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Bilan mitigé de l’activation du comportement de recherche d’emploi

Michael Lebrun
p. 209-234

Résumé

Depuis son élaboration en 2003, l’arrêté royal du 4 juillet 2004 « portant modification de la réglementation du chômage à l’égard des chômeurs complets qui doivent rechercher activement un emploi », suscite toujours des réactions nombreuses et contrastées. Véritable « chasse aux chômeurs » d’inspiration néolibérale pour certains, bénéfique et social-démocrate « programme d’activation des chercheurs d’emploi » pour d’autres, approuvé par les cinq ministres qui se seront succédés au ministère fédéral de l’emploi depuis son entrée en vigueur, le plan d’activation des chômeurs (le PAC comme le nomme ses exécutants), a déjà fait couler beaucoup d’encre. Dans cet article, nous confrontons les éléments partiels (et parfois partiaux), publiés ou non, de son évaluation. La confrontation critique de ces éléments, épars et détonnants, permettra au lecteur d’approfondir la compréhension du hiatus se dressant entre ceux qui, d’une part, présentent la réforme comme une modernisation heureuse d’une sécurité sociale au bord de la déliquescence, et ceux qui, d’autre part, y voient une nouvelle offensive contre les droits sociaux.

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Texte intégral

I. Genèse et généalogie du dispositif d’« activation du comportement de recherche d’emploi »

  • 1  FEB, En route vers le Forum de l'entreprise du 12 mars.  La FEB monte au créneau pour défendre les (...)
  • 2  FEB, UWE, VEV, UEB, Contrôle et disponibilité des chômeurs demandeurs d’emploi.  Position commune (...)
  • 3  VANTHEMSCHE G., Le chômage en Belgique de 1929 à 1940.  Son histoire, son actualité, Bruxelles, La (...)

1En septième position des attentes du patronat belge exprimées dans le baromètre politique annuel de la FEB en automne 20021, l’« accroissement du contrôle de la disponibilité au travail des chômeurs » allait faire l’objet, en juin 2003, d’une position commune FEB-UWE-VEV-UEB, intitulée Contrôle et Disponibilité des chômeurs demandeurs d’emploi2, qui, dans la lignée des stigmatisations moralisatrices au fondement des discours patronaux de la décennie de l’« invention du chômage3 », en appelait à l’instauration d’« une obligation de chercher du travail, dont la charge de la preuve incomberait au chômeur ».

  • 4  FEB, UWE, VEV, UEB, op.cit., p. 5.  Les passages en gras le sont dans le texte original.

2« Afin de préserver la légitimité du système, il est nécessaire de contrôler effectivement la disponibilité des chômeurs et de sanctionner l’absence de volonté de travailler. Dans un état social actif, il est purement logique qu’un chômeur ne se contente pas de percevoir ses allocations dans la plus grande passivité, mais que lui-même recherche activement un emploi et fournisse des efforts pour augmenter sa disponibilité pour le marché du travail (obligation de chercher un emploi)4 ».

3Attestant par là-même de son adhésion au modèle de l’État social actif, le monde patronal invoque tour à tour, pour légitimer sa revendication, les « déficits quantitatifs » sur le marché du travail (« profusion de postes vacants »), l’Europe (et ses lignes directrices de la lutte contre le chômage de longue durée) et les cousins nordiques (mis en exergue pour leur apparente propension à la sanction sévère de leurs allocataires sociaux).

4Accusant réception des désidérata patronaux, l’accord gouvernemental du 14 juillet 2003, « Du souffle pour le Pays, une Belgique créative et solidaire », consacre un chapitre à l’« accompagnement plus actif des demandeurs d’emploi » et « au suivi intensif par l’ONEm de la disponibilité des demandeurs d’emploi à l’égard du marché du travail ». Extrait de la Déclaration de Gouvernement devant la Chambre : « on ne peut dès lors plus accepter que de l'argent soit gaspillé pour des personnes dont il s'avère clairement qu'elles n'ont absolument aucune envie de chercher un emploi ».

5En octobre 2003, autorité fédérale et entités fédérées, réunies dans le cadre de la Conférence Nationale pour l’Emploi, concluent à la nécessité de consacrer « de plus gros efforts à l’accompagnement des chômeurs » et d’organiser « un contrôle plus correct de la disponibilité des chômeurs ».

61er janvier 2004. Au cœur du « Message de Nouvel An » du Président de la FEB, Luc Vansteenkiste, un vibrant rappel : « la Belgique est aussi le seul pays à connaître des allocations de chômage illimitées dans le temps, ainsi qu’une admission dans le régime du chômage dès la fin des études, même sans prestations de travail. Il en résulte un abus considérable des allocations de chômage, parce que la porte d’accès au chômage est grande ouverte et que le contrôle de la disponibilité des chômeurs est défaillant. (…) Il faudra enfin s’attaquer de manière drastique à la disponibilité des chômeurs sur le marché de l’emploi et à la problématique de la fin de carrière. »

7Réponse du berger à la bergère, les 16 et 17 janvier 2004 : lors du Conseil des Ministres tenu à Petit-Leez, le ministre Vandenbroucke, présente un plan d’« activation du comportement de recherche d’emploi » venant concrétiser la logique des engagements conclus lors de l’accord gouvernemental de juillet 2003. Le gouvernement fédéral adopte, le 6 février 2004, le plan Vandenbroucke.

8Le 17 février 2004, les membres de différentes associations et sections syndicales participent, à Bruxelles, à une conférence organisée par le Collectif Solidarité Contre l’Exclusion sous le titre « Juillet 2004 : ouverture de la chasse aux chômeurs ? ». La mobilisation aboutit à la constitution d’une « Plate-forme contre la chasse aux chômeurs » et à l’élaboration d’un manifeste qui, au 15 avril 2009, aura recueilli les signatures de plus de 20.000 individus et de près de 120 organisations (partis politiques comme Ecolo ou PTB, associations comme la Ligue des Droits de l’Homme ou des groupes locaux de défense de travailleurs sans emploi, et sections syndicales comme la CSC de Bruxelles et la FGTB de Liège-Huy-Waremme).

  • 5  FANIEL J., « Réactions syndicales et associatives face au  "contrôle de la disponibilité des chôme (...)
  • 6  Lire à ce sujet les articles d’Yves MARTENS consacrés à la « chasse aux chômeurs » dans les différ (...)
  • 7  FANIEL J., op.cit.

9Cette mobilisation, toujours active aujourd’hui, a appelé dès le départ au rejet du projet Vandenbroucke. Pour les signataires du manifeste, la volonté du législateur est claire : reporter la responsabilité du chômage sur les chômeurs, faire pression sur les salaires et les conditions de travail, transformer le droit du chômage en une forme d’assistance publique arbitraire. « Distribution de tracts et récolte de signatures en vue de conscientiser la population et d’élargir le soutien apporté à la plate-forme constituent les principales activités de (la plate-forme), outre ses assemblées générales. Mais ce groupe va également participer à quelques manifestations et en organiser lui-même5 ». A ce jour, la plate-forme poursuit son travail d’interpellation des mandataires politiques, d’information des chômeurs et de conscientisation du grand public6. « Symboliquement, elle a élaboré une proposition de loi prévoyant qu’aucune sanction ne pourrait intervenir si le chômeur convoqué n’avait pas reçu une proposition concrète d’emploi dans le mois précédent7 ».

  • 8  Egalement appelé PAS (pour « plan d’accompagnement et de suivi »), le PAC comprend un volet « cont (...)

10Le 30 avril 2004, afin de préparer le terrain à la mise en place du Plan d’activation des chômeurs (PAC8), l’État Fédéral, les Régions et les Communautés concluent un « accord de coopération relatif à l’accompagnement et au suivi des chômeurs », lequel prévoit notamment la fluidification de la transmission de données entre ONEm et services publics de l’emploi (SPE) des régions flamande, bruxelloise et wallonne, et de la Communauté germanophone, ainsi que l’engagement fédéral à soutenir financièrement les SPE dans leurs actions d’accompagnement intensif, de formation, d’expérience professionnelle et d’insertion des demandeurs d’emploi.

