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L’impact des réformes administratives des conservateurs britanniques sur la subjectivité des agents publics locaux

Hervé Hudebine
p. 151-174

Résumé

L’analyse des réformes administratives des conservateurs britanniques dans les domaines de la santé publique et de la lutte contre la toxicomanie montre les limites du management comme instrument de rationalisation et d’orientation de l’intervention publique concrète dans les années 80 et 90. Des agents de mise en œuvre animés par leurs propres objectifs parviennent à subvertir les procédures, mais au prix d’une initiation parfois douloureuse aux règles de second ordre gouvernant l’action publique britannique sous les conservateurs. A terme, le maniement d’une langue administrative conforme à la ligne gouvernementale affecte la subjectivité des intervenants de première et de seconde ligne.

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Texte intégral

1La Grande-Bretagne est considérée comme le pays pionnier du nouveau management public (Keraudren, 1993). Ce vaste mouvement de réforme est caractérisé par une autonomie accrue des managers, auxquels sont assignées des obligations de budget et de résultats. La période 1979-1997 est analysée ici car elle voit la première expérimentation, puis généralisation des techniques d’audit et d’évaluation, du management par objectifs, ainsi que de l’application des règles du secteur privé et du marché à l’administration publique. Il est ainsi possible permet de mesurer l’impact initial de formes de « contrôle à distance » (Hoggett, 1996) de l’action publique et de ses agents qui paraîtront naturelles ensuite.

  • 1 La santé publique, telle que la conçoivent les fonctionnaires et médecins de santé publique est « s (...)

2Dans les deux secteurs étudiés, la santé publique sociale1 et la lutte contre la toxicomanie, les réformes administratives interviennent en même temps que se développent des controverses sur les inégalités sociales de santé et d’accès aux soins ainsi que sur la réduction des risques associés à l’usage de drogues. Les orientations gouvernementales diffèrent ou s’écartent progressivement des conceptions et pratiques des agents locaux de l’action publique, qui cherchent cependant à détourner les outils du nouveau management public pour préserver les objectifs auxquels ils sont attachés.

  • 2 Cet article est basé sur des recherches effectuées à Londres (Hudebine, 2006, 2008).

3Les réformes administratives britanniques dans ces deux secteurs sont d’abord présentées. Il est ensuite montré que, si la réforme administrative se traduit effectivement par le déploiement d’outils du nouveau management public et l’application de règles de marché, les agents publics locaux2 parviennent initialement à préserver des actions conformes à leurs conceptions et convictions en en détournant les procédures. Il apparaîtra cependant, en troisième lieu, que la subversion des procédures managériales, requiert une initiation parfois douloureuse aux règles implicites qui gouvernent l’administration publique britannique. Le nouveau management public peut être caractérisé comme un « gouvernement par les instruments » (Le Galès, 2004), dont l’utilisation répétée affecte les conceptions et convictions des agents locaux.

I. Les réformes administratives des années 1980 et 1990 dans les domaines de la santé publique et de la lutte contre la toxicomanie

4Les réformes administratives britanniques participent d’un programme de réduction de l’intervention et de la dépense publique. Elles comportent une dimension organisationnelle et gestionnaire, avec l’introduction de mécanismes de marché et d’outils de gestion inspirés du secteur privé dans le service public, mais aussi politique et stratégique (Hayward et Klein, 1994). Il s’agit également, pour les décideurs gouvernementaux, comptables de l’action publique, mais dépourvus de relais administratifs « déconcentrés », de garantir la traduction concrète de leurs orientations, tout en circonscrivant leur responsabilité politique, distinguée de celle des administrateurs.

I.1. Réformes de l’administration de la santé, mise en œuvre du marché interne et question des inégalités de santé

5Le National Health Service (NHS), créé en 1948, est universaliste, financé par l’impôt et autorise un accès égalitaire et gratuit aux soins. Cet héritage se retrouve dans l’attachement des fonctionnaires et médecins de santé publique aux valeurs de justice et d’égalité sociales (Hudebine, 2001).

6La mise en œuvre des politiques de santé était confiée à des autorités sanitaires régionales et de district dotées d’une autonomie relative. Le déficit de coordination centrale et de démocratie conduit à une première réforme en 1974. Désormais, le ministère de la santé fixe les orientations générales des politiques de santé. Leur application est planifiée au travers d’un processus de consultation qui remonte des autorités administratives sanitaires locales au ministère (Ham, 1992). Lourde et mal comprise, cette réforme échouera.

7A l’époque, la volonté de rationalisation touche aussi les inégalités, d’abord géographiques, dans l’accès aux soins. Une formule de redistribution des augmentations budgétaires aux régions moins dotées est mise au point en 1976, mais l’étroitesse des marges financières limite sa portée. Un groupe de travail sur les inégalités de santé initié par le gouvernement travailliste en 1977 souligne, en 1980, l’accroissement des inégalités sociales de santé et d’accès aux soins (DHSS, 1980). Il rencontre l’assentiment de nombreux professionnels, fonctionnaires et intervenants de santé publique, mais le gouvernement les récuse, tout comme les recommandations en faveur d’une générosité accrue des politiques sociales (Whitehead, 1987).

  • 3 4000 personnes contre plusieurs centaines de milliers de fonctionnaires et professionnels au sein d (...)
  • 4 Entretien avec un haut fonctionnaire du ministère de la santé britannique, 1995.

8Celles-ci sont aux antipodes de la rigueur managériale prônée par les conservateurs au pouvoir depuis 1979. Au sein du NHS, le nombre et le pouvoir des gestionnaires sont accrus pour obtenir une meilleure value for money et mieux circonscrire les responsabilités politiques. Comptable devant le parlement du coût et des résultats des politiques, le ministre de la santé ne contrôle pas l’application de ses choix aux échelons locaux. Cette situation résulte en partie de la faiblesse des ressources humaines et organisationnelles de l’administration centrale3, qui peut, au travers de multiples directives, « conseiller, recommander, mais pas contraindre »4. Le ministre peut suspendre les autorités de santé, mais le fait rarement car tributaire de leur coopération. Il est tenu responsable du détail de la mise en œuvre des politiques de santé sans avoir les moyens de la maîtriser (Klein, 1995).

