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L’administration est-elle un acteur de la modernisation ?

Sylvie Trosa
p. 29-52

Résumé

La politique de modernisation du service public a été marquée par la mise en place d’«  outils » ou de méthodes.

Le projet de ce travail est d’analyser les effets pervers de la réification de la modernisation en outils et de comprendre quelles sont les conditions de l’appropriation par les cadres et personnels d’une démarche de modernisation.

La méthode consiste en l’analyse d’un parcours professionnel international axé sur la réforme de l’Etat depuis 1981 :

les analyses faites par différents Etats de leur modernisation, notamment la Nouvelle Zélande, l’Australie, les Etats-Unis, le Royaume-Uni, l’Italie ;

les textes existants en la matière notamment les bilans de l’OCDE depuis 1989 ;

des entretiens semi-directifs avec des responsables de la modernisation au sein de l’administration française (vingt entretiens, pluripartisans, de personnalités de different corps et ministères).

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Texte intégral

  • 1 P. GIBERT, Ménager la publicitude, Ecole du management de Paris, 1994.

1Les outils sont des méthodes, telles que la qualité, le contrôle de gestion, l’évaluation, les SMR (stratégies ministérielles de modernisation), le benchmarking, la LOLF, présentés comme la solution à tous les problèmes de management des services publics. Un outil est l’hypostase d’une méthode qui se veut à la fois englobante, holistique et universelle. Il présuppose que l’administration soit une sorte de machine ou de boîte « internalisée »1, alors que les finalités de l’administration sont externes (insérées dans le politique, la société, l’économie). L’administration n’est pas une machine qui disposerait de régulateurs automatiques pour améliorer l’efficience interne. Elle est un ensemble complexe de régulations intriquées avec la société (le travailleur social avec la famille en difficulté, un bureau du ministère de l’environnement avec les lobbies de ce dernier..).

  • 2 Le problème est que la gestion publique n'est plus orientée vers l'extérieur. Elle s'internalise, c (...)

2Il n’est pas question de remettre en cause l’utilité des outils mais plutôt leur mode de mise en œuvre par les administrations chargées de la modernisation (que ce soit les ministères de la fonction publique ou des finances sous diverses appellations, selon les époques depuis 1989) ou les administrations centrales des ministères. Il ne s’agit pas non plus d’outils « réels » qui, tels les systèmes d’information, font aujourd’hui cruellement défaut dans l’administration2.

  • 3 « Cette année a été une année de succès, aboutissement d’une volonté d’amélioration continue ; nous (...)
  • 4 Rapport du ANAO, Australian National Audit Office, 2004, Guide du reporting, « Better practice guid (...)

3Les démarches sont des cultures de progrès partagées par les cadres et personnels, en vue d’une finalité connue qui utilise des outils, justement comme des moyens, et non des finalités en soi. Une démarche est un esprit d’amélioration continue3, mis en œuvre au quotidien. Il ne s’agit pas de la « participation » ou du « consensus » mais d’une compréhension des buts à atteindre par l’ensemble des personnels et d’une écoute de leurs propositions d’amélioration du service4. La démarche se caractérise par :

4le primat des finalités sur les outils ;

5les objectifs sont imposés mais les outils, sauf exception, sont laissés à la discrétion des managers et non des responsables de la modernisation en administration centrale ou interministérielle ;

6les outils peuvent être adaptés (là encore sauf exception) en fonction de la situation spécifique des services, de leur histoire et de leurs valeurs, sans pour autant remettre en cause les objectifs à atteindre.

7Il en fut ainsi de la politique interministérielle de la qualité en Australie, en 1998. Le ministère des finances, alors chargé de la modernisation de l’Etat au niveau interministériel, a, à la demande du gouvernement, rendu obligatoire une meilleure prise en compte des besoins des usagers et une démarche qualité. Toutefois, la forme que cette focalisation sur les usagers devait prendre et la nature de la démarche (cadre d’auto-évaluation des fonctions publiques ou autre outil) n’a jamais été imposée. Un réseau qualité s’est mis en place entre les ministères pour analyser les avantages et inconvénients des différentes approches, sans que la « tutelle » ne prenne part au débat.

8La GPEEC (Gestion Prévisionnelle des Effectifs, des Emplois et des Compétences) constitue un autre exemple. Un cadre presqu’uniforme est en train de se mettre en place dans les ministères en France, allant jusqu’à la pondération de tous les emplois : les conséquences en terme de rigidité de la GRH ont-elles été évaluées ? L’objectif est de repérer les métiers sensibles et stratégiques pour l’avenir : les ministères ne pouvaient-ils définir eux-mêmes la façon de mettre en place cette analyse ? Fallait-il imposer un outil, la GPEEC, ou un résultat, une gestion prévisionnelle des métiers sensibles ?

9Une démarche correspond à la philosohie des organisations apprenantes prônée par Schön et Argyris ansi que M. Barzelay, c’est-à-dire d’administrations qui apprennent, tirent des leçons de leurs erreurs et capitalisent ces leçons.

  • 5 D. A. SCHON, Beyond the Stable State. Public and private learning in a changing society, Harmondswo (...)

10« La disparition d’un Etat stable signifie que notre société et nos institutions sont dans un processus de transformation continu. Nous devons apprendre à orienter, influencer et gérer ces transformations. En d’autres termes nous devons avoir envie d’apprendre. Nous ne devons pas seulement adapter nos institutions à de nouveaux enjeux ou de nouvelles attentes. Nous devons être capables de mettre en place des systèmes qui s’adaptent d’eux-mêmes, qui soient en mesure de se transformer continument. Le vrai défi qui se présente à nous, Etat, administrations, individus est celui de la capacité d’apprendre »5

  • 6 P. LE GALES, Gouverner par les instruments (dir. avec Pierre Lascoumes), Paris, Presses de la fonda (...)
  • 7 Révision générale des politiques publiques (RGPP).
  • 8 M. CONSIDINE, M. PAINTER, Managerialism, the great debate, Melbourne, Melbourne University Press, 1 (...)

11En pratique, on peut, par exemple, opposer le modèle de la modernisation de l’Etat français6 – qui a mis en avant d’abord des outils plutôt que des finalités et en change presque chaque année sans raison apparente (en quoi les RGPP7 sont-elles différentes des audits de modernisation ?) – à d’autres pays, également partis d’un mythe de l’outil et qui se sont rendus compte que le changement ne pouvait venir que de finalités de service public, donc de buts « externes » à l’administration, seulement appuyés par des outils (Nouvelle-Zélande, Australie, Royaume-Uni, Italie)8.