  • 9  Arrêté ministériel du 5 juillet 2004 réglant le mode de calcul de la durée du chômage de certains (...)

11Finalement, la nouvelle législation sur le contrôle de la disponibilité des chômeurs entrera en vigueur le 1er juillet 2004, malgré une promulgation de l’AR, en date du 4 juillet 2004, et sa publication au Moniteur Belge le 9 juillet 2004 seulement. Un arrêté ministériel, « réglant le mode de calcul de la durée de chômage de certains chômeurs et fixant la liste modèle des actions visées dans l’arrêté royal9 », accompagne la publication de celui-ci.

12Le 25 octobre 2004 ont débuté les premiers entretiens visant le contrôle du « comportement de recherche active d’emploi » des chômeurs dans les différents bureaux de chômage de l’ONEm. Premier public concerné par ces mesures, les jeunes chômeurs de moins de 30 ans.

II. Procédure de suivi

13L’ONEm définit l’« activation du comportement de recherche d’emploi » comme l’« ensemble des actions entreprises par l’ONEm à l’égard du chômeur en vue d’évaluer les efforts qu’il fait pour se réinsérer sur le marché du travail. L’objectif est avant tout de suivre activement le chômeur et de le soutenir dans sa recherche d’un emploi10 ».

14Innovation apportée par la réforme, le chômage doit désormais être doublement involontaire : d’une part, il faut être privé involontairement de travail suite à une rupture de contrat (sauf dans le cas des allocations d’attente) et ne pas refuser un emploi convenable ou une formation ; d’autre part, désormais, le demandeur d’une allocation de chômage doit prouver sa disponibilité pour le marché du travail, en se soumettant à une évaluation de ses efforts de recherche d’emploi, durant toute la durée de son indemnisation.

15Concrètement, 8 mois avant l’entretien, l’ONEm envoie au chômeur une lettre-type d’avertissement, l’informant qu’il est légalement tenu de :

  • rechercher activement un emploi ;

  • collaborer activement aux actions d’accompagnement, de formation, d’expérience professionnelle ou d’insertion proposées par le SPE régional compétent ;

  • se présenter auprès de ce service ;

  • se présenter obligatoirement à un entretien ONEm qui sera proposé (au terme des 15 premiers mois de chômage pour les moins de 25 ans, au terme des 21 premiers mois de chômage pour les 25 ans et plus) afin de permettre au directeur du bureau de chômage compétent (et à ses délégués, baptisés « facilitateurs ») de contrôler le « comportement de recherche active d’emploi » du chômeur, c’est-à-dire « les efforts que le chômeur fait pour se réinsérer sur le marché du travail11 ».

  • 12  Pour une analyse des conditions de suspension de la procédure, lire PLATE-FORME CONTRE LE PLAN DE (...)

16Cette lettre d’avertissement précise également les conditions de suspension de la procédure de suivi12, le déroulement ultérieur de la procédure et les conséquences éventuelles de celle-ci.

  • 13  Art. 4 de l’AR du 4 juillet 2004, insérant les art. 59quater, §5 et 59quinquies§5 dans l’AR 25 nov (...)
  • 14  Les allocations d’attente et les allocations pour cohabitant sont immédiatement supprimées ; les a (...)

17Lors du premier entretien auquel il est convoqué, le chômeur, dont les efforts de recherche d’emploi sont jugés suffisants par le « facilitateur », est invité à un nouveau « premier » entretien, 16 mois plus tard. En cas d’évaluation négative, le chômeur est « invité à souscrire un contrat écrit dans lequel il s’engage à mener les actions concrètes qui sont attendues de lui au cours des mois suivants13 ». La liste modèle d’actions publiée par l’arrêté ministériel du 5 juillet 2004 prévoit une action obligatoire, reprendre contact avec le SPE (Service Public de l’Emploi) régional, et la fixation de trois autres actions au moins (et de leur intensité respective). Un nouvel entretien est fixé 4 mois après la signature du contrat pour évaluer son exécution. Si le facilitateur estime que le contrat a été respecté, une nouvelle convocation est fixée 12 mois plus tard. En cas de nouvelle évaluation négative, le chômeur est à nouveau « invité » à signer un « plan d’action plus intensif » (contenant un plus grand nombre d’actions ou augmentant l’intensité du plan d’action initial) et ses allocations sont réduites (pour les chefs de famille et les isolés) ou suspendues (pour les cohabitants et les bénéficiaires d’une allocation d’attente) jusqu’à un 3e entretien se déroulant théoriquement 4 mois plus tard. En cas d’évaluation positive lors de ce 3e entretien, l’allocation de chômage est relevée à son niveau initial et le chômeur est convoqué à un nouveau « premier » entretien après 12 mois ; dans le cas contraire, les allocations sont supprimées14.

18La convocation de l’ensemble des chômeurs complets représentant une tâche logistique impossible à mener d’emblée, un ciblage, selon l’âge, des chômeurs concernés par la procédure, a été opéré : à partir du 1er juillet 2004, ce sont les demandeurs d’emploi de moins de 30 ans qui ont été convoqués à l’ONEm ; ensuite, respectivement les 1er juillet 2005 et 1er juillet 2006, ce sont les chômeurs âgés de plus de 30 et de moins de 40 ans et les chômeurs âgés de plus de 40 et de moins de 50 ans qui se sont vu appliqués le PAC.

  • 15  L’« article 70 » de l’AR du 25 novembre 1991 portant réglementation du chômage institue le possibi (...)

19Quelques précisions s’imposent. Premièrement, toute première absence à ces entretiens entraîne une nouvelle convocation ; en cas de « récidive », les allocations de chômage sont suspendues (« article 7015 »). Deuxièmement, le chômeur peut se faire accompagner, lors des entretiens, par un représentant syndical ou un avocat, et il peut recourir contre les décisions de sanction devant les juridictions du travail ou devant la Commission administrative de l’ONEm (hormis la magistrature et les autorités, les partenaires sociaux sont, eux aussi, représentés au sein de cette Commission). Troisièmement, en cas d’exclusion de l’assurance-chômage dans le cadre du PAC, la seule possibilité de rouvrir ce droit est d’accumuler 312 journées de travail sur une période de 18 mois précédant une demande d’allocations comme travailleur à temps plein, ou 312 demi-journées de travail au cours des 24 mois précédant une demande d’allocation comme travailleur à temps partiel volontaire.

III. Des évaluations en clair-obscur16

  • 16  Le clair obscur est une technique de peinture dans laquelle des parties claires entrent immédiatem (...)

20Diverses évaluations du PAC, tantôt globales, tantôt partielles, ont été menées à ce jour. La confrontation de ces analyses, dans leurs complémentarités comme dans leurs divergences, combinées à l’apport des entretiens menés par nos soins auprès d’acteurs divers en contact, de près ou de loin, avec ce dispositif (« facilitateurs », chômeurs, accompagnateurs syndicaux, militants associatifs et agents de structure d’insertion socioprofessionnelle), permet de se représenter, de manière tant qualitative que quantitative, les effets concrets du PAC sur le terrain, dressant ainsi le tableau en clair-obscur de l’écart entre le prescrit et le réel.

III.1. Taux d’insertion en emploi, d’accompagnement et de formation

  • 17  Powerpoint de présentation du SPF Emploi, Travail et Concertation sociale, Accord de coopération d (...)
  • 18  BANQUE NATIONALE DE BELGIQUE, Rapport 2007. Evolution économique et financière, 2008, p. 83, http: (...)

