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La question de la modernisation de l’Etat dans le monde arabe. L’exemple du Maroc

Malik Boumediene
p. 129-152

Texte intégral

  • 1 Luc ROUBAN, Jacques ZILLER, « De la modernisation de l’administration à la réforme de l’Etat », in (...)
  • 2 Jacques ZILLER, « De la modernisation de l’administration à la réforme de l’Etat », Revue française (...)
  • 3 Michel ROUSSET, Jean GARAGNON, Droit administratif marocain, Ed. La porte, octobre 2003, p. 151.
  • 4 Gilles BAROUCH, Hervé CHAVAS, Où va la modernisation ? Dix années de modernisation de l’administrat (...)
  • 5 Jacques CHEVALLLIER, L’Etat post-moderne, LGDJ, 2004, p. 72.
  • 6 Michel CROZIER, Etat modeste, Etat moderne, Fayard, 1997 314 p. Michel CROZIER dénonce l’Etat « arr (...)
  • 7 André BARILARI, La modernisation de l’administration, LGDJ, 1994, p. 23.
  • 8 Mervyn L. WEINER, « Amélioration de la gestion fédérale au Mexique : Essai sur une réforme institut (...)
  • 9 Georges BURDEAU, Problèmes politiques fondamentaux de l’Etat, ed. Les cours de droits, 1968-1969, p (...)
  • 10 Geneviève KOUBI, « Responsabilisation des fonctionnaires et modernisation de l’administration », Re (...)
  • 11 Cette idée se rapproche de la position du professeur Charles DEBBASCH qui écrivait en 1976 que l’en (...)
  • 12 Anicet LE PORS, « Du nouveau dans les relations administration-citoyens », in AJDA, n°12, 26 mars 2 (...)
  • 13 Tore MODEEN, « La protection des droits de l’homme et le rôle des administrations en Finlande », in (...)

1Traiter du sujet de la modernisation de l’Etat s’avère un exercice difficile. Difficulté, dans un premier temps, du fait qu’une telle question se situe au carrefour du droit constitutionnel, du droit administratif et des droits fondamentaux. En outre, l’étude du sujet ne peut se limiter à une approche strictement juridique. La modernisation de l’Etat appelle à confronter les réformes juridiques à la pratique. D’autre part, on constate que les termes mêmes liés à cette question peuvent porter à discussion. C’est ainsi que Luc ROUBAN1 et Jacques ZILLER considèrent qu’il est préférable de parler non pas de « modernisation » de l’administration, qui implique un certain rejet de l’Etat, mais de « réforme administrative ». Pour certains, comme Jacques ZILLER2, « Derrière l’idée de modernisation se joue (…) la définition de l’Etat et de ses missions face au marché ». Enfin, une difficulté semble résulter de l’étendue du champ que recouvre une telle notion. La notion de « modernisation » de l’Etat apparaît, si l’on peut dire, comme une notion fixe à contenu variable. Pour le professeur Michel ROUSSET3, la modernisation de l’administration implique d’une part, « le développement de son infrastructure intellectuelle » et, d’autre part, « la réorganisation de son infrastructure opérationnelle ». Pour4 Gilles BAROUCH et Hervé CHAVAS derrière cette notion se trouvent les idées « d’efficacité administrative » ou encore de « motivation des personnels ». Pour le professeur Jacques CHEVALLIER5, les politiques de modernisation administrative « qui se sont développées (…) sous la pression des institutions financières internationales, sont sous-tendues par une volonté de transformation globale des principes d’organisation de l’Etat, caractérisée par les mêmes idées-forces : réduire le coup de fonctionnement des services administratifs ; privilégier la performance publique (…) ; assouplir les règles de gestion de la fonction publique (…) ». Enfin, pour d’autres encore, la modernisation de l’Etat passe par la mise en place d’un « Etat modeste »6, ayant une capacité7 à innover, par l’amélioration8 de « la qualité de gestion dans tous les organes de l’administration », une administration créatrice9 et non pas exécutante, une administration où existe une « responsabilisation des fonctionnaires »10, une administration citoyenne11, c'est-à-dire définissant de nouvelles relations12 avec les usagers, respectueuse13 de leurs droits fondamentaux et permettant à ces derniers de participer à la décision.

  • 14 Jean RIVERO mettait déjà en évidence, il y a plus de 20 ans, que le droit administratif doit s’inté (...)

2« A l’administration exécutante, il apparaît nécessaire de substituer l’Administration créatrice ». Geneviève KOUBI voit dans des relations entre administration et citoyens. Il s’agira alors de permettre14 aux citoyens, par exemple, de participer aux décisions. Enfin, aborder la question de la modernisation revient à traiter, comme le souligne Tore MODEEN, de la question de la protection des droits de l’homme face à l’administration. Nous serions ainsi en présence d’une administration citoyenne.

