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Expérience des réformes et transformation de l’ethos de service public dans l’administration publique québécoise

Isabelle Fortier
p. 71-86

Résumé

Les réformes ayant cours dans l’administration publique québécoise, dans le mouvement du Nouveau Management Public, confrontent deux systèmes de valeurs et proposent un changement de culture qui met au défi l’ethos de service public traditionnel. Ces transformations affectent la construction identitaire des gestionnaires dont les rôles et fonctions s’en trouvent fortement altérés par les injonctions qui leur sont adressées d’être les porteurs (leaders) du changement auprès de leur personnel. Dans cette recherche, basée sur des entretiens biographiques, la construction identitaire et ses tensions sont étudiées sous l’angle de la subjectivité, dans une dialectique mettant en rapport l’expérience des sujets-acteurs et la dynamique sociale, culturelle et institutionnelle. L’analyse tente de comprendre comment ces gestionnaires parviennent à composer avec leur rôle de courroie dans l’articulation de cette réforme « générique » à leur contexte organisationnel spécifique, d’être aussi des impulseurs de changement, imputables de leurs unités administratives, alors qu’ils en subissent les tensions et paradoxes. Et enfin comment préservent-ils leur engagement et celui de leurs personnels envers l’action publique, même lorsque celle-ci, telle qu’elle s’en trouve transformée, confronte leurs valeurs, leur conception du service public et leurs convictions ?

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Texte intégral

I. Introduction

  • 1 C. Pollitt, G. Bouckeart, Public Management Reform. A Comparative Analysis, Oxford, Oxford Universi (...)
  • 2 R. C. Box, «Running Government Like a Business. Implications for Public Administration Theory and P (...)
  • 3 R. B. Denhardt, J. V. Denhardt, «The New Public Service: Serving Rather than Steering», Public Admi (...)

1Les réformes administratives dans le mouvement du Nouveau Management Public (NMP), ayant cours dans plusieurs administrations publiques depuis les années 80, bien que variant selon les contextes institutionnels dans leurs mises en œuvre1, sont généralement caractérisées par l’introduction des mécanismes de marché au sein des institutions publiques2. Ces réformes proposent un changement de culture, d’une nature plutôt bureaucratique, fondée sur le respect des procédures, la loyauté hiérarchique et la primauté des enjeux d’équité vers une culture entrepreneuriale, axée sur le leadership, la prise de risque, l’orientation sur les résultats et la concurrence et l’appât du gain comme sources d’innovation managérielles3. Misant sur la contractualisation des rapports entre le politique et l’administratif, l’imputabilité externe des gestionnaires, l’autonomisation des unités administratives et le recours aux partenariats avec les secteurs privé et communautaire, les réformes ont généralement pour objectif de rehausser la confiance des citoyens en réponse à la crise de légitimité des institutions démocratiques et d’assurer une réponse plus dynamique de l’administration aux agendas politiques des élus, en plus de permettre une plus grande capacité d’adaptation des organisations publiques aux changements sociaux.

  • 4 K. Kernaghan, “Towards a public-service code of conduct—and beyond”, Canadian Public Administration(...)
  • 5 C. James, «The Relations Between Ministers and Chief Executives», Public Sector, 2002, 25: 3-5. B. (...)

2Le discours du NMP, avec sa part de bureaucracy bashing et la caricature du fonctionnaire qui l’accompagne, s’appuie sur une image d’organisations publiques dysfonctionnelles et met au défi l’ethos de service public traditionnel. Les réformes, inspirées par la gestion du secteur privé, assument que les valeurs traditionnelles peuvent être maintenues et occultent en quoi les transformations peuvent contribuer au démantèlement des mécanismes assurant le maintien des valeurs d’indépendance et d’intégrité de la fonction publique4. Cela se concrétise notamment en modifiant le rapport politico-administratif caractérisé, dans les systèmes parlementaires de type Westminster, par un pacte de franchise et de loyauté non-partisane des gestionnaires publics en échange de la permanence et de la protection contre le blâme public5.

  • 6 C. Talbot, «Executive Agencies : Have They Improved Management in Government», Public Money & Manag (...)
  • 7 J. I. Gow, «Accountability, rationality, and new structures of governance : making room for politic (...)
  • 8 N. Carter, «Performance indicators: ‘backseat driving’ or ‘hands off’ control?» Policy and Politics(...)
  • 9 P. M. Jackson, «Public sector added value : can bureaucracy deliver ?» Public Administration, 2001, (...)
  • 10 J. Steven Ott, L. A. Dicke, «Challenges Facing Public Sector Management in an Era of Downsizing, D (...)
  • 11 C. Hood, «Public Service Bargains and Public Service Reforms» in Guy B. Peters and Jon Pierre (eds. (...)