9Pour clarifier les responsabilités politiques et opérationnelles, un Management Board vient, en 1985, faire écran entre le ministre de la santé et les directions des différentes autorités régionales et locales. L’organisation administrative du NHS est par ailleurs simplifiée (suppression d’un échelon) afin de renforcer les contrôles stratégiques et budgétaires, ainsi que l’autonomie opérationnelle des administrateurs locaux. Un nombre accru de ces derniers, ainsi que des consultants souvent issus du secteur privé, sont recrutés à la tête des autorités locales de santé ou au sein des conseils d’administration où la représentation des gouvernements locaux est réduite.

10Ces managers renouvellent en partie la culture organisationnelle du NHS en substituant une dynamique de résultats et de conformité aux attentes politiques perçues à une logique de procédures (Day et Klein, 1997). Leur tâche est facilitée par la multiplication des procédures d’audit, d’évaluation et la mise en place de systèmes d’appels d’offres mettant en concurrence personnels du NHS et entrepreneurs privés pour la fourniture des services périphériques (restauration, hôtellerie, entretien). Le gouvernement contient au maximum les enveloppes budgétaires distribuées aux autorités locales et la rémunération des professionnels. Cette politique provoque l’irritation des professionnels de la santé, soutenus par une opinion publique préoccupée par l’allongement des listes d’attente. Le succès des managers devient échec politique, alors même que les réformes étaient censées isoler les gouvernements des responsabilités opérationnelles. Le Premier ministre fait des concessions budgétaires à la veille des élections de 1987 (Allsop, 1995).

11Dans le même temps, un rapport du Conseil de l’Education Sanitaire remet la question des inégalités sur l’agenda en soulignant leur aggravation, faute de réforme et dans un contexte où l’action publique accentue les conséquences de la crise économique (Whitehead, 1987). Ces conclusions mobilisent professionnels et fonctionnaires locaux de santé. Elles sont rejetées par le gouvernement qui substitue au Conseil de l’Education Sanitaire, jusqu’alors piloté par un comité d’experts indépendants, une autorité, dont il nomme le responsable chargé de promouvoir des recherches et actions préventives conformes à ses orientations (Allsop and Freeman, 1993).

12Après 1987, la priorité gouvernementale demeure une réforme en profondeur. La privatisation est écartée, mais un marché interne divisant le NHS en ordonnateurs et prestataires de services est introduit. Les premiers se voient confier un budget, rédigent des appels d’offre définissant les services requis et les achètent auprès des hôpitaux et des unités de services médico-sociaux, voire d’associations, placés en concurrence, y compris pour le renouvellement des contrats. Les cabinets de médecins généralistes peuvent gérer eux-mêmes leurs budgets afin de réaliser des économies en mettant en concurrence les prestataires de soins hospitaliers et spécialisés.

13Parallèlement, le rôle des autorités régionales de santé est réduit au contrôle du respect des enveloppes budgétaires. Les autorités locales de santé sont regroupées. La responsabilité des services médico-sociaux, qui inclut la prise en charge des toxicomanes, est rétrocédée aux gouvernements locaux. Il leur est recommandé de mettre en place des mécanismes d’évaluation et de planification conjointes avec les autorités locales de santé. Le ministère de la santé conseille l’intégration des médecins de santé publique dans le processus d’évaluation des besoins (Levitt, Wall and Appleby, 1995).

14Les travaillistes voient dans ces réformes une source d’accroissement des inégalités d’accès aux soins, d’autant qu’elles s’accompagnent d’exonérations fiscales pour les patients recourant aux assurances privées. Le gouvernement répond que des politiques de prévention visant à apporter des informations à des individus responsables de leurs comportements ont été développées et que les choix offerts aux usagers des services de santé se sont accrus. Toutefois, après 1994, le ministère de la santé admettra qu’il peut y avoir des « variations » (et non inégalités) dans l’état de santé et l’accès aux soins et financera une recherche sur les réponses envisageables au sein du NHS (Exworthy, 2002, Macintyre, 2002).

15Dans le champ de la lutte contre la toxicomanie, le gouvernement reprend d’abord les innovations venues d’en bas. Toutefois, la création d’un service central de lutte contre la toxicomanie au sein de l’administration de l’intérieur traduit aussi un retour aux objectifs classiques des politiques de la drogue, en décalage avec les conceptions de nombreux agents locaux.

I.2. La création d’une administration de la lutte contre la drogue et la question de la réduction des risques

  • 5 Si, dans les années soixante-dix, la prescription d’héroïne a cessé d’être considérée comme un trai (...)

16L’administration de l’intérieur (Home Office) a la charge du contrôle des drogues classifiées et d’un système de notification des toxicomanes. En son sein, la Drugs Branch contrôle les producteurs, les distributeurs et les prescripteurs des substances concernées5. A partir de 1972, une unité centrale chargée des drogues et de l’immigration illégale développe l’information relative au trafic et à la distribution des drogues.

17Comme l’administration de la santé, le Home Office ne dispose pas d’administrations déconcentrées recueillant l’information et contrôlant l’application locale de la politique. En outre, les forces locales de police jouissent d’une autonomie « constitutionnelle » et disposent d’une marge d’interprétation en ce qui concerne la rigueur de l’application de la législation anti-drogues. Le gouvernement et l’administration centrale ne disposent que de relais locaux d’information incertains (Pearson, 1991).