  • 15 Loi n°2007-148 du 2 février 2007 de modernisation de la fonction publique, J.O. du 6 février, p. 21 (...)
  • 16 Loi n°2007-1224 du 21 août 2007, J.O. du 22 août 2007, p. 13956.
  • 17 Ignacio PICHARDO PAGAZA, « Propos introductifs », in Revue française d’administration publique, n°9 (...)
  • 18 Guillermo Rafael GOMEZ MONSIVAIS, « La lutte contre la corruption des fonctionnaires », in Revue fr (...)
  • 19 Luis VASQUEZ CANO, « De nouvelles stratégie pour la gestion des ressources humaines dans le secteur (...)
  • 20 Neil MARSHALL, « Administration locale et démocratie : réformes récentes en Australie », in Revue f (...)
  • 21 Loi n°06/01 du 20 février 2006 relative à la « prévention et lutte contre la corruption ».
  • 22 Commission européenne pour l’efficacité de la justice, suivi et évaluation du système judiciaire : (...)
  • 23 Le Matin, du 20 janvier 1982, pp. 1-5.
  • 24 Le Matin, du 6 mars 1995, p. 2.
  • 25 Banque Mondiale, Rapport sur l’Administration et l’Education au Maroc, 1995. Ce rapport a pu faire (...)

3Malgré sa complexité, la notion de modernisation de l’administration ne pouvait qu’attirer notre attention. Elle fait l’objet dans différents pays d’une actualité régulière. Par exemple, en France, plusieurs éléments témoignent de la place de cette question : le décret du 30 décembre 2005 est venu créer une direction générale de la modernisation de l’Etat ; une loi15 du 2 février 2007 a concerné la modernisation de la fonction publique ; c’est au nom de la modernisation du service public qu’une loi16 du 21 août 2007 « sur le dialogue social et la continuité du service public dans les transports terrestres réguliers de voyageurs » pose le principe d’un service minimum au sein des services publics en cas de grève. Au Mexique17 également, on constate une tendance consistant à améliorer les relations entre l’administration et les citoyens en mettant en place une démarche participative. On assiste aussi à la mise en place d’une politique18 de lutte contre la corruption ainsi qu’à une « gestion moderne des ressources humaines »19 à travers le rapprochement des fonctionnaires des centres de décision, l’évaluation des agents, une formation accrue des agents. En Australie les réformes20 de 1993 et 1996 sont allées dans le sens de la suppression des limites juridiques à l’action des municipalités en leur donnant plus d’autonomie. Le monde arabe n’échappe pas à la question de la modernisation de l’administration. C’est ainsi qu’en Tunisie une loi organique du 18 juillet 2006 a renforcé les compétences des municipalités consolidant le processus de décentralisation. En Algérie, la loi21 du 20 février 2006 a concerné la « prévention et lutte contre la corruption ». Dans un rapport22 intermédiaire, en date du 12 février 2009, relatif à la réforme du système judiciaire, la Commission européenne souligne que le rythme de la réforme de la Justice en Roumanie n'a pas été maintenu : « Il est essentiel que la Roumanie enregistre des progrès significatifs et irréversibles (…). Elle doit fournir la preuve de l'existence d'un appareil judiciaire stable, fonctionnant de manière autonome, en mesure de déceler et de sanctionner la corruption et de préserver l'État de droit. Cela implique notamment qu'elle adopte les dernières lois nécessaires pour moderniser le système juridique et qu'elle démontre, par un traitement rapide des affaires de corruption de haut niveau, que le système juridique est apte à faire appliquer les lois de manière indépendante et efficace', est-il dit dans les conclusions du Rapport ». Le Maroc n’échappe pas à cette tendance. C’est ainsi que le Premier ministre a tenu le 20 janvier 1982 à Rabat une réunion de la plus haute importance. Lors de cette réunion était présents la plupart des membres du gouvernement et les secrétaires généraux des ministères. Il a pu déclarer à cette occasion : « Je vous ai invités à participer à cette importante réunion élargie au cours de laquelle nous examinerons une question qui nous préoccupe tous à savoir la réforme administrative, l’amélioration de l’action de l’administration, le contrôle des fonctionnaires et la protection des citoyens contre la complexité des rouages administratifs et le comportement de certains agents. L’administration, comme vous le savez, est l’un des secteurs sur lequel compte le peuple pour la réalisation de son développement et la construction de son avenir, cette administration doit de temps en temps être réformée et améliorée pour s’adapter aux réalités du Maroc et à ses besoins »23. De même, le Premier Ministre déclara devant le Parlement, le 5 mars 1995, lors du discours d’investiture du gouvernement : « notre administration souffre de quelques tares qui suscitent une certaine insatisfaction chez les citoyens et les acteurs économiques nationaux, quand au rendement de cette dernière et à la façon dont elle traite leurs dossiers…. »24. La même année, la Banque Mondiale, dans un rapport25 relatif à « l’Administration et l’Education au Maroc » soulignait qu’il est nécessaire que puisse être mise en œuvre « une action urgente car il y a une contradiction entre un secteur privé dynamique et en forte croissance et une administration à la traîne de cette modernisation ». Le Maroc réagira. En juin 1996, est lancé le « Programme national de modernisation et d’amélioration des capacités de gestion de l’administration ». Un tel programme consistait à porter une réflexion sur 3 points : la déconcentration ; la gestion des ressources humaines ; la simplification des formalités administratives. La dénomination même des ministères témoignera de cette volonté des pouvoirs publics d’aller dans le sens de la modernisation de l’Etat. En 1998, est ainsi institué un Ministère de la Fonction Publique et de la Réforme Administrative au sein du Gouvernement de l'alternance qui deviendra, en 2002, le Ministère chargé de la Modernisation des Secteurs Publics. Le 12 février 2009, lors du Conseil de gouvernement à Rabat sous la présidence du Premier ministre Abbas El Fassi, un exposé a porté sur la stratégie de modernisation de l'administration marocaine.