3La question omniprésente de l’imputabilité des dirigeants est probablement la dimension la plus radicale de cette modification organisationnelle de l’administration publique6. La gestion par résultats à la base de la contractualisation ne rendrait pas les gestionnaires plus imputables, mais réduirait plutôt ou laisserait s’échapper les véritables enjeux sur lesquels devrait porter cette imputabilité en regard de sa fonction démocratique7. On y trouve la paradoxale nécessité de centraliser pour décentraliser, les indicateurs de performance se présentant comme une stratégie de contrôle « à distance »8 alors que la question du sens9 et des valeurs morales et éthiques de la gestion publique échappent à l’analyse10. Ces changements sont problématiques de surcroît puisqu’il est évident que le gouvernement a besoin de la collaboration des gestionnaires publics pour l’implantation des réformes11.

  • 12 D. Giauque et D.J. Caron, «Réformes administratives et gestion des ressources humaines : comparaiso (...)
  • 13 B. O’Toole, The Ideal of Public Service. Reflexions on the higher civil service in Britain, London, (...)

4Alors qu’ils demeurent encore trop souvent absents des débats sur les enjeux de réforme, les impacts des réformes sur la gestion des ressources humaines sont de mieux en mieux documentés, notamment quant aux effets drastiques de la réduction des effectifs, la perte de puissance des syndicats, la précarité croissante de l’emploi et les recours aux emplois atypiques, de même que la fragmentation de l’action collective et la compétitivité interne12. Mises au service des objectifs économiques, les réformes visent à dynamiser les organisations publiques en mettant l’emphase sur la compétition et sur l’appât du gain plutôt que sur la coopération et l’esprit de service et la dimension humaine des organisations s’en trouve négligée. On reconnaît par ailleurs que l’administration publique demeure importante en tant que partie intégrante de la gouvernance d’une société pour la définition et la poursuite du bien commun13.

  • 14 C. Hood, G. Peters, « The Middle Aging of New Public Management: Into the Age of Paradox? », Journa (...)
  • 15 J. L. Perry, « Bringing Society In: Toward a Theory of Public-Service Motivation», Journal of Publi (...)
  • 16 S. Horton, A. Hondeghem, «Public Service Motivation and Commitment», Public Policy and Administrati (...)

5Ce contexte de paradoxes14 semble propice à notre recherche, soit une étude approfondie de l’ethos de service public avec une approche biographique auprès des gestionnaires chargés de leur mise en œuvre. Le courant des études sur la motivation soulève plusieurs dimensions et antécédents à la motivation au service public15 et bien que le concept continue de s’élargir théoriquement16, peu de travaux encore ont porté sur le développement de cette motivation dans le cours de l’action du service public et donc son articulation aux réalités institutionnelles et ses mécanismes de construction sociale. Complémentaire à cette notion de motivation au service public, mais dans le registre de la dialectique entre l’individu et le social, nous proposons à cet effet une première définition de travail à l’ethos de service public comme étant « une dynamique sociopolitique caractérisant une réalité collective, dont les dispositifs de pouvoir—conçu comme relationnel—sont orientés vers une finalité démocratique et une éthique du bien commun fondant la spécificité de l’action publique ».

II. La réforme « vue d’en bas » par les gestionnaires

  • 17 O’Toole, op.cit.
  • 18 J.-M. Eymeri, «Pour une sociologie politique comparée des institutions et de l’action publiques», D (...)
  • 19 D. Martuccelli, «Les trois voies de l’individu sociologique», EspacesTemps.net, 2005, Textuel, 08.0 (...)

6On peut faire le constat du peu d’intérêt accordé au rôle des acteurs étatiques dans les travaux sur les politiques publiques alors qu’il est central d’avoir des gestionnaires capables de donner des avis pertinents aux élus et enclins à créer les conditions d’efficience des organisations publiques17. La contribution de la sociologie politique de l’action publique, abordant les institutions en tant que construits d’action sociale par le biais des acteurs concrets qui leur « donnent vie », se trouve justement dans la mise au jour du rôle des agents publics et des dynamiques administratives, considérant « ce que leurs identités individuelles et collectives doivent à leur origine sociale, leur formation, les effets de statuts (juridiques et sociaux), leur intégration aux cercles dirigeants, leur manière d’exercer leur(s) rôle(s)18 ». De plus, on reconnaît que, dans la modernité avancée, le changement social se perçoit au travers des processus d’individuation, des épreuves qui jalonnent les parcours et des biographies des individus19.

  • 20 M. Alvesson, K. Sköldberg, Reflexive Methodology: New Vistas for Qualitative Research, London, Sage (...)
  • 21 P. Ricoeur, Temps et récit I, Paris, Gallimard, 1983.
  • 22 A. Lainé, Faire de sa vie une histoire. Théories et pratiques de l’histoire de vie en formation, Pa (...)
  • 23 C. Delory-Momberger, Les histoires de vie. De l’invention de soi au projet de formation, Paris, Ant (...)

