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Les orientations nouvelles des politiques de réforme administrative en France

Jacques Chevallier
p. 15-28

Résumé

Depuis les années 2000, les politiques de réforme administrative ont été caractérisées en France par une dynamique nouvelle, illustrée par le lancement en 2001 de la réforme budgétaire (LOLF) et en 2007 de la “révision générale des politiques publiques” (RGPP), et marquées par une influence beaucoup plus nette du New Public Management. Le bilan qu’il est possible d’en dresser reste pourtant incertain, les ambitions des réformateurs contrastant avec la réalité du terrain et la stratégie top down adoptée, privant ces réformes du consensus qui serait nécessaire à leur bonne application.

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Texte intégral

  • 1 « Généalogies de la réforme de l’Etat », Revue française d’administration publique, n° 120, 2006.

1Le thème de la réforme administrative n’est pas nouveau en France1 : il s’agit d’une de ces questions récurrentes autour desquelles est structuré traditionnellement le débat politique ; l’inefficacité administrative a été dénoncée avec constance depuis le XIXe siècle et le discours réformateur a depuis toujours été considéré comme politiquement mobilisateur et électoralement rentable. Tout gouvernement digne de ce nom est tenu en France d’avoir un programme de réforme administrative : celle-ci apparaît donc comme de ces problèmes routiniers, qui sont réinscrits en permanence à l’agenda politique.

  • 2 J. CHEVALLIER, « La politique française de modernisation administrative », L’Etat de droit, Mélange (...)

2Néanmoins, les politiques de réforme qui se sont déployées depuis le début des années 19802 n’en présentent pas moins des caractéristiques différentes : elles s’inscrivent dans un contexte de crise de l’Etat-providence, qui, s’il n’est pas propre à la France, remet en cause les cadres axiologiques et pratiques sur lesquels reposait l’action publique.

3Dans un premier temps (décennie 1980), on ne parle encore, mais c’est déjà un changement, que de « modernisation administrative », avec l’accent mis sur la « démarche qualité » (1986) puis sur la recherche des voies d’un « renouveau du service public » (1989) — différence de perspective qui n’est pas dépourvue d’implications politiques.

4Dans un second temps (décennie 1990), la question de la « modernisation administrative » est intégrée dans une problématique plus large de « réforme de l’Etat », dont elle constitue le volet essentiel : à travers la volonté de « mieux servir les citoyens » (1995), de construire un Etat « plus proche » et « plus efficace » (1997) ou encore de promouvoir une « administration de service », placée sous le triple « signe de l’efficacité, de la proximité et de la simplicité » (2002), l’ambition est fondamentalement la même.

  • 3 « La réforme de l’Etat », Cahiers français, n° 346, septembre-octobre 2008.
  • 4 « LOLF et gestion de la réforme publique », Actualité juridique Droit administratif, 10/2006 ; « Ré (...)
  • 5 F. LAFARGE, « Le lancement de la révision générale des politiques publiques », Revue française d’ad (...)

5Le troisième temps (décennie 2000) est marqué par un nouvel élargissement des perspectives3. Annoncé par l’entrée en vigueur de la réforme budgétaire adoptée en 2001 (LOLF)4, il se traduit pas le lancement, après le changement politique de 2007, de la « révision générale des politiques publiques » (RGPP)5, qui entend, en s’inspirant d’exemples étrangers, passer au crible l’ensemble des politiques publiques, en partant d’une réflexion en termes d’« objectifs » avant d’envisager les adaptations structurelles souhaitables : la RGPP a été présentée (F. Fillon, 10 juillet 2007) comme une « démarche radicalement nouvelle », dans la mesure où il s’agit de « dépasser la logique des moyens » pour « s’interroger sur les fins de toute action publique » ; elle constitue le cadre général dans lequel se déploient actuellement en France les politiques de réforme administrative, bien que celles-ci ne s’y réduisent pas et que sa nouveauté soit en fait relative par rapport aux programmes précédemment engagés.

6On évoquera la finalité des réformes (I), la stratégie déployée pour les promouvoir (II), leur contenu (III), la réception par les intéressés (IV), avant d’esquisser un bilan provisoire sur leurs conditions d’application (V).

I. La finalité

  • 6 J. CHEVALLIER, D. LOSCHAK, « Rationalité juridique et rationalité managériale dans l’administration (...)

