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L’autonomie polynésienne vue de l’administration

Sémir Al Wardi
p. 87-104

Résumé

La Polynésie française, collectivité de l’outre-mer français, a connu d’importantes réformes de l’administration. En effet, cette collectivité territoriale particulière a obtenu plusieurs statuts d’autonomie organisant un partage exceptionnel des compétences entre l’Etat et le pouvoir local. Avec les statuts d’autonomie de 1957, 1977, 1984, 1996 et 2004, les Polynésiens ont dû s’habituer aux nouvelles règles et symboles politiques. La construction d’un pouvoir passe, en effet, par la mise en place d’institutions se rapprochant de celles d’un Etat et parallèlement, de symboles politiques propres. C’est donc une administration jeune qui est à la recherche d’un équilibre entre le politique et l’administratif. Il est certain que les hommes politiques polynésiens ont été surtout absorbés par les revendications statutaires, par la nécessité d’obtenir de plus en plus de compétences, pour exister, pour être Soi, pour s’affirmer Autre, que des conséquences sur la réalité du terrain. C’est à cette réalité que l’administration est confrontée tous les jours dans ses relations avec les usagers. Le manque de moyens humains, techniques ou même normatifs est souvent mal vécu par des agents qui souhaitent un pouvoir politique doté d’une plus grande culture administrative

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Texte intégral

  • 1 Décision n° 87-226 DC du 2 juin 1987, Conseil constitutionnel, Recueil des décisions, 1987, p36.

1La Polynésie française, située dans le Pacifique Sud, a été un protectorat français en 1842, une colonie en 1880, un territoire d’outre-mer en 1945 puis une collectivité d’outre-mer en 2003. Ce bref rappel historique est indispensable pour comprendre la particularité de la Polynésie dans le cadre de la République française : c’est une des rares collectivités territoriales de la République qui peut obtenir son émancipation. En effet, les anciennes colonies peuvent accéder à l’indépendance en utilisant l’article 53 de la Constitution, à l’instar du territoire des Afars et des Issas (Favoreu, 1976 ou Lampué, 1984). Dans sa décision du 30 décembre 1975 relative à l’affaire des Comores, le Conseil constitutionnel précise que les dispositions de l’article 53 « doivent être interprétées comme étant applicables non seulement dans l’hypothèse où la France céderait à un Etat étranger ou bien acquerrait de celui-ci un territoire, mais aussi dans l’hypothèse où un territoire cesserait d’appartenir à la République pour constituer un Etat indépendant ou y être rattaché » (Dubourg-Lavroff, Pantélis, 1994). Ajoutant que « le Préambule de la Constitution du 27 octobre 1946, confirmé par celui de la Constitution du 4 octobre 1958, déclare que la République française n’emploiera jamais ses forces contre la liberté d’un peuple ». Au sujet de ce préambule, le Conseil constitutionnel confirme quelques années plus tard que les « principes de libre détermination des peuples et de libre manifestation de leur volonté » sont « spécifiquement prévus pour les territoires d’outre-mer »1. Autrement dit, les anciennes colonies bénéficient de la possibilité de s’émanciper et cela a des conséquences sur leur rapport à l’Autre. Le rapport colonial, pour reprendre Michel Giraud, est alors « fondateur de toute chose » (Giraud, 2005).

2La République ne peut donc déclarer unilatéralement une collectivité d’outre-mer indépendante. Elle a le pouvoir de décider et d’organiser un référendum et même de choisir sa lecture du référendum (archipel par archipel ou lecture globale des résultats), mais seule la population concernée peut consentir ou non à quitter la République. L’exemple de Mayotte a bien montré que si l’Etat désire se désengager et que la population le refuse, le territoire reste français. En revanche, si la population, suite à une élection locale, souhaite son émancipation, il semble bien que la France ne s’y opposerait pas mais serait tenue de suivre les étapes de la doctrine Capitant : un haut-fonctionnaire de l’Etat n’annonce-t-il pas, après les résultats des élections territoriales de 1996 en Polynésie et la montée des indépendantistes en Polynésie française, que « lorsque la tendance indépendantiste sera majoritaire, la France y fera droit » ?

3La vie politique est alors hantée par ce rapport à la France au détriment d’autres considérations comme le développement économique et social. Cette « obsession » de la France n’est pas propre à la seule Polynésie française mais à tout l’outre-mer. Justin Daniel écrit à ce propos : « au-delà de leur intégration selon des modalités variables au sein de la République française, qu’il s’agisse des départements d’outre-mer ou DOM (la Guadeloupe, la Guyane, la Martinique et la Réunion), des collectivités d’outre-mer ou COM, ou encore la Nouvelle-Calédonie…, les clivages politiques naissent, se font et se défont dans les territoires ultramarins autour des questions institutionnelles ou statutaires, et plus largement du lien les rattachant à la métropole » (Daniel, 2005). Directement ou non, c’est la question de la France qui domine les débats politiques en Polynésie. En effet, le clivage gauche – droite n’existe pas où domine seul le clivage autonomiste-indépendantiste. D’abord, essentiellement structuré autour des partisans de l’administration directe de la France et des autonomistes, qualifiés souvent d’ailleurs d’indépendantistes, ce clivage devient, dans les années quatre-vingts, celui des autonomistes et des indépendantistes. C’est ce dernier clivage qui structure la représentation de l'univers politique en Polynésie française. Ainsi, contrairement aux élus des autres collectivités territoriales de la République, les élus polynésiens ne s’inspirent pas des enjeux politiques nationaux mais évidemment du « développement de la Polynésie française, de la seule politique locale vécue comme nationale » (Al Wardi, 1998).