7Notre approche est interprétative et critique au sens de la triple herméneutique évoquée par Alvesson et Sköldberg20 soit : l’interprétation que construisent les individus de leur réalité et de leurs identités dans leurs contextes immédiats ; la construction de connaissances sur cette réalité sociale à partir de la réflexion sur cette expérience ; et l’interprétation critique des processus sociaux, des idéologies, des relations de pouvoir en jeu dans les dynamiques sociales analysées. Ainsi, l’entretien de recherche permet l’expression d’un récit qui n’a pas de lieu ni d’espace dans les débats sociaux entourant les réformes et la posture de recherche porte un engagement envers l’émancipation des sujets par rapport aux relations de pouvoir dans lesquels ils se trouvent et qui marquent même leur propre subjectivité. Dans cette rencontre entre chercheure et narrateur, conçue comme contexte relationnel dans lequel advient le récit, ce récit permet de part et d’autre une réflexivité nouvelle et suscite un dialogue autour de l’interprétation à donner à l’expérience pour en comprendre la genèse et la transformation. Ainsi, on peut dire que le sens est co-construit en tant que fruit de l’interaction. Enfin, ce récit, en tant qu’activité narrative21, met en évidence la rencontre des identités construites dans le temps22 et les discours actuels qui en appellent à de nouvelles expressions. Car les contextes organisationnels soumis aux réformes et les individus qui les vivent n’en sont pas que les reflets. Ils se les approprient, les médiatisent et les retraduisent, chacun à leur façon, et ainsi, plus qu’ils ne les subissent, en génèrent aussi des potentialités nouvelles d’adaptation. En tant qu’activité discursive, le récit de vie est du « social en train de se faire »23. Ainsi, les mécanismes d’adhésion, de résistance, ou encore les sources nouvelles de création identitaire mobilisées par les gestionnaires pour composer avec ce contexte sont analysés.

  • 24 J. Newman, «Constructing Accountability: Network Governance and Managerial Agency», Public Policy a (...)

8Cette recherche a été conduite par le biais d’entretiens biographiques menés entre 2005 et 2008 auprès d’une vingtaine de gestionnaires intermédiaires et supérieurs de la fonction publique québécoise, sélectionnés pour leur appartenance à une variété d’organisations publiques (ministères et organismes) et avec un souci d’équilibre dans la représentation du genre. Une première moitié de répondants a été sollicitée à partir d’une liste des membres d’un réseau de gestionnaires publics, suite à une conférence donnée auprès d’eux sur le thème de réformes de l’État. Le deuxième groupe a été sollicité par la circulation d’une lettre invitant des volontaires parmi les participants à une formation au leadership donnée aux cadres supérieurs nouvellement promus. Chez ces derniers, leur participation à cette formation en faisait des sujets susceptibles d’être enthousiastes face aux nouveaux défis que leur apporteraient leur promotion récente et l’appel au leadership proposé par la formation24. Lors de ces entretiens biographiques (nombre exact 19 répondants), je demandais d'abord, lors d'un premier entretien, à chaque répondant de me raconter (et non d’expliquer un concept) son parcours personnel et professionnel en sélectionnant ce qui lui apparaissait pertinent pour comprendre comment il en était venu à choisir une carrière dans la fonction publique, à cheminer jusqu'aux fonctions occupées aujourd'hui et à en comprendre le sens de son point de vue et en lien avec le contexte actuel. Ces premières entrevues ont eu une durée moyenne de 2 heures, avec une durée minimale de 1h30 jusqu'à plus de 3 heures. Ensuite, après une première analyse du contenu de l'entretien, un deuxième entretien a eu lieu avec chacun, sauf pour 5 répondants en raison d’enjeux de disponibilités. Ce deuxième entretien, d'une durée moyenne d'environ 1h30, portait sur des éléments de précision, d'approfondissement et de discussion en rapport avec le premier entretien. Bien que les entretiens aient donné lieu à un riche matériel et à une diversité de perspectives de l'administration publique, l'étendue de l'étude a bien sûr aussi été circonscrite par des limites budgétaires dans le cadre de la subvention et l'étude ne vise pas la généralisation des résultats.

  • 25 C. Pollitt, The Essential Public Manager, Maidenhead, Open University Press, 2003.

9Tout en les situant dans le contexte de la réforme québécoise, nous allons maintenant présenter nos résultats de recherche en soulignant en quoi les rôles des gestionnaires se trouvent altérés par les injonctions d’être les porteurs (leaders) du changement auprès de leur personnel, d’être créatifs et de prendre des risques tout en étant sensibles aux volontés politiques et aux groupes sociaux concernés25. Quels sont pour eux les nouveaux enjeux d’imputabilité et de légitimité ? Comment préservent-ils leur engagement et celui de leurs personnels envers l’action publique, comment vivent-ils les conflits de loyauté qui sont engendrés alors que la boucle démocratique qui sous-tend les équilibres entre ces loyautés est fragilisée ?

