui est en jeu, c’est une « bonne gestion de l’administration ». Parallèlement aux critères techniques et industriels, on fait ici référence aux taux de facturation pratiqués selon le niveau d’expertise des intervenants ; l’ensemble des frais annexes facturés, le coût global de la mission … Le chiffrage et le budget des missions réclament généralement une plus grande précision que dans le secteur privé4.

51La plupart des consultants et plus largement des prestataires de services notent la difficulté importante à faire accepter par « l’administration » des prix de prestation « normaux ». Il n’est pas rare, selon nos interlocuteurs, d’observer des offres de prix inférieures de 20 à 30 % par rapport à celles qui sont pratiquées habituellement dans le secteur privé. Selon eux, ce n’est que très récemment que l’on constate une ouverture des administrations aux aspects marchands, autrement dit à des questions très concrètes de prix de revient d’un individu ou d’une mission. Le prix est souvent une dimension et un critère importants dans le choix du prestataire (ce qui pour certains, est le reflet d’une ouverture récente au conseil en particulier de la part des collectivités locales).

52Il est clair cependant que l’on ne peut pas réduire un projet ou une offre à sa seule équation financière et que d’autres éléments entrent nécessairement en ligne de compte. Nous les abordons dans ce qui suit.

IV.2.3. Critères relationnels et domestiques

53Les critères relationnels et domestiques valorisent les relations interpersonnelles, l'empathie et les liens de confiance consolidés au cours du temps, et accordent une importance centrale à la qualité des relations dans l’évaluation du produit. Ces critères sont d’une extrême importance dans les relations traditionnelles de conseil. Ils font référence aux services sur mesure, aux arrangements interpersonnels qui sont rendus possibles et facilités par la proximité, la répétition des interactions (Bruston et al., 1993). La répétition des interactions considérées renforce la production de « produits relationnels » qui en retour vont produire de la fidélité (i.e. la tendance à la répétition des interactions).

54Cependant, les critères relationnels et domestiques, s’ils constituent un critère central dans les relations traditionnelles, sont beaucoup moins évoqués dans le cas des administrations en particulier parce qu’il sont souvent associés à des pratiques illégales (Abiker, 1996, p. 60). Ils sont par ailleurs, et on l’a vu, fortement contraints par la procédure des appels d’offres.

55D’autres pratiques des cabinets de conseil peuvent également, selon nous, relever des critères relationnels et domestiques. Il s’agit en particulier des stratégies de plus en plus courantes de recrutement par le conseil d’anciens responsables de l’administration ou encore (dans les réponses aux appels d’offres) de celles qui consistent à constituer des équipes de travail mixtes. Comme le constate l’un de nos interlocuteurs (directeur, cabinet de conseil de taille moyenne) : « lorsqu’on travaille sur des missions d’évaluation de politiques publiques, ou encore de conduite et d’accompagnement du changement, on cherche toujours à constituer des équipes mixtes consultants-cadres de l’administration et aussi souvent des chercheurs. Un projet porté uniquement par des consultants privés a rarement de chances d’être accepté. Il y a toujours des résistances qui sont atténuées par la présence des fonctionnaires dans l’équipe … et les universitaires, outre qu’ils connaissent souvent bien l’administration, ils donnent également une certaine caution scientifique qui reste plus importante dans l’administration que dans le privé … ».

IV.2.4. Des critères civiques

56Les critères civiques peuvent être envisagés de multiples manières. Ils peuvent renvoyer aux modalités et critères de choix des consultants. Dans ce cas, ils font alors référence aux relations sociales fondées sur le souci de l’égalité de traitement, de l’équité et de la justice. Les procédures d’appel d’offre (telles que nous les avons déjà abordées) sont faites pour que chaque fournisseur ait un égal accès à l’information. Ils peuvent également renvoyer aux méthodes de travail des consultants. Ces derniers tiennent-ils compte du point de vue des usagers ? de celui des personnels de l’administration ? Ainsi par exemple : « dès lors que les missions de conseil s’accompagnent presque systématiquement d’enquêtes auprès de la population ou d’une série d’entretiens avec les membres du personnel administratif, la démarche consultative peut parfois s’apparenter à ce que les politiques appellent de la concertation » (Abiker 1996, p. 36). Les critères civiques apparaissent donc ici en première ligne.