12Si l’on poursuit la réflexion de Schön et Argyris, fondée sur l’idée de l’administration apprenante, elle implique que la modernisation ne vienne pas que du haut, mais d’un échange entre le centre et le terrain, que les outils et méthodes puissent être mis en oeuvre, évalués, capitalisés et suffisamment appropriés afin que les services s’en emparent sans « consigne » centrale et sachent amorcer les évolutions nécessaires aux objectifs et enjeux eux-mêmes changeants.

I. Petite histoire des outils

13Pour tracer l’histoire des outils, il faut dénombrer les modes qui se sont succédées sans laisser le temps d’une réelle mise en place, d’une évaluation et d’une rectification des approches.

  • 9 Les références de tous ces rapports sont dans la Documentation française, avec les titres et les da (...)

14Il y eut la qualité : le rapport9 « La qualité des services publics » en 2004, issu d’une commission présidée par Yves Cannac, le rapport Candiard « L’amélioration de l’accueil dans les services publics » en 2003, le rapport Sapin « La place et le rôle des usagers des services publics » en 1983, le rapport Brunetière « La satisfaction des usagers/clients/citoyens du service public » en 2004, ... Seul le rapport Candiard a vu sa mise en œuvre, à travers la Charte Marianne.

15On peut citer un autre exemple : la qualité de la réglementation a été un thème abordé par le rapport de Dieudonné Mandelkern (Ministère de la Fonction publique, 2002) et par un autre rapport « Pour une meilleure qualité de la réglementation » par Bruno Lasserre en 2004, suivis d’une circulaire demandant aux administrations de mettre en œuvre un processus de qualité de leur réglementation, en particulier en nommant un fonctionnaire chargé de cette qualité.

16Il y eut le contrôle de gestion : ce thème est plus diffus mais sous-tend depuis 1989 toutes les réformes.

  • 10 La dernière vague des SMR a même consisté en des tableaux de bord aux couleurs préremplies par des (...)

17Il y eut les SMR (stratégies ministérielles de modernisation) : il s’agit du cas le plus récent et le plus patent d’empilement d’outils. Les stratégies ministérielles de modernisation (circulaire du Premier ministre du 25 juin 2003) ont existé deux ans mais sous trois significations successives. En un premier temps, l’ambition était de définir les actions de modernisation nécessaires à la mise en œuvre d’une réflexion sur les missions prioritaires, c’est-à-dire de déterminer comment passer de la prospective des missions à l’action concrète. Dans un second temps, vu la difficulté de mobiliser les ministres sur une vision à moyen terme, la SMR devait être un tableau de bord permettant de voir ce que le ministère réalisait en matière de modernisation et par là même de voir si des actions de modernisation importantes étaient oubliées. Dans un troisième temps, la SMR est devenue un exercice de productivité permettant de savoir quelles actions allaient induire des économies. Puis la SMR fut abandonnée. Sous une même appellation, on a donc eu trois initiatives : une réflexion sur l’opérationnalisation des missions, un tableau de bord de la modernisation, un travail de recherche des gains de productivité. En fait les agents ont mal ressenti l’exercice, d’abord parce que les finalités telles qu’elles sont expliquées ici au vu des pratiques n’ont jamais clairement été exprimées et parce qu’à chaque fois, la « bureaucratie de gestion » de la modernisation a été lourde : les pro forma de compte-rendu des actions, élaborés par des consultants externes, n’ont cessé de changer, ajoutant une charge de travail de pur reporting10 et les délais de réponses étaient raccourcis. Ce qui devait être un moyen de management est devenu une obligation pesante, considérée comme futile. Pourquoi cet empilement et ces changements ? L’explication la plus naïve en serait le changement des responsables de la modernisation, ainsi que des cabinets de consultants. La dimension outils est apparue parce que tout ou presque était imposé : en clair, la modernisation était une obligation de reporting ou compte-rendu sur des feuillets pré remplis par les consultants ! ! !

18L’évolution des SMR aux RGPP constitue un bon exemple de non continuité d’une démarche pourtant identique sur le fond. Pour ce faire, les citations suivantes sont directement extraites du site de la modernisation du ministère des finances.

I.1. Première étape

19La circulaire du 25 juin 2003 pose trois principes pour leur élaboration :

20procéder à un réexamen systématique [des] missions et des structures (NB : prémonitoire des RGPP ?) qui les servent. Certaines de ces missions peuvent être déléguées ou abandonnées. D'autres, au contraire, doivent être renforcées ou exercées différemment ;

21développer les démarches qualité. La réforme renforce la légitimité de l'Etat et la qualité des services rendus quotidiennement aux Français. Nos administrations doivent ainsi redevenir exemplaires en matière de qualité de service ;

22faire évoluer les modes de gestion des ressources humaines, « pour mieux récompenser [les] efforts [des agents], pour simplifier et améliorer le cadre de leur action et pour mieux mobiliser leur énergie et leurs compétences ».

I.2. Deuxième étape

23Après les SMR ont suivi les audits de modernisation.

24« Depuis octobre 2005, 127 audits de modernisation ont été lancés, portant sur plus de 120 milliards d’euros et couvrant les principaux enjeux de modernisation de l’État ».

25Un programme d’audits systématiques des administrations de l’Etat a été mis en place par une circulaire du 29 septembre 2005, complétée par une circulaire du 13 juillet 2006 relative à la conduite des audits. Les audits de modernisation s’inscrivent dans la logique de la LOLF (loi organique relative aux lois de finances de 2001), qui réforme profondément les règles budgétaires et les modes de gestion publique en les orientant vers une logique de résultats.

  • 11 Les audits sont réalisés sous la co-maîtrise d’ouvrage du ministère concerné et du ministère du Bud (...)

26Tous les deux mois, chaque ministère doit identifier au moins un service, une procédure ou une fonction significative, pour procéder à son audit en vue d’améliorer la qualité et l’efficacité du point de vue des usagers, des fonctionnaires ou des contribuables. Ces audits doivent être liés à un projet de modernisation du ministère, identifiant par programme budgétaire les objectifs stratégiques d’efficacité et de qualité poursuivis. »11.

I.3. Troisième étape

  • 12 Selon le communiqué du Conseil des ministres, cet exercice se distingue de toutes les expériences a (...)