7Par-delà leurs variantes successives, les politiques de réforme administrative sont sous-tendues, en France comme ailleurs, par le souci d’améliorer l’efficacité de la gestion publique. Cette promotion du thème de l’efficacité n’allait pas de soi : pendant longtemps a prévalu en effet en France le postulat selon lequel la gestion publique, placée sous le sceau de l’intérêt général, ne pouvait être mesurée en termes d’efficacité6. C’est au cours des années 1960 que s’est imposée l’idée que l’administration était tenue, tout comme les entreprises privées, d’améliorer sans cesse la qualité de ses prestations, tout en s’efforçant d’abaisser ses coûts : l’administration française se convertit alors au management.

  • 7 M. MASSENET, La nouvelle gestion publique, Paris, Editions d’organisation, 1975 ; A. BURLAUD, R. LA (...)

8I.1. Cette conversion est cependant relative : la conviction que la gestion publique ne pouvait être assimilée à la gestion privée aboutira à la construction d’un « management public », qui se présente comme un compromis entre l’exigence nouvelle d’efficacité et l’attachement au particularisme de la gestion publique7. Le management public entend améliorer la « performance publique », en permettant à l’administration d’atteindre les objectifs qui lui sont assignés par les autorités publiques à coût minimal : celle-ci est invitée à un effort de productivité, tendant à la réduction des coûts, mais sans dégradation de la qualité de ses prestations ; il s’agit de repenser ses structures, ses modes d’organisation, ses méthodes de gestion, sans perdre de vue ce qui fait sa spécificité. C’est cette conception qui préside aux politiques de modernisation des années 1980, comme en témoigne l’idée d’un « renouveau du service public », ainsi qu’à celles des années 1990.

9I.2. Le New Public Management (NPM), qui tend au contraire à s’inspirer des méthodes de gestion en vigueur dans le privé, n’aura ainsi qu’un faible écho en France, au moins jusqu’aux réformes récentes.

10Avec la LOLF, c’est en effet une version beaucoup plus proche du NPM qui tend à prévaloir, à travers l’idée que, pour les services publics comme pour les entreprises privées, la performance se mesure, ce qui conduit à : la fixation d’indicateurs de performance ; la construction d’un système de pilotage (contrôle de gestion) permettant de mesurer les écarts entre les résultats attendus et les résultats atteints et de mettre en œuvre les dispositifs de correction nécessaires ; l’évaluation des résultats obtenus.

11Quant à la RGPP, elle s’assigne très clairement pour ambition la production d’un « Etat allégé », le « recentrage des politiques publiques sur le cœur de leurs missions » étant présenté à la fois comme « une source de plus grande qualité et d’économie ».

  • 8 « La réforme de l’État et la nouvelle gestion publique : mythes et réalités », Revue française d’ad (...)

12On constate ainsi une plus grande réceptivité aux préceptes du NPM, alors même que le bilan concret des réformes qu’il a inspirées s’avère pour le moins nuancé8.

II. La stratégie

13II.1. Les politiques de réforme administrative ont bénéficié en France, comme ailleurs, d’un engagement gouvernemental fort. Figurant au rang des priorités de l’action gouvernementale, elles font l’objet d’un suivi interministériel régulier et d’un pilotage administratif, dont la configuration a varié : la « Direction générale de l’administration et de la fonction publique » qui en était chargée avait été remplacée en 1995 par un « Commissariat à la réforme de l’Etat », auquel a succédé en 1997 la « Délégation interministérielle de la réforme de l’Etat », elle-même remplacée en 2003 par trois services interministériels distincts, avant qu’une Direction générale ne soit créée au sein du ministère du Budget, la réforme de l’Etat passant alors sous la coupe de Bercy.

  • 9 P. BEZÈS, Réinventer l’Etat. Les réformes de l’administration française, (1962-2008), Paris, PUF, C (...)

14Cet engagement gouvernemental fort tend à faire des politiques de réforme l’expression d’un processus top-down, marqué par le volontarisme politique — volontarisme s’appuyant sur les réflexions de groupes de hauts fonctionnaires9, soucieux d’améliorer l’efficacité de l’action de l’Etat, s’inspirant des travaux de commissions de réflexion dominées par ceux-ci (par exemple en 2008 les travaux de la commission Silicani sur le statut de la fonction publique) et mobilisant le savoir de cabinets-conseils, impliqués de manière croissante dans les processus de réforme.