18Un diagnostic similaire s’applique à l’unité politique de la drogue de l’administration de la santé responsable de la prévention et de la prise en charge de la toxicomanie. Composée de fonctionnaires médicaux et administratifs, elle contribue à la formation de l’action publique dans ce domaine. Lorsqu’elle subventionne les dispositifs de prise en charge, elle peut assurer le suivi de leur développement. En dehors de ces cas, les relations avec les administrateurs et professionnels locaux sont très limitées. Les autorités sanitaires régionales et locales ont la responsabilité de mettre en œuvre les politiques de prévention et de prise en charge de la toxicomanie (en particulier des centres de soins spécialisés), mais leur engagement varie.

19Avec l’urgence qu’ont représenté l’explosion de l’usage d’héroïne au début des années 1980, puis la prévention des risques de propagation du sida, le champ de la lutte contre la toxicomanie a, jusqu’à la fin de la décennie, été épargné par les réformes managériales. Dès 1983, le gouvernement a mis en place une généreuse initiative centrale de financement qui a surtout profité aux structures associatives d’accueil (MacGregor, 1994). A partir de 1986, des mesures de réduction des risques (échanges de seringues, prescriptions de maintien, éducation sanitaire pragmatique) sont expérimentées par des professionnels de la santé et des structures associatives locales. Leurs initiatives procèdent d’une sensibilité à la stigmatisation des usagers de drogues et répondent aux effets d’exclusion des politiques répressives et des stricts protocoles de traitement, visant l’abstinence, des centres de soins spécialisés. Elles sont discrètement encouragées par les fonctionnaires centraux et locaux de la santé publique, parfois par ceux de la police et de la probation. Le gouvernement, d’abord réticent, soutient rétroactivement cette politique en 1988 et attribue des crédits supplémentaires. Les campagnes de prévention sont évaluées par des consultants privés et l’initiative centrale de financement par des universitaires.

20Dès 1990, la réduction des contaminations démontre le succès de cette politique (Stimson, 1995). Au sein du gouvernement prévaut alors le sentiment que l’épidémie a été endiguée. Il en découle une « normalisation » des politiques de la drogue. La prééminence des objectifs de prévention primaire et de répression, éclipsés au moment de l’urgence sanitaire, est réaffirmée. Un service central et des équipes locales de prévention de la toxicomanie sont mis en place sous l’égide du ministère de l’intérieur, pour stimuler les initiatives locales. Tandis que des évaluations des initiatives de prévention primaires sont mises en place à des fins de diffusion des bonnes pratiques, les forces de police se voient imposer des indicateurs de performance et des inspections managériales qui confèrent une nature de moins en moins indicative aux circulaires du Home Office.

21Les réformes de l’administration de la santé des années 1990 s’appliquent au volet sanitaire des politiques de la drogue. Des dispositifs d’évaluation à des fins d’identification et de diffusion des bonnes pratiques sont mis en place à l’échelon national à l’initiative du secrétaire d’Etat à la santé chargé de la toxicomanie. L’un de ses critères est initialement le taux d’abstinence obtenu chez les toxicomanes.

22Les fonds pré-affectés centralement à la prise en charge de la toxicomanie diminuent et les financements, attribués par appels d’offres, dépendent désormais des arbitrages conjoints des autorités sanitaires et politiques locales. En conséquence, les centres de soins spécialisés et associations du secteur sont soumis à une évaluation de leur efficacité par les autorités locales (système d’appels d’offre et évaluations ex-post en vue du renouvellement des contrats).

23Dans les deux secteurs, l’enjeu des réformes n’est pas seulement la value for money, mais aussi une meilleure application des orientations gouvernementales. Dans le premier cas, il s’agit de mettre en œuvre une politique de santé publique privilégiant l’action sur les comportements d’individus jugés rationnels et responsables, dont les possibilités de choix doivent être élargies lorsqu’ils accèdent aux soins. L’impact des facteurs socio-économiques sur l’état de santé et l’accès aux services du NHS n’est pas pris en compte. Dans le second cas, la lutte contre la toxicomanie, la prévention primaire, l’obtention de l’abstinence et la répression sont replacées en tête des priorités gouvernementales. La réduction des risques passe au second plan, voire est remise en question par les programmes et les critères d’évaluation préconisés à l’échelon ministériel, ou encore par la fongibilité accrue des crédits transférés aux échelons locaux.

24L’impact des réformes est d’abord une modification des structures d’incitation des agents publics (mise en cause annoncée de l’évaluation par les pairs, prime à l’initiative et aux résultats, sanctions en cas d’échec – Le Galès et Scott, 2008). Ceci ne garantit pas leur succès car elles ont des effets paradoxaux et interviennent souvent en même temps que des changements d’orientation des politiques qui sont en décalage avec les conceptions et convictions des agents de mise en œuvre.

II. Les limites du management comme instrument de rationalisation et d’orientation de l’intervention publique concrète

25Les méthodes et procédures du nouveau management public autorisent le financement d’actions dans le cadre d’enveloppes fermées, les organisations chargées de la mise en œuvre devant optimiser leur intervention pour voir leurs budgets renouvelés. Toutefois, la maîtrise budgétaire, renforcée par l’application de règles de marché, n’est pas nécessairement synonyme de rationalisation. En témoignent les effets parfois paradoxaux du déploiement des outils du nouveau management public. En outre, et au moins dans la période considérée, les réformes administratives ne se traduisent pas par une meilleure application des orientations gouvernementales.

II.1. Les effets parfois paradoxaux du déploiement des outils du nouveau management sur l’action publique

  • 6 Médecin de santé publique (n° 3) dans le Sud-Est de Londres (1996).