27Après les audits, il y a eu les RGPP (Révision générale des politiques publiques). Le gouvernement a annoncé en juin 2007 le lancement d'une Révision générale des politiques publiques (Conseil des ministres du 20 juin 2007)12, avec pour objectif de déterminer les actions de modernisation et d'économies qui pouvaient être réalisées.

I.4. Que remarquer de ces trois « vagues » ?

28Qu’elles sont fort semblables et lancées à peu de temps d’intervalle. Elles ne peuvent qu’induire la confusion sur les raisons des changements de cap, ainsi que sur la volonté de révision des missions communes aux SMR et à la RGPP. De plus, elles n’ont pas eu le temps de faire l’objet d’une appropriation par les services. Enfin, les résultats affichés n’ont pas été débattus avec les services, pas plus que le partage des gains de productivité. Les durées des trois vagues ont été de deux ans pour les SMR (avec trois interprétations successives), d’un an et demi pour les audits de modernisation et de deux ans et demi, à ce jour, pour les RGPP. L’attention s’est donc focalisée sur les outils mais non sur les conditions de mobilisation et de mise en mouvement des services, par rapport à la nécessité des actions de modernisation.

I.5. En quoi les RGPP pourraient-elles être une démarche ?

29En clarifiant ce qui était décidé et « non négociable » et ce qui était ouvert à débat et consultation. Par exemple, dans la fusion des services territoriaux, il y a une distinction entre ce que les centrales pensent que ces derniers font et ce qu’ils font réellement et comment ; à ce titre, s’enquérir auprès des agents sur les activités nécessairement complémentaires et celles qui ne le sont pas aurait créé une dynamique ; de même, afficher un horizon de temps pour expérimenter avant de généraliser ; ne pas confondre la révision nécessaire des missions et la réduction des effectifs (qui peut aussi être nécessaire mais il n’y a pas de lien mécanique entre les deux) ; animer une réflexion avec les agents et non sans eux. C’est d’ailleurs ce vers quoi les RGPP s’orientent maintenant...

II. Les questions soulevées par la multiplication des outils de modernisation

II.1. L’hypostase

30L’hypostase est la « tendance » à considérer qu’un outil peut résoudre à lui seul tous les problèmes : le cadre d’auto-évaluation des politiques publiques, l’audit, les tableaux de bord équilibrés (« balanced scorecard »), etc. Or aucun outil ne peut répondre seul à toutes les questions. Mais il est plus facile de présenter un outil comme solution universelle que de réfléchir à son niveau de pertinence, à son utilité, et à ce qu’il ne peut pas faire.

II.2. Le sens des outils : y a-t-il compréhension et appropriation ?

31La modernisation donne un peu l’impression d’un mille-feuille : un peu de révision des missions, un peu de GRH, un peu de qualité mais sans dire pourquoi ? Toute la fragilité des outils semble venir du fait que leur utilité n’est pas explicitée. Le calcul des coûts est par exemple présenté comme une nécessité d’évidence, mais en fait il inquiète ; signifie-t-il que l’on va supprimer les activités trop onéreuses ? Le coût ne doit-il pas être associé à la qualité du service rendu pour permettre des choix de niveaux de service ? A quoi sert un coût si on ne peut le comparer au coût d’une activité semblable ? De même, quelle est sa pertinence si on ne peut rien en faire, c’est-à-dire avoir les marges de gestion qui permettent d’en diminuer les composantes (par exemple, le coût de l’immobilier si on ne peut choisir entre acheter, louer ou faire du leasing ?). Pourquoi ce sens n’est-il pas explicité ? A cet égard, on ne peut qu’émettre des hypothèses. Les promoteurs d’un nouvel outil sont souvent si persuadés de son caractère incontournable que l’explication leur paraît inutile. De plus, expliquer le sens suppose d’avoir une vision de la finalité, or cette question est la plus complexe. Elle ne peut être définie, comme l’a montré P. Gibert dans son intervention sur la « publicitude », que par des considérations d’optimisation interne de la machine administration mais par une réflexion sur son rôle, les enjeux de son environnement, de ses usagers, ses clients et du bien public. La vision et la démarche (amélioration continue) sont les deux seuls antidotes aux outils, mais développer une vision suppose d’être prospectif, de maîtriser les enjeux, les attentes des usagers et des clients, etc. Peut-on le faire quand les politiques publiques changent tous les ans ?

  • 13 Les circulaires citées plus haut, quelle que soit la qualité de leurs objectifs, sont peu claires s (...)

32Enfin il y a toujours une ambiguité sur le fait d’économiser, qui existe moins dans les pays anglo-saxons ou au Canada où les outils de management sont justifiés par la nécessité de rendre un meilleur service aux usagers. Par contre, les exercices d’économies budgétaires sont affichés en tant que tels et non mis en place à travers la promotion d’outils. D’ailleurs, le langage britannique le montre bien, les exercices d’économies sont des « revues de dépenses » et non des revues de programmes. Que les revues de programme, la qualité, le benchmarking puissent amener des gains d’efficience y est perçu comme une bonne chose mais ce n’est pas leur but en soi. Les économies budgétaires sont simplement justifiées comme la nécessité d’être solidaires dans une situation économique dégradée. En quelque sorte, les deux genres – économies budgétaires et modernisation – ne sont pas systématiquement mélangés dans la mesure où, en France, les outils ont été « promus » sans expliciter à quoi ils allaient servir13. Les fonctionnaires en ont donc, légitimement ou pas, déduit que ces outils étaient des instruments de mise sous contrôle de leur activité et de réduction de leurs capacités d’imaginer des solutions nouvelles. Ainsi, certains dispositifs de contrôle de gestion dans les ministères n’ont-ils été que des contrôles d'activité mesurant la productivité des agents ou des services et non des informations transmises aux services pour les aider à gérer leurs choix de priorités.

II.3. L’absence de continuité

33Le modèle de Schön et Argyris promeut une administration adaptable. Pour autant, la flexibilité est-elle l’instabilité ? La durée de vie de la plupart des outils en terme de pilotage par le centre avoisine un an, au mieux deux, ce qui les rapproche d’ailleurs de la durée moyenne en poste des hauts fonctionnaires.

  • 14 A. SCHICK, The spirit of the reform, Managing the New Zeland State sector in a Time of change, publ (...)