15La RGPP illustre bien cette démarche. Elle est passée par deux phases successives. La première (juillet 2007-juin 2008) a été une phase de réexamen de l’organisation de l’Etat et de définition d’orientations de réforme : vingt-six équipes d’audit, composées de fonctionnaires issus des corps d’inspection et de consultants privés, ont été invitées à passer au crible des politiques publiques puis à présenter leurs conclusions à un comité de suivi ; les décisions arrêtées ont été soumises à l’approbation d’un « conseil de modernisation des politiques publiques » (CMPP), rassemblant, autour du Président de la République, l’ensemble des membres du Gouvernement et du comité de suivi (trois conseils ont été réunis les 12 décembre 2007, 4 avril 2008, 11 juin 2008). La seconde phase, ouverte en juin 2008 est celle de la mise en œuvre des mesures décidées (374) : un suivi est assuré dans le cadre de chaque ministère et au niveau interministériel sous l’égide du ministère du budget ; d’après le bilan établi en mai 2009, 95 % des mesures adoptées seraient en cours de mise en œuvre, 75 % respectant le calendrier prévu.

  • 10 J. CHEVALLIER, « Les fonctionnaires et la modernisation administrative », Revue administrative, n° (...)

16II.2. Cette stratégie top-down pose le problème de l’implication des fonctionnaires dans les processus de réforme. Si, au départ, les réformes administratives avaient été conçues, soit sans les fonctionnaires (années 1960), soit contre eux (années 1970), à partir du milieu des années 1980, l’idée s’était au contraire imposée que la modernisation administrative ne pouvait être menée à bien sans l’adhésion et la participation active des intéressés : elle devait être opérée avec, voire par, les agents10 ; la circulaire du 23 février 1989 relative au « renouveau du service public » présentait ainsi les agents publics comme « les acteurs à part entière des évolutions à mettre en œuvre » ; et, de même, celle du 26 juillet 1995 rappelait que « le concours actif » des agents publics à l’entreprise de réforme de l’Etat était « une condition indispensable du succès ».

  • 11 Y. CHEVALIER, « La réforme budgétaire et la gestion des ressources humaines : quelles conséquences (...)

17Les réformes récentes ont fait, en revanche, dans une large mesure l’impasse sur cette exigence : la LOLF a été conçue et mise en œuvre sans que les fonctionnaires aient été réellement associés, alors que pourtant ses retombées en matière de gestion des ressources humaines sont importantes11 ; quant à la RGPP, elle se déroule hors de toute consultation des agents, qui en subissent pourtant directement les effets. Sans doute, les syndicats de fonctionnaires ont-ils leur mot à dire concernant les projets qui touchent directement au statut : mais la volonté politique affirmée de « marquer une véritable rupture dans la manière de gérer les carrières dans la fonction publique » (N. Sarkozy, Lille 11 janvier 2008) ne peut que susciter leur méfiance.

III. Le contenu

18Le souci d’efficacité de la gestion publique qui sous-tend les politiques de réforme se traduit sur trois plans essentiels.

  • 12 L. CLUZEL, Le service public et l’exigence de qualité, Paris, Dalloz, Nouvelle bibliothèque des thè (...)

19III.1. L’efficacité implique en tout premier lieu l’amélioration de la qualité du service rendu à l’usager. Au départ (1986), il s’agissait d’une simple transposition de la problématique de la « qualité totale » mise en œuvre dans le secteur productif. Puis on s’est efforcé, depuis les années 1990, de mieux prendre en compte la spécificité du public, à travers deux orientations différentes : une conception étroite, invitant les services publics à prendre vis-à-vis de leurs usagers des engagements quant à la qualité des prestations offertes (« chartes qualité » et « engagements de service ») ; une conception large, faisant de la qualité un thème fédérateur, cristallisant une série d’exigences nouvelles qui s’imposent désormais dans la relation avec les administrés (accessibilité, simplicité, rapidité, …)12. L’accent mis, à partir de 2004, sur le développement de l’administration électronique, par l’essor des « télé-procédures » et des « télé-services », s’inscrit dans cette perspective.

20III.2. L’efficacité suppose ensuite l’optimisation des ressources de tous ordres mises à la disposition des administrations.

  • 13 J.L. SILICANI, Livre blanc sur l’avenir de la fonction publique. Faire des services publics et de l (...)