III. La modernisation de l’État québécois et l’expérience des gestionnaires

  • 26 C. Rouillard, E. Montpetit, I. Fortier, A.-G. Gagnon, La réingénierie de l’État : vers un appauvris (...)
  • 27 Gouvernement du Québec, Loi sur l’administration publique (projet de loi 82), Québec, 2000.
  • 28 C. Rouillard, I. Fortier, E. Montpetit, A.-G. Gagnon, De la réingénierie à la modernisation de l’Ét (...)
  • 29 Gouvernement du Québec, Moderniser l’État : Pour des services de qualité aux citoyens. Plan de mode (...)

10Au Québec, à peine plus de quarante ans après le début de la Révolution tranquille, dont la constitution d’un État moderne est l’un des héritages, les critiques de la lourdeur de l’État providence et des organisations publiques remettent en question le rôle et la taille de l’État26. Bien que construite sur les bases de la Loi sur l’administration publique de 200027, la réingénierie de l’État lancée en 2003 par le gouvernement Charest – renommée modernisation par la suite28 - est proposée comme une démarche architecturale29 promettant des transformations aussi importantes pour la société québécoise. Radicale dans sa substitution du modèle du marché au modèle bureaucratique, en ligne droite avec les prémisses du NMP, la réforme semble pourtant vouloir préserver les valeurs du service public. Légitimée à partir de la crise budgétaire et des changements démographiques, le gouvernement présente le statu quo comme étant « irresponsable » et la réforme « inéluctable ». Le discours de réforme n’en n’est pas moins construit, pour reprendre les mots d’un gestionnaire, sur une « image chimérique de la fonction publique en tant que grosse machine inefficace », au détriment de la reconnaissance de l’héritage du passé et sa conception a été élaborée en dénigrant la contribution des membres internes.

11« Les politiciens disent – On va réformer l'État ! Et avec qui ? À partir de leur cabinet directement avec les employés ? Voyons donc ! C'est par l’encadrement que ça va passer. Comment se fait-il qu’on ne comprenne pas ça ? Pourquoi ne pas chercher à dire à notre personnel – regardez, c'est vers ça qu'on veut s’en aller. Avez-vous des bonnes idées ? Moderniser, ça donne déjà l'impression qu'on est dans la dèche, qu'on est dans le passé ».

12« Est-ce que le gouvernement est vraiment engagé par rapport à la mission qu'on nous demande de remplir ? Là je pense que le gouvernement va devoir expliquer mieux en quoi il a toujours besoin de s’appuyer sur son personnel pour pouvoir remplir son mandat et préserver la mobilisation. Parce qu'à partir du moment où on donne le signal que l’on doit réduire, on donne le signal qu'on est limités ».

IV. Relation politico-administrative

13La transformation de la relation entre le politique et l’administratif, brisant le pacte de confiance par la contractualisation des rapports, crée une brèche dans la boucle démocratique. Ouvrant la porte aux jeux de blâme sous-jacents à la séparation fictive entre la responsabilité administrative et la responsabilité politique, les tenants du NMP occultent d’une part le fait que les gestionnaires se trouvent à prendre des décisions de nature politique et collective sous le couvert de décisions prétendues purement administratives.

14« Est-ce qu’on doit nous-mêmes faire évoluer notre mission ? Parce que toute mission du ministère, c'est une loi. Alors les changements législatifs, c'est plus long mais ça permet de faire des débats justement. Qu'est-ce que la société québécoise veut ? »

15« Peut-être qu'il faudrait se poser des questions sur ce qu'on ne devrait plus faire... Est-ce que c'est moi qui prends la décision ou c'est le ministère qui prend la décision ? Si je les prends les décisions, je vais faire mon propre arbitrage, mais il va falloir que quelqu'un fasse des arbitrages. Si la direction ne le fait pas, c'est les employés qui vont le faire. Donc on fait face à ce dilemme là un moment donné ».

16D’autre part, il en résulte aussi, paradoxalement, une politisation accrue des hauts fonctionnaires et donc une diminution concomitante de l’indépendance de l’administration publique.

17« J’appelle ça le souffle politique, avoir l’attaché politique au dessus de notre épaule qui voudrait bien qu'on fasse ça alors que nous, on est convaincus que c'est pas ça qu'il faut faire ».

18« La gestion a changé, alors que l’administratif et le politique étaient plus étanches, il y avait une démarcation claire, depuis le début des années 2000, cette démarcation-là est plus poreuse, ça descend direct, le cabinet m'appelle quasiment tous les jours, on ne on voyait pas ça avant. C'est devenu plus compliqué ».