34De plus, la raison des changements, hormis celle du changement des équipes en charge de la modernisation, n’est pas explicitée. Or la cohérence est un atout de crédibilité majeur de la modernisation : si l’on change d’orientation – l’expérience des pays de l’OCDE le montre – la nouvelle orientation est d’autant plus crédible que l’on en explique la cause14.

35Un outil qui change trop vite ne permet ni sa mise en œuvre appropriée, ni son évaluation, ni son déploiement. Pourquoi cette vitesse de changement des outils ? Parce que tout nouveau ministre ou gouvernement veut faire l’annonce de ses initiatives spécifiques ? Parce qu’il y a des modes qui font vivre les personnes chargées de la modernisation en administration centrale, mais surtout par politique de l’affichage ? L’affichage suppose de montrer que ce que l’on fait est différent. A cet égard, il est plus facile d’annoncer la création de cent centres de l’emploi, de x mesures de simplification, de y initiatives électroniques que d’annoncer des résultats qui supposent des évaluations et non des mesures d’action très visibles. Montrer que les chômeurs sont mieux accueillis, que les usagers perdent moins de temps en procédures sont des opérations plus complexes que d’annoncer des structures ou des nombres.

II.4. L’imposition exclusive par le centre

36L’outil en général est issu d’un rapport, suivi de textes réglementaires, qui s’imposent de façon hiérarchique et descendante. Cette méthode induit une attitude d’obéissance, plus ou moins active, mais non d’adhésion à un problème dont on reconnaît la pertinence et l’importance. Illustrons ce phénomène par un exemple, celui de la qualité réglementaire (tout autre outil aurait pu être pris en exemple…).

37La qualité réglementaire, pourtant lancée en 2004 par deux rapports, une circulaire et la mise en place de hauts fonctionnaires de la réglementation, est demeurée largement dans les limbes jusqu’à la révision constitutionnelle de 2009, qui prévoit des études d’impact des mesures législatives et réglementaires. La raison centrale de cette lenteur en est que les administrations n’y ont pas vu un réel problème. Leurs directions juridiques, convaincues de faire du bon travail, n’étaient pas incitées à changer leurs processus de travail. Aucun moyen d’accompagnement expliquant comment mieux ou moins réglementer n’a été mis en place. Quant à la partie la plus importante de ladite qualité, qui était de trouver des alternatives à la réglementation avant de réglementer, elle est restée lettre morte. En effet, cette partie constituait une véritable révolution culturelle qui ne pouvait se faire sans un débat avec les acteurs concernés, ceux du centre – habitués à tout prescrire dans le moindre détail pour être sûrs que ceux qui mettront en œuvre ne feront pas d’erreurs – et les acteurs de terrain qui se sentent couverts par l’abondance des prescriptions, tant face à leur hiérarchie que face à d’éventuelles poursuites pénales. La « déréglementation » n’était donc l’aspiration spontanée d’aucun des acteurs ni centraux ni locaux, qui pour de bonnes et de mauvaises raisons préfèrent la réglementation surabondante. Faute de travailler avec les acteurs pour les convaincre de la pertinence du problème, les rassurer sur leurs craintes, leur signifier l’importance de l’initiative, la qualité réglementaire est un thème qui s’est dissous parmi tant d’autres. Réglementer autrement est en quelque sorte une réforme d’importance qui ne peut se régler par une circulaire plus la nomination d’un haut fonctionnaire dédié, mais par un vrai processus de conduite du changement. Une circulaire ne suffit pas à dissiper des accords sociaux implicites, des craintes, ou des non compréhensions. Or c’est toujours là que la modernisation pêche : au niveau de l’animation, du débat, du conseil, de la réponse aux questions, du soutien.

II.5. Le management des outils

  • 15 « Il s’agira de découvrir les caractéristiques, la nature et les règles des jeux qui structurent le (...)

38L’importance accordée aux « outils » exprime par elle-même le manque d’intérêt placé dans la dimension des relations humaines, des modes de commandement, de la responsabilité et de la liberté de chacun. Comment s'imaginer changer des systèmes sans prendre en compte les stratégies humaines, ce que MM Crozier et Friedberg ont appelé les systèmes d'action i.e. les régulations implicites à chaque organisation, avec les intérêts de chacun, les clés de pouvoir, leurs valeurs ?15

  • 16 C. E. LINDBLOM, The science of muddling through, Public administration review, 19, n°80, 1959.
  • 17 S. VALLEMONT, La responsabilisation et la contractualisation, Revue française des Finances Publique (...)

39Est-ce à dire qu’un changement imposé par le gouvernement et mis en œuvre rapidement est illégitime ? Non, mais les travaux effectués en matière de politiques publiques montrent que le changement est toujours incrémental16, même s’il revêt les habits du big bang, seules la ténacité et la continuité font entrer les décisions dans la réalité. Que le changement soit préparé avant ou conduit après la décision n’en change pas les termes, la nécessité d’une stratégie de mise en œuvre17 : le budget de la mise en œuvre, l’anticipation des problèmes sociaux et d’un plan social, les forces de conseil et d’accompagnement, l’expression des agents, …

40Tout changement apparaît comme un mélange de mesures « dures » i.e. de décisions juridiques, budgétaires, donc de négociation et d’un travail sur les représentations, la culture, le sens qui ne peut se faire ni en négativisant les normes en vigueur, ni en les acceptant telles quelles (par exemple, le fonctionnaire français est souvent très individualiste, caractéristique dont le revers est l’absence de solidarité collective et l’atout, la capacité d’innover : chaque qualité a ses défauts).

III. Comment moderniser autrement ?

  • 18 L’Australie, qui est un des rares pays à avoir évalué l’ensemble de sa modernisation, en a tiré la (...)

41Le changement ne peut se faire, selon certains pays18, sans la prise de conscience qu’un processus d’amélioration continu fait partie de la vie des fonctionnaires. Ceci implique que le sens de leur action soit compris par la mise en évidence d’un système de management intégré et cohérent.

42L’instrument de la cohérence existant aujourd’hui est la chaîne de résultats connue de leurs programmes, qui explique comment se fait le passage des finalités générales à des objectifs très spécifiques, par quelles stratégies ceux-ci sont mis en œuvre et comment ceux-ci sont mesurés et évalués.

43A partir de ce moment, grâce à une vision claire des objectifs, les outils de modernisation peuvent devenir ce qu’ils sont, des outils au service d’un sens connu et correspondant aux enjeux de modernisation de l’organisation.