21Les services administratifs ont ainsi été appelés à rénover en profondeur leurs rapports avec leurs agents, en passant d’une « administration du personnel », dominée par les considérations juridiques et budgétaires, à une authentique « gestion des ressources humaines ». Ce passage entraîne : la mise en place d’une « gestion prévisionnelle » visant à adapter la structure des emplois à l’évolution des missions, en ce qui concerne le niveau des effectifs, la définition des métiers et le type de compétences requises ; l’inflexion des modes de recrutement, par le recours à des voies parallèles aux concours et l’assouplissement de la rigidité de ceux-ci ; le renforcement de la formation professionnelle et l’encouragement donné à la mobilité ; une meilleure prise en compte des performances des agents, par l’introduction de méthodes d’évaluation, vidant la traditionnelle notation de sa portée, ainsi que de modes de rémunération en fonction du mérite ; le développement de mécanismes de participation. Toutes ces mesures sont cependant jugées encore insuffisantes : le passage à une organisation de la fonction publique par métiers et non plus par corps, souhaitée par le Conseil d’Etat dès 2003 et reprise par le rapport Silicani d’avril 200813, et l’extension de la logique de la contractualisation sont désormais évoqués.

22Concernant les moyens matériels, l’enjeu essentiel est de donner à l’administration la possibilité de faire prévaloir dans leur utilisation un souci de rentabilité économique : la simplification et la modernisation des procédures de passation des marchés publics y répond ; il s’agit aussi de permettre à l’administration de développer une véritable politique patrimoniale, ce qui implique une liberté plus grande dans la gestion des actifs.

23La gestion financière et comptable a été profondément infléchie par la LOLF, dont l’ambition a été de : répartir les moyens budgétaires en fonction des missions et non plus selon une logique de dépenses ; responsabiliser les gestionnaires par la contractualisation des objectifs qui leur sont assignés et des moyens qui leur sont alloués ; assouplir les règles budgétaires par la globalisation des enveloppes, la possibilité de reports, la fongibilité des crédits ; alléger le contrôle financier par la réduction, voire la suppression des visas préalables ; mettre sur pied une comptabilité analytique permettant d’apprécier l’ensemble des coûts afférents à l’exécution des missions et au fonctionnement des services.

24III.3. L’efficacité a conduit enfin à une réforme en profondeur de l’organisation administrative, par un double mouvement.

25D’une part, l’accent mis sur une gestion de proximité, qui a conduit à vider le niveau central d’une partie de ses attributions. La décentralisation a connu un spectaculaire bond en avant, à la suite des réformes de 1982-1983 (acte I) puis de 2003 (acte II) ; dotées de compétences étendues, les collectivités territoriales disposent d’une autonomie renforcée. Parallèlement, les années 1990 ont marqué un tournant dans la politique de déconcentration, par la consécration du principe de subsidiarité (1992) : c’est désormais aux services déconcentrés qu’incombe la responsabilité de tâches de gestion qui n’entrent plus dans le champ de compétence des administrations centrales ; et ils se voient reconnaître une plus grande autonomie de gestion, notamment financière (globalisation des crédits, possibilité de reports, généralisation des contrôles a posteriori), tandis que leur cohésion sort renforcée de l’affirmation de l’autorité préfectorale. Le mouvement s’est poursuivi dans les années 2000, par la rationalisation des structures territoriales de l’administration d’Etat.

26D’autre part, la délégation systématique des activités de production de biens et services à des opérateurs, publics ou privés, autonomes : le développement de la formule des agences témoigne du souci de tirer toutes les conséquences de la logique de personnalisation inhérente au statut d’établissement public, par l’octroi d’une autonomie renforcée ; quant aux formules de gestion déléguée (1992), ou de partenariat pour le financement des équipements publics, (2004), elles montrent que l’Etat éprouve de manière croissante le besoin d’utiliser le savoir-faire, les ressources et les compétences du privé.

27Reste à savoir comment ces réformes sont perçues par les intéressés.

IV. La réception

  • 14 L. ROUBAN, Les cadres supérieurs de la fonction publique et la politique de modernisation administr (...)