  • 2 Déclaration du ministre des départements et territoires d'outre-mer lors de la séance du 17 décembr (...)

4Si on peut devenir indépendant, se séparer de la République, on ne peut avoir les mêmes relations qu’entretiennent les autres collectivités territoriales avec elle. La surenchère statutaire, qui n’a jamais connu de repos depuis que les Polynésiens participent véritablement à la vie politique, c’est-à-dire depuis 1945, participe à ces tensions car les revendications autonomistes heurtaient la culture politique républicaine. Véritable laboratoire constitutionnel, la Polynésie française connut donc des crises sérieuses entre Etat et pouvoir local. En effet, les compétences de l’un sont toujours mal vécues par l’autre. On rencontre cet antagonisme entre les deux pouvoirs dans toute l’histoire des relations franco-polynésiennes. En effet, dans les statuts, les compétences ne sont pas toujours clairement définies, et autant l’Etat peut trouver difficilement ses marques, à cause d’un statut qui « comporte bien des imperfections »2, les fonctionnaires de l’Etat n’étant non plus formés à ce type de rapport Etat- pouvoir local, autant la Polynésie commet souvent des « erreurs », ou plutôt, interprète abusivement le statut. Les textes sont alors décortiqués, chacun assurant que son interprétation est la seule acceptable.

5La Polynésie française a connu plusieurs statuts d’autonomie : en 1957, vite repris en 1958, en 1977 avec « l’autonomie de gestion », en 1984 avec « l’autonomie interne », en 1996 avec l’autonomie et 2004. Les hommes politiques réclamaient de plus en plus de compétences et souvent l’obtenaient : l’essentiel était d’accroître les pouvoirs locaux, « l’intendance suivra ». Mais justement, comment l’administration a-t-elle vécu, et vit toujours, l’autonomie ? Outre l’étude des différents rapports portant sur l’administration, une enquête effectuée directement auprès des chefs de services ou des directeurs d’établissement publics a été nécessaire.

L’autonomie dans la République

  • 3 Ces termes de «double inspiration» sont évoqués par la commission des lois dans le rapport n° 2082, (...)

6En droit international public, « autonomie interne » signifie « statut juridique de certaines collectivités non souveraines, au regard du Droit international, et dont les relations internationales sont assumées par un Etat souverain, mais qui n’en retiennent pas moins compétence à l’effet de librement déterminer les règles régissant l’organisation et le fonctionnement de leurs pouvoirs publics ainsi que les modalités de leur action sur le plan interne. » (Cornu, 1987). Or, dans un Etat unitaire comme la France, la collectivité en question ne peut s’auto-organiser. En fait, la difficulté de définir ce concept tient à « cette ambiguïté...inhérente au principe même d’autonomie » (Cadoux, 1990). Charles Cadoux donne alors comme définition : « Situé donc en deça de la souveraineté le statut d’autonomie apparaît comme la forme la plus extrême de la décentralisation politique, dans la mesure où il s’agit d’une autonomie effective. En pratique le statut d’autonomie se situe « quelque part » entre le fédéralisme et la décentralisation puisqu’il évoque l’idée de liberté d’administration voire de gouvernement mais toujours sous un certain contrôle du pouvoir central ». Il ajoute que « on ne peut aller au delà de cette approximation » parce qu’il « n’y a pas « un » degré précis de liberté politique caractérisant une fois pour toutes le concept d’autonomie mais des « seuils » possibles de plus ou moins grande...autonomie ». Le statut procède d’une double inspiration3 : des principes de la décentralisation métropolitaine et de l’idée d’autonomie interne. Les principes de la décentralisation sont analogues à ceux de la loi du 2 mars 1982 : l’exécutif de la collectivité territoriale est transféré à un président élu, les tutelles administratives, financières et techniques sont supprimées, le contrôle a priori est remplacé par un contrôle a posteriori assuré par le représentant de l’Etat, qui peut déposer un déféré auprès du tribunal administratif. Les actes des institutions territoriales sont, en effet, immédiatement exécutoires.

7L’idée de décentralisation implique le principe de gestion des affaires locales par les élus polynésiens. L’aspect « autonomie » est lui symbolisé par la nature des institutions territoriales qui se rapprochent singulièrement des organes d’un Etat. Il serait difficile d’en faire plus sans se heurter à « l’indivisibilité » du territoire, reconnue par la Constitution de 1958, contraire au fédéralisme.

  • 4 Ce passage est tiré du mémoire en défense du territoire, n° 1200/PR, du 9 février 1993, TA du 8 jui (...)