21Postulant qu’en 2006 et 2007, « la diminution [du nombre de demandeurs d’emploi indemnisés] ne s’explique pas uniquement par la conjoncture économique17 » qui aura quand même permis « l’embauche de 71.000 personnes de plus en moyenne en 200718 », les acteurs institutionnels de la gestion de l’emploi made in Belgium en ont (un peu trop) rapidement déduit un bénéfique et presque naturel « effet PAC ».  

22Par-delà le simulacre consistant à parer un auto-satisfecit politico-institutionnel d’un vernis scientifique, en prétendant isoler l’impact d’une réforme à partir de la seule observation de la relative diminution du taux de chômage administratif, quels résultats nous sont fournis par ceux qui ont étudié l’impact du PAC en termes de sortie vers l’emploi des chômeurs ainsi « activés » ?

  • 19  COCKX B. et alii, Le nouveau système de suivi des chômeurs : une évaluation, IRES-FNRS (rapport fi (...)

23Un premier éclairage nous est fourni par l’IRES (UCL). Cockx et alii (2007)19, évaluant l’impact de la lettre d’avertissement communiquée par l’ONEM (et non celui de l’ensemble de la procédure), pointent un effet positif de sortie du chômage vers l’emploi, mais pour certaines catégories de chômeurs seulement (chômeurs très éduqués, chômeurs qui ont connu une expérience récente d’emploi, chômeurs résidant dans une sous-région où le chômage est plus faible, femmes).

  • 20  FOREM-ULB, Evaluation de la deuxième phase du Plan d’Accompagnement des Chômeurs (PAC). Analyse de (...)

24Le Forem ensuite, en novembre 2007, a publié une étude20 économétrique démontrant des effets positifs en termes de participation à des actions d’accompagnement (+ 1,6 à 69,7 % dans les 3 mois suivant l’envoi de la lettre d’avertissement de l’ONEm), à des actions de formation (+ 132 %... soit, en termes absolus, + 413 demandeurs d’emploi seulement, sur un échantillon de 12443 individus !) et en termes d’insertion à l’emploi (21,8 % de l’échantillon ont trouvé un emploi dans le cadre du PAC… au lieu de 13,6 % en l’absence du dispositif). A nouveau ici, ce ne sont pas tous les effets du contrôle qui ont été évalués, mais les seules conséquences de l’intensification de la collaboration Le Forem-ONEm.

  • 21  IDEA CONSULT, Evaluatie van het nieuwe opvolgingsstelsel voor werkzoekenden.  Rapport met voorlopi (...)

25Les deux recherches précitées éludent la question de la qualité et de la durabilité des emplois « retrouvés ». En cette matière, en dépit de son faible taux de réponse, l’enquête d’Idea Consult (2008)21 fait apparaître plusieurs zones d’ombre. Précisons tout d’abord, en rapport avec le point précédent, que, si 77 % des répondants à cette enquête (sanctionnés ou non) ont déclaré avoir utilisé ces SPE (rappelons le caractère obligatoire de cette utilisation dans le cas d’évaluations négatives à tout le moins), moins de la moitié d’entre eux (42 %) y aurait obtenu de l’aide dans leurs recherches d’un emploi convenable.

26Cette enquête fait également ressortir l’impact marginal de la procédure de contrôle instituée par la réforme de l’assurance-chômage en termes de coercition : seuls 5 % de ceux qui, dans l’échantillon, avaient retrouvé un emploi au moment de l’enquête (soit près d’un chômeur évalué positivement sur deux et un chômeur évalué négativement sur quatre) ont déclaré avoir cherché leur emploi par crainte de se voir supprimer les allocations de chômage.

27Et qu’en est-il de la qualité des emplois des chômeurs « réinsérés » ? Ici, l’observation des taux de réponse du seul groupe des chômeurs évalués positivement se déclarant en emploi au moment de l’enquête nous apprend que :

  • seuls la moitié d’entre eux (46 %) a décroché un CDI (un tiers obtenant un CDD et un huitième un contrat en intérim) ;

  • seule une petite moitié du groupe (46 %) était employée à temps plein (tandis qu’un autre quart du groupe ne travaillait au plus que 22 h./semaine) ;

  • la perception d’un salaire supérieur à l’allocation de chômage antérieure ne concernait que 4/5e du groupe ;

  • près de 4 de ces « ex-chômeurs contrôlés positifs » sur 10 n’avaient pas obtenu un emploi en rapport avec leur formation initiale.

28Est-il utile de préciser que les pourcentages sont systématiquement plus défavorables pour les chômeurs sanctionnés ? Ajoutons encore que le croisement des taux de réponse évoquant la perception d’une allocation sociale au moment de l’enquête (pour 61 % des chômeurs non sanctionnés et 44 % de chômeurs sanctionnés) et des taux précités d’occupation d’un emploi au même moment fait apparaître une catégorie importante de « travailleurs pauvres » qui continuent à percevoir une allocation afin de compléter des revenus professionnels (notamment dans le cas des emplois à temps partiel « avec maintien des droits » à une allocation de chômage complémentaire) inférieurs aux plafonds d’intervention des différents champs de la sécurité et de l’aide sociales.

29Aussi, si l’emploi stable, au sens d’une activité rémunérée à un montant supérieur à l’allocation de chômage antérieure, dans le cadre d’un contrat à durée indéterminée, à temps plein, reste la forme majoritaire dans laquelle s’insère la minorité de chômeurs accédant à un emploi, reste que l’absence d’emploi et la sortie vers un emploi précaire sont le lot d’une majorité des chômeurs pris dans leur ensemble.

  • 22  CHERENTI R., Les exclusions ONEm : implications pour les CPAS, Service d’Insertion professionnelle (...)
  • 23  CHERENTI R., Les exclusions ONEm : implications pour les CPAS, Service d’Insertion professionnelle (...)
  • 24  CHERENTI R., op.cit., 2007, p. 6.
  • 25 « Précisions que le chiffre de 2637 représente une photo à un moment précis (le 31 octobre).  Mais (...)

30Mais la sortie de l’assurance-chômage ne se fait pas uniquement vers l’emploi, qu’il soit précaire ou pas. Les sanctions, partielles ou définitives, font « tomber » un certain nombre de chômeurs dans le filet de l’aide sociale résiduaire prise en charge, en Belgique, par les Centres Publics d’Action Sociale (CPAS). Ce « transfert (…) du fédéral vers les communes22 », en région wallonne, a fait l’objet de deux études approfondies de la part du service d’Insertion professionnelle de la Fédération des CPAS wallons (Cherenti, 2007 et 2009). « Au 31 octobre 2008, les CPAS [wallons] prenaient en charge 2637 bénéficiaires ayant subi une sanction de l'ONEm (…), [soit] 7,2 % du nombre total des bénéficiaires du revenu d'intégration [RI] en Wallonie, ce qui montre le poids considérable de la problématique des exclusions ONEm pour les CPAS23 ». Le cri d’alarme poussé par les CPAS wallons semble d’autant plus légitime que « le nombre de personnes demandant le RI suite à une sanction ONEm est sans cesse croissant24 » (373 en 2005, 850 en 2006, 2163 en 2007 et 263725 en 2008, soit une hausse de 707 % en 3 ans) et que les sanctions s’avèrent « plus lourdes et plus souvent définitives », reportant au final sur le budget des pouvoirs locaux, en tenant compte du personnel supplémentaire requis, un montant annuel estimé à 18.158.972 €.

  • 26  D’autre raisons peuvent évidemment motiver un refus d’intervention de la part du CPAS, notamment l (...)
  • 27  CHERENTI R., op.cit., 2009, p. 9.