19« Maintenant, le contact avec le politique, même dans des gestes très très quotidiens, il y a une plus grande perméabilité. Le politique a toujours été présent, mais je sentais quand même qu'il y avait une frontière, une différence dans les rôles de l’un par rapport à l’autre. Et j’aurais tendance à dire qu'aujourd'hui cette frontière-là s’est amincie ».

V. Le paradoxe de l’imputabilité

20L’une des prémisses fondamentale à la base de cette reconfiguration architecturale est l’idée enthousiaste de « progrès » motivant la séparation entre d’une part, les services dits « opérationnels », dont on veut systématiser le fractionnement en agences jouissant d’une « autonomie » accrue en contrepartie d’une reddition de comptes rigoureuse, et d’autre part, la dimension stratégique et le développement des politiques publiques que l’on laisse aux ministères. Pourtant, un regard d’ensemble sur l’architecture proposée amène à constater une centralisation administrative à la faveur du Conseil du trésor, appuyée de surcroît par trois nouvelles agences centrales qui empiéteront directement sur les activités stratégiques et opérationnelles des ministères. Alors que l’on vise à faire des économies d’échelle, on retire néanmoins la marge de manœuvre aux gestionnaires dans la gestion de leurs activités. L’accroissement de l’autonomie des gestionnaires et l’augmentation du contrôle et de leur imputabilité étant un jeu à somme nulle, ceux-ci ont le mandat de « faire plus avec moins » et d’être imputables de réaliser des résultats pour lesquels ils n’ont pas le contrôle sur les ressources.

21« On est une agence, avec toutes les obligations de l’agence, mais quand vient le temps de négocier des assouplissements administratifs d’agence, ça ne marche jamais. Sur la transformation, ce qui est gagné, c'est peut-être l’apparence publique. (…) L’exemple de l’augmentation de résultats, je ne l’ai pas négocié. Si je le négociais, cela prendrait une autre forme – tu veux 25 % de plus, voici dans quelles conditions d’exercice je peux le réaliser. Ça, c'est une impartition – ça de l’imputabilité. Mais de recevoir un tel message : « voici tes attentes, voici les résultats que je veux que tu atteignes, mais je te coupe tes ressources », ce n'est pas de l’imputabilité ça, c'est de la gérance ».

22Dans l’ensemble, le devis proposé est essentiellement basé sur un exercice budgétaire centralisateur qui conduit à un affaiblissement des capacités stratégiques des ministères, tout autant qu’il trahit la faible confiance du gouvernement envers les compétences des fonctionnaires, tant du point de vue de leur expertise sectorielle que de leurs capacités de gérer adéquatement leurs propres activités. La réduction systématique de la taille de l’Etat par l’imposition d’une coupure paramétrique de un poste sur deux départs à la retraite, confirme la volonté gouvernementale de diminuer la taille de l’Etat tout en favorisant les modes alternatifs de prestation de service. Cette mesure, les gestionnaires la vivent comme un couperet qui tombe au hasard et qui les prive de l’intelligence de leur fonction managériale à déterminer par un exercice d’examen minutieux là où ils pourraient faire le compromis d’une économie de ressources.

23« Il y a l’obsession de la compression paramétrique – je peux comprendre, ayant moi-même ce souci de rentabilité du privé. Mais les signaux qu'on donne à des équipes qui sont dévouées par rapport à des mandats, lorsqu’il y a des mises à la retraite, on en remplace un sur deux ! Quand, dans une équipe de travail, on se retrouve par malheur avec quatre mises à la retraite sur dix personnes, et puis on n’en remplace pas deux parce que c'est la règle, c'est difficile à expliquer, comment continuer à mobiliser des équipes dans ce contexte. Non, en termes de gestion, c'est vraiment très difficile. Ça dévalorise énormément l’expertise de ceux qui partent et en plus, le syndrome de survivant, ça c’est ce qu'on vit actuellement ».

24La systématisation de ces pratiques soit dans les agences ou par le biais de la sous-traitance et des partenariats public-privé, soulève des conflits de loyauté et d’engagement envers l’intérêt général ou envers la clientèle et les partenaires, et enfin exigent de nouvelles formes d’imputabilité dans le contexte de marge de manœuvre accrue.

25« Le gestionnaire, son imputabilité, elle va être fonction de ça. On ne pourra pas lui dire qu’il n’a pas fait ce qu’il devait faire. Il va pouvoir répondre – quand vous m’avez passé la commande, j'avais une équipe de 10 et puis je n’ai plus que 5 personnes ! Ça se négocie ça je pense, parce que ce n'est pas vrai qu’une fonction publique diminuée va être capable de livrer autant avec une qualité équivalente. Donc il va falloir qu'il [le politique] se dise – Qu'est-ce que je veux vraiment ! »

VI. L’invasion des modes de gestion du privé et l’identité du service public

26Dans l’ensemble, la « nouvelle »politique de gestion de la performance est le fruit d’un long et persistent mouvement de remise en cause de l’administration publique et de la valorisation concomitante de la gestion privée. Les réorganisations constantes « usent » à la fois l’énergie organisationnelle, détournée de l’accomplissement de sa mission, et le moral des troupes alors que les gens ont « l'impression de recommencer quasiment à zéro chaque fois ». Le manque de continuité est vécu comme une sorte de trahison des efforts déjà accomplis. Les prémisses de la contractualisation misent sur la compétition et l’appât du gain comme facteur de motivation, la modification aux modes d’accès et d’avancement en carrière ; le statut des emplois et le recours aux emplois contractuels ; la mobilité et les contacts intensifiés entre les employés des secteurs public et privé. Tout cela est au cœur de la question de l’identité.