4A travers cette contribution, il s’agira, dans un premier temps, de mettre en lumière la réalité de la modernisation de l’administration marocaine (I) avant de voir les blocages et limites touchant une telle tendance fragilisant dès lors un tel mouvement (II).

I. La modernisation de l’Etat marocain : la réalité d’un processus

5Lorsque l’on tente de dégager les principaux éléments témoignant de la modernisation de l’administration marocaine, plusieurs pistes peuvent apparaître : l’existence d’un processus de décentralisation ; un rééquilibrage des pouvoirs constitutionnels au profit du pouvoir exécutif ; un mouvement de déconcentration ; une nouvelle gouvernance financière ; l’usager au centre de l’action administrative.

I.1. La marche vers la décentralisation

  • 26 Dahir n° 1-59-315, B.O, 1960, p. 1230. Modifié par: le Dahir portant loi n° 1-76-583 du 5 chaoual 1 (...)
  • 27 Banque Mondiale, Rapport sur l’Administration et l’Education au Maroc, octobre 1995. Ce rapport a p (...)
  • 28 Discours de Sa Majesté le Roi Mohammed VI devant les responsables des Régions, wilayas, préfectures (...)
  • 29 Cette réforme répondait au souhait du souverain, HASSAN II qui, dans un discours en date de 1984, s (...)
  • 30 Le Dahir n° 1-97-84 du 23 kaada 1417 (2 avril 1997) portera promulgation de la loi n° 47-96 relativ (...)
  • 31 B.O., 2002, p. 1351.
  • 32 Par exemple, en matière de préservation de l’environnement, la convention préconise la mise en plac (...)