31Constatant une forte hétérogénéité des taux de chômeurs sanctionnés selon le bureaux de chômage concerné, Cherenti (2009) relève que bon nombre de CPAS, surtout dans les provinces les plus riches, refusent de les prendre en charge, interprétant, au mépris du principe de non bis in idem, la sanction de l’ONEm comme une preuve de non-disposition au travail, critère conditionnant l’octroi du revenu d’intégration sociale26. « Alors que 46 % des personnes étaient prises en charge par les CPAS en 2007, elles ne sont plus que 38 % [en 2008]27 ». S’interrogeant dès 2007 sur le devenir des sanctionnés refusés par les CPAS, Cherenti (2007) relevait deux hypothèses : soit ces personnes mobilisent la « solidarité familiale » (si elles en ont l’opportunité), soit elles mettent en place un « système de débrouillardise (…), favorisant par exemple le travail au noir » contre lequel le gouvernement prétend justement lutter avec le PAC. S’il est évident qu’une part de ce groupe doublement exclu parvient malgré tout à se réinsérer dans l’économie formelle, sans doute une autre part n’a-t-elle d’autre choix que de dépendre de la charité privée. Il n’est donc pas impensable que le PAC en vienne à produire, en plus des travailleurs pauvres précédemment identifiés, quelques dizaines de sans-abris supplémentaires.

III.2. Explosion des transmissions, des sanctions et des exclusions

32Les études de Cherenti (2007 et 2009) et d’Idea Consult (2008) ont le mérite d’éclairer quelque peu la situation des personnes ayant subi une sanction dans le cadre de l’ « activation du comportement de recherche d’emploi ». Mais qu’en est-il réellement de l’évolution du volume des sanctions décidées par l’ONEm depuis l’entrée en vigueur du dispositif, dans un contexte marqué par l’augmentation des refus d’admission au bénéfice de l’assurance-chômage, par l’explosion du nombre de transmissions de données (de la part des SPE régionaux notamment) entraînant une sanction du service Litiges de l’ONEm, par la croissante continue du nombre d’exclusions à durée déterminée (de 22.230 en 2003 à 40.793 en 2007), du nombre de semaines d’exclusion effective (de 174.818 en 2003 à 456.007 en 2007) et, logiquement, du nombre moyen de semaines d’exclusion (de 8 en 2003 à 13 en 2007) ?

33« Depuis le début [et uniquement dans le cadre] de l’application de l’activation du comportement de recherche d’emploi et jusqu’au 31 décembre 2007 inclus, 12.516 demandeurs d’emploi ont été sanctionnés : 8911 demandeurs d’emploi ont vu leurs droits limités, 3605 demandeurs d’emploi ont été exclus28 ». Les sanctions de l’ONEm ne se limitent pas aux suspensions limitées d’allocations et aux exclusions du droit aux allocations de chômage résultant d’une évaluation négative de la part des facilitateurs ONEm. Les chômeurs sont également susceptibles de voir leurs allocations suspendues pour non-présentation aux entretiens, retour de la lettre d’avertissement (adresse inconnue) ou absence de réaction à l’invitation à venir signer un contrat (« article 70 »). En 2007, dans le cadre du PAC, « 12.539 décisions “article 70” ont été notifiées29 ». Il ne s’agit ici que d’une suspension des allocations, qui peut être retirée à titre rétroactif, mais seulement dans le cas où le chômeur se présente dans les 30 jours ouvrables, s’il signe un contrat écrit, et si le directeur du bureau de chômage accepte le motif invoqué par le chômeur pour expliquer son absence. Dans les autres cas, « la suspension est arrêtée à partir du jour où le chômeur se présente au bureau du chômage (…) moyennant l’introduction d’une demande d’allocations30 ».

  • 31  CHERENTI R., op.cit., 2009, p. 12.

34Cherenti (2009) a complété la typologie des sanctions liées au PAC qu’il avait ébauchée en 2007. Selon l’auteur, en Région wallonne, près d’une sanction sur 3 (31 %) résulterait de transmissions d’information Forem-ONEm, près d’une sanction sur 4 (23 %) serait « justifiée » (en vertu du non-respect des obligations des contrats signés en cas d’évaluation négative, et ce alors même qu’ « il est courant que le plan d’activation ne corresponde pas aux motivations ou aux capacités des personnes31 »), une sanction sur 4 serait la conséquence de « problèmes administratifs au sens large » (incluant l’inadaptation du langage institutionnel vis-à-vis des composantes les moins alphabétisées du chômage)… et une sanction sur 4 serait tout simplement « surréaliste » ou « absurde ».

35« Citons quelques exemples [de cette dernière catégorie] (il y en aurait des centaines, nous n'en reprenons que 4) :

  • sanction pour ne pas avoir postulé à une place vacante d'architecte (la personne n'est pas du tout architecte) ;

  • une personne sanctionnée à titre définitif pour non-réponse à une convocation. La personne se justifie avec une attestation de la Poste. L'Onem reconnaît l'erreur et ramène la sanction à 4 mois ! ;

  • une femme enceinte (grossesse bien avancée) ne se déplace pas pour postuler ;

    • 32  CHERENTI R., op.cit., 2007, p. 10.

    une personne [exclue définitivement car ayant] durant sa période de sanction de 4 mois travaillé par le biais de l'art. 60§7 (…) (devait chercher un travail stable) ; etc.32 »

III.3. Profil des « sanctionnés »

  • 33  ONEM, op. cit.,2008, p. 109.

36Le rapport annuel 2007 de l’ONEM fournit un certain nombre de données chiffrées sur le profil des personnes sanctionnées. Les « 19.997 sanctions » comprennent les suspensions ou exclusions ou applications de l’article 70 notifiées pour la seule année 2007, soit 4896 suspensions limitées pour 4 mois, 2562 exclusions et 12.539 applications de l’article 70. Alors que 33 % des chômeurs belges résident en Flandre (49,6 % en Wallonie et 17,4 % à Bruxelles), « les personnes sanctionnées sont relativement plus fortement représentées en Wallonie (50 %) et à Bruxelles (21,4 %) qu’en Flandre (28,6 %)33 ».

  • 34  DRAGUET D., Evaluation de l’exécution du plan d’accompagnement et de recherche active d’emploi des (...)

37Daniel Draguet, sur la base des chiffres au 30 juin 2008, tempère cette version : en effet, si, sur les 339.131 chômeurs convoqués au 30 juin 2008 (tous les groupes-cibles confondus), « près de 59 % des personnes sont évaluées comme ayant fait des « efforts suffisants sans contrat34 », c’est surtout en Flandre que l’on court le plus de risque de se voir évaluer négativement (seulement 53 % d’évaluations positives). Par ailleurs, toutes régions confondues, ce sont les « 40-50 ans » qui peinent le plus à obtenir une évaluation positive (seule la moitié de ce groupe connaît un 1er entretien positif) bien que ce soit le groupe des « 20-30 ans » qui connaisse majoritairement (à 52 %) l’exclusion ou la limitation de l’allocation de chômage à l’issue du 3e entretien.

38Sur la base des chiffres de l’ONEm au 31 décembre 2007, relevons encore que les hommes (qui représentant 49,3 % des chômeurs complets indemnisés) semblent plus fortement sanctionnés (6 sanctions sur 10 au niveau national, 64,7 % à Bruxelles). Du point de vue de la composition du ménage des sanctionnés, les chiffres font apparaître d’importantes variations entre les régions : les sanctions touchent majoritairement les cohabitants en Flandre (36 %), les chefs de famille en Wallonie (44 %) et les isolés à Bruxelles (40 %).

  • 35  CHERENTI R., op.cit., 2009, p. 10.
  • 36  ONEM, op.cit., 2008a, p. 109.

39En ce qui concerne le niveau d’études, 21,4 % des chômeurs complets indemnisés ont au plus suivi l’enseignement secondaire du 1er degré ; ils représentent pourtant 28 % des personnes sanctionnées. Cherenti (2009) observe que de 60 à 90 % des sanctionnés aidés par les CPAS wallons « ont un niveau scolaire qui est au maximum du certificat de l’enseignement secondaire inférieure35 ». A l’opposé, « les demandeurs d’emploi ayant une formation supérieure [forment] 3 % des personnes sanctionnées contre 11 % (…) des chômeurs complets indemnisés)36 ».