8Pour les élus du territoire, la référence aux lois de décentralisation n’est pas fondée. Ils reconnaissent que « le statut de ce dernier s’est certes inspiré du courant décentralisateur, mais est allé bien au delà tant dans l’organisation que dans les compétences reconnues aux autorités locales. Interpréter le statut au travers du prisme réducteur des concepts de la décentralisation hexagonale revient progressivement à vider de toute substance la notion centrale d’autonomie interne proclamée à l’article premier du statut. L’autonomie interne, dont la théorie générale reste à bâtir, notamment par la jurisprudence, se situe naturellement en deçà de l’indépendance mais bien au delà de la décentralisation »4.

9L’autonomie permet, à la fois, de disposer des avantages d’un Etat et de prendre localement les décisions les plus conformes aux aspirations des populations et aux nécessités de la collectivité territoriale. Avec les différents statuts d’autonomie, les Polynésiens ont dû s’habituer aux nouvelles règles et symboles. La construction d’un pouvoir passe, en effet, par la mise en place d’institutions se rapprochant de celles d’un Etat et parallèlement, de symboles politiques propres.

  • 5 Te Fenua, journal d’information du gouvernement de la Polynésie française, n°62 du 24 décembre 2003
  • 6 Signifie « torse brûlé » , c’est-à-dire toutes personnes en dehors du triangle polynésien. Dans ce (...)
  • 7 P.V. de l’assemblée territoriale du 12 avril 1984.

10Mais, en raison notamment de son éloignement, des ethnies qui la composent, de sa culture propre, de sa réglementation différente de la métropole, de son ancien statut de colonie, la Polynésie, comme pour les autres collectivités d’outre-mer, n’est pas et ne se veut pas être une collectivité territoriale comme les autres. D’ailleurs, Gaston Flosse ne disait-il pas, lors des discussions au Parlement sur le futur statut de 2004, « nous avions depuis toujours demandé que la Polynésie française soit considérée comme une collectivité particulière de la République »5. Son assemblée peut, par exemple, adopter des « lois du pays » qui relèvent en principe de la loi et les lois métropolitaines ne s’appliquent généralement pas en Polynésie française en vertu de la spécialité législative. Du point de vue polynésien, affirmer qu’elle n’est pas une collectivité territoriale comme une autre est déjà employer une grille d’analyse popaa6 : elle ne peut l’être par la seule volonté des élus polynésiens. Et en même temps, ce sont eux qui souhaitent la présence française : Gaston Flosse ne déclare-t-il pas à l’assemblée territoriale, « nous sommes libres de choisir le partenaire que nous voulons. Nous avons choisi la France »7. Ce qui signifie que c’est un choix local ! Il ajoute « on ne peut s’abstenir : ou bien on est pour l’autonomie interne, ou bien on est pour l’indépendance, ou bien pour la départementalisation ». Il y a là une différence fondamentale avec la décentralisation en métropole.

Une nouvelle administration

11Avec l’autonomie se développe une administration territoriale. Certes, plusieurs services existaient déjà, mais les différents gouvernements autonomes en créent de nouveaux ou réforment les services existants. Il y a 58 services qui comprennent 5843 agents en 2007 dont notamment 3661 agents ayant le statut de droit public, 1431 agents relevant du droit privé, 93 fonctionnaires d’Etat détachés dans l’administration polynésienne. C’est à partir de 1984 que l’administration passe à la Polynésie française. Les services qui existaient déjà dépendaient de l’administration centrale. Le président du gouvernement de la Polynésie française devient alors chef de l’administration et chaque ministre est responsable de ses services. Les chefs de service dépendent donc directement des ministres. Pour les agents de l’administration, la rupture vient essentiellement du fait qu’il n’y a plus d’administration centrale. Sur le moment, note par exemple un chef de service, « personne ne s’en rend compte ». En septembre 1999, la déconcentration administrative mise en place permet de réaliser que la Polynésie était restée dans une organisation particulière : ce qui fait office d’administration centrale, c’est-à-dire définir des programmes dans le cadre des axes politiques voulus, décliner des politiques publiques, s’assurer des dispositifs à déployer et mettre en place une évaluation, se fait aux cabinets des ministères voire directement au cabinet du président. C’est le propre de la décentralisation mais cela déconcerte les agents de la fonction publique. Paradoxalement, un chef de service note que si un ministère demande à un service de faire des propositions de politiques publiques, « ils préfèrent attendre que les ministères leur disent ce qu’il faut faire et se considèrent comme le chef des exécutants, le chef de chantier ». Il ajoute qu’il « n’y a pas d’administration centrale qui poursuit et approfondit les dossiers et chaque service pense que de toute façon, tout vient du politique ». L’absence d’administration centrale paralyse les initiatives or ce sont les services qui disposent de l’expertise. Mais cette expertise est aussi, selon les agents, peu utilisée par le gouvernement. Il y a un malentendu entre les hommes politiques et l’administration territoriale.

  • 8 Fetii : famille au sens élargi en tahitien.