28IV.1. Les perceptions que les fonctionnaires ont des réformes dépendent d’une série de paramètres. D’abord, de la position qu’ils occupent dans la hiérarchie. Les enquêtes effectuées auprès des cadres supérieurs de la fonction publique révèlent une assez large adhésion au thème de la modernisation, dans laquelle les intéressés voient le moyen d’améliorer le fonctionnement des services placés sous leur autorité et la qualité des prestations fournies aux usagers14 ; plus on descend dans la hiérarchie, plus au contraire prédominent des sentiments d’inquiétude, de défiance ainsi que des comportements de rejet : les réformes sont perçues comme remettant en cause les droits acquis et aggravant les conditions de travail. Ensuite, du type de services : le thème de la modernisation recueille dans certaines administrations, comme celle de l’Equipement, un large consensus, alors que d’autres sont beaucoup plus rétives au changement. Enfin, des implications, fortes ou faibles, des réformes concernent la situation personnelle des intéressés. Les enquêtes officielles ne sauraient à cet égard faire illusion : le sondage effectué en août 2007 auprès de quelque cinq mille fonctionnaires représentant les trois fonctions publiques (fonction publique d’Etat, territoriale et hospitalière) et les trois catégories d’agents (A, B, C) montrait par exemple que 75 % des intéressés déclaraient comprendre la nécessité du changement dans l’administration et 77 % se déclaraient prêts à participer à la démarche de modernisation de la fonction publique ; mais, à deux questions aussi générales et formulées de cette manière, il était évidemment difficile de répondre par la négative ... Les perceptions sont en revanche beaucoup plus critiques dès l’instant où sont évoquées des réformes concrètes et interrogés ceux qui en sont les destinataires directs.

29Au-delà de ces variantes, et en dépit de l’adhésion de principe à l’idée de réforme, c’est un sentiment de défiance, voire de rejet, teinté de résignation et/ou de scepticisme sur la portée concrète des réformes, qui semble dominer dans la fonction publique. Ce sentiment est renforcé dès l’instant où la modernisation administrative est assortie de mesures de déflation, se traduisant par la réduction des effectifs : si ce lien avait été évité au cours des années 1980, et encore au cours des années 1990 en dépit de quelques velléités, il est clairement formulé depuis 2007, avec l’objectif, annoncé au cours de la campagne présidentielle et réitéré depuis lors, de ne remplacer qu’un départ à retraite sur deux — la pratique étant en fait plus mesurée (un sur trois) ; la réforme administrative apparaît dès lors comme le moyen d’exiger davantage des fonctionnaires.

30Plus profondément, les politiques de réforme sont perçues comme : tendant à la remise en cause des valeurs du service public, par un alignement sur celles du privé ; accentuant la pression sur les agents au nom d’une culture de la performance ; portant atteinte aux garanties d’ordre statutaire et au modèle de fonction publique ; renforçant l’autorité hiérarchique, au risque de réintroduire un certain arbitraire. Une enquête de l’IFOP (Institut français d’opinion publique) de novembre 2008 montre ainsi que, si 80 % des fonctionnaires sont favorables à ce que leur évolution de carrière prenne davantage en compte leur performance, 49 % seulement acceptent qu’une partie de leur rémunération soit calculée en fonction de l’atteinte d’objectifs et 60 % jugent l’évaluation de leur travail par la hiérarchie « déconnectée de la réalité de leur travail », 57 % l’estimant arbitraire

  • 15 P. WARIN, Les dépanneurs de justice. Les « petits fonctionnaires » entre qualité et équité, Paris, (...)

31C’est en fait la logique managériale qui reste, aux yeux des agents, fondamentalement incompatible avec la logique du service public15 ; et cette opposition tend à apparaître plus clairement dès l’instant où le compromis qui était inhérent à la construction d’un « management public » a fait place à une version beaucoup plus radicale, inspirée du NPM. Les vives résistances opposées récemment dans certains secteurs, comme l’enseignement supérieur, la recherche ou les hôpitaux, à l’application d’une logique perçue comme remettant en cause l’identité professionnelle des intéressés montrent bien l’absence de consensus entourant le sens mêmes des réformes. Cette défiance est évidemment renforcée dès l’instant où les intéressés n’ont pas été associés aux processus d’élaboration.

32IV.2. Du côté des administrés, le contraste des perceptions est le reflet de l’ambivalence du statut d’administré.

33Le discours sur la nécessaire réforme de l’Etat recueille un large assentiment du public en général : les critiques traditionnelles concernant une administration censée être inefficace, dispendieuse, inaccessible sont toujours d’actualité. L’idée de réforme suscite ainsi une adhésion de principe et bénéficie d’un a priori favorable : elle est censée permettre de réduire le coût de fonctionnement d’un appareil qui exercerait une ponction excessive sur les ressources collectives.