27« Le discours dominant, c'est le discours de l’efficacité. Donc on a importé un discours très entreprise privée, on parle service aux ‘clients’, de livrables. Depuis 15 ans on a vécu avec un vocabulaire qui ne nous appartenait pas – on a occulté ce qui nous distinguait, ce qui nous appartenait en propre, comme administrateurs publics. Il me semble qu'il y a une histoire à faire avec ça – on a eu une heure de gloire au début des années soixante, et puis après une longue traversée du désert. Et on a pas encore vraiment repris en main notre propre identité ».

28Ils sont plusieurs à exprimer la nécessité de tracer des lignes de démarcations et des limites. La très grande majorité est consciente qu’on a atteint la limite de ‘faire plus avec moins’ et que de nouveaux arbitrages doivent être faits en termes de service. Dans les secteurs à contenu (ex. environnement, éducation, culture, transports), la question des partenariats, la tension entre décentralisation et centralisation, dévolution et perte d’expertise sont au cœur des enjeux de réforme. Dans les services plus opérationnels (ex. revenu, régie des rentes, solidarité sociale), ce sont les enjeux d’automatisation des services qui sont omniprésents, renversant les rapports de pouvoir stratégiques entre la finalité des politiques publiques développées et les moyens dont on dispose pour les mettre en œuvre, lesquels dictent de plus en plus la teneur même des programmes. Dans le passage du contact humain à celui de l’interface informatique et technique, c’est l’accompagnement du fonctionnaire auprès du citoyen qui disparaît subtilement.

29« Peut-être que c'est nous, comme fonctionnaires, qui voyons d’autres missions qu'on devrait se donner, des missions d’accompagnement, de faire éclore la citoyenneté, mais on ne fait plus ça qu’à la marge, sans moyens ».

VII. Les impacts sur le personnel et les stratégies d’adaptation

30Tous les gestionnaires rencontrés se sont montré concernés par les enjeux d’attrition du personnel et les échos de démobilisation que cela peut créer dans leurs unités. Ils cherchent tous des façons de maintenir un climat de travail serein en dépit des messages contradictoires que leur envoie la réforme en ce qui a trait à la valorisation du service public et du personnel. Ils développent pour eux-mêmes et pour leur personnel des stratégies de survie pour préserver l’engagement envers le travail de service public tout en protégeant la santé physique et psychologique, deux pôles qui, passé un certain seuil, sont mis sous forte tension.

31« Donc, j’ai bâti toute ma stratégie de l’année sur le lâcher prise. Pourquoi il faut atteindre tel niveau de résultats ? Ce n'est pas ça la question, même si tu haïs cela. Pis cela a un certain sens, en tout cas ça enlève de la pression je pense aux gens, parce que de toutes façons, qu’on le questionne ou pas, on n’a pas d’influence là-dessus. Ce qui va arriver doit nous arriver, mais on va faire du mieux qu'on peut avec ce qui va arriver. Sinon, on se met en mode résistance, on se met en mode maladie, ce n'est pas compliqué, c'est juste une question de temps ».

32À différents moments de l’entretien, ils ont tous manifesté du découragement, de la désillusion, parfois même de la colère, mais chaque fois, ils tentent de se convaincre eux-mêmes de la pertinence des raisons derrière les décisions, serait-ce en termes de rationalité politique qui échappe pourtant à leur rationalité professionnelle ou managériale. Parmi ces stratégies, celle qui ressort le plus consiste à savoir accepter les réformes administratives avec la même sereine distance qu’ils ont toujours su démontrer lorsqu’il s’agit d’une orientation de politique publique choisie par le gouvernement du jour. Comme le dit si bien l’une d’entre eux : « Le travail d’un gestionnaire, c'est de donner du sens à l’action ». Ainsi, ne participent-ils pas à la construction de l’ethos de service public, en puisant à ses logiques pour créer du sens, alors même que les réformes tendent à le déconstruire ?