44De fait, le système est modifié : au lieu de rendre l’outil obligatoire sans que ses finalités soient clarifiées, les objectifs sont rendus obligatoires et leur déclinaison opérationnelle, mise sous la responsabilité du service concerné.

45A cet égard, plusieurs conditions sont importantes, qui ont été soulignées par les analystes et sociologues de la modernisation :

III.1. Faut-il qu’il y ait une acceptation commune du fait qu’un problème existe ?

  • 19 P. D’IRIBAME, La logique de l’honneur, Paris, Seuil, 1974.

46La modernisation, comme toute activité de conduite du changement, achoppe s’il n’y a pas conscience de l’existence d’un problème. En fait, de façon implicite, les fonctionnaires (mais ceci est aussi vrai dans les organisations privées) ne sont pas convaincus qu’il y ait réellement un problème parce qu’ils se sentent dévoués et que leur travail est bien fait19. La modernisation leur apparaît alors comme un simple exercice d’économies budgétaires. Pour être crédible elle suppose à la fois plus de force (« vous ne vous renseignez pas réellement sur les attentes des usagers » et plus de calme (« en disant cela, nous ne vous critiquons pas mais reconnaissons que toute action est perfectible »). La modernisation est aujourd’hui quelque peu schizophrénique : on n’ose pas s’y opposer d’emblée pour ne pas apparaître retardataire mais sans y croire vraiment, car l’on pense au fond de soi que la fonction publique fait bien son travail. Le discours central sur la modernisation est autant en « double lien » (injonction paradoxale sans solution) : dire aux agents qu’ils sont exemplaires (et ils peuvent l’être, ce qui ne signifie pas que leur action en tant que collectif l’est), mais ils doivent changer ! ! !

III.2. Le changement par le haut peut-il se suffire à lui-même ?

47Cette idée a deux corollaires. L'image idéale du dirigeant français est celle de l'homme qui analyse très vite les difficultés ou les opportunités, qui en fournit une brillante synthèse et qui édicte immédiatement les solutions ou les actions appropriées : clarté d'esprit, simplification et rapidité de décision. Le deuxième corollaire est la priorité donnée à la conception sur l'exécution. Elle sert d'excuse à l'ignorance du terrain, elle explique l'incapacité de beaucoup de dirigeants à appréhender la complexité des systèmes humains qui vont devoir mettre en œuvre leurs décisions et en subir les conséquences. Or si l’on part de l’hypothèse que le changement ne s’impose jamais, même s’il suppose un fort leadership et des incitations, le fait qu’il n’y ait pas de compréhension des accords sociaux et des logiques entre les parties prenantes est un handicap majeur à tout changement.

III.3. Le choix des outils relève-t-il du centre ou du service opérationnel ?

  • 20 Evaluation de la mise en place des indicateurs de qualité dans les DDE, 1990, cabinet Mensia, non p (...)

48Ainsi, que le contrôle de gestion soit de facture classique, en mesurant des résultats délivrés par rapport à des objectifs ou prenne la forme d’un tableau de bord prospectif, ne devrait-il pas être laissé à la discrétion d’abord du ministère puis des centres de responsabilité en son sein ? Pourquoi ? Parce que les rares évaluations faites des processus de modernisation montrent que les outils non débattus, appropriés et utilisés demeurent lettre morte.20

III.4. Les outils ne doivent-ils pas être insérés dans un système d’action cohérent ?

49Le système d’action met en place l’articulation des outils entre eux et oblige des services cloisonnés à travailler ensemble (la qualité, le contrôle de gestion, l’évaluation). Ainsi, un objectif décliné en cibles opérationnelles doit-il être suivi quantitativement par le contrôle de gestion dont les résultats doivent être interprétés par l’évaluation. Si cet objectif opérationnel est la production d’un texte, l’outil qualité réglementaire et étude d’impact doivent être menés sérieusement, avant la publication du texte. Il faudrait inventer un cheminement à travers les outils.

50Le modèle présenté ci-dessous – il n’est pas le seul possible – insère les outils dans le cycle de gestion des organisations.

III.5. Au-delà des outils, le non-dit

51Qu’est-ce qui pose réellement problème dans la mise en œuvre de la modernisation ? La confiance. Lorsque des démarches sont imposées au point de ne pas laisser un service évaluer lui-même ses résultats (même si une évaluation externe est aussi nécessaire), c’est parce qu’on ne fait pas confiance aux fonctionnaires pour s’investir dans une action forte, sans pression et contrainte externe. La confiance est complexe, l’expérience des RGPP le montre ; si nombre de RGPP n’ont pas été rendues publiques, la raison la plus vraisemblable en a été que le politique craignait que les conclusions n’en soient bloquées par les corporatismes de tout ordre. Et l’on peut observer qu’aucun pays n’a soumis les axes de sa modernisation à consultation, mais seulement la façon de les mettre en œuvre.

  • 21 Royaume-Uni, Australie, Canada.

52La question est en partie culturelle et historique. Les pays qui ont le plus modernisé sont aussi ceux où la notion de droits acquis ou de droit à la carrière était la moins établie21. Si par exemple, les raisonnements se limitent au fait que « dans huit ans, je dois être directeur », il est clair que la fusion de services ne peut se décider de manière participative car elle diminuera les postes d’avancement. De même, si le contrôle de gestion ou l’évaluation sont supposés être nécessaires à une bonne gestion, leur mise en œuvre ne peut être laissée à la carte.

  • 22 « A l’issue de ces rencontres, nous avons acquis la conviction que la mise en œuvre de la LOLF est (...)

53Pourtant même dans de tels contextes, le changement se gère comme dans tout plan social : en débattant des contreparties pour les agents, en mettant en évidence les gains pour l’intérêt général et surtout, en apportant de l’aide, en conseil et en appui22.

III.6. La confiance rime avec le sens

54Si l’on veut que les fonctionnaires s’emparent d’une initiative, se montrent créatifs, entreprenants, ne faut-il pas qu’ils sachent pourquoi ils le font ? Pourquoi le sens n’est-il pas dit ? Le sens impliquerait qu’il y ait divergences d’opinions. En disant les choses, certains seront pour et d’autres contre, ce qui suppose une capacité de mener un débat, de trouver un langage commun, de « s’entendre » sans pour autant verser dans le consensus. Certains pays n’ont pas hésité à affirmer des choix, mêmes si ces derniers sont questionnables. Le Royaume-Uni, dans son budget triannuel 2007-2010, a fixé l’objectif de réduction de 20 % des administrations centrales, surtout dans les fonctions de gestion, afin de renforcer l’interface avec les usagers. Que l’on soit d’accord ou pas, le sens est clair. Ainsi, calculer les coûts peut-il être interprété comme la menace d’une privatisation ou d’une sanction en cas de coûts élevés. Ne rien dire, pourtant, rend les soupçons encore plus exacerbés et on peut se demander si le silence est un moyen plus efficace de rendre les choix moins douloureux.