12Un chef de service note aussi que « la création de plusieurs services s’est faite en découpant certains services existants pour plus d’efficacité et pour, parfois, distribuer des postes… ». Parce que, comme pour le reste de l’outre-mer, la fonction publique peut servir de remède aux problèmes d’emploi ou de ressource au clientélisme. Les hommes politiques tentent, le plus souvent, de faire entrer des fetii8 ou des obligés dans l’administration : il suffit de les placer dans des listes d’aptitude pour la catégorie D. Cette dernière catégorie représente 2164 personnes contre 1164 pour la catégorie C, 1168 pour la catégorie B et 691 pour la catégorie A. Si une personne a des diplômes qui lui permettraient de présenter des concours de catégorie B ou C, note un agent administratif, le ministre en question s’empresse de dire : « vous vous rendez compte, elle fait du travail de catégorie B ou C, il faut donc lui donner une indemnité compensatrice ». La personne obtient ces indemnités et, ajoute le chef de service, « on tombe dans un engrenage de plus en plus pervers où tout principe de la fonction publique est mis à mal ». Avec regrets, cette personne ajoute aussi : « lorsqu’un père part à la retraite, il propose à l’administration de prendre son fils et certains chefs de service se prêtent au jeu ».

Les cabinets ministériels comme administration centrale ?

Les cabinets

  • 9 Délibération n° 95-129/AT du 24 août 1995 portant création de cabinets auprès du Président et des m (...)

13A l’instar de tout gouvernement, les ministres disposent d’un cabinet. La délibération du 10 janvier 1985 laissait au conseil des ministres le soin de prendre des arrêtés pour déterminer le régime général des membres des cabinets y compris les rémunérations. En fait, chaque ministre pouvait choisir les membres de son cabinet. A partir de la délibération du 24 août 1995, c’est le président qui recrute ou révoque non seulement les membres de son cabinet mais aussi ceux des cabinets de tous les ministres9. Même la rémunération des membres des cabinets se négocie entre l’intéressé et le président. Le contrôle de tout ce personnel et surtout des directeurs de cabinet est exercé par le seul président. Cela rappelle le « monopole souvent obsessionnel » d’attribution des emplois y compris « à des niveaux relativement subalternes » des dirigeants de certains Etats du Tiers-Monde (Patrick Chabal et Jean-Pascal Daloz, 1999). On peut trouver aussi à la présidence des effectifs pléthoriques puisqu’il n’y a pas de seuil maximum de collaborateurs comme en métropole.

  • 10 Rapport de la Chambre Territoriale des Comptes sur la présidence et services rattachés (exercices 1 (...)

14Le rapport sur la présidence et les services rattachés de la Chambre territoriale des Comptes dénombre en janvier 2004, 1394 personnes à la présidence dont 626 agents de cabinet et 768 agents des services rattachés10. Le seul cabinet du président représente 12 % du total des agents rémunérés par la Polynésie française et 10.5 % de la masse salariale totale. Ce taux s’élève à 27 % si l’on compte le GIP, groupement d’hommes qui ne dépend que du seul président. Cette inflation ne se retrouve pas dans les ministères où l’on compte au total 170 agents. De plus, pour éviter tout contrôle, la majorité des contrats sont ceux de droit privé. A partir de 1996, la progression annuelle du coût du cabinet de la présidence est de 20 %, le nombre de membres passant de 127 en 1994 à 626 en 2003.

  • 11 Le député René Dosière a enquêté sur le budget de la Présidence de la République qui a littéralemen (...)

15Mais Gaston Flosse, le président de la Polynésie de 1982 à 2004 (avec une parenthèse entre 1987 et 1991), ne fait que suivre son mentor le Président de la République : en effet, Jacques Chirac a augmenté les dépenses de l’Elysée de 798 % en dix ans, ce dont la Cour des Comptes, présidée par Philippe Séguin, s’était émue dès 2000 (Dosière, 2007)11.

  • 12 Le rapport précise : « D'autres contrats de cabinet correspondent plutôt à des emplois sociaux dès (...)

16Là aussi, les choix des membres du cabinet présidentiel ne sont pas toujours ceux de la compétence. Parmi les membres de cabinet de la présidence, on trouve de tout : de véritables membres de cabinet, mais aussi une journaliste, des maires, un entrepreneur, des hommes d’église, des chauffeurs, des jardiniers…12. L’avantage est de pouvoir les recruter sans concours et sans rendre de comptes. De plus, étant dans une situation précaire, les bénéficiaires sont forcément serviles. Une éditorialiste du journal local « La Dépêche », percevait à partir de mars 1992 (à juin 2004) une rémunération assez forte pour une mission de conseiller en communication. La chambre remarque aussi, dans un paragraphe intitulé « Des missions au cas par cas », que « certains agents de cabinet ne sont pas rattachés à un service et ne figurent dans aucun document interne du cabinet (même pas sur l'organigramme téléphonique). L'examen de la situation de ces agents révèle des missions aux contours diffus ». On retrouve même un chef d’entreprise partie prenante dans un conflit social affectant les transports en commun ayant abouti à la paralysie de la ville de Papeete en janvier 2002 : « il a été recruté le 12 février 2002 au cabinet de la présidence en qualité de chargé de mission avec une rémunération mensuelle de 660 000 F CFP brut ». Trouver dans un cabinet présidentiel autant de personnes qui tiennent aussi un rôle important dans la société incite à penser que ces comportements participent de la dégradation générale.