57On pourra également invoquer ces critères civiques dès lors que certains considèreront le consultant comme un « médiateur, agissant vertueux », forcément extérieur aux conflits qui peuvent traverser les différents services administratifs et qui propose des solutions forcément neutres (Abiker, 1996).

IV.2.5. Des critères de créativité et d’innovation

58Les critères de créativité et d’innovation, même s’ils sont (ou devraient être) toujours présents dans la pratique traditionnelle du conseil, revêtent ici une importance capitale. En effet, si longtemps, les consultants se sont contentés d’appliquer directement (souvent sans adaptation ou avec des adaptations légères et à la marge) des outils et méthodes ayant fait leurs preuves dans le privé, la tendance qui se développe actuellement dans le public, pousse à la production de solutions sur mesure tenant compte plus directement des spécificités propres au secteur.

59Par ailleurs, certains auteurs montrent que le décalage culturel qui peut exister entre le public et le privé peut être en lui-même une source de créativité et d’innovation : « l’intégration des consultants dans l’espace public local peut contribuer par son action déstructurante à rompre une inertie contre laquelle les élus souhaitent lutter … » (Abiker, 1996, p. 62). Néanmoins, cette idée doit être nuancée. En effet, s’il est vrai que l’appel aux consultants vise la recherche d’expertises nouvelles et d’idées originales ; la pratique très fréquente dans les cabinets de développer leur expertise du secteur en recrutant d’anciens fonctionnaires est bien de nature à réduire la portée de ce type d’arguments.

60Enfin, comme le précise Saint Martin (2006), un certain nombre de structures de conseil ont développé des instituts et structures de recherche sans but lucratif visant à étudier les questions importantes de politiques publiques. Ce faisant, elles se sont orientées vers une logique « think thank » (laboratoire d’idées) qui les rapproche d’autant plus des pratiques et logiques « publiques ».

IV.2.6. Des critères d’image et de réputation

61Le critère de réputation et d’image reste également un critère important qui sert souvent de justification et d’argument dans les arbitrages collectifs. Ces critères peuvent parfois être avancés comme justification aux sommes importantes engagées dans le conseil par certaines administrations. Un de nos interlocuteurs (collectivité territoriale) synthétise ainsi ces pratiques : « sur des questions stratégiques et des grands projets structurants impliquant de multiples partenaires, il est souvent nécessaire de s’appuyer sur les grands noms du conseil. Je dirais que c’est une forme d’assurance dommage. En cas de problème ou d’échec, certains fonctionnaires, mais aussi et certains élus ont alors intérêt à dire : ok mais c’est Accenture ou Mc Kinsey qui l’a dit … ». Il est vrai aussi que sur les gros projets, il y a une élimination de fait des cabinets de moyenne et petite taille ou surface.

IV.3. Les mondes et critères d’analyse des produits et performances : une lecture en lignes

62Si l’on passe maintenant à une lecture en ligne de notre grille, il nous semble nécessaire de distinguer d’un côté les produits et performances directs (de court terme) et de l’autre les produits et performances indirects (dont les résultats se manifestent à long terme). Cela signifie que les consultants ne peuvent pas être jugés uniquement sur les qualités de leurs prestations immédiates ou directes, mais également sur leur contribution indirecte à l’amélioration des situations individuelle ou collective auxquelles ils sont confrontés.

63De manière générale, les changements affectant des systèmes organisationnels ou humains sont difficiles à identifier, mesurer et décrire. En effet, comme on l’a vu, de nombreuses variables affectent ou sont susceptibles d'affecter le système considéré et il est relativement ardu (et parfois hardi) d'isoler dans le cadre d'une mesure les effets spécifiques d'une intervention de conseil. Par ailleurs, même si cela était possible, il reste qu'une prestation de conseil n'a pas toujours des effets observables et donc mesurables immédiatement. Beaucoup d'effets comme des changements de comportement, des performances accrues sont souvent diffus et dilués dans l'organisation et ne sont observables qu'à long ou moyen terme. Alors que les administrations sont fortement demandeuses de suivi et d’accompagnement (du changement par exemple), force est de constater que la relation de conseil n’est que très rarement suivie d’une quelconque forme de suivi et de garantie. Comme le précise un de nos interlocuteurs : « les consultants, une fois qu’ils ont rendu leur rapport et qu’ils ont été payés, le travail est considéré comme fait. Ils disparaissent et on ne les revoit plus. Le service après vente, ils ne savent pas ce que c’est … ».