6Le Maroc, pendant longtemps, fut caractérisé, avant tout, par la centralisation de son administration. Cette centralisation trouvait, notamment, un fondement dans la nature même de l’organisation politique du Royaume dominée par la place centrale du Roi. En outre, la Constitution en date de 1962 venait définir, elle-même, les différentes collectivités territoriales, écartant ainsi la compétence du législateur en la matière. La Charte26 communale en date du 23 juin 1960, relative à l’organisation communale, était révélatrice de cette centralisation. Une telle centralisation fera l’objet de multiples critiques. La Banque Mondiale dans un rapport27 de 1995 dénoncera la « centralisation excessive » au Maroc tout en précisant que cette centralisation est révélatrice des « faiblesses » de l’administration marocaine. Le Roi28 lui-même a pu mettre l’accent sur la nécessité de donner une « impulsion nouvelle » à la décentralisation. Cette volonté de tendre vers plus de décentralisation va se manifester dès 1972 dans la mesure où la constitution du 15 mars 1972 permet à la loi de créer de nouvelles catégories de collectivités territoriales. La nouvelle constitution29 en date du 13 septembre 1996 va créer la collectivité « régionale »30. A côté de ces réformes constitutionnelles, on peut remarquer que c’est la loi qui va donner une nouvelle impulsion à la décentralisation. En effet, le 3 octobre 2002, nous avons d’une part, le dahir n° 1-02-269 portant promulgation de la loi n° 79-00 relative à l’organisation des collectivités préfectorales et provinciales et, d’autre part, le dahir31 n° 1-02-297 portant promulgation de la loi n° 78-00 relative à la charte communale. Plusieurs idées vont alors ressortir de cette réforme : attribution d’une clause générale de compétences au profit du conseil provincial et du conseil communal. C’est ainsi que l’assemblée communale (article 42) a dorénavant la possibilité d’engager toutes les actions de coopération, d’association ou de partenariat, de nature à promouvoir le développement économique, social et culturel de la commune, avec l’administration, les autres personnes morales de droit public, les acteurs économiques et sociaux privés et avec toutes autres collectivités ou organisations étrangères. Il en sera de même pour l’assemblée provinciale (article 36). En outre, la nouvelle charte attribue un large domaine de compétences au conseil communal puisque l’article 35 précise qu’il exerce « notamment » des compétences propres et des compétences qui lui sont transférées par l’Etat. L’utilisation de l’adverbe « notamment » met en évidence que le conseil communal possède des compétences allant bien au-delà de ces deux catégories. L’utilisation d’une telle formule vient ainsi renforcer la clause générale de compétence du conseil communal. De plus, on remarque que les domaines d’intervention du conseil sont étendues puisque sont concernés : le domaine économique et social ; les emprunts à contracter ; la création et la gestion des services publics communaux (notamment dans les secteurs de l’eau, de la distribution d’énergie, des transports,…). Enfin, la Charte souligne que le conseil communal pourra exercer certaines compétences qui lui seront transférées par l’Etat dans les domaines suivants notamment : la réalisation et l’entretien des écoles ; le reboisement ; la réalisation et l’entretien des centres d’apprentissage. Nous assistons également à un allégement de la tutelle, un accroissement des compétences du président de l’assemblée provinciale, puisque celui-ci peut aujourd’hui déléguer sa signature à ses adjoints dans différents domaines et cela sans demander l’autorisation des autorités de tutelle. La réforme de l’administration du point de vue du processus de décentralisation semble avoir plusieurs conséquences. Elle constitue un facteur d’apprentissage de la vie politique dans une dimension locale. A ce titre, elle contribue à créer du lien entre l’action politique et les problématiques locales. En outre, la décentralisation permet aux citoyens d’être associés à la conduite des affaires locales à travers diverses associations œuvrant dans le champ de l’environnement, de la protection du patrimoine, du social. Le lien entre décentralisation et associations permet de participer à dynamiser la démocratie. La coopération décentralisée consacrée par la charte communale a permis d’accélérer un tel processus. C’est ainsi que les collectivités françaises ont signé avec leurs homologues marocaines, près d’une trentaine de projets de coopération décentralisée dans les domaines économique, culturel et de la formation. On peut citer, à titre d’exemple, la convention32 de coopération décentralisée signée entre les régions de Ouarzazate et de Franche-Comté en juin 2008. On constate également que la Charte communale va permettre une mutualisation des ressources des collectivités locales. En effet, la Charte consacre la clause générale de compétence. Cette clause va permettre aux communes d’intervenir dans des domaines où interviennent également d’autres collectivités locales. Cela permet non seulement une mutualisation des moyens mais également une unité d’action comme, par exemple, dans le domaine économique ou environnemental. Enfin, la Charte communale vient également consacrer le principe de l’intercommunalité. Ainsi, aujourd’hui, il existe plus de 111 groupements de communes regroupant plus de 856 communes et rassemblant plus de 12 millions de citoyens. Cela a permis une nouvelle fois la mutualisation des moyens afin d’intervenir dans différents domaines tels que l’électrification, les réseaux d’assainissement ou encore la résorption des bidonvilles.

I.2. L’activation d’une politique de déconcentration

  • 33 Hassan OUAZZANI CHAHDI souligne ainsi que « d’une manière générale, l’Administration est perçue com (...)
  • 34 Hassan OUAZZANI CHAHIDI, Droit administratif, Nouvelle édition revue et argumentée, 2003, p. 84.
  • 35 B.O. n°4223 du 6 octobre 1993, p. 536. Il faut noter que les pouvoirs des gouverneurs ont, dans un (...)
  • 36 EL-YAGOUBI, « La déconcentration administrative à la lumière du décret du 20 octobre 1993 », REMALD(...)
  • 37 Décret n° 2-05-1369 du 2 décembre 2005 fixant les règles d'organisation des départements ministérie (...)
  • 38 B.O. n°4970 du 17 janvier 2002.
  • 39 Maghreb Arabe Presse.
  • 40 Maghreb Arabe Presse.