III.7. La confiance rime également avec gouvernance23

  • 23 J. P. GAUDIN, Pourquoi la gouvernance ?, Presses de la fondation nationale des sciences politiques, (...)
  • 24 « Un certain nombre d’indicateurs doivent encore être corrigés ou remplacés, pour être mieux centré (...)

55Utiliser des outils de management ne peut se faire que dans un cadre de responsabilité càd d’autonomie de gestion pour le responsable d’un service24. Mieux travailler n’a de sens que si l’on a un minimum de liberté d’action. A quoi sert de connaître les coûts si l’on ne peut rien en faire, par exemple changer de fournisseur, choisir entre acheter ou louer, etc. ? Tout outil de management fait naître un espoir d’amélioration : d’où la nécessité de pouvoir mettre en œuvre ces améliorations. Le fait que le dossier des libertés de gestion ne progresse pas, alors qu’il est le plus souvent présenté comme la base des réformes, peut surprendre.

56Il faut poser des hypothèses sur ce piétinement des réformes, notamment celle d’une incapacité d’imaginer de « mettre en pouvoir » l’administration, de façon officielle et dans le cadre d’objectifs et d’obligations de compte-rendu (peu de fonctionnaires français peuvent l’imaginer car ils n’ont pas travaillé de façon autre que ponctuelle dans d’autres pays). Il s’agirait d’avoir des services qui dépensent et recrutent sans contrôle a priori, fixent leurs stratégies et leurs objectifs opérationnels, sans pour autant être irresponsables ou verser dans la fraude, ce qui est le cas dans de nombreux pays autres que la France. L’Europe est souvent un argument avancé comme une cause de l’excès de procédures, mais peut-être est-il possible aussi, à ce niveau, de convaincre que la clarification des objectifs et la liberté d’action sont une méthode de management plus mobilisatrice et susceptible de créer des résultats.

  • 25 « L’élargissement de libertés de gestion s’impose encore plus quand il faut conduire des processus (...)

57Plus cyniquement, le piétinement des libertés de gestion pourrait s’expliquer par un système où la liberté d’action est le corollaire de la promotion en grade et par le fait que la hiérarchie n’est pas sensible aux rigidités de procédure injustifiées que rencontrent les agents et les cadres. En effet, des directeurs s’arrangent toujours pour ne pas être contraints par des textes tâtillons ; par contre, une étude rigoureuse comparant le temps perdu à des procédures obsolètes face aux gains apportés par ces procédures n’a jamais été produite dans notre pays25.

IV. La différence entre outils et démarche est sous-tendue par une vision de l’administration

58Mettre l’accent sur les outils ou, au contraire, sur le développement d’une démarche d’amélioration continue suppose une vision différente de l’administration. Dans le premier cas, l’administration est avant tout un outil d’exécution, prestataire de services ; dans le second cas, l’administration est un prestataire de services mais aussi la source objective et indépendante de conseils aux ministres et, à cet égard, ne peut être instrumentalisée comme un pur organisme de production. On met en œuvre des outils en prescrivant leur mode d’utilisation dans des organismes « passifs » dont on attend peu d’innovation et de créativité. Une démarche d’animation du management, qui peut adapter les outils à ses besoins, est le fait d’une organisation « majeure », responsable, dont on attend initiative, prise de risque et innovation (où l’on retrouve Schön et Argyris).

59Les outils sont adaptés à une « machine » de production dont les finalités (les missions de politiques publiques) n’ont pas besoin d’être questionnées, alors que les démarches intègrent les outils en vue d’une amélioration des processus de mise en œuvre et des objectifs. En ce cas, l’administration n’est pas qu’une machine de mise en œuvre mais un système complexe qui produit des « retours » aux ministres sur ce qui fonctionne ou ne fonctionne pas dans les politiques publiques, de manière continue. Démarche, management, mise en pouvoir, innovation, risque sont des concepts qui font sens ensemble.

  • 26 Efficiency unit (1996), Competing for quality, Londres, HMSO.

60Qu’attend-on de l’administration ? Qu’elle exécute ? Mais en ce cas, la critique libérale prend toute son ampleur : s’il s’agit simplement d’exécuter, pourquoi ne pas mettre ce travail à concurrence ouverte pour savoir qui est le prestataire le moins coûteux et offrant le niveau le plus élevé de qualité ?26

61Ce que montre ce débat, qui a lieu depuis 1990 dans les pays anglo-saxons, est le fait que définir l’administration comme « exécutante » ou prestataire de services la met en situation de faiblesse. D’autres dimensions existent, notamment le conseil en politiques publiques, qui ne consiste pas à définir les objectifs à la place des ministres mais à leur fournir une expertise ex ante et un suivi de la mise en œuvre des politiques de qualité. Or tous les pays ou presque constatent que les capacités d’expertise sont insuffisantes ou peu valorisées dans le processus de prise de décision. Les fonctionnaires ne devraient-ils pas être les premiers consultants des ministres ?

  • 27 Les postes d’encadrement sont publiés dans les journaux, accessibles à tous sans condition autres q (...)