26Dans le domaine de la santé publique, proposer des actions ciblant les populations défavorisées requiert, nous y reviendrons, une habileté sémantique et stratégique de la part des fonctionnaires locaux. Nous nous arrêterons, pour l’instant, sur les difficultés parfois paradoxales qu’ils rencontrent avec l’application des nouvelles règles de la gestion financière. L’action de santé publique sociale, peu coûteuse, peut être en partie financée par des subventions à l’innovation de l’administration centrale. Toutefois, à partir du milieu des années 1980, les services financiers s’interposent entre les responsables de services de santé publique et les administrateurs lorsqu’il s’agit d’obtenir une autorisation pour de telles demandes. Loin d’être un atout, la modicité des financements requis est un handicap. Le traitement de ce type de demandes est trop lourd au regard des sommes espérées. Les mécanismes de planification conjointe, les procédures comptables et financières induites par le marché interne alourdissent encore, après 1993, les processus de décision alors qu’auparavant « l’accord du directeur de la planification ne constituait pas un obstacle pour décider de l’existence d’un besoin mais plutôt une aide dans la mise en œuvre des réponses »6.

27Des observations similaires peuvent être effectuées dans le domaine de la lutte contre la toxicomanie. Après 1993, les nouvelles procédures d’appel d’offre permettent certes d’exiger des structures une rationalisation de leur gestion et une professionnalisation de leurs intervenants. Toutefois, la mise en œuvre des mécanismes de marché favorise l’émergence de phénomènes de concurrence avec des conséquences imprévues en termes d’orientation des usagers vers des prises en charges adéquates. Auparavant, lorsque les demandes des toxicomanes ne correspondaient pas à l’offre disponible, ils étaient dirigés vers d’autres intervenants mieux à même de les satisfaire. Ceux-ci se considèrent désormais comme concurrents pour le renouvellement des contrats de prestation car les évaluations qui conditionnent le maintien des financements incorporent, outre des critères de qualité et de respect de procédures, le volume de clientèle accueillie. Chacun préfère donc conserver ses parts de marché, les clients captés, même si ceux-ci ne correspondent pas à la population cible habituelle.

28Ces exemples d’effets induits sont anecdotiques au regard d’un deuxième constat. Les nouveaux dispositifs managériaux ne permettent pas non plus au gouvernement, au moins à cette époque et dans ces secteurs, d’imposer ses orientations aux protagonistes de la mise en œuvre de l’action publique.

II.2. Déploiement des outils du nouveau management public et pérennisation d’actions concrètes en décalage avec les orientations gouvernementales

29Dans le domaine de la santé publique, les réticences des agents publics locaux face aux orientations individualistes et utilitaristes de la politique gouvernementale sont antérieures aux réformes administratives. Ce décalage persiste. Les médecins de santé publique impliqués dans la définition des cahiers des charges ont une conception de la santé publique assez éloignée de celle que traduisent les discours ministériels. Là où le gouvernement adopte une perspective individualiste, les fonctionnaires locaux de la santé ont une sensibilité plus « sociale ». Ils constatent « quotidiennement » l'impact du chômage et de la pauvreté et sont tout à fait conscients que :

  • 7 Entretien avec un fonctionnaire de santé publique à Londres (1996).

« Se borner à chercher à modifier les comportements individuels ne suffit pas. Il faudrait aussi agir sur les conditions de logement, sur l'emploi, sur les revenus pour obtenir des résultats probants en matière de santé »7.

30Sachant ce style d'action « hors d'atteinte », ils cherchent à agir avec les médecins de santé publique. Tous sont disposés à mettre en place des politiques de discrimination positive pour le bénéfice des sections les plus marginalisées de la population en prenant en compte, parfois sous couvert de correction des obstacles culturels à l’accès aux soins, les paramètres socio-économiques qui, pour des raisons politiques, ne peuvent plus être envisagés au sein de l’administration centrale. Ainsi, pour identifier les secteurs où devraient être délivrés les services aux usagers de drogues, les médecins de santé publique utiliseront au début des années 1990 :

  • 8 Médecin de santé publique (n° 2) dans le Sud-Est de Londres (1996).

« le taux de chômage comme marqueur parce qu’il y a eu des recherches suggérant que dans les zones urbaines défavorisées les taux de chômage constituent une bonne approximation des endroits où on observe une consommation accrue de drogues. »8.

31Des politiques de discrimination positive peuvent être mises en oeuvre au sein des unités de « services prioritaires » des autorités locales de santé pour les populations historiquement négligées par le NHS. Conformément aux orientations nationales, il s’agit des personnes âgées, des malades mentaux ou des usagers de drogues mais aussi, de manière spécifiquement locale cette fois, des populations en situation de précarité socio-économique.

32Au sein des unités de promotion sanitaire, les médecins de santé publique déploient des stratégies particulières pour circonvenir les obstacles politiques et managériaux à la prise en compte des facteurs sociaux. Les cahiers des charges soumis aux prestataires de services incorporent des objectifs de suivi social des populations. La doctrine gouvernementale aurait voulu qu'une action de prévention et d'éducation sanitaire en direction de la population immigrée se limite à la mise en place de services de traduction dans les centres de santé ou à l'éducation sanitaire. Les prestataires de services doivent informer ces populations de leurs droits sociaux, alors que toutes les procédures mises en place par le gouvernement visent à décourager les recours. Médecins et fonctionnaires de santé publique exigent également que les contraintes économiques qui pèsent sur les populations défavorisées soient prises en compte dans les messages délivrés : imposer un modèle de « comportement sain » adapté aux modes de vie et de consommation des classes moyennes à une population démunie peut être contre-productif.