34En tant qu’usagers de services publics, le point de vue est différent. Toutes les enquêtes démontrent en effet que les usagers sont globalement satisfaits du fonctionnement des services qu’ils fréquentent : un sondage BVA de juin 2008, effectué auprès des usagers de neuf grands services, révèle un taux moyen de satisfaction de 72 %, aucun des secteurs n’obtenant moins de 50 % d’opinions favorables.

35Les politiques de modernisation suscitent dès lors des réserves, dans la mesure où l’accent mis sur la réduction des coûts de fonctionnement risque d’entraîner un abaissement de la qualité des services concernés, alors que celle-ci est érigée en impératif prioritaire. On retrouve ici la tension entre efficacité et efficience inhérente aux politiques de réforme administrative : quand on parle d’améliorer les « performances publiques », s’agit-il d’augmenter la satisfaction des usagers ou de réduire les coûts de fonctionnement des services, au nom du principe de l’économie de moyens ? Dès l’instant où l’accent est mis sur l’efficience, on ne peut s’étonner des réserves exprimées par ceux qui bénéficient des prestations des services.

36Plus généralement, toutes les enquêtes témoignent d’un attachement aux valeurs traditionnelles du service public, et notamment au principe d’égalité. La politique de décentralisation, qui avait bénéficié jusqu’alors d’une très large adhésion, suscite ainsi des réserves nouvelles : les inégalités qu’elle génère ou qu’elle renforce sont désormais mal supportées ; maintes réformes, concernant l’éducation, la santé, les services sociaux, suscitent des réactions comparables et les mouvements sociaux contre ces réformes rencontrent assez généralement le soutien du public.

37Reste à tenter de mesurer l’impact des réformes qui ont été engagées.

V. Le bilan

38V.1. Le bilan qui était dressé des politiques de modernisation à la fin de la dernière décennie était sceptique, voire critique. Si des mesures nombreuses avaient été adoptées, en matière de gestion des ressources humaines, d’organisation administrative (politiques de décentralisation et de déconcentration) et concernant les rapports administration-administrés, le modèle administratif n’en aurait pas été pour autant substantiellement modifié : faute de différenciation des carrières et de responsabilisation des cadres, la gestion des ressources humaines gardait une portée surtout rhétorique ; la remise en cause de l’architecture unitaire restait contenue dans d’étroites limites ; quant à la transformation des relations avec les administrés, elle était plus apparente que réelle, comme le montraient les limites de la participation et de la transparence.

  • 16 R. FAUROUX, B. SPITZ (dir.), Notre Etat. Le livre vérité de la fonction publique, Paris, Robert Laf (...)

39Quelques échecs retentissants, notamment la tentative de réforme de l’organisation du ministère de l’Economie et des Finances en 2000, semblaient témoigner de la persistance des résistances que l’administration française opposait à toute entreprise de réforme. On trouve le condensé de cette analyse dans le livre collectif Notre Etat, rédigé en 2000 par un groupe de hauts fonctionnaires16. Le constat était sans complaisance : « la France a raté ou plutôt elle n’a jamais entrepris la réforme de l’Etat et continue à tolérer que la nation traîne son administration comme un boulet » ; au-delà de la qualité des hommes, la fonction publique serait restée « un bloc d’improductivité », l’administration consacrant « plus d’attention aux procédures qu’aux résultats ».

40On pouvait dès lors être tenté de ne voir dans la politique de modernisation administrative qu’une politique symbolique, visant avant tout à restaurer une légitimité administrative défaillante, par la production de représentations nouvelles — nouveaux mythes venant relayer les thèmes anciens de l’intérêt général et du service public (« gestion des ressources humaines », « participation », « transparence », « qualité », « évaluation », …). Cette analyse apparaissait cependant réductrice, sous-estimant la portée des changements intervenus et ignorant la continuité des politiques suivies par les gouvernements successifs, qu’ils soient de gauche ou de droite : une appréciation plus positive conduisait à penser au contraire que de nouvelles valeurs et normes de comportement étaient progressivement intériorisées par les agents, par voie d’apprentissage.