7La concentration implique que toutes les décisions soient prises au niveau central. A ce titre, l’administration marocaine, pendant longtemps, fut l’exemple même de l’administration concentrée. Ce système n’était cependant pas sans limites : l’administration centrale était souvent débordée par le nombre des affaires à traiter ; l’administration de la capitale restait éloignée des préoccupations locales ; l’appareil administratif33 apparaît alors comme lourd et anonyme. Face à cette réalité, le Maroc s’est engagé dans un processus de déconcentration. Le Roi lui-même, en 1993, dans une lettre adressée le 19 novembre au ministre de l’intérieur insistait sur la nécessité de mettre en œuvre un tel processus : « …ce système [la décentralisation] » indiquait-il « serait resté incomplet si, parallèlement, nous maintenions notre capitale comme seul centre des décisions administratives. Ce paradoxe, qui aurait vidé de tout contenu réel notre politique de décentralisation, ne nous a guère échappé. Aussi, avons-nous constamment invité nos ministres, au niveau central, d’abord d’avoir des délégations régionales aussi étoffées que possible, puis d’élargir au maximum, sans nuire au bon fonctionnement de l’Administration, les compétences de ces dernières… »34. C’est ainsi que les attributions des gouverneurs ont été renforcées par le dahir35 portant loi du 6 octobre 1993. Ces derniers vont alors acquérir un rôle de coordinateurs puisqu’ils vont se voir clairement attribuer compétence afin de coordonner les activités des services extérieurs des Administrations civiles de l’Etat. Cette loi va permettre également aux ministres d’effectuer des délégations de signatures auprès des chefs des services extérieurs. Il faut ici préciser que c’est sur le fondement d’une telle loi que va voir le jour36 le décret du 20 octobre 1993 relatif à la déconcentration de l’administration. Ce décret va préciser les attributions des administrations centrales tout en soulignant que les services extérieurs de l’Etat sont chargés d’assurer les missions d’exécution de la politique gouvernementale et de toutes les décisions et directives des autorités compétentes. Un décret37 du 2 décembre 2005 fixera, lui, les règles d’organisation des départements ministériels ainsi que la répartition des attributions et des moyens entre leurs administrations centrales et leurs services déconcentrés. On remarque également que les pouvoirs des gouverneurs, et plus particulièrement des Walis de Région, ont été consolidés par la lettre38 Royale en date du 9 janvier 2002 à destination du Premier ministre. Cette lettre, qui portait notamment sur « la gestion déconcentrée des investissements », va avoir pour conséquence la création des centres régionaux d’investissements qui, sous la responsabilité des Walis de Région, ont pour objet notamment d’aider à la création d’entreprises. La signature, au mois de janvier39 2009, de 16 contrats-programmes entre le ministère de l'habitat, de l'urbanisme et de l'aménagement de l'espace et les différentes inspections régionales de l'habitat et de l'urbanisme pour la mise en œuvre de son plan d'action au titre de l'année 2009, témoigne du processus de déconcentration. Ces contrats-programmes engagent les inspections régionales tout en leur déléguant toutes les prérogatives institutionnelles pour assurer la réalisation de programmes régionaux. Concernant la mise en application de ces contrats-programmes, le ministre a fait savoir que les compétences, les moyens financiers et logistiques dont disposait le ministère, ont été délégués aux inspections régionales qui se sont engagées, quant à elles, à mettre en oeuvre le plan d'action, en toute indépendance et en partenariat notamment avec les autorités locales et les communes. A travers cette initiative il s’agit d’assurer l’efficacité d’action de l’administration au niveau local. Au cours de ce même mois40, SM le Roi Mohammed VI a donné son approbation aux propositions soumises par le ministre de l'Intérieur et relatives à la création de nouvelles préfectures et provinces à Ouezzane, Sidi Slimane, Guercif, Driouch, Berrechid, Sidi Bennour, Youssoufia, Rhamna, Fkih Bensalah, Midelt, Tinghir, Sidi Ifni et Tarfaya. Une telle initiative vise à la mise en place d’un cadre juridique et institutionnel pour une réforme globale de l’administration territoriale qui soit basée sur les principes de la bonne gouvernance et le renforcement de la politique de l’administration de proximité.

8La déconcentration au Maroc a plusieurs effets. Pour les fonctionnaires, le processus de déconcentration a pour conséquence de décharger le pouvoir central mais aussi de permettre à l’administration d’être au plus près des réalités locales. Pour les fonctionnaires, intégrés aux services extérieurs de l’Etat, la déconcentration leur permet d’acquérir une rapidité d’action n’étant pas liés par l’attente d’une décision de l’administration centrale. La déconcentration permet en fait une meilleure division du travail.

I.3. Une nouvelle gouvernance financière

  • 41 Il s’agit là d’une transformation de la culture du service public par l’introduction d’une nouvelle (...)
  • 42 Banque Mondiale, Rapport sur l’Administration et l’Education au Maroc, 1995. Ce rapport a pu faire (...)
  • 43 Loi n°62-99 du 13 juin 2002, B.O. 2002, p. 785.
  • 44 Décret du 29 janvier 2003, B.O. 2003, p. 138.
  • 45 Rapport 2007, Cours des comptes, 2008, 732 p.
  • 46 Loi n°29-01 du 13 juin 2002, B.O. 2002, p. 821.
  • 47 Loi du 10 septembre 2002, B.O 2002, p. 1005.
  • 48 Entre 1993 et 2003 plus de 66 entités en été privatisées.
  • 49 Document de travail des services de la commission, Politique européenne de voisinage, Rapport sur l (...)
  • 50 On peut noter qu’une telle initiative trouve également une impulsion de la part de la Banque Mondia (...)
  • 51 C’est ainsi que « Dans la seule Education nationale, l’Opération Départs Volontaires a permis à plu (...)
  • 52 Dahir n°1-58-008 du 24 février 1958, B.O. n°2372 du 11 avril 1958, p. 631.