33Des phénomènes comparables sont observables dans le domaine de la lutte contre la toxicomanie. Après le virage gouvernemental, replaçant prévention primaire et répression en tête des objectifs, on assiste à une pérennisation des mesures et dispositifs de réduction des risques, alors que ces priorités ont quasiment disparu des programmes gouvernementaux (Tackling Drugs Together, 1995). Les équipes locales de prévention de la toxicomanie soutiennent des actions encourageant un usage maîtrisé des drogues lorsqu’il ne peut être évité, même si l’objectif officiel du gouvernement est l’abstinence. Des forces de police locales continuent à faire preuve de souplesse à l’encontre des usagers de drogues, tandis que le ministre de l’intérieur dénonce le laxisme et préconise une plus grande sévérité. De nombreuses autorités locales maintiennent le financement de structures mettant en œuvre des dispositifs d’accompagnement des toxicomanes dont l’abstinence, pourtant prônée par le secrétaire d’Etat chargé de la lutte contre la toxicomanie, n’est pas la première priorité (Hudebine, 2005).

34Le déploiement des outils du nouveau management public permet de cantonner les dépenses aux montants pré-affectés. Il en va différemment en ce qui concerne la mise en œuvre des orientations gouvernementales. Ce phénomène est lié aux stratégies, notamment discursives, de détournement des procédures managériales que déploient les agents publics chargés localement de la mise en œuvre des politiques.

III. De l’initiation aux modalités de subversion des procédures managériales à l’impact sur la subjectivité des protagonistes de la mise en œuvre

35Le respect des règles managériales n’implique pas celui des orientations gouvernementales. Des marges de manœuvre autorisent les administrateurs, fonctionnaires, médecins de santé publique et intervenants associatifs, à prendre en compte les problèmes qu’ils ont à cœur. Toutefois, la sensibilité politique et la portée symbolique des questions d’inégalités sociales et de toxicomanie impliquent qu’ils doivent comprendre et/ou apprendre des règles de second ordre, du « jusqu’où aller sans aller trop loin » gouvernant l’administration publique britannique sous les conservateurs. Elles ne sont pas préalablement et explicitement établies comme celles de premier ordre. L’initiation à ces règles, que personne n’édicte mais dont « tout le monde s’attend à ce qu’elles soient respectées » (Thoenig, 1999, p. 40), est parfois douloureuse. Le processus est, en outre, susceptible d’affecter la subjectivité de ceux qui s’y engagent.

III.1. Une initiation parfois douloureuse aux règles de second ordre gouvernant l’action publique britannique sous les conservateurs

  • 9 « Discours de communication » renvoie aux « moyens par lesquels des acteurs clés de l’action publiq (...)
  • 10 Selon un haut fonctionnaire du ministère de la Santé interviewé en 1995.
  • 11 Fonctionnaire d’une autorité régionale de santé (1996).

36Les marges des agents publics locaux pour construire ou préserver des actions en décalage avec les orientations gouvernementales sont ouvertes par les règles de second ordre qui gouvernent l’administration publique britannique sous les conservateurs. La « ligne gouvernementale » qui accompagne les réformes managériales et les restrictions budgétaires, doit être conçue comme un « discours de communication » plus que de « coordination de l’action publique »9. Pour les ministres et secrétaires d’Etat concernés, l’apparence de la cohérence de l’action publique est plus importante que son effectivité. Accepter qu’un lien soit établi entre inégalités et différentiels de maladie ou de mortalité est politiquement dangereux car des revendications sociales, qui pourraient autrement être disqualifiées sur des bases politiques et idéologiques, seraient ainsi légitimées. De même, l’affichage public de mesures de réduction des risques remettrait en cause la sévérité prônée dans les discours ministériels et pourrait être assimilé à une acceptation de l’usage de drogues. Dès lors, expliquent des responsables administratifs locaux, ces questions figurent parmi celles « pour lesquelles le ministre a affiché une hostilité ou un intérêt particulier »10 et à propos de laquelle il ne souhaite donc pas « être mis publiquement dans l’embarras »11, être pris en défaut de cohérence par les médias. Cette loi d’airain de la communication politique a un fondement statutaire, l’obligation de réserve des agents publics. Jamais exprimée publiquement et explicitement par le personnel gouvernemental, elle est discrètement relayée par les hauts fonctionnaires des administrations.

37Les agents locaux effectuent l’apprentissage de cette règle de second ordre par le biais d’un processus d’essais et d’erreurs, parfois assorti de sanctions, ou y sont initiés par les hauts fonctionnaires des administrations centrales. Sur le premier registre, au début des années 1980, les demandes de subventions à l’innovation qui visent la correction des inégalités sociales de santé ont d’abord valu à leurs auteurs des réprimandes et des rappels à leur devoir de neutralité politique.

  • 12 Fonctionnaire des services prioritaires d’une autorité de santé de Londres (1996).

« Premièrement, ce problème est pris en compte dans la distribution des ressources. Deuxièmement, votre rôle au sein du service de santé n’est pas de faire de la politique. »12.

38Ultérieurement, à la fin des années 1980, des demandes similaires se sont heurtées au silence de l’administration centrale. Il est apparu que :

  • 13 En 1992, le gouvernement a publié une charte du patient imposant des critères et méthodes de mesure (...)
  • 14 Fonctionnaire des services prioritaires d’une autorité de santé de Londres (1996).

« Les inégalités de santé ne figurent dans aucune circulaire ou lettre de mission. Ce n’est pas une priorité de la charte des patients13 ou un objectif de The Health of the Nation (le programme de santé publique gouvernemental – Department of Health, 1992 b). C’est comme si cela n’existait pas. Ce qui rend les choses difficiles, c’est qu’au sein du ministère personne ne sait où cette question est traitée. Le problème des inégalités de santé ne relève d’aucun service, parce que ce n’est pas une question qui concerne les directeurs exécutifs du NHS. »14.

  • 15 Responsable d’une équipe de prévention de la toxicomanie à Londres (1998).

39Des expériences comparables sont effectuées par des responsables d’équipes locales de prévention de la toxicomanie qui découvrent, lors de réunions organisées par le Home Office, que l’affichage public de leur soutien à des actions de réduction des risques constitue, du point de vue ministériel, une erreur qui est sanctionnée par un rejet. L’expérience leur apprend également que la discrétion à ce sujet est, y compris en interne, la règle, puisque les secrétaires d’Etat « s’assoient sur les rapports »15 d’auto-évaluation qui mentionnent ou recommandent le développement de ce type de prévention. Des associations financées qui dérogent à ce principe perdent leur budget.