33« On a une obligation comme fonctionnaire, à partir du moment où la décision est prise, de la faire nôtre, de faire en sorte qu'elle soit mise en œuvre. Donc, quand il y a des compressions, dans la mesure du possible, c’est de rendre la décision raisonnable, de la faire comprendre. C’est assez difficile, mais il y a moyen de donner un suivi à une décision avec, je dirais, presqu’une certaine froideur même si elle nous heurte, par obligation d’impartialité et d’allégeance. Ce qui n’empêche pas les tiraillements intérieurs qui nous habitent. Pour moi, c’est ça qui fait la noblesse de l’administration publique. On a d’entrée de jeu une responsabilité, de bien comprendre l’ensemble des dimensions d’un problème et d’en faire une analyse la plus éclairée possible, en fonction d’un certain nombre de contraintes. Donc prenant ça en considération, de dire – voici les recommandations qu'on vous adresse. D’éclairer le mieux possible, non pas en fonction de ses propres valeurs mais en fonction du contexte, l’intérêt du citoyen, le service public, l’utilisation efficace des ressources. Et quand on monte une recommandation, elle tient compte de ça et je peux y adhérer personnellement, on y croit – mais en même temps, on va donner des alternatives. Et là le véritable rôle de conseiller c'est ça. Et le ministre, sa responsabilité, c'est de dire : pour telle et telle raison, c'est dans cette voie là que je m’en vais. Et moi je trouve qu'il a quelque chose de très noble là-dedans, si on comprend bien, c’est parfois très frustrant parce que y a pas juste de la rationalité dans une administration publique, ce serait trop simple. Il n’y a pas juste de la rationalité dans la vie non plus... Ils ont un certain nombre de paramètres de société, des choix de société qui ont été faits au Québec, des acquis. Ils peuvent essayer de passer à côté mais leur responsabilité fondamentale, c'est d’aller dans ce sens-là. Sauf exceptions, grosso modo, on a une administration publique respectable, je ne dis pas idéale mais qui, je pense dans l’ensemble, se comporte relativement bien ».

VIII. Conclusion : une véritable autonomie mais pas de politique

34À la lumière de cette recherche, on constate que les gestionnaires sont très conscients des paradoxes qui leur sont posés par la réforme. Prêts à assumer une véritable imputabilité, ils revendiquent la prise en compte de leur intelligence dans l’action, une véritable autonomie dans la gestion de leurs ressources s’ils doivent assumer la responsabilité à l’égard des résultats. Mais de cette imputabilité, ils repoussent sans équivoque le rôle politique dans son propre camp, ne s’estimant pas légitimés, malgré les idées très claires voire éclairées qu’ils en ont, à faire eux-mêmes les arbitrages qu’impliquent la modification des niveaux de service et des orientations stratégiques en termes de politiques publiques.

35S’ils se montrent ainsi disposés et conciliants à jouer le double rôle de conseiller et de gestionnaire, les gestionnaires sont préoccupés par le fait qu’un seuil est en voie d’être atteint ou même dépassé par les restrictions budgétaires et les coupures de personnel en deçà de quoi la qualité des services et le rôle de l’administration publique auprès des citoyens sont substantiellement diminués et altérés. Et s’ils se sentent responsable d’exprimer cette limite et de développer des stratégies d’adaptation, c’est pour tenter de préserver leur personnel des impacts négatifs, alors que ceux-ci ont à cœur leur rôle dans l’accomplissement de la mission publique qui leur est dévolue.

  • 30 P. Hoggett, « Service to the public: The containment of ethical and moral conflicts by public burea (...)

36Ainsi confirment-ils leur sensibilité à l’idée, quelque peu oubliée par les temps qui courent, que les organisations publiques ne sont pas que des fournisseurs de services, mais le lieu de la concrétisation d’un type de relations sociales qu’une société souhaite se donner30. La présente recherche invite donc à effectuer un retour critique sur les réformes en proposant que l’ethos du service public, celui-là même qui est menacé par l’introduction des logiques de marché, serve à maintenir la cohérence malgré les contradictions et contribue à la mise en œuvre des changements en dépit de leur potentiel démobilisant et de leur remise en cause du rôle de l’État dans la société. Les gestionnaires n’en rappellent pas moins les exigences imparties au politique dans un gouvernement responsable au sein d’un système démocratique ainsi que la place centrale de la confiance qu’inspirent et expirent les institutions publiques, tel un poumon social, entre ses acteurs et dans la société.

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Notes

1 C. Pollitt, G. Bouckeart, Public Management Reform. A Comparative Analysis, Oxford, Oxford University Press, 2000.

2 R. C. Box, «Running Government Like a Business. Implications for Public Administration Theory and Practice», The American Review of Public Administration, 29(1), 1999, pp.19-43.

3 R. B. Denhardt, J. V. Denhardt, «The New Public Service: Serving Rather than Steering», Public Administration Review, 2000, 60(6), pp. 549-559.

4 K. Kernaghan, “Towards a public-service code of conduct—and beyond”, Canadian Public Administration, 1997, 40(1), pp. 40-54.