17Plusieurs maires ont également bénéficié d'un emploi de cabinet. La Chambre territoriale des Comptes précise encore que s’ils avaient pour mission de « relayer les actions du gouvernement dans les domaines économique, social et culturel » dans leur commune, « il était impossible au citoyen de la commune de savoir que le maire était un salarié du cabinet de la présidence et de distinguer ses fonctions de salarié de celles de premier magistrat de la commune ». Autre exemple, la mise à la disposition d’agents auprès des communes. La Chambre, dans sa note de synthèse, précise que ces mises à disposition auprès de certaines communes sont de véritables subventions de fonctionnement : « la procédure permettait d’échapper aux règles prévues pour l’attribution des subventions et renforçait les relations bilatérales intuitu personae ». Le rapport de clientèle était établi et le maire redevable au président. On peut ajouter à la liste précédente les agents de cabinet mis à la disposition auprès de personnes morales (associations, fédérations sportives, instituts de formation proche d’un mouvement religieux…). Ou les subventions aux associations sportives et aux églises, qui permettent au gouvernement d’activer des réseaux de clientèle.

L’administration et les cabinets

18Pour les chefs de service, il n’y a chez les hommes politiques aucune culture administrative : le pouvoir ne cherche qu’à accroître ses compétences, persuadé que « l’intendance suivra ». « Le côté intendance leur échappe complètement » affirme un agent public : ils obtiennent des compétences et ne les organisent pas. Par exemple, le pouvoir local réclame et obtient la compétence sur les affaires maritimes. Or, le permis côtier (permis bateau de première catégorie) a posé un sérieux problème à l’administration. Comment l’organiser ? Après plusieurs mois de blocage, par convention Etat-pouvoir local, l’Etat a repris la gestion de ce dossier tout en laissant la compétence au pouvoir local !

19Un chef de service « dénonce que nos politiques ont eu une drôle d’idée de ce que représente une administration ». Il y a un tiraillement certain entre les cabinets et les services. Les politiques qui se sont succédés, dénonce un agent administratif, ont mis la priorité sur les interventions en concurrence avec le secteur privé et ont jugé superflu de mettre en place une police administrative. Un chef de service ajoute qu’à partir de 1984, « les cabinets ne cherchent pas toujours à travailler avec les services et ne tiennent pas compte de notre expertise pour certains dossiers. Ils prenaient parfois des décisions liées plutôt à leur passé dans une entreprise privée ». Les cabinets, composés de personnes nommées qui changent souvent, ne représentent pas la continuité du service public : « Il n’y avait pas de continuité du service public parce qu’il y a toujours des mouvements dans un cabinet. Ce n’est pas la même personne qui aura en charge le dossier, et il y a en compétition au sein des cabinets, les conseillers techniques qui essaient de se faire bien voir… les portefeuilles ont beaucoup bougé, il en est de même pour les cabinets », note le même chef de service.

Une administration neutre ?

  • 13 Profession de foi du Fetia Api.
  • 14 Les Nouvelles du 28 avril 2001.

20Dans la République, l’administration est subordonnée au politique mais cela ne signifie pas qu’elle est politisée : soumis au principe hiérarchique, les fonctionnaires sont issus de concours qui garantissent leurs compétences et non leur loyauté politique. Or, le Fetia Api, parti politique modéré, précise : « le 23 mai (date des élections territoriales de 2004), c’est le moment ou jamais de dire non à la dictature du parti unique, infiltré dans les rouages de notre administration… »13. On peut noter, par exemple, les campagnes électorales à l’occasion desquelles il est fréquent de voir les mêmes chefs de services ou directeurs d’établissements publics assister, ou plutôt se relayer, aux réunions politiques du Tahoeraa, souvent en chemise orange, la couleur du parti : il s’agit d’être vu par le leader et ses proches. Si l’administration est toujours subordonnée au politique, cela ne signifie pas d’office la politisation de cette administration. Or, la présence de différents chefs de service ou de directeurs d’établissements publics lors des meetings du Tahoeraa contrevient à cette obligation. Comment assurer la permanence du pouvoir local, si on choisit un camp politique ? De la même façon, Patrick Bordet qui dirige la liste Ia Ora te Here Ai’a, lors des élections territoriales de 2001, reproche cette politisation de l’administration : « des agents de l’administration figurant sur notre liste ont été l’objet d’importantes pressions. Certains ont été menacés, on leur a dit qu’ils allaient perdre leur emploi »14. Mais pour un fonctionnaire qui ne s’affiche pas avec un parti politique de la majorité ou de l’opposition, c’est plutôt une croyance selon laquelle il faut être « bien vu » par le pouvoir pour obtenir soit des bienfaits soit pour être maintenu à son poste, qu’une réalité car les chefs de service qui ne se sont pas prêtés à ce jeu n’ont pas été sanctionnés.

  • 15 Tahiti Business.

21Pour qu’il y ait démocratie, il est indispensable que soit établie, en plus de l’institutionnalisation, la spécialisation des agents. Les recrutements doivent se réaliser dans des conditions objectives et les règles s’appliquer de façon impersonnelle. L’ancien ministre des finances et des réformes administratives, Patrick Peaucellier, qui avait mis en place le statut des fonctionnaires territoriaux, confirme ce désir de créer une véritable administration : « Je tenais à ce que nous ayons une administration indépendante du pouvoir politique. Je ne voulais pas que les concours d’accès à la fonction publique soient supprimés ou qu’il y ait des possibilités d’accès non démocratiques »15.