  • 16 Responsable d’un projet de développement de la santé primaire, Londres (1994).

40L’apprentissage peut être moins brutal et prendre la forme de négociations explicites autorisant l’élaboration de compromis. Des fonctionnaires locaux de santé ont ainsi été initiés à la « langue administrative » par leurs collègues des administrations centrales. Ils ont ainsi compris que, s’il était légitime de formuler des demandes budgétaires au nom de l’amélioration de la santé, lier cet objectif à la prise en compte « du chômage et de la pauvreté » était « politiquement moins acceptable »16. Ils récupéraient ainsi des marges de manœuvre et pouvaient, le point précédent l’a montré, détourner les critères et procédures du marché interne à des fins sociales.

41Un médecin de santé publique londonien retrace ainsi le raisonnement qui lui a permis de subvertir les procédures du marché interne à des fins sociales :

  • 17 Directeur de la santé publique d’une autorité sanitaire de Londres (1996).

« The Health of the Nation ne prenait pas suffisamment en compte les contraintes socio-économiques qui peuvent affecter la santé des gens. La philosophie du gouvernement conservateur est fondée sur une approche individualiste de la responsabilité et de la manière dont on peut améliorer la santé. Mais, The Health of the Nation n’était qu’un document et il revenait aux commissions d’achat local de réfléchir à la manière dont elles interprètent ces recommandations nationales. Nous avons fait notre propre étude et désagrégé les données régionales à propos de la pauvreté. Elle montrait que certains groupes n’accédaient pas aux services de santé »17.

42Toutefois, les critères inclus dans les appels d’offres ne concernaient pas explicitement ce problème. Il s’agissait de lutter contre les « discriminations fondées sur la langue, le manque d’information », y compris en ce qui concerne les droits sociaux. Analyser les causes des problèmes de santé de familles marocaines vivant dans un quartier défavorisé de Londres dans une perspective socio-économique est alors politiquement et administrativement impossible. En revanche, justifier une aide accrue sur la base de la correction des obstacles culturels et linguistiques est apparu faisable :

  • 18 Responsable d’un projet de développement de la santé primaire, Londres (1994).

« Nous avons réfléchi à la manière de contourner et d’interpréter des recommandations de The Health of the Nation localement. Il valait mieux faire cela plutôt qu’écrire au ministère. Il n’est pas acceptable de dire que les gens sont plus malades parce qu’ils sont pauvres, mais ça l’est de dire que les étrangers ont des besoins spécifiques en raison des barrières de langue et de culture. Là, on peut justifier le coût supplémentaire. »18.

43Les hauts fonctionnaires du ministère de la santé jouent un rôle clé en traduisant les règles de la communication politique auprès des protagonistes de l’action publique concrète. En initiant les intervenants des autorités de santé locales aux règles de second ordre du politiquement acceptable, ils leur évitent de faire l’expérience d’un processus d’essais/demandes et d’erreurs/refus potentiellement coûteux. Par exemple, à Londres, la présentation officielle d’actions communautaires au ministère de la santé est, sur leurs conseils informels, expurgée des éléments de diagnostic établissant une relation entre chômage, pauvreté et toxicomanie (Hudebine, 2006).

44Le scénario est similaire au sein du ministère de l’intérieur. Dès lors que les agents locaux leur ont permis de comprendre la complexité de la mise en œuvre des politiques de la drogue, les fonctionnaires de l’administration centrale contribuent, en retour, à leur initiation aux modalités de gestion des tensions dans l’univers politico-administratif.

  • 19 Responsable d’une équipe locale de prévention de la toxicomanie (1998).

« Expliquer au Home Office qu’il n’y a pas de réponse rapide à la drogue, que c’est un processus qui ne s’accorde pas nécessairement facilement avec un programme politique est une des choses les plus difficiles. [Toutefois] Les choses ont évolué avec le temps. Ils ont commencé à comprendre que faire que les toxicomanes continuent à accéder aux services, aux échanges de seringues fonctionne en parallèle avec la prévention primaire, les dispositifs de traitements et de désintoxication. Pour beaucoup d’usagers, c’est la seule façon dont nous pouvons les atteindre. »19

45L’acceptation, par les hauts fonctionnaires de l’intérieur, de la pertinence concrète a pu, de fait, passer par l’élaboration d’un arrangement :

  • 20 Ancien responsable d’une équipe locale de prévention locale de la toxicomanie à Londres, alors en p (...)

« Nous avons demandé au Home Office si la réduction des maux avait sa place dans la prévention. (…) Un de ses représentants nous a dit : oui, vous pouvez faire de l’éducation, de la prévention et de la réduction des risques. Mais c’est un continuum. Il faut tout prendre en compte, jusqu’au traitement et à la désintoxication. »20.

46Les agents locaux ont informé les fonctionnaires de l’efficacité d’actions dont l’acceptabilité politique est fragile. En retour, ils bénéficient d’une initiation aux règles implicites du « jusqu’où ne pas aller trop loin ».

« Ils nous donnaient la liberté d’agir en reconnaissant ce que nous faisions. La chose essentielle à propos du Home Office et des autres ministères, c’est que vous ne devez pas donner l’impression d’accepter l’usage de drogue. (…) Nous avons appris ces techniques. C’est le langage de la fonction publique, c’est ce que dit le gouvernement. C’est la clé, la ligne qu’il faut suivre. Il ne faut jamais mettre le gouvernement dans l’embarras. Il ne faut jamais adopter ouvertement une orientation qui pourrait un tant soit peu prêter à controverse. Tout doit être formulé avec beaucoup de précaution, en restant du côté de ce qui est le plus sûr politiquement.