41V.2. Le contexte a été modifié au cours des années 2000, sous le double fer de lance de la réforme budgétaire et de la RGPP (Révision générale des politiques publiques) : au-delà d’une réforme du budget et de la comptabilité de l’État, la LOLF introduit des mécanismes de performance déjà mis en place dans plusieurs pays de l’OCDE en vue de moderniser la gestion publique ; quant à la RGPP, elle entend procéder à un réexamen d’ensemble des missions et des structures de l’Etat afin d’assurer une plus grande efficacité de l’action publique. Si leur temporalité est différente, la LOLF fixant un cadre durable pour l’action publique alors que la RGPP relève d’une stratégie contingente de réforme, ces deux réformes se complètent et se conjuguent, en créant une nouvelle dynamique dont les effets se font sentir sur tous les terrains de la réforme administrative.

42S’il est sans doute prématuré de dresser un bilan concernant la portée de ces réformes, on peut cependant donner quelques indications sur leurs conditions d’application.

43L’impact de la LOLF est double. D’une part, sur les principes d’organisation administrative : une nouvelle architecture administrative est construite autour des responsables des programmes, chargés de mettre en œuvre « une politique publique définie », sous la responsabilité d’un ministre, en organisant un dialogue de gestion avec les responsables des « budgets opérationnels de programme » (BOP) et « unités opérationnelles » (UO) qui en sont la déclinaison. D’autre part, sur les principes de gestion publique : dotés de marges de manœuvre nouvelles, les responsables des programmes sont désormais tenus de s’engager sur des objectifs, mesurés par des indicateurs de performance, en fonction desquels seront évalués les résultats.

  • 17 M. BEAUVALLET, Les stratégies absurdes. Comment faire pire en croyant faire mieux, Paris, Seuil, 20 (...)

44Or, sur ces deux points, d’importantes hypothèques subsistent. Faute du complet remodelage des structures des administrations centrales qui aurait été souhaitable, la réforme aboutit en pratique à la coexistence de deux logiques organisationnelles, l’une opérationnelle sous-tendue par l’idée de programmes, dont la réalisation est confiée aux « responsables de programmes », l’autre gestionnaire, héritée de la conception traditionnelle, et structurée autour des directions, à compétence verticale ou horizontale : la coexistence de ces deux logiques, même imbriquées, comporte une large part d’artifice et constitue un facteur de complexification supplémentaire de l’organisation administrative centrale, se superposant aux cloisonnements préexistants. Quant à la construction des « indicateurs de performance », cruciale au regard des nouveaux principes devant guider la gestion publique, elle s’est heurtée à bien des difficultés, inévitables pour des activités de service : la tendance à privilégier les données quantitatives risque d’entraîner une confusion entre mesure de l’activité et mesure du résultat, en conduisant, comme pour la police ou la justice, à une « politique du chiffre » ; mais les éléments d’ordre qualitatif sont par nature difficilement évaluables. Au demeurant, l’existence d’indicateurs n’est pas nécessairement une garantie de performance : Maya Beauvallet a bien mis en évidence, à partir d’une série d’exemples concrets, les limites des outils managériaux, l’esprit humain étant « plus rationnel, plus stratège encore que les indicateurs les plus astucieux », qui peuvent être contournés voire déviés de leur finalité17. La rupture apparente que constituait la réforme budgétaire risque dès lors d’être purement formelle, en étant absorbée par un appareil dont les principes d’organisation et les modes de gestion n’ont pas été substantiellement modifiés.

45La RGPP n’a pas, contrairement aux ambitions qui avaient été initialement formulées, entrainé d’innovations radicales. Elle a sans doute permis le remodelage des structures des administrations centrales : regroupement des directions, avec notamment la fusion de la Direction des Impôts et de celle de la Comptabilité publique qui avait échoué en 2000, réorganisation de la Défense et du renseignement, fusion de certains des corps d’inspection et de grands corps techniques. Elle a aussi contribué au redéploiement des missions des ministères, à l’allègement des procédures administratives, à la création de nouveaux outils de gestion. Mais l’élan semble être retombé, compte tenu des résistances rencontrées dans certains secteurs et du contrecoup de la crise.

46Quant à la GRH, si les mesures prises depuis le début de la décennie sont importantes, les projets de transformation plus profonde de la structure de la fonction publique, voire du statut des fonctionnaires, restent en pointillés.