5 C. James, «The Relations Between Ministers and Chief Executives», Public Sector, 2002, 25: 3-5. B. J. O’Toole, The Ideal of Public Service. Reflections on the higher civil service in Britain, London, Routledge, 2006.

6 C. Talbot, «Executive Agencies : Have They Improved Management in Government», Public Money & Management, 2004, 24(2), pp. 104-112.

7 J. I. Gow, «Accountability, rationality, and new structures of governance : making room for political rationality», The Canadian Journal of Program Evaluation, 2001, 16(2), pp. 55-70.

8 N. Carter, «Performance indicators: ‘backseat driving’ or ‘hands off’ control?» Policy and Politics, 1998, 17(2), pp. 131-138.

9 P. M. Jackson, «Public sector added value : can bureaucracy deliver ?» Public Administration, 2001, 79(1), pp. 5-28.

10 J. Steven Ott, L. A. Dicke, «Challenges Facing Public Sector Management in an Era of Downsizing, Devolution, Dispersion and Empowerment—and Accountability?», Public Administration Review: A Global Journal, 2001, 1, pp. 321-339.

11 C. Hood, «Public Service Bargains and Public Service Reforms» in Guy B. Peters and Jon Pierre (eds.), Politicians, Bureaucrats and Administrative Reforms, London, Routledge, 2001.

12 D. Giauque et D.J. Caron, «Réformes administratives et gestion des ressources humaines : comparaison de la Suisse et du Canada», Revue internationale de politique comparée, 2004, 11(2), pp. 225-240.

13 B. O’Toole, The Ideal of Public Service. Reflexions on the higher civil service in Britain, London, Routledge, 2006.

14 C. Hood, G. Peters, « The Middle Aging of New Public Management: Into the Age of Paradox? », Journal of Public Administration Research and Theory, 2004, 14(3), pp. 267-282.

15 J. L. Perry, « Bringing Society In: Toward a Theory of Public-Service Motivation», Journal of Public Administration Research and Theory, 2000, 10(2), pp. 471-488.

16 S. Horton, A. Hondeghem, «Public Service Motivation and Commitment», Public Policy and Administration, 2006, 21(1), pp.1-12, p.5

17 O’Toole, op.cit.

18 J.-M. Eymeri, «Pour une sociologie politique comparée des institutions et de l’action publiques», Dans F. Dreyfus et J.-M. Eymeri, Science politique de l’administration, Editions Economica, 2006, p.271.

19 D. Martuccelli, «Les trois voies de l’individu sociologique», EspacesTemps.net, 2005, Textuel, 08.06.2005. http://espacestemps.net/document1414.html

20 M. Alvesson, K. Sköldberg, Reflexive Methodology: New Vistas for Qualitative Research, London, Sage Publications, 2000.

21 P. Ricoeur, Temps et récit I, Paris, Gallimard, 1983.

22 A. Lainé, Faire de sa vie une histoire. Théories et pratiques de l’histoire de vie en formation, Paris, Desclée de Brouwer, 1998.

23 C. Delory-Momberger, Les histoires de vie. De l’invention de soi au projet de formation, Paris, Anthropos, 2004, p. 219.

24 J. Newman, «Constructing Accountability: Network Governance and Managerial Agency», Public Policy and Administration, 2004, 19(4), pp. 17-33.

25 C. Pollitt, The Essential Public Manager, Maidenhead, Open University Press, 2003.

26 C. Rouillard, E. Montpetit, I. Fortier, A.-G. Gagnon, La réingénierie de l’État : vers un appauvrissement de la gouvernance québécoise, Québec, Les Presses de l’Université Laval, 2004.

27 Gouvernement du Québec, Loi sur l’administration publique (projet de loi 82), Québec, 2000.

28 C. Rouillard, I. Fortier, E. Montpetit, A.-G. Gagnon, De la réingénierie à la modernisation de l’État québécois, Québec, Les Presses de l’Université Laval, 2009. 

29 Gouvernement du Québec, Moderniser l’État : Pour des services de qualité aux citoyens. Plan de modernisation 2004-2007, Conseil du trésor, 2004.

30 P. Hoggett, « Service to the public: The containment of ethical and moral conflicts by public bureaucracies », In Paul Du Gay (ed.), The Values of Bureaucracy, Oxford, Oxford University Press, p.185, 2005.

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Pour citer cet article

Référence papier

Isabelle Fortier, « Expérience des réformes et transformation de l’ethos de service public dans l’administration publique québécoise », Pyramides, 19 | 2010, 71-86.

Référence électronique

Isabelle Fortier, « Expérience des réformes et transformation de l’ethos de service public dans l’administration publique québécoise », Pyramides [En ligne], 19 | 2010, mis en ligne le 10 janvier 2012, consulté le 26 mai 2017. URL : http://pyramides.revues.org/705

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Auteur

Isabelle Fortier

Professeure agrégée, isabelle_fortier@enap.ca

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