  • 16 Conclusions du commissaire du gouvernement, Marie-Christine Lubrano, audience du 10 février 2004.
  • 17 Conseil d’Etat, 21 décembre 1990, amicale des anciens élèves de l’école normale de St Cloud .

22Or, la délibération du 5 décembre 2002 portant mesures exceptionnelles d’intégration dans la fonction publique du territoire eut pour objet de permettre à trois catégories d’agents contractuels de l’administration d’être intégrés dans la fonction publique territoriale16. Le tribunal administratif estima qu’il s’agissait d’un accès « … privilégié réservé aux contractuels qui n’est justifié ni par la situation particulière dans lesquels se trouveraient ces contractuels au regard du recrutement dans les corps où ils exercent leur fonction, ni par les besoins du service public, deux critères requis par la jurisprudence Conseil d’Etat »17. Et ces dérogations ruineraient tout effort de spécialisation des agents.

  • 18 Hélène Rouland cite pour exemple TA, 22 novembre 2003, M. Taaviri et autres n° 03582, in Le contrôl (...)

23Le tribunal administratif s’est prononcé maintes fois sur le rôle de l’administration : le premier conseiller, Hélène Rouland, constate que « La jeunesse de cette administration implique en effet que la tradition de neutralité à l'égard des citoyens n'est pas identique à celle qui prévaut en France métropolitaine. Au fil des contentieux soumis au tribunal administratif, il a, en effet, pu être constaté qu'il n'existe pas, au sein des services de l'administration, la même perception de la neutralité et de l'objectivité »18. Elle remarque aussi que « la notion de proximité joue, elle aussi à l'encontre de la neutralité. Elle se retourne bien souvent contre le citoyen qui apparaît rarement comme un administré parmi d'autres. De son côté, le citoyen ne se retrouve pas forcément en face de l'administration mais d'un autre citoyen. D'où la perception de ce sentiment, commun à l'ensemble des membres de la juridiction d'approcher parfois de très près, le détournement de pouvoir … ».

  • 19 Les Nouvelles du 22 novembre 2005.

24Par ailleurs, l’administration est-elle restée fidèle à l’ancien leader du Tahoeraa même après l’alternance ? Le 21 novembre 2005, l’UPLD, alors au pouvoir, organise une conférence de presse réclamant une commission d’enquête à l’assemblée « pour contrôler les informations qui nous sont dispensées par l’administration »19. Au cours des débats à l’assemblée, cette majorité réalise que certains chiffres donnés par l’administration ne correspondent pas à ceux détenus par l’opposition ! Myron Mataoa, président du groupe UPLD à l’assemblée avance : « quelques chefs de service sont toujours à la solde du Tahoeraa alors qu’ils sont sous tutelle de leur ministre normalement. On nous donne de fausses informations et de bonnes au Tahoeraa ». On constate que certaines personnes ont pu continuer à exercer leur activité dans toutes les majorités successives ! Certaines mêmes personnes se retrouvent au ministère de l’économie et des finances avant le Taui, pendant et après. Ce sont pour la plupart soit de vrais fonctionnaires qui ne défendent que l’intérêt général quelle que soit la majorité, soit, pour quelques uns, effectivement des « sous-marins » de l’ancienne opposition. Mais est-ce propre à la Polynésie française ? Lorsque les socialistes arrivent au pouvoir en France en 1981, ils ont la même impression : « D’un côté, il est vrai que vingt-trois ans sans alternance véritable avaient diffusé de mauvaises habitudes. Les détenteurs de certaines fonctions s'étaient convaincus de leur inamovibilité, s'estimaient détenteurs d'une légitimité propre que leur auraient donnée leur compétence et leur ancienneté, oubliant au passage qu'ils devaient aussi partiellement leur carrière à leur orientation politique. Et ce type d'attitude débordait la sphère de l'État seul pour imprégner celle du secteur public dans son ensemble, y compris, parfois, son domaine le plus sensible, celui de l'audiovisuel. Partout, un renouvellement était à la fois logique et inévitable » (Chevallier et al, 2004). La méfiance des élus polynésiens envers une administration, dont les chefs de service étaient souvent proches de l’ancienne majorité, est donc compréhensible.

Les compétences de la Polynésie et l’administration

25Une réflexion qui revient chez tous les interlocuteurs est le manque de moyens humains et techniques dont souffre l’administration. Les hommes politiques réclament de plus en plus de compétences mais, une fois obtenues, le pouvoir ne donne pas les moyens nécessaires à son administration pour mettre en oeuvre ces compétences.