47La conclusion ne saurait donc être que nuancée, en rejoignant la perspective qui était celle du colloque. Vue d’en haut, la dynamique de réforme paraît spectaculaire : portés des groupes de hauts fonctionnaires et endossés par le pouvoir politique, les projets de réforme se sont multipliés dans de nombreux domaines ; et cette dynamique a tendu à s’amplifier au cours des dernières années, au motif qu’il convenait de combler le « retard » pris par la France. Vu d’en bas, le constat est plus incertain : la stratégie du coup de poing ou du fait accompli, adoptée de plus en plus fréquemment par les décideurs politiques, tend à priver beaucoup de ces réformes du consensus qui serait indispensable à leur bonne application. Le décalage qui apparaît ainsi entre les ambitions des réformateurs et la réalité du terrain tend à montrer que le modèle administratif hérité d’une longue histoire ne saurait être aisément éradiqué.

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Notes

1 « Généalogies de la réforme de l’Etat », Revue française d’administration publique, n° 120, 2006.

2 J. CHEVALLIER, « La politique française de modernisation administrative », L’Etat de droit, Mélanges en l’honneur de Guy Braibant, Paris, Dalloz, 1996, pp. 69 sq.

3 « La réforme de l’Etat », Cahiers français, n° 346, septembre-octobre 2008.

4 « LOLF et gestion de la réforme publique », Actualité juridique Droit administratif, 10/2006 ; « Réformes budgétaires et réformes de l’Etat », Revue française d’administration publique, n° 117, 2006.

5 F. LAFARGE, « Le lancement de la révision générale des politiques publiques », Revue française d’administration publique, n° 124, 2007, pp. 683 sq. ; M. BOUVIER, « La révision générale des politiques publiques et la métamorphose de l’Etat », Actualité juridique Droit administratif, 7/2008, pp. 329 sq.

6 J. CHEVALLIER, D. LOSCHAK, « Rationalité juridique et rationalité managériale dans l’administration française », Revue française d’administration publique », n° 24, octobre-décembre 1982, pp. 679 sq.

7 M. MASSENET, La nouvelle gestion publique, Paris, Editions d’organisation, 1975 ; A. BURLAUD, R. LAUFER, Management public, Paris, Dalloz, 1980.

8 « La réforme de l’État et la nouvelle gestion publique : mythes et réalités », Revue française d’administration publique, n° 105-106, 2003 ; C. POLLITT, G. BOUCKAERT, Public Management reform : A Comparative Analysis, Oxford, Oxford University Press, 2ème éd., 2006 ; « Moderniser l’Etat », Revue internationale des sciences administratives, 3/2006.

9 P. BEZÈS, Réinventer l’Etat. Les réformes de l’administration française, (1962-2008), Paris, PUF, Coll. Le lien social, 2009.

10 J. CHEVALLIER, « Les fonctionnaires et la modernisation administrative », Revue administrative, n° 271, 1993, pp. 5 sq.

11 Y. CHEVALIER, « La réforme budgétaire et la gestion des ressources humaines : quelles conséquences pour la fonction publique ? », Actualité juridique Droit administratif, 2006, pp. 523 sq.

12 L. CLUZEL, Le service public et l’exigence de qualité, Paris, Dalloz, Nouvelle bibliothèque des thèses, Vol. 52, 2006.

13 J.L. SILICANI, Livre blanc sur l’avenir de la fonction publique. Faire des services publics et de la fonction publique des atouts pour la France, Paris, La Documentation française, 2008.

14 L. ROUBAN, Les cadres supérieurs de la fonction publique et la politique de modernisation administrative, Paris, La Documentation française, 1994.

15 P. WARIN, Les dépanneurs de justice. Les « petits fonctionnaires » entre qualité et équité, Paris, LGDJ, Coll. Droit et société, n° 33, 2002.

16 R. FAUROUX, B. SPITZ (dir.), Notre Etat. Le livre vérité de la fonction publique, Paris, Robert Laffont, 2000.

17 M. BEAUVALLET, Les stratégies absurdes. Comment faire pire en croyant faire mieux, Paris, Seuil, 2009.

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Pour citer cet article

Référence papier

Jacques Chevallier, « Les orientations nouvelles des politiques de réforme administrative en France », Pyramides, 19 | 2010, 15-28.

Référence électronique

Jacques Chevallier, « Les orientations nouvelles des politiques de réforme administrative en France », Pyramides [En ligne], 19 | 2010, mis en ligne le 10 janvier 2012, consulté le 29 mars 2017. URL : http://pyramides.revues.org/701

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Auteur

Jacques Chevallier

Professeur à l’Université Panthéon-Assas (Paris 2), Directeur du Centre d’études et de recherches de sciences administratives et politiques (CERSA-CNRS).

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