  • 21 Id.

Vous pourriez avoir envie de dire : écoutez, utiliser de la drogue, ce n’est pas un problème, fumer du cannabis quand on a seize ans ne comporte pas trop de risques… Il ne faut pas dire cela. Il faut dire : la drogue est un sujet d’inquiétude. Oui, cela concerne tout le monde. C’est un problème pour les communautés locales. Il nous faut le résoudre. Et, petit à petit, en rencontrant des fonctionnaires de l’administration centrale, vous commencez à apprendre le langage. Vous apprenez comment vous pouvez contourner ces choses. »21.

47Au contact des fonctionnaires des administrations centrales, les agents locaux s’initient aux règles de second ordre de l’action publique en même temps qu’ils acquièrent la maîtrise du langage administratif, apprennent à gérer le décalage entre leurs actions concrètes ou celles qu’ils soutiennent et les orientations gouvernementales. Le maniement systématique de la « langue administrative » politiquement acceptable est cependant susceptible, à terme, de rétroagir sur leurs conceptions et convictions.

III.2. Ligne gouvernementale, langue administrative et subjectivité des intervenants de première et de seconde lignes

48Deux cas de figure ont été observés. A partir des années 1994-1995, certains concèdent ainsi qu’ils deviennent « moins insincères » lorsqu’ils recourent à cette rhétorique. D’autres en viennent à s’interroger sur le sens de leur activité.

49Dans le premier cas, en réponse ou en contrepartie de la conversion prudente des fonctionnaires du Home Office, les agents des équipes locales de prévention de la toxicomanie finissent par adhérer plus honnêtement à cette dernière priorité :

  • 22 Id.

« En même temps que vous apprenez ces choses, vous apprenez à ne pas être trop insincère à leur propos, à croire aussi qu’il était nécessaire d’avoir un continuum. Jusque-là, la prévention primaire, cela avait été ‘dites juste non !’. Il n’empêche que maintenant, nous acceptions que c’était aussi tenter de prévenir l’usage, favoriser l’engagement dans le traitement [en vue de l’abstinence éventuelle]. Ces composantes de la prévention [primaire, secondaire, réduction des risques] devaient être articulées. »22.

50De fait, ce responsable d’une équipe locale de prévention de la toxicomanie intégrera ultérieurement le service de prévention central dont il pouvait, au départ, contester les orientations.

51Dans le second cas, la double nécessité de se plier aux procédures managériales tout en reformulant systématiquement les motifs et résultats de l’action en langue administrative politiquement acceptable produit un sentiment de lassitude, puis conduit l’agent à perdre de vue les convictions qui l’ont amené à choisir sa profession :

  • 23 Chargé de mission en santé publique, Londres (1999).

« En ce qui concerne les facteurs socio-économiques, vous acceptez, en quelque sorte, qu’il s’agit de choses qu’il est impossible de dire maintenant. Donc vous ne les dites plus. Cela se fait de manière furtive, et vous finissez par arrêter de le dire. Cela marche parce que, à la fin, vous finissez de dire ces choses parce que vous les avez dites tant de fois auparavant que vous ne le faites plus. C’est de l’autocensure. Vous voulez être admis à la table. Si vous mentionnez ces questions, vous savez que vous ne serez pas respecté, vous n’aurez accès à personne, à aucun financement. Vous voulez avoir une bonne relation avec l’administration centrale de la santé et d’autres ministères, mais si je commence à m’étendre sur les facteurs socio-économiques et le chômage … Vous pouvez traduire cela dans un langage différent, mais, ainsi, vous diluez le message. Le danger avec l’autocensure ce n’est pas seulement que vous ne dites plus les choses mais que, à la fin, vous ne les avez pas dites depuis si longtemps que vous cessez d’y croire. Cela me soucie parce que ma façon de penser a changé. J’ai accepté le statu quo. Vous apprenez à vivre dans l’environnement dans lequel vous travaillez. »23

Conclusion

52Ce dernier témoignage illustre les limites des stratégies de détournement des procédures managériales à des fins de subversion des orientations dont elles sont censées faciliter la mise en œuvre. L’application stricte des orientations gouvernementales dans le domaine de la santé publique et de la lutte contre la toxicomanie ne constitue pas, initialement, un impératif. Les seules règles de premier et de second ordres alors incontournables concernent le respect des enveloppes financières fermées, l’application des nouvelles procédures managériales et, enfin, la préservation des apparences de la cohérence de l’action publique avec la communication politique.

53Aussi, dans la première phase du déploiement des outils du nouveau management public analysée ici, est-il possible de douter de leur effectivité au regard de l’application des orientations gouvernementales dont ils sont censés améliorer la traduction concrète. Certes, dans le champ de la santé publique comme dans celui de la lutte contre la toxicomanie, les enveloppes budgétaires pré-affectées sont respectées. Les procédures d’évaluation des besoins et résultats obtenus sont appliquées, ainsi que les mécanismes du marché interne, sans que leur discrète subversion par des agents publics qui souhaitent continuer à agir en fonction de leurs conceptions et convictions ne vienne perturber la communication politique.

54Il pourrait être argumenté que, tout en procédant de conceptions et convictions opposées à celles qui sont affichées par le gouvernement, les intervenants de première et de seconde lignes contribuent paradoxalement à une meilleure réalisation des objectifs de santé publique et de prévention du sida qu’il affiche. Il pourrait être supposé que, pour peu qu’elle soit efficace, la subversion des orientations des politiques par les agents publics chargés de leur mise en œuvre serait tolérée par des décideurs gouvernementaux, par ailleurs relativement indifférents aux aspects non médiatiques et non financiers de l’action publique concrète dans des secteurs qui les intéressent peu.