9La modernisation de l’Etat passe aussi par l’intégration de la notion de nouvelle gouvernance financière. On voit apparaître ici l’idée d’une meilleure utilisation des deniers publics de la part de l’Etat. Cette rationalisation des coûts passe alors par plusieurs instruments. L’apparition d’un Etat évaluateur (création d’audits par des entreprises privées mais aussi par des structures publiques). Mise en place d’une gestion41 de management qui met l’accent sur le professionnalisme de la gestion, sur l’établissement de normes et mesures de performances explicites, un jugement de la gestion basée avant tout sur les résultats. Au sein de cette approche, il s’agit d’alléger l’Etat. Cela passe alors par la privatisation, la stimulation de la concurrence et par la diminution des coûts de la fonction publique. Le but étant alors de donner naissance à une nouvelle éthique qui corresponde à une culture d’entreprise. A ce titre, la Banque Mondiale, dans un rapport42 de 1995 sur le Maroc, précise que les réformes administratives doivent aller « dans le sens d’une administration plus réduite dont les coûts de fonctionnement n’entraînent pas de prélèvements supplémentaires sur les ressources financières du pays, une gestion des ressources humaines fondée sur le professionnalisme et la motivation ». Cette nouvelle gouvernance financière est une réalité aujourd’hui comme en témoignent plusieurs éléments. Une réforme constitutionnelle en date de 1996 va ainsi donner un fondement constitutionnel à la Cour des comptes dont la consécration va trouver un aboutissement avec la loi43 du 13 juin 2002 relative aux juridictions financières. En outre, cette réforme constitutionnelle crée les cours régionales des comptes au nombre44 de 9 aujourd’hui. On peut remarquer que la Cour des comptes s’est donnée les moyens d’assurer sa mission puisque dans les 5 années précédant l’année 2008 il y a eu une augmentation45 de 36 % des effectifs des magistrats. La nouvelle gouvernance financière impulsée au Maroc s’exprime également à travers le transfert d’entreprises publiques au secteur privé marquant ainsi une tendance vers la privatisation. Il en été ainsi, par exemple, de l’Office national du thé et du sucre devenu la46 Société marocaine du thé et du sucre. Il est mis également fin47 à certains monopoles de l’Etat tel que celui en matière de radiodiffusion et de télévision. En 2008, le capital de sept entreprises publiques48 fut ouvert pour un montant total de 6 milliards de DH : la Société nationale de commercialisation des semences (Sonacos), à hauteur de 99,50 %, la Société chérifienne des sels (SCS) à 50 %, la Société de commercialisation de charbon et bois (Sococharbo) à 98,3 %, la Briqueterie et tuilerie nord-africaine (BNTA) à 61,7 % et le Complexe textile de Fès (Cotef) à 98,5 %. Cette nouvelle gouvernance financière s’exprime aussi par la nécessité de réduire le capital humain, qui représente49 plus de 12,5 % du PIB, au sein des différentes administrations50. Cela s’est matérialisé par une réduction des postes aux différents concours, par une politique d’incitation à quitter l’administration à travers, en 2004, l'opération « Départ volontaire de la fonction publique »51, baptisée « Intilaka ». Son objectif était de mettre en application une nouvelle politique de rationalisation de la gestion des ressources humaines, maîtriser la masse salariale et augmenter le rendement des secteurs publics. On constate, d’un autre côté, que le statut de la fonction publique, datant52 du 24 février 1958, va faire l’objet d’une réforme importante puisque le 18 janvier 2006 la Chambre des Représentants a adopté à l’unanimité le projet de loi modifiant et complétant le dahir portant statut de la fonction publique. Le nouveau texte, s’il est adopté par la chambre des conseillers, permettra dorénavant à l’administration de procéder au recrutement des contractuels qui ne peuvent cependant prétendre à la titularisation dans le cadre de l'administration. A travers un tel mouvement n’assiste t-on pas à une certaine privatisation des ressources humaines de l’administration ?

I.4. L’usager au centre de l’administration

  • 53 Y. Ben ACHOUR, Droit administratif, CERP, Tunis, 1982, p. 24.
  • 54 Banque Mondiale, Rapport sur l’Administration et l’Education au Maroc, 1995. Ce rapport a pu faire (...)
  • 55 Pour une partie de la doctrine, les droits des usagers doivent être intégrés à la « troisième génér (...)
  • 56 Loi n°03-01 promulguée par le Dahir 3 juillet 2002 (B.O n°5030 du 15 aout 2002, p. 882).
  • 57 B.O. n°4227 du 3 novembre 1993, p. 595.
  • 58 Auparavant, les litiges entre l’administration relevaient de la loi du 15 juillet 1974 relative à l (...)