62A cette question ambiguë sur le rôle de l’administration s’ajoute la tentation de l’« alignement », le sentiment des ministres que l’administration ne répond pas avec suffisamment de célérité et de bonne volonté à leurs demandes et qu’il faut donc l’encadrer et la contrôler plus, voire la doubler par la croissance des cabinets. Ce constat a par exemple été fait en Nouvelle Zélande, dans les années 1980, qui a contraint les administrations par des objectifs et des indicateurs quantitatifs non négociables, des obligations de compte-rendu permanentes. Le rôle de l’administration en matière de conseil a été réduit, les ministres s’adressant directement aux lobbies de la société civile. A l’inverse, d’autres pays ont considérablement renforcé le rôle de l’administration, notamment le Royaume-Uni et l’Australie, en choisissant leurs directeurs par compétition ouverte27 et sur des bases d’au moins cinq ans (sauf problème grave), en leur donnant une délégation et une responsabilité de management quasi complète. Les administrations y fonctionnent comme des organisations responsables qui doivent rendre compte au ministre des résultats de politique publique qui leur sont demandés. Lorsque surgit un problème, même de conflit social, c’est le directeur et non le ministre qui passe dans les média. L’organisation des services, la définition des priorités de management, la gestion des ressources humaines relèvent entièrement du directeur général, de son équipe, sous l’égide d’un conseil de surveillance et, sauf exception, de règles générales à la fonction publique. Si le ministre change de politique ou ajoute des priorités, il doit renégocier l’accord passé avec le directeur général de son administration sur l’équilibre objectifs/moyens. Les méthodes, contrairement au modèle néo zélandais, sont laissées à l’appréciation de l’administration, du moment que les résultats sont atteints. Que penser de ces deux modèles opposés, celui de « la mise au pas » des administrations et celui de leur « mise en pouvoir » ?

63La première réponse serait d’interroger les ministres pour savoir quel modèle sert le mieux leurs intérêts, celui d’une administration faible, instrumentalisée, contrôlée de toutes parts ou d’une administration « mise en pouvoir » qui s’engage sur des résultats ? Ce débat ne peut plus être esquivé : la démoralisation de l’administration, réduite à répondre à des demandes de changement incessantes des cabinets ministériels et sous la pression de cabinets de consultants devenus presque maîtres d’ouvrage, est trop forte.

64L’équilibre ne peut être trouvé que par un changement systémique qui s’attelle à tous les blocages pour recruter les plus compétents dans la fonction publique ou pour donner des compétences adéquates à ceux qui y sont. Ce changement prendrait en compte tous les facteurs de lenteur qui sont souvent moins justifiés par la gestion des deniers publics que par des procédures trop lourdes et déresponsabilisantes. Un véritable « new deal » doit être effectué avec les managers sur leurs responsabilités et les moyens de les exercer. Sauf à s’attaquer à toutes ces questions simultanément, une administration à même de fournir une expertise de qualité et rapide en laquelle les ministres ont confiance ne verra pas le jour, si l’on ne tire pas les leçons de la plupart des pays de l’OCDE.

65Le changement doit également être culturel, même si ce mot fait peur. Il s’agit de convaincre les ministres que l’action ne se mesure pas que sur du court terme, que le collectif gouvernement l’emporte sur leur ministère, que les hauts fonctionnaires sont dignes de confiance. Ceci ne se fera pas en un jour, il faudra de petites mesures qui y contribuent comme des contrats objectifs/moyens de trois ans pour les directeurs (si le ministre change, il est tenu d’expliquer publiquement pourquoi il change les objectifs) ; une stabilisation par la loi du nombre de ministères et de leur périmètre ; un véritable comité pour l’éthique de la vie publique comme il en existe un au Royaume-Uni depuis dix ans et qui veille aux manquements à l’éthique, mais surveille également l’action (et les excès) des cabinets ministériels (qui se limitent à trois personnes) ; une véritable ouverture des postes de direction qui assure que personne n’est choisi en fonction de son « corps » ou de ses réseaux mais de son mérite et de son projet et est donc par là même plus légitime et crédible. Est-ce culturellement impossible en France ? La culture est souvent le prétexte de l’immobilisme.

66« La mise en œuvre de cette politique passe par une démarche collective, celle du projet de service, que les administrations, et notamment les services extérieurs, doivent mettre en œuvre progressivement. Mettre en évidence les valeurs essentielles du service, clarifier ses missions, fédérer les imaginations et les énergies autour de quelques ambitions, telles sont les raisons d’être des projets de service. … Ils doivent résulter d’une démarche collective animée par les responsables du service et ouverte sur son environnement, ses partenaires et ses usagers » (circulaire Rocard, 29 mars 1989).

67Des enjeux importants se jouent aujourd’hui : comment réformer ? À quel rythme ? Avec quel rôle de l’administration ? Ces enjeux mériteraient un débat public et ouvert.

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Notes

1 P. GIBERT, Ménager la publicitude, Ecole du management de Paris, 1994.

2 Le problème est que la gestion publique n'est plus orientée vers l'extérieur. Elle s'internalise, c'est-à-dire qu'elle oublie son vrai but en termes d'impact sur la société et se limite à poursuivre des objectifs seconds, souvent quantifiés, qu'elle met en avant, notamment dans ses relations avec les tutelles. Selon une expression consacrée, il y a « déplacement des buts ». P. GIBERT, Ménager la publicitude, Ecole du management de Paris, 1994.

3 « Cette année a été une année de succès, aboutissement d’une volonté d’amélioration continue ; nous nous étions donnés trois ans pour mettre en œuvre un budget par impact (des impacts dont les ressources sont connues) et trois ans d’efforts sans changement de cap ont permis d’aboutir à une situation non parfaite mais satisfaisante » (discours du Directeur du Budget australien, 1999-2000, page 1).

4 Rapport du ANAO, Australian National Audit Office, 2004, Guide du reporting, « Better practice guide on performance information », en ligne sur http://www.anao.gov.au.

5 D. A. SCHON, Beyond the Stable State. Public and private learning in a changing society, Harmondsworth: Penguin, 1973.

6 P. LE GALES, Gouverner par les instruments (dir. avec Pierre Lascoumes), Paris, Presses de la fondation nationale de sciences politiques, 2004.

7 Révision générale des politiques publiques (RGPP).

8 M. CONSIDINE, M. PAINTER, Managerialism, the great debate, Melbourne, Melbourne University Press, 1997.

9 Les références de tous ces rapports sont dans la Documentation française, avec les titres et les dates qui figurent dans le corps de l’article.

10 La dernière vague des SMR a même consisté en des tableaux de bord aux couleurs préremplies par des consultants, vert étant « bien » rouge « mal » et orange « en difficulté », classement que les administrations n’ont pu changer.

11 Les audits sont réalisés sous la co-maîtrise d’ouvrage du ministère concerné et du ministère du Budget et de la Réforme de l’Etat. Ils sont menés par des équipes associant corps de contrôle ministériels et corps de contrôle interministériels, ainsi qu’éventuellement des consultants extérieurs à l’administration. D’une durée de deux à trois mois, ces audits doivent déboucher sur des conclusions conçues dans un but opérationnel. Il appartient ensuite au ministère concerné, en lien avec celui du Budget et de la Réforme de l’Etat, de décider des modalités de mise en œuvre des recommandations et d’en assurer le suivi. Sept vagues d’audits ont ainsi été engagées en octobre 2005, janvier, avril, juin, octobre 2006, février et avril 2007. Près de 170 audits ont été lancés, portant sur près de 150 milliards d’euros de dépenses de l’Etat.