55Il est possible de s’interroger sur la pérennisation de cette dernière condition après l’arrivée au pouvoir des néo-travaillistes en 1997 dans la mesure où les marges de discrétion des agents et responsables publics locaux ont été réduites (Ackroyd, Kirkpatrick and Walker, 2007). Toutefois, les limites des stratégies de détournement des procédures managériales par les agents publics apparaissent dès la fin du règne des conservateurs et constituent une illustration, ou un signe avant-coureur, de la pertinence des analyses qui ont été développées à propos des ressorts du nouveau management public. Les procédures d’évaluation et d’auto évaluation, tout comme les appels d’offres compétitifs contraignent bon gré mal gré les agents à respecter formellement les procédures et à pratiquer le langage du management en conformité avec les orientations politiques s’ils souhaitent préserver ou améliorer leurs positions professionnelles. Les stratégies de contournement ou de compliance purement formelles sont envisageables, mais pas sans effet sur la subjectivité ou sans coût pour ceux qui y recourent. L’efficacité du nouveau management, analysable comme le déploiement de dispositifs de « conduite des conduites » des agents publics (Lageot, 2008) relèverait alors d’un processus d’attrition qui se traduirait par l’érosion, consentie ou non, de leurs conceptions et convictions.

56Les analyses actuelles mettent l’accent sur la « naturalisation » des règles du marché appliquées aux services publics (Le Galès et Scott, 2008), voire en dénoncent les effets délétères (Chauvière, 2007). Des travaux effectués dans le champ des politiques sociales montrent par ailleurs que les modifications des instruments peuvent précéder et préparer celles des référentiels d’action publique (Palier, 2002). L’analyse de la période 1979-97 en Grande-Bretagne éclaire les ressorts micro-sociaux de ces processus en mettant en évidence les incidences, à moyen terme, de l’imposition de nouveaux instruments et cadres discursifs (Schmidt and Radaelli, 2004) sur des agents locaux qui sont conduits à les utiliser de manière répétée.

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Notes

1 La santé publique, telle que la conçoivent les fonctionnaires et médecins de santé publique est « socialement informée » et « met l’accent sur les déterminants sociaux et économiques ». Elle n’est « pas uniquement fondée sur « l’épidémiologie et les sciences médicales », mais aussi sur la « recherche sociale » (Kippax et Race, 2003).

2 Cet article est basé sur des recherches effectuées à Londres (Hudebine, 2006, 2008).

3 4000 personnes contre plusieurs centaines de milliers de fonctionnaires et professionnels au sein des autorités de santé et dans les hôpitaux (Klein, 1995).

4 Entretien avec un haut fonctionnaire du ministère de la santé britannique, 1995.

5 Si, dans les années soixante-dix, la prescription d’héroïne a cessé d’être considérée comme un traitement approprié de la dépendance par les psychiatres spécialisés habilités à la prescrire, elle n’est pas illégale. Une petite minorité de toxicomanes très dépendants et consommant de cette drogue depuis de longues années en bénéficient toujours (Strang, Ruben, Farrell, Witton, Keaney and Gossop, 2005).

6 Médecin de santé publique (n° 3) dans le Sud-Est de Londres (1996).

7 Entretien avec un fonctionnaire de santé publique à Londres (1996).

8 Médecin de santé publique (n° 2) dans le Sud-Est de Londres (1996).

9 « Discours de communication » renvoie aux « moyens par lesquels des acteurs clés de l’action publique essayent, à travers la discussion et la délibération, de persuader l’opinion publique que les politiques développées dans la phase de coordination sont nécessaires (arguments cognitifs) et appropriées (arguments normatifs) ». Vivian Schmidt le distingue du « discours de coordination », le « langage et le cadre communs à travers lesquels les groupes clés dans une action publique arrivent à la construction d’un programme. (…) L’équilibre entre les discours de coordination et de communication varie d’un pays à l’autre » (Schmidt, 2002, pp. 171-172).

10 Selon un haut fonctionnaire du ministère de la Santé interviewé en 1995.

11 Fonctionnaire d’une autorité régionale de santé (1996).

12 Fonctionnaire des services prioritaires d’une autorité de santé de Londres (1996).

13 En 1992, le gouvernement a publié une charte du patient imposant des critères et méthodes de mesure de la qualité aux personnels du NHS. Il n’y était pas question d’égalité, mais de rapidité d’accès et de choix (Department of Health, 1992 a).

14 Fonctionnaire des services prioritaires d’une autorité de santé de Londres (1996).

15 Responsable d’une équipe de prévention de la toxicomanie à Londres (1998).

16 Responsable d’un projet de développement de la santé primaire, Londres (1994).

17 Directeur de la santé publique d’une autorité sanitaire de Londres (1996).

18 Responsable d’un projet de développement de la santé primaire, Londres (1994).

19 Responsable d’une équipe locale de prévention de la toxicomanie (1998).

20 Ancien responsable d’une équipe locale de prévention locale de la toxicomanie à Londres, alors en poste au service central de prévention de la toxicomanie – ministère de l’intérieur (1999).

21 Id.

22 Id.

23 Chargé de mission en santé publique, Londres (1999).

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Pour citer cet article

Référence papier

Hervé Hudebine, « L’impact des réformes administratives des conservateurs britanniques sur la subjectivité des agents publics locaux  », Pyramides, 18 | 2009, 151-174.

Référence électronique

Hervé Hudebine, « L’impact des réformes administratives des conservateurs britanniques sur la subjectivité des agents publics locaux  », Pyramides [En ligne], 18 | 2009, mis en ligne le 07 décembre 2011, consulté le 22 août 2017. URL : http://pyramides.revues.org/657

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Auteur

Hervé Hudebine

Maître de conférences en sociologie, Université de Bretagne Occidentale, ARS (EA 3149). SUFCEP, 20 avenue Le Gorgeu, CS 93837 29238, Brest, France. Herve.Hudebine@univ-brest.fr

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