26Par exemple, l’inspection du travail note ce manque de moyens en affirmant « que la compétence exclusive en droit du travail de la Polynésie pose problème dès que la santé au travail est en jeu. Comment, avec les petits moyens du service, adapter la réglementation en matière de risque chimique par exemple, alors qu'une dizaine de personne travaillent sur le sujet en France, en administration centrale ». Un autre chef de service estime que « les responsables politiques ont souhaité exercer de nouvelles attributions sans se soucier des moyens existants (techniques, outils juridiques, compétences humaines…). Par ailleurs, cette course aux nouvelles compétences ne s'appuie pas sur une analyse approfondie des besoins des usagers et des citoyens. De plus, comme la Polynésie est matériellement incapable de gérer des pans entiers de compétence, de nombreux domaines se retrouvent dans des situations absurdes de non droit ». Autre exemple, la compétence sur les assurances ! L’administration ne sait même pas quel est le service qui sera chargé de ce dossier. Un autre agent ajoute que « lorsqu’une compétence est obtenue, il faut un temps assez long pour le mettre en application et parfois elle ne l’est pas ». Par exemple, l’inspection du travail dont le transfert est obtenu en 2004. Il faut attendre 2008 pour que l’accord de transfert soit enfin signé et le 1er janvier 2009 pour son application. Plusieurs questions se posent encore : « Faut-il prendre un arrêté ? Faut-il nommer en conseil des ministres le chef de service car l’actuel a été nommé par la métropole. Le budget de la Polynésie n’a pas été voté, il n’a aucun budget puisque les autres fonctionnent sur le 12ème de l’année dernière parce qu’ils existaient déjà ... ».

L’instabilité politique et ses conséquences

27L’instabilité est la conséquence de plusieurs facteurs. Tout d’abord, notons la faiblesse idéologique : le clivage autonomiste/indépendantiste est brouillé car les élus peuvent passer d’un bord à l’autre selon les circonstances. En effet, les élus polynésiens ont souvent estimé qu’ils étaient libres d’utiliser leur mandat et ainsi de s’associer avec n’importe quel parti politique après leur élection. Autrement dit, la culture politique polynésienne donne une relative autonomie aux élus pour négocier leur appartenance à un parti en fonction de leurs intérêts et surtout de celui de leur électorat. Ils seront, en effet, les premiers bénéficiaires de tout changement d’alliance car il vaut toujours mieux pour un élu être dans la majorité pour recevoir en retour ce dont il a besoin pour ses administrés, l’essentiel étant d’être le plus proche possible des ressources publiques afin d’assurer la redistribution. Le gouverneur Grimald notait, en 1965, que « le souci d’obtenir des avantages immédiats domine souvent celui de conserver sur le plan politique ne serait-ce qu’une apparence de continuité et de logique » (Grimald, 1990). Ce nomadisme politique a toujours été un grand facteur d’instabilité. Cette instabilité a toujours existé en Polynésie en dehors d’une courte période (1996-2004), période qualifiée de « tentation autoritaire ». De 2004 à 2009, huit présidents de la Polynésie française se sont succédé.

28Les conséquences pour l’administration sont considérables car il faut reprendre les textes, attendre les délégations de signatures, remonter les dossiers, les arrêtés qui sont déjà sur le bureau du ministre doivent reprendre toute la procédure, et souvent il faut attendre qui sera ministre et surtout les membres de son cabinet. Puis « il faut les former » remarque un chef de service : « le plus difficile est le cabinet, ceux qui sont nouveaux, c’est catastrophique, ils ne savent rien que ce soient les ministres ou les membres de cabinet, des ministres à leur arrivée cherchent même le chéquier ». De plus, « on perd du temps car sur la grande majorité des textes, les différentes majorités acceptent les mêmes textes, c’est la même politique car la collectivité pose les mêmes problèmes avec peu de solutions ». L’instabilité politique ne fait que retarder les prises de décisions essentielles pour la Polynésie qui dépend de la commande publique.

Conclusion

  • 20 L’auteur de ces lignes a obtenu une autorisation du président de la Polynésie française qui est aus (...)

29Cette nouvelle et jeune administration territoriale ayant été formée lors d’une période assez autoritaire (1996-2004) (Al Wardi, 2008), avec une proximité assez forte du pouvoir, les chefs de services interrogés pour cette étude ont expressément réclamé l’anonymat. Une directrice de cabinet, fonctionnaire de l’Etat, a même, contrevenant au principe hiérarchique de l’administration20, exigé des services dépendants de son ministère qu’ils ne répondent pas à l’auteur. Certains fonctionnaires de l’Etat mis à disposition du Territoire sont convaincu de leur « mission » qui consiste, pensent-ils, à collaborer à la construction d’un pouvoir local : dotés de pouvoirs dont ils n’auraient pas toujours disposé au sein de l’Etat, ils se « prennent au jeu » et « oublient » les principes républicains (Al Wardi, 1998). Tâche exaltante pour eux, dont les conséquences, néfastes ou non, ne sont pas encore manifestes.

30Un équilibre est donc encore à trouver entre le politique et l’administratif : il est certain que les hommes politiques ont été surtout absorbés par les revendications statutaires, par la nécessité d’obtenir de plus en plus de compétences, pour exister, pour être Soi, pour s’affirmer Autre, que des conséquences sur la réalité du terrain. C’est cette réalité à laquelle l’administration est confrontée tous les jours dans ses relations avec les usagers. Le manque de moyens humains, techniques ou même normatifs est mal vécu par des agents qui souhaitent un pouvoir politique doté d’une plus grande culture administrative.