12 Selon le communiqué du Conseil des ministres, cet exercice se distingue de toutes les expériences antérieures en la matière à plus d'un titre :

- les réformes seront décidées par un Conseil de la modernisation des politiques publiques qui réunira autour du président de la République l'ensemble des ministres. Le ministre du Budget, des Comptes publics et de la Fonction publique en sera le rapporteur général ;

- le Président de la République et le Premier ministre ont demandé à tous les ministres de s'investir personnellement dans cet exercice et de mobiliser leurs services. Un travail complémentaire d'investigation et de documentation des réformes sera conduit par une équipe d'auditeurs, composée de spécialistes des secteurs public et privé, en lien avec les administrations concernées et le ministère du Budget ;

- les objectifs sont très ambitieux. Ainsi, en matière d'effectifs, la révision devra donner un mode d'emploi pour mettre en œuvre de manière appropriée l'engagement d'embaucher un fonctionnaire pour deux partant à la retraite.

Selon le gouvernement, les mesures issues de ce processus de réforme doivent se traduire par quelque 7 milliards d'euros d'économies d'ici 2011, comportant notamment le non-remplacement d'un fonctionnaire de l'Etat sur deux partant à la retraite entre 2009 et 2011. Un gain de productivité de 4 à 5 % de l'appareil de l'Etat en est attendu. Une partie des économies ainsi réalisées seront redistribuées aux fonctionnaires.

13 Les circulaires citées plus haut, quelle que soit la qualité de leurs objectifs, sont peu claires sur la raison des réformes.

14 A. SCHICK, The spirit of the reform, Managing the New Zeland State sector in a Time of change, publication de la States services Commission, 1996.

15 « Il s’agira de découvrir les caractéristiques, la nature et les règles des jeux qui structurent les relations entre les acteurs concernés et, partant, conditionnent leurs stratégies, et de remonter ensuite aux modes de régulation par lesquels ces jeux s’articulent les uns aux autres et sont maintenus en opération dans un système d’action » (Friedberg E., Crozier M., L’acteur et le système, Seuil, 1981, p. 392).

16 C. E. LINDBLOM, The science of muddling through, Public administration review, 19, n°80, 1959.

17 S. VALLEMONT, La responsabilisation et la contractualisation, Revue française des Finances Publiques n°3, 2000.

18 L’Australie, qui est un des rares pays à avoir évalué l’ensemble de sa modernisation, en a tiré la conclusion d’un insuffisant accompagnement de la mise en œuvre, in « The APS reformed » publié par le ministère des finances en 2003, disponible en ligne à National Library of Australia.

19 P. D’IRIBAME, La logique de l’honneur, Paris, Seuil, 1974.

20 Evaluation de la mise en place des indicateurs de qualité dans les DDE, 1990, cabinet Mensia, non publié.

21 Royaume-Uni, Australie, Canada.

22 « A l’issue de ces rencontres, nous avons acquis la conviction que la mise en œuvre de la LOLF est à la croisée des chemins. D’abord, parce que les acteurs de terrain ne perçoivent pas avec suffisamment de clarté les progrès qui ont été effectués. Si le texte de la loi organique s’appuie sur des principes importants tels que l’extension de la liberté de gestion, le passage d’une logique de moyens à une logique de résultats et la garantie d’une plus grande transparence dans la présentation et l’exécution du budget, aujourd’hui, sa traduction la plus visible pour les gestionnaires est l’accroissement des rigidités dans la gestion quotidienne, le renforcement des contraintes en matière de compte rendu, une recentralisation des lieux de décision, une marginalisation de la démarche de performance et l’absence persistante de visibilité sur les moyens. Le risque est donc réel que la mise en œuvre de la LOLF ne s’accompagne d’une « bureaucratisation » très démotivante pour des agents qui, pour l’heure, nous semblent toujours adhérer majoritairement à la réforme ». (Rapport du sénateur Lambert et du député Migaud, « La LOLF, tirer les leçons de la pratique pour insuffler une nouvelle dynamique », 2006).

23 J. P. GAUDIN, Pourquoi la gouvernance ?, Presses de la fondation nationale des sciences politiques, Paris, 2002.

24 « Un certain nombre d’indicateurs doivent encore être corrigés ou remplacés, pour être mieux centrés sur les leviers d’action réels ». (Rapport du CIAP, 5 novembre 2008, page 8).

25 « L’élargissement de libertés de gestion s’impose encore plus quand il faut conduire des processus de transformation d’organismes de service public, car le succès de telles démarches repose sur la capacité de gérer de façon cohérente des projets en prenant en compte le facteur temps et l’existence de points de passage obligés dans une démarche de changement. Tout manager, qu’il soit public ou privé, sait que pour faire évoluer une organisation, il faut à la fois beaucoup de continuité autour de quelques idées – forces, et en même temps la possibilité de « lubrifier » le changement en faisant déboucher vite à certains moments des actions qui desserrent des contraintes et favorisent la mobilisation individuelle et collective : investissement informatique qui améliore l’efficience du service et économise l’énergie de ses agents, dispositif salarial permettant d’intéresser les personnes et les unités de travail au progrès du service » (Jean Marimbert, directeur général de l’AFSSAPS).

26 Efficiency unit (1996), Competing for quality, Londres, HMSO.

27 Les postes d’encadrement sont publiés dans les journaux, accessibles à tous sans condition autres que celles requises dans la fiche de poste et les candidats sont sélectionnés par des commissions indépendantes des ministères, sous le contrôle, rapide, des tribunaux.

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Pour citer cet article

Référence papier

Sylvie Trosa, « L’administration est-elle un acteur de la modernisation ? », Pyramides, 19 | 2010, 29-52.

Référence électronique

Sylvie Trosa, « L’administration est-elle un acteur de la modernisation ? », Pyramides [En ligne], 19 | 2010, mis en ligne le 10 janvier 2012, consulté le 20 octobre 2017. URL : http://pyramides.revues.org/702

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Auteur

Sylvie Trosa

Chargée de mission à l’évaluation, Cour des comptes, Paris

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