10L’administration marocaine a très souvent fait l’objet de multiples critiques quant à sa capacité à fournir un service de qualité aux usagers. Pour certains, nous sommes en présence d’un « gouvernement des bureaux »53. Le Roi lui-même a dénoncé une telle situation à plusieurs reprises. Par exemple, le 29 octobre 1999, à l’occasion du colloque national sur « Le soutien à l’éthique dans le service public », il soulignait « [qu’] un bon service exige un sens de responsabilité qui implique le respect des droits du citoyen en évitant que ne se perdent ses intérêts par la négligence, les tergiversations, les atermoiements et les reports incessants ». Lors du discours du trône en 2000 le souverain précisait la nécessité d’assurer « la promotion de la culture du service public ». De telles critiques rejoignent celles de la Banque Mondiale qui, en 1995, dans un rapport54 sur la Maroc, indiquait que les réformes administratives doivent aller « dans le sens d’une administration plus soucieuse des droits des usagers ». Afin de tenter de pallier cette situation55, il semble que les pouvoirs publics soient allés dans différentes directions. C’est ainsi qu’une loi56 du 23 juillet 2002 fait obligation à l’administration de motiver ses décisions. La loi57 du 12 juillet 1991 est venue créer les tribunaux administratifs. Cette loi fait suite au discours royal du 8 mars 1990 dans lequel le Roi HASSAN II avait annoncé la création de tels tribunaux.58.

  • 59 Décret du 13 mars 2007, B.O. du 5 avril 2007.
  • 60 Transparency Maroc a pour objet principal de prévenir et de combattre la corruption dans les relati (...)
  • 61 Il s’agit notamment du Crédit immobilier et hôtelier (CIH), la Banque populaire (BP), la Caisse nat (...)
  • 62 A ce titre, un rapport de la Commission européenne souligne que « L’administration marocaine montre (...)

11Le respect des droits des usagers se traduit notamment par le respect de la part de l’administration du principe d’égalité devant le service public. Cela implique le rejet de la corruption qui fait l’objet d’une actualité régulière. Les autorités marocaines semblent avoir pris la mesure de la situation comme le montrent plusieurs initiatives : le 17 janvier 2008 a été publié au Journal officiel la Convention des Nations-Unies contre la corruption (CNUCC), signée par le Maroc en 2003, et ratifiée en mai 2007 ; mise en place en59 2007, auprès du Premier ministre, de l’Instance Centrale de Prévention de la Corruption (ICPC) ; en avril 2008, fut adoptée la loi relative à la déclaration du patrimoine. Elus locaux, conseillers, députés, walis, membres du Conseil constitutionnel et autres hauts responsables de l’Etat sont donc obligés de déclarer leur patrimoine. A côté de l’action de l’Etat, la société civile se mobilise dans le même sens avec l’association Transparency60 Maroc créée en 1996. En août 2007, elle donnera naissance à l’Observatoire de la corruption et du développement de la transparence (OCDT). Cet observatoire a été lancé avec l’appui financier (d’une valeur de 100.000 euros) de l’ambassade des Pays-Bas à Rabat. La justice marocaine également n’est pas restée à l’écart de ce mouvement puisqu’en 2002, au terme de longues enquêtes sur divers scandales financiers, la Cour spéciale de justice de Rabat a décidé d’inculper et d’écrouer une série de responsables d’établissements61 financiers publics. En février 2009, le ministère marocain de l'Intérieur a révoqué le maire de Meknès pour corruption. Cette lutte contre la corruption a permis de faire évoluer le regard des citoyens sur leur justice qui apparaissait souvent pour ces derniers comme complice de ces situations du fait de sa passivité. Les agents publics, eux, perçoivent dans la lutte contre la corruption la possibilité d’offrir une autre image à la population. Le message étant de dire que les fonctionnaires ne sont pas au-dessus de la loi. Par ailleurs, la lutte contre la corruption constitue un instrument préventif évitant souvent le passage à l’acte. L’administration au service des usagers signifie aussi des agents mieux formés et mieux rémunérés. Dans ce sens, en mai 2008, on apprenait que les salaires des fonctionnaires classés, dans les échelles de 1 à 9, seraient augmentés d'un taux variant entre 10,4 et 18 %, et ce entre juillet 2008 et juillet 2009. Une fois l'augmentation entrée en vigueur, tous les fonctionnaires du secteur public percevront, pour la première fois, un salaire supérieur au SMIG. En outre nous assistons, depuis un certain nombre de mois, à un débat touchant la question des salaires au mérite. En effet, le statut actuel de la fonction publique met avant tout l’accent sur l’avancement à l’ancienneté. Un tel système ne permet pas forcément d’être porteur62 de dynamisme et d’implication de l’agent au sein de son administration. Aussi, le nouveau statut de la fonction publique, qui devrait voir le jour dans l’avenir, s’attache au contraire à mettre en avant l’implication de l’agent, sa motivation, sa capacité à se former tout au long des années afin d’évoluer dans la grille des salaires. Pour les usagers du service public l’intégration d’une rémunération au mérite encouragera les agents publics à offrir un service de qualité. Cependant, il reste une inquiétude qui concerne l’évaluation de l’agent dans sa mission. Les usagers appréhendent le fait que de telles primes ne finissent par apparaître comme des compléments de salaires attribués avec bienveillance sans réelle relation avec la qualité du service rendu. Pour les agents l’intégration de la notion de mérite dans la détermination de la rémunération risque de donner lieu à des ruptures d’égalité.