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Bibliographie

Ouvrages

S. Al Wardi , Tahiti et la France, le partage du pouvoir, éd. L’Harmattan, Paris, 1998.

S. Al Wardi, Tahiti Nui ou les dérives de l’autonomie, L’Harmattan, 2008.

P. Chabal et J.-P. Daloz, L’Afrique est partie ! Du désordre comme instrument politique, Economica, 1999.

J. Chevallier, G. Carcassonne, O. Duhamel, La Vème République, 1958 - 2004, Armand Colin, Paris, 2004.

R. Dosière, L’argent caché de l’Elysée, Seuil, Paris, 2007.

S. Dubourg-Lavroff, A. Pantélis, Les décisions essentielles du Conseil constitutionnel des origines à nos jours, coll. Logiques Juridiques, L'Harmattan, 1994, Paris.

A. L. Grimald, Gouverneur dans le Pacifique, Editions Berger-Levrault, Paris, 1990.

Articles de revue

Ch. Cadoux, « La conception française de l’Etat unitaire (comparaisons) », Revue de science administrative de la Méditerranée occidentale, 1er et 2e trimestre 1990, p 26.

J. Daniel, « Cadre institutionnel et vie politique en outre-mer », Revue Pouvoirs, n° 113, éd. Seuil, Paris, 2005, p 133.

L. Favoreu, « La décision du 30 décembre 1975 », R.D.P., 1976, p 557 ou Pierre Lampué, « Le régime constitutionnel des territoires d’outre-mer », R.D.P., 1984, p 15.

M. Giraud, « Revendication identitaire et « cadre national », Revue Pouvoirs, n° 113, éd. Seuil, Paris, 2005, p 98.

Ouvrage collectif avec coordinateur

G. Cornu (sous la direction de), Vocabulaire juridique, 3ème édition, Presses Universitaires de France, 1987.

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Notes

1 Décision n° 87-226 DC du 2 juin 1987, Conseil constitutionnel, Recueil des décisions, 1987, p36.

2 Déclaration du ministre des départements et territoires d'outre-mer lors de la séance du 17 décembre 1994 à l'Assemblée Nationale, Compte rendu analytique, p 5.

3 Ces termes de «double inspiration» sont évoqués par la commission des lois dans le rapport n° 2082, Assemblée Nationale, p 20.

4 Ce passage est tiré du mémoire en défense du territoire, n° 1200/PR, du 9 février 1993, TA du 8 juin 1993, Etat c/territoire de la Polynésie française. Une évolution est donc perceptible car ce même parti, le Tahoeraa et Gaston Flosse utilisaient, en 1982, indifféremment les termes de décentralisation et d’autonomie (par exemple La Dépêche du 14 mai 1982 ou du 21 mai 1982.). C’était, il est vrai, juste avant que ce parti ne remporte les élections territoriales.

5 Te Fenua, journal d’information du gouvernement de la Polynésie française, n°62 du 24 décembre 2003.

6 Signifie « torse brûlé » , c’est-à-dire toutes personnes en dehors du triangle polynésien. Dans ce cas, il s’agit de métropolitain.

7 P.V. de l’assemblée territoriale du 12 avril 1984.

8 Fetii : famille au sens élargi en tahitien.

9 Délibération n° 95-129/AT du 24 août 1995 portant création de cabinets auprès du Président et des membres du gouvernement et fixant les conditions de recrutement, de rémunération et le régime indemnitaire des membres de cabinet. J.O.P.F. du 7 septembre 1995, p 1833.

10 Rapport de la Chambre Territoriale des Comptes sur la présidence et services rattachés (exercices 1991 et suivants), 10 novembre 2005 : Une administration parallèle.

11 Le député René Dosière a enquêté sur le budget de la Présidence de la République qui a littéralement explosé à partir de 1995.

12 Le rapport précise : « D'autres contrats de cabinet correspondent plutôt à des emplois sociaux dès lors que les agents déclarent eux mêmes dans les procès-verbaux dressés par la police judiciaire, soit qu'ils poursuivent leur ministère de pasteur (pour un agent) soit qu'ils ne peuvent définir avec précision leurs fonctions ».

13 Profession de foi du Fetia Api.

14 Les Nouvelles du 28 avril 2001.

15 Tahiti Business.

16 Conclusions du commissaire du gouvernement, Marie-Christine Lubrano, audience du 10 février 2004.

17 Conseil d’Etat, 21 décembre 1990, amicale des anciens élèves de l’école normale de St Cloud .

18 Hélène Rouland cite pour exemple TA, 22 novembre 2003, M. Taaviri et autres n° 03582, in Le contrôle du tribunal administratif, séminaire sur les 20 ans d’autonomie, 3 et 4 novembre 2004, Université de la Polynésie française.

19 Les Nouvelles du 22 novembre 2005.

20 L’auteur de ces lignes a obtenu une autorisation du président de la Polynésie française qui est aussi chef de l’administration.

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Pour citer cet article

Référence papier

Sémir Al Wardi, « L’autonomie polynésienne vue de l’administration  », Pyramides, 19 | 2010, 87-104.

Référence électronique

Sémir Al Wardi, « L’autonomie polynésienne vue de l’administration  », Pyramides [En ligne], 19 | 2010, mis en ligne le 10 janvier 2012, consulté le 25 juin 2017. URL : http://pyramides.revues.org/709

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Auteur

Sémir Al Wardi

Docteur en science politique et maître de conférences en science politique à l’Université de la Polynésie française. semiralwardi@yahoo.fr

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Droits d’auteur

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