  • 37  FEB, UWE, VEV, UEB, op.cit., p. 16.

40A relever également, l’inversion, dans la population des sanctionnés, du rapport « admission à l’assurance-chômage sur la base des études »/ » admission sur base du travail » (soit un rapport 35/65 dans l’ensemble des chômeurs complets indemnisés). Ceci semble aboutir in fine, de manière détournée, à la satisfaction partielle des organisations patronales qui, dans la position commune antérieure au plan Vandenbroucke, se réjouissaient du « premier pas » constitué par la proposition d'« une majorité du Comité de Gestion de l’ONEm37 » de supprimer le droit aux allocations sur base des seules études.

  • 38  Lire notamment « Droits sociaux égaux = droits sociaux individuels », Journal du Collectif Solidar (...)
  • 39  SPF ÉCONOMIE – DG STATISTIQUE ET INFORMATION ÉCONOMIQUE, Qui sont les pauvres en Belgique ?, 2007, (...)

41Une donnée intéressante ne figurant pas dans le profil des sanctionnés établi par l’ONEm concerne le montant des allocations de chômage perçues par les chômeurs et chômeuses qui se voient évalués négativement. L’analyse (menée en collaboration avec le CEPAG) de 217 contrats ONEm conclus en 2007 au sein des 10 directions régionales wallonnes et de la direction régionale bruxelloise nous a permis de cerner cette réalité. Si l’infériorité systématique des allocations des femmes par rapport à celles des hommes renvoie bien évidemment à la problématique plus large des inégalités « hommes-femmes » en matière de conditions de travail38, il importe aussi de remarquer que les allocations de chômage mensuelles moyennes des cohabitants, quel que soit le genre ou l’âge du bénéficiaire, étaient toutes sensiblement inférieures au montant du RI (au 1er avril 2007) pour cette catégorie. En ce qui concerne la catégorie « chef de ménage » (équivalente à la catégorie « personne avec charge de famille » du droit à l’intégration sociale), l’allocation mensuelle moyenne d’une femme était également (dans une moindre mesure) inférieure au taux du RI correspondant, celle des hommes de moins de 40 ans le dépassant à peine. Rappelons ici que les montants du RI (Revenu d’Intégration), encore actuellement, sont bien inférieurs aux seuils de pauvreté dans notre pays (SPF Économie – DG Statistique et Information économique, 200739).

III.4. Egalité de traitement ? Liberté contractuelle ?

  • 40  CHERENTI R., op. cit., 2007, p. 7.
  • 41  Ibid., p. 10.
  • 42  Dans la méthodologie retenue, il a été décidé, par exemple, de compter 8 actions dans le cas d’une (...)

42La question de l’égalité de traitement, eu égard au caractère universel de l’assurance-chômage, se pose au regard des disparités régionales. A l’instar de Cherenti (2007 et 2009), nous avons pu constater, dans le cadre de la recherche menée en collaboration avec le CEPAG, que « les directions régionales ne sanctionnent pas partout de la même manière40 ». Cherenti (2007) constate notamment que « le bureau de Mouscron sanctionne 2,5 fois plus que la moyenne régionale41 ». L’analyse des contrats ONEm laisse également transparaître l’inégalité de traitement des chômeurs évalués négativement, notamment quant au nombre d’« actions42 » à mener. A nouveau, la direction ONEm de Mouscron se « distingue », avec une moyenne de 36 actions par contrat, alors que la moyenne globale est de 19 obligations par contrat.

  • 43  BODART M.,  « L’activation du comportement de recherche d’emploi ou le contrôle de la disposition (...)

43Nos recherches nous ont également permis de mesurer les risques potentiels de détournement de l’outil contractuel et de traitement arbitraire. Deux variables exercent une influence à ce niveau : d’une part, la qualité des conditions de travail des facilitateurs détermine la qualité de l’accueil du demandeur, l’utilisation qui sera faite du contrat, les modalités de sa négociation et la qualité de son évaluation ; d’autre part, les représentations sociales subjectives des facilitateurs déterminent également l’utilisation faite de l’outil contractuel. Comme le souligne Myriam Bodart, « entre la responsabilisation des individus et leur culpabilisation, la frontière s'avère ténue et l'équilibre difficile à tenir. Sans y prendre garde, on basculerait vite dans l'accusation démobilisante43 ». Les risques de traitement arbitraire sont renforcés, d’après les acteurs rencontrés, par l’absence de critères objectifs pour la définition des « efforts suffisants de recherche d’emploi ».

  • 44  ONEM, Vademecum DISPO, Bruxelles, 2004, 96 p. (annexes 1.1, 1.2 et 1.3 incluses).  Il s’agit d’un (...)
  • 45  Précisant que cette durée est « purement indicative », le Vademecum DISPO précise que « ce timing (...)
  • 46  ONEM, Activation du comportement de recherche d'emploi.  Exécution de l'accord de coopération.  Si (...)

44Le Vademecum DISPO44, remis par l’ONEm aux facilitateurs lors de leur entrée en fonction afin de préciser les consignes et tâches prescrites, nous permet de nous faire une image de la manière dont devraient théoriquement se dérouler les entretiens. Avant de recevoir le chômeur, le « facilitateur » de l’ONEm compile les informations dont il dispose « on-line » sur le chômeur (transmissions du SPE régional concerné, données Dimona, données ONEm). L’entretien en lui-même, d’une durée indicative d’une demi-heure45, a pour but d’entendre le chômeur, éventuellement accompagné, sur sa recherche d’emploi principalement pendant la période des 12 derniers mois qui précède l’entretien. Or, dans la pratique, tous les acteurs rencontrés (tant les accompagnateurs que les « facilitateurs » eux-mêmes) parlent de l’accélération constante des cadences, et il n’est pas rare que l’entretien se limite à 15 minutes, rendant impossible, de l’aveu même de certains agents ONEm, un accueil et un traitement de qualité. Selon l’ONEm (2008)46, le rôle de « facilitateur », partagé « entre accompagnement du demandeur d’emploi et contrôle de sa disponibilité » est « particulièrement difficile, lourd et stressant compte tenu notamment du rythme élevé des entretiens d’évaluation qui peut provoquer un effet routine ».

  • 47  Ibid., p. 85.  Les 4 citations suivantes (la citation de l’ex-facilitateur non incluse) proviennen (...)

45Au-delà de la masse de personnes à contrôler, on pointe aussi des problèmes d’effectifs (« au 31 décembre 2007, 125 facilitateurs, sur 145 prévus, et 13 coordinateurs, sur les 15 prévus, étaient en service47 ») et le turn-over le plus important de la fonction publique (« le taux moyen de turn-over chez les facilitateurs (17,08 %) est supérieur de 12,18 points à celui des autres contractuels (4,9 %) »). A tel point que « des personnes embauchées en 2004 et 2005, il y a encore respectivement 51 % et 73 % en service. Au [bureau de chômage] de Bruxelles, des 16 facilitateurs qui étaient en service initialement, il n’en reste désormais que 3 ». Constatant une accélération de la cadence de travail dès juillet 2005, l’un de ces ex-» facilitateur » interviewé par nos soins affirme « que les contrôleurs actuels ne disposent pas de la même expérience et on se dirige vers l’interrogatoire de police face à des gens précarisés ». Dans son cas, c’est la dégradation des conditions de travail qui l’a amené à démissionner. Le rapport précité de l’ONEm confirme qu’il est loin d’être le seul : sur 27 agents démissionnaires, disposant d’un minimum de 18 mois de service, 11 déclarent quitter l’ONEm pour une fonction spécifique d’accompagnement dans une structure d’aide à la recherche d’emploi (SPE régional, Maison de l’Emploi…) et 6 sur 27 affirment démissionner en raison du « contenu de la fonction ». Conséquence indirecte : on assiste à une diversification des profils. Recherchant initialement des profils « sociaux », l’ONEm se contente désormais de recruter les nouveaux agents sur la base de leur seul titre d’études (diplômes de 1er cycle en informatique, en comptabilité…).