Conclusion

64Dans cette contribution, nous avons cherché à mettre en avant les spécificités du conseil et de la relation de conseil aux administrations. Nous avons montré que si les perspectives de croissance de la demande étaient importantes, en particulier au regard des déterminants possibles du développement de la demande, le marché apparaît encore (tout au moins en France) comme faiblement développé. Au-delà des critères traditionnels en termes d’incertitude ou d’asymétrie informationnelle, nous montrons que le secteur public se caractérise par de nombreuses spécificités qui font que la relation de conseil ne peut pas être évaluée uniquement sur les critères traditionnels. De nombreux autres critères entrent en effet en ligne de compte qui reflètent les perspectives des multiples parties prenantes de la relation de conseil à l’administration. Au total, le marché des administrations n’est pas un marché comme les autres et, si les consultants se prévalent d’y introduire des méthodes et techniques de management éprouvées (dans le secteur privé en particulier) ; la prise en compte de ce type de marché devrait en retour conduire ces derniers à effectuer de véritables mutations stratégiques.

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Bibliographie

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Notes

1  Ce travail s’appuie sur une revue de la littérature dans les trois champs de l’économie, de la gestion et de la sociologie ainsi que sur une quarantaine d’entretiens réalisés à la fois auprès de consultants et d’acteurs concernés des administrations nationales et locales.

2  Fédération Européenne des Associations de Conseil en Management. 

3  Ce point est d’autant plus paradoxal que le client du conseil achète en général de l'expertise, de l'expérience,  « il achète le plus souvent la promesse d'une réduction d'incertitude pour les décisions du domaine concerné » (Wittreich, 1966).

4  Certains consultants notent que contrairement à ce que l’on observe dans le privé, il n’est pas toujours possible, dans le public, de négocier des « rallonges » si le travail à réaliser est plus lourd que prévu. De manière plus précise, des avenants sont possibles, mais les procédures de mise en place sont tellement longues et incertaines que de fait ils sont extrêmement rares.

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Table des illustrations

Titre Encadré 1 : Les différents segments du marché du conseil à l’administration
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Titre Tableau 1 : Poids du secteur public dans le chiffre d’affaires des cabinets de conseil (en %)
Légende Source : FEACO, rapports d’activité
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Fichier image/jpeg, 40k
URL http://pyramides.revues.org/docannexe/image/654/img-3.jpg
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URL http://pyramides.revues.org/docannexe/image/654/img-4.jpg
Fichier image/jpeg, 100k
URL http://pyramides.revues.org/docannexe/image/654/img-5.jpg
Fichier image/jpeg, 104k
Titre Encadré 3 : Les cinq niveaux de l'infériorité informationnelle du client.
Légende Source : De Bandt (1995).
URL http://pyramides.revues.org/docannexe/image/654/img-6.jpg
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URL http://pyramides.revues.org/docannexe/image/654/img-7.jpg
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Pour citer cet article

Référence papier

Camal Gallouj et Marion Vidal, « Le marché du conseil aux administrations : un marché singulier ? », Pyramides, 18 | 2009, 101-124.

Référence électronique

Camal Gallouj et Marion Vidal, « Le marché du conseil aux administrations : un marché singulier ? », Pyramides [En ligne], 18 | 2009, mis en ligne le 10 novembre 2011, consulté le 24 avril 2017. URL : http://pyramides.revues.org/654

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Auteurs

Camal Gallouj

Professeur, Université de Bretagne Occidentale et EBS Paris, Camal.Gallouj@univ-lille1.fr ou Camal@Gallouj.com

Marion Vidal

Enseignant chercheur, Université Montpellier I, vidal@lameta.univ-montp1.fr

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Droits d’auteur

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