  • 48  BINGEN A. & LEBRUN M., « La contractualisation des rapports sociaux à l’épreuve de la subjectivité (...)
  • 49  DETHYRE R. & ZEDIRI-CORNIOU, La révolte des chômeurs, Paris, Robert Laffont, 1992, p. 123.
  • 50  ONEM, op. cit., 2008b.

46A côté des conditions de travail qui influent sur le traitement des dossiers, la contractualisation des allocations sociales pose, à l’évidence, la question d’une véritable liberté contractuelle dans le chef de bénéficiaires présentant une plus grande vulnérabilité économique, sociale et culturelle, et donc une adhésion plus faible à la culture de l’écrit véhiculée par un mécanisme de contrôle basé sur le renversement de la charge de la preuve, de préférence écrite48.La situation parfois d’extrême détresse des allocataires les place dans une situation vécue d’infériorité et de soumission par rapport à l’institution. Cette inégalité se traduit, dans les témoignages récoltés, par une certaine appréhension vis-à-vis de l’institution, par un stress important, avant même le premier contact. Pour les chômeurs, privés involontairement d’un travail, prouver continuellement sa bonne foi semble dès lors constituer une « double peine », un nouveau facteur de « production institutionnelle de l’invalidation49 » au sens de Detyre et Zediri-Corniou. L’inquiétude exprimée paraît légitime dès lors que se joue au-delà de l’acte administratif une confrontation de valeurs et de représentations différentes, sources potentielles tant de malentendus que de jugements arbitraires dommageables à la partie la plus faible dans l’« échange ». A l’issue des entretiens, nombreux sont les chômeurs à évaluer le contrôle de l’ONEm comme inutile et vexatoire, entraînant périodiquement l’expression d’une certaine agressivité qui pousse l’ONEm à envisager systématiquement la « présence d’un vigile50 ».

47Ce qui précède nous semble particulièrement utile pour interpréter les résultats suivants, provenant de l’enquête d’Idea Consult précitée : en effet, plus de la moitié de l’échantillon de l’enquête déclare ne pas percevoir positivement le rôle des facilitateurs et n’avoir pas été aidé par l’ONEm à travers de ce dispositif. Seuls 71 % des chômeurs évalués positivement (et 32 % des chômeurs évalués négativement) estiment que l’ONEm a tenu compte de leur situation personnelle. Et au final, ce sont respectivement 41 % (des répondants évalués positivement) et 70 % (des répondants évalués négativement) qui ont eu peur de perdre leur droit aux allocations.

IV. Conclusions : effets collatéraux et bombes à retardement

  • 51  Ibidem.

48Bien des acteurs du champ de l’insertion socioprofessionnelle nous ont relaté l’intérêt d’un PAC poussant certains chômeurs totalement déconnectés du marché du travail à « sortir de l’ombre », ce qui est attesté par l’accroissement du volume de demandeurs d’emploi poussant les portes de structures de type « Mission Locale pour l’Emploi ». Et ce bien que « les actions du contrat [soient] fréquemment mises en cause par les conseillers en accompagnement [des SPE régionaux, ce qui] pose des problèmes lors de l’évaluation de ces actions et peut entraîner une situation à la fois dommageable pour le demandeur d’emploi et difficile à gérer pour le facilitateur51 ».

49Mais cet effet indéniable masque une forêt d’effets pervers, pour les chômeurs nous l’avons vu, mais également pour les professionnels qui, tel ce conseiller de Mission Locale bruxelloise, pointe l’accroissement de la charge administrative engendrée par l’inscription de l’ensemble du champ de l’insertion dans un mécanisme de contrôle sans attacher trop d’importance au respect de la vie privée. Au final, « moins de temps à consacrer à notre public ultra-fragilisé » et « moins de liberté dans le choix de nos interventions, celles-ci étant recommandées par les coaches d’Actiris et les facilitateurs de l’ONEm qui ne passent pas plus d'une demi-heure par candidat pour déterminer quelles sont les démarches qu'il faut réaliser pour retrouver un travail ».

50On comprendra aisément que certaines sections syndicales revendiquent, si pas le retrait du plan, au minimum le refus des sanctions en l’absence d’un investissement massif dans la formation, l’enseignement, les structures d’insertion socioprofessionnelle et les équipements collectifs (de type crèche).  

  • 52  Recommandé par le Conseil Supérieur de l’Emploi dans son rapport 2005 et initialement prévu dans l (...)
  • 53  Les « personnes non orientables » sont définies, par l’ONEm, comme les « demandeurs d’emploi prése (...)

51Nombreux sont les acteurs des politiques de l’emploi à nous avoir exprimé leurs craintes quant à l’évolution future d’un dispositif présenté comme emblématique du projet gouvernemental d’Etat social actif, dans un contexte où s’expriment les volontés de certain(e)s d’étendre le dispositif aux chômeurs complets indemnisés âgés de 50 à 58 ans52, de raccourcir les délais de convocation à l’ONEm, de régionaliser une partie de la procédure et, au-delà, de la compétence fédérale en matière d’emploi (voire de la sécurité sociale), et in fine d’écrémer l’assurance-chômage des bénéficiaires « inemployables », « non orientables53 », en déléguant la prise en charge de cette « nouvelle » catégorie de demandeurs d’emploi aux CPAS et au tiers secteur institutionnel parapublic, contribuant ainsi à la fois à psychologiser un peu plus l’accompagnement des chômeurs, à sabrer le caractère universel et solidaire de la sécurité sociale, à reporter sur les collectivités locales (et en grande partie sur l’impôt communal) le poids du traitement de problèmes macroéconomiques.

52Si la légitimité de ces quelques craintes dépend en grande partie des choix politiques à venir, le principe même d’une réforme répressive de l’assurance-chômage nous semble devoir être remis en cause. Loin de nous la volonté de contester le caractère stimulant de la procédure pour une part non négligeable de demandeurs d’emploi, notamment par leur plus grande participation aux processus d’accompagnement à la recherche d’emploi, de formation et d’insertion professionnelle. Nous sommes même prêts à souscrire à l’affirmation, difficilement démontrable, de l’existence d’un « effet PAC » sur l’évolution du marché du travail.

53Mais il nous semble fallacieux qu’un grand nombre d’évaluations réalisées en interne à l’ONEm, plus que mitigées, ne fassent pas l’objet d’une publication, et que soient parallèlement présentés comme « scientifiquement démontré » :

    • 54  Powerpoint de présentation du SPF Emploi, Travail et Concertation sociale, op. cit.

    que le PAC parvient à rendre « le chômage moins attractif sans augmenter la pauvreté54 » ;

    • 55  Ibidem.

    qu’une « plus grande disponibilité = plus d'emplois = plus de possibilités pour accompagner les groupes les plus éloignés55 » alors même qu’on envisage dans le même document interne de réorienter les chômeurs « non orientables » vers l’aide sociale ;

    • 56  Ibidem.

    que « le comportement de recherche [d’un emploi] devient plus efficace56 » alors que seuls 47 % des répondants à l’enquête d’Idea Consult déclarent avoir modifié ce comportement en raison de la procédure d’ « activation du comportement de recherche d’emploi » ;

    • 57  GAZIER B., Vers un nouveau modèle social, Paris, Flammarion, 2005 (édition revue), p. 78.

    que le « monitoring avec accompagnement et sanctions fonctionne... et fonctionne mieux (et est meilleur marché) que la formation, les subsides (réductions de cotisations sociales) et la création directe d'emplois » alors même que des économistes de renom comme Cockx B., Bogaerts K. et De Lathouwer L. (2003) considèrent que le problème majeur du chômage belge réside dans le manque d’emplois disponibles pour les faiblement qualifiés, et que Gazier B. (2005) juge lui-même inapproprié un contrôle renforcé des preuves de recherche d’emploi, combiné à l’utilisation de sanctions « dont l’inefficacité est prouvée par la plupart des travaux d’évaluation57 ».

54La perte d’un emploi, et des revenus qu’il procure, est un puissant facteur de précarisation des individus. L’analyse historique nous a montré que c’est contre ce risque de dénuement et sur la base d’une forte notion de solidarité que se sont constituées les premières caisses mutuelles à l’origine des grandes organisations syndicales actuelles. L’Histoire nous apprend également que du début du XXe siècle à la deuxième guerre mondiale se sont écoulées près de 50 années d’hésitation à reconnaître ce risque d’existence comme social (et non individuel) et à l’intégrer dans le système assurantiel de la sécurité sociale : hésitations et tensions entre libéraux, chrétiens et socialistes, au niveau politique, à la Chambre des Représentants et au Sénat, tensions aussi entre et au sein des différents syndicats, manoeuvres désespérées d’un patronat aux abois face à la montée en puissance des syndicats et convaincu déjà de la fourberie des chômeurs tentés malignement par l’oisiveté.

55Dès lors, eu égard à ce qui précède, le dispositif d’activation du comportement de recherche d’emploi constitue bien, en l’état actuel des choses, une régression du droit social belge, pour la simple raison qu’il accroît les obligations des demandeurs d’emploi sans contrepartie de la part des pouvoirs publics qui n’apportent aucune garantie en termes de créations d’emplois ou d’investissements dans la formation, les chômeurs étant dès lors forcés de rendre compte de leurs efforts solitaires de réinsertion et des résultats de leur mise en concurrence avec l’ensemble des actifs dans une économie mondialisée.  

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Bibliographie

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CHERENTI R., Les exclusions ONEm : implications pour les CPAS, Service d’Insertion professionnelle de la Fédération des CPAS wallons, 2009, http://www.uvcw.be/no_index/cpas/insertion/exclusions-onem-2007.pdf.

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PLATE-FORME CONTRE LE PLAN DE CHASSE AUX CHOMEURS, C’est l’emploi qui est indisponible, pas les chômeurs ! Analyse de l’arrêté royal du 4 juillet 2004 "portant modification de la réglementation du chômage à l'égard des chômeurs complets qui doivent rechercher activement un emploi", au point de vue des restrictions apportées au droit au chômage (version 08.02.05), 2005, 8 p., http://www.stopchasseauxchomeurs.be/fichiers/Analysearreteversion080205OK.pdf.

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SPF EMPLOI, TRAVAIL ET CONCERTATION SOCIALE, Accord de coopération du 30 avril 2004 relatif à l’accompagnement et au suivi actif des chômeurs. Evaluation mars 2008 (Powerpoint de présentation).

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Notes

1  FEB, En route vers le Forum de l'entreprise du 12 mars.  La FEB monte au créneau pour défendre les chefs d'entreprise, 3 mars 2003, http://www.vbo-feb.be/index.html?page=37&lang=fr&idx=287, Dernière consultation le 23 mars 2005 (source plus en ligne actuellement).

2  FEB, UWE, VEV, UEB, Contrôle et disponibilité des chômeurs demandeurs d’emploi.  Position commune FEB-UWE-VEV-UEB, 17 juin 2003, 16 p., http://www.stopchasseauxchomeurs.be/uc/apps/pnupcase/index, Dernière consultation le 15 octobre 2005.

3  VANTHEMSCHE G., Le chômage en Belgique de 1929 à 1940.  Son histoire, son actualité, Bruxelles, Labor, 1994.  Ce sont les années 30, consécutives au Krach de 29, que VANTHEMSCHE qualifie de décennie de l’"invention du chômage" en Belgique.  A noter le parallélisme qu’établit, dans la préface de l’ouvrage, Mateo ALALUF, entre les débats politiques et syndicaux de l’époque et d’aujourd’hui.  

4  FEB, UWE, VEV, UEB, op.cit., p. 5.  Les passages en gras le sont dans le texte original.

5  FANIEL J., « Réactions syndicales et associatives face au  "contrôle de la disponibilité des chômeurs" », L’Année Sociale 2004, Bruxelles, Université Libre de Bruxelles, 2005, p. 144.

6  Lire à ce sujet les articles d’Yves MARTENS consacrés à la « chasse aux chômeurs » dans les différents numéros du Journal du Collectif Solidarité contre l’exclusion (http://www.asbl-csce.be).

7  FANIEL J., op.cit.

8  Egalement appelé PAS (pour « plan d’accompagnement et de suivi »), le PAC comprend un volet « contrôle » assuré par les fonctionnaires de l’ONEm dans le cadre de l’« activation du comportement de recherche d’emploi » et un volet « accompagnement » déployé par les SPE régionaux (VDAB, Actiris, Le Forem).

9  Arrêté ministériel du 5 juillet 2004 réglant le mode de calcul de la durée du chômage de certains chômeurs et fixant la liste modèle des actions visées aux articles 59quater, § 5, alinéa 2, et 59quinquies, § 5, alinéa 2, de l'arrêté royal du 25 novembre 1991 portant réglementation du chômage (MB du 9 juillet 2004).

10  ONEM, Fiche-info des travailleurs, http://www.rva.be/D_help/Definities/TxtFR-04.htm, Dernière consultation le 22 mars 2005.

11  CAPAC, Point-Info.  L’activation du comportement de recherche d’emploi [http://capac.fgov.be/FR/Info/infoRecherche.htm], Dernière consultation le 25 avril 2005.

12  Pour une analyse des conditions de suspension de la procédure, lire PLATE-FORME CONTRE LE PLAN DE CHASSE AUX CHOMEURS, C’est l’emploi qui est indisponible, pas les chômeurs ! Analyse de l’arrêté royal du 4 juillet 2004 "portant modification de la réglementation du chômage à l'égard des chômeurs complets qui doivent rechercher activement un emploi", au point de vue des restrictions apportées au droit au chômage (version 08.02.05), 2005, 8 p., http://www.stopchasseauxchomeurs.be/fichiers/Analysearreteversion080205OK.pdf, Dernière consultation le 25 juin 2006.

13  Art. 4 de l’AR du 4 juillet 2004, insérant les art. 59quater, §5 et 59quinquies§5 dans l’AR 25 novembre 1991 portant réglementation du chômage.  Les passages en italique ont été mis en forme par nos soins pour souligner leur ambiguïté.

14  Les allocations d’attente et les allocations pour cohabitant sont immédiatement supprimées ; les allocations de chômage pour les isolés, les personnes ayant charge de famille ou les cohabitants à faible revenu familial sont réduites pendant 6 mois,  puis supprimées.

15  L’« article 70 » de l’AR du 25 novembre 1991 portant réglementation du chômage institue le possibilité de suspendre les allocations de chômage en cas d’absence répétée aux convocations de l’ONEm.

16  Le clair obscur est une technique de peinture dans laquelle des parties claires entrent immédiatement dans des parties très sombres, créant des effets de contraste parfois très violents (NDLA).

17  Powerpoint de présentation du SPF Emploi, Travail et Concertation sociale, Accord de coopération du 30 avril 2004 relatif à l’accompagnement et au suivi actif des chômeurs.  Evaluation mars 2008 (non diffusé).

18  BANQUE NATIONALE DE BELGIQUE, Rapport 2007. Evolution économique et financière, 2008, p. 83, http://www.nbb.be/doc/ts/Publications/NBBreport/2007/FR/T1/RAPPORT2007_T1.pdf, Dernière consultation le 25 mars 2008.

19  COCKX B. et alii, Le nouveau système de suivi des chômeurs : une évaluation, IRES-FNRS (rapport final), Louvain-la-Neuve, janvier 2007, 173 p., http://www2.econ.ucl.ac.be/Users/b.cockx/rapportwebPolFed.pdf, Dernière consultation le 15 décembre 2007.

20  FOREM-ULB, Evaluation de la deuxième phase du Plan d’Accompagnement des Chômeurs (PAC). Analyse descriptive et évaluation de l’efficacité, FOREM, novembre 2007, 41 p.

21  IDEA CONSULT, Evaluatie van het nieuwe opvolgingsstelsel voor werkzoekenden.  Rapport met voorlopige resultaten, rapport d’enquête réalisé, à la demande du SPF E-T-Cs, en collaboration avec le SPF E-T-Cs et l’ONEm, Bruxelles, 2008, 18 p. (non diffusé).  L’enquête a été effectuée par le traitement des réponses à un questionnaire écrit envoyé par l’intermédiaire du SPF E-T-Cs, entre novembre 2007 et janvier 2008.  Les taux de réponse sont particulièrement bas : seuls 7,8 % des chômeurs sanctionnés, 15,2 % des chômeurs non sanctionnés (3 groupes-cible) et 28,3 % du groupe de contrôle (chômeurs âgés de 50 à 55 ans) ont répondu.

22  CHERENTI R., Les exclusions ONEm : implications pour les CPAS, Service d’Insertion professionnelle de la Fédération des CPAS wallons, 2007, p. 4, http://www.uvcw.be/no_index/cpas/insertion/exclusions-onem-2007.pdf, Dernière consultations le 2 février 2008.

23  CHERENTI R., Les exclusions ONEm : implications pour les CPAS, Service d’Insertion professionnelle de la Fédération des CPAS wallons, 2009, p. 7, http://www.uvcw.be/no_index/cpas/Exclusion-chomage-Etude-08.pdf, Dernière consultations le 1er mars 2009.

24  CHERENTI R., op.cit., 2007, p. 6.

25 « Précisions que le chiffre de 2637 représente une photo à un moment précis (le 31 octobre).  Mais sur une année, le nombre de personnes qui est pris en charge par les CPAS (c’est-à-dire le flux des personnes sur une année) suite à une sanction est de 6547 » (CHERENTI R., op. cit., 2009, p. 7).

26  D’autre raisons peuvent évidemment motiver un refus d’intervention de la part du CPAS, notamment les critères concernant les ressources du ménage éventuellement formé par le chômeur ou la chômeuse.

27  CHERENTI R., op.cit., 2009, p. 9.

28  ONEM, Rapport annuel 2007, 2008a, p. 106, http://www.rva.be/D_stat/Jaarverslag/Jaarverslag_volledig/2007/RA2007_FR.pdf, Dernière consultation le 25 mars 2008.

29  Ibidem.

30  Ibidem.

31  CHERENTI R., op.cit., 2009, p. 12.

32  CHERENTI R., op.cit., 2007, p. 10.

33  ONEM, op. cit.,2008, p. 109.

34  DRAGUET D., Evaluation de l’exécution du plan d’accompagnement et de recherche active d’emploi des chômeurs communément appelé plan de contrôle de la disponibilité des chômeurs.  Situation au 30 juin 2008, 2008,  p. 8, http://cepag.all2all.org/pn/apps/pnupcase/modules.php?op=modload&name=UpDownload&file=index&req=viewsdownload&sid=3&orderby=dateD, Dernière consultation le 10 février 2009.

35  CHERENTI R., op.cit., 2009, p. 10.

36  ONEM, op.cit., 2008a, p. 109.

37  FEB, UWE, VEV, UEB, op.cit., p. 16.

38  Lire notamment « Droits sociaux égaux = droits sociaux individuels », Journal du Collectif Solidarité contre l’exclusion, n° 60-61, nov. 07-mars 08, pp. 59-82.

39  SPF ÉCONOMIE – DG STATISTIQUE ET INFORMATION ÉCONOMIQUE, Qui sont les pauvres en Belgique ?, 2007, 8 p.,  http://www.statbel.fgov.be/press/pr106_fr.pdf, Dernière consultation le 10 février 2009.

40  CHERENTI R., op. cit., 2007, p. 7.

41  Ibid., p. 10.

42  Dans la méthodologie retenue, il a été décidé, par exemple, de compter 8 actions dans le cas d’une obligation globale de « répondre à 2 offres d’emploi par mois », la durée théorique séparant la signature du contrat de l’entretien destiné à en vérifier le respect étant de 4 mois.

43  BODART M.,  « L’activation du comportement de recherche d’emploi ou le contrôle de la disposition au travail », in HUBERT H.-O. (sous la dir.), Un nouveau passeport pour l'accès aux droits sociaux: le contrat, Bruxelles, La Charte, Collection Droit en Mouvement, 2006, p. 43.

44  ONEM, Vademecum DISPO, Bruxelles, 2004, 96 p. (annexes 1.1, 1.2 et 1.3 incluses).  Il s’agit d’un document interne qui a néanmoins fait l’objet d’une diffusion dans les organisations syndicales.

45  Précisant que cette durée est « purement indicative », le Vademecum DISPO précise que « ce timing peut être prolongé pour un dossier justifiant par exemple la signature d’un contrat », l’essentiel étant « d’écouter ce que le chômeur a à dire spontanément ou en réponse aux questions du facilitateur, sans pour autant tomber dans le bavardage ».  Cependant, ces délais hypothétiques pourront « être adaptés par la suite en fonction des expériences et de l’évolution du nombre d’entretiens à prévoir par jour ».  

46  ONEM, Activation du comportement de recherche d'emploi.  Exécution de l'accord de coopération.  Situation 31 décembre 2007.  Rapport présenté au Comité d'évaluation (Art. 22 de l'accord de coopération du 30.04.2004),  2008b, p. 95 (non diffusé).

47  Ibid., p. 85.  Les 4 citations suivantes (la citation de l’ex-facilitateur non incluse) proviennent de la même source.

48  BINGEN A. & LEBRUN M., « La contractualisation des rapports sociaux à l’épreuve de la subjectivité », in Actes du deuxième Congrès international des formateurs en travail social et des professionnels francophones de l'intervention sociale, Namur, 2008, 15 p. http://www.congres2007.org/pages/actes_pdf/Bingen_Lebrun.pdf

49  DETHYRE R. & ZEDIRI-CORNIOU, La révolte des chômeurs, Paris, Robert Laffont, 1992, p. 123.

50  ONEM, op. cit., 2008b.

51  Ibidem.

52  Recommandé par le Conseil Supérieur de l’Emploi dans son rapport 2005 et initialement prévu dans la déclaration gouvernementale de la défunte Organe bleue.

53  Les « personnes non orientables » sont définies, par l’ONEm, comme les « demandeurs d’emploi présentant des problèmes d’ordre médical, mental, psychique ou psychiatriques (MMPP) » (ONEM, op. cit, 2008b, p. 87).

54  Powerpoint de présentation du SPF Emploi, Travail et Concertation sociale, op. cit.

55  Ibidem.

56  Ibidem.

57  GAZIER B., Vers un nouveau modèle social, Paris, Flammarion, 2005 (édition revue), p. 78.

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Pour citer cet article

Référence papier

Michael Lebrun, « Bilan mitigé de l’activation du comportement de recherche d’emploi », Pyramides, 18 | 2009, 209-234.

Référence électronique

Michael Lebrun, « Bilan mitigé de l’activation du comportement de recherche d’emploi », Pyramides [En ligne], 18 | 2009, mis en ligne le 10 novembre 2011, consulté le 26 avril 2017. URL : http://pyramides.revues.org/662

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Auteur

Michael Lebrun

Assistant ULB (Institut des Sciences du Travail – Faculté des Sciences sociales et politiques/Solvay Brussels School of Economics and Management) - miclebru@ulb.ac.be

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