II. La modernisation de l’Etat marocain : un processus fragilisé

12Le mouvement de modernisation de l’Etat n’échappe pas à différentes critiques. Pour certaines, elles concernent les relations entre l’administration et les usagers alors que d’autres sont relatives à la persistance d’une centralisation du pouvoir.

II.1. Les citoyens : des droits à acquérir

  • 63 Transparency Maroc, rapport 2007.

13Malgré les avancées législatives et l’action des associations travaillant sur cette question, il apparaît que le phénomène de la corruption reste une réalité au Maroc qui porte atteinte au principe d’égalité des citoyens devant le service public comme au principe de neutralité de l’administration. Selon le dernier classement sur la corruption émanant de Transparency international, le Maroc a perdu 8 places en passant de la 72ème position en 2007 à la 80ème position sur 180 pays. Une enquête63 menée aux mois de juillet et d’août 2006 fait ressortir que 60 % des chefs de familles marocains ont déclaré avoir dû s'acquitter de pots de vin durant l'année écoulée. Dans son rapport pour l’année 2009 Transparency International, se fondant sur un sondage effectué auprès d’hommes d’affaires se situant au Maroc, met en évidence que ces derniers ont recours tant à la corruption des agents publics pour accélérer et faciliter les procédures (46 %) qu’aux relations familiales et amicales pour influencer les décisions relatives aux contrats publics (33 %). D’un autre côté, les personnes interrogées expriment un jugement critique sur l’action du gouvernement dans la lutte contre la corruption. 67 % la considère très (ou tout à fait) ineffective, 27 % la jugent effective et à peine 3 % très effective. L’impression défavorable est plus manifeste encore à l’égard du système judiciaire marocain.

14L’approche critique de l’administration vis-à-vis des droits des citoyens se manifeste aussi à travers les lacunes touchant la transmission d’informations en direction des citoyens. C’est ainsi que, selon les résultats d’une enquête « Open Budget Initiative », réalisée par Partenariat Budgétaire International (IBP) en 2008 et publiée en 2009, le Maroc fait partie des pays qui fournissent des informations budgétaires « minimales » aux citoyens avec un score de 27 sur 100. Le pays est classé 59ème sur 85 pays en matière de transparence budgétaire. La restriction de l’accès à l’information entrave la capacité du public, des journalistes, des universitaires et des organisations de la société civile à exiger la responsabilisation des décideurs et crée des opportunités pour que les gouvernements dissimulent les dépenses impopulaires, inutiles ou liées à la corruption. Cette restriction à l’accès à l’information entrave la possibilité pour les citoyens de participer à la décision affaiblissant ainsi la création de tout lien de citoyenneté avec l’administration.

  • 64 L’opinion du 15 octobre 1995, p. 8.
  • 65 In REMALD, n°6, « Quarante ans d’administration », 1996, p. 367.
  • 66 Document de travail des services de la Commission, Politique européenne de voisinage, Rapport sur l (...)
  • 67 Document de travail des services de la commission, Politique européenne de voisinage, Rapport sur l (...)
  • 68 Document de travail des services de la Commission, Accompagnant la : communication de la Commission (...)
  • 69 Rapport de la Banque Mondiale, Maroc, l’évaluation du système juridique et judiciaire, Vice préside (...)
  • 70 Groupe d'Etude sur la Gestion des Ressources Humaines, Ministère de la modernisation des services p (...)

15Lorsque l’on porte un regard sur l’efficacité du service public au Maroc, on ne peut que mettre en évidence son caractère bureaucratique consacrant l’idée de « gouvernement des bureaux ». Cette situation entraînant, par exemple, la lenteur, l’absence des prises de décision ou encore des décisions contradictoires. L’incompétence de certains personnels par manque de formation sur certaines questions touchant leur fonction, ou encore l’opacité de l’administration constituant également une caractéristique de cette administration. Le constat fait par la Banque Mondiale, dans son rapport en date de 1995, relatif à « L’administration et l’éducation au Maroc » est toujours d’actualité. Elle précisait ainsi que « La fonction publique (…) est principalement caractérisée par : un sureffectif d’ensemble joint à un mécanisme inefficace de répartition des emplois, un système de rémunération opaque et non incitatif, un mauvais état moral et un sentiment largement répondu de frustration résultant de l’absence de délégation et de circulation de l’information »64. Elle mettait65 également en avant « la passivité et la routine » de l’administration. Cette situation n’est pas sans conséquences économiques puisque les entrepreneurs66 se plaignent de la difficulté à obtenir une autorisation, cela ne créant pas un climat favorable au dynamisme économique dont l’investissement étranger sur le territoire. A ce titre, on peut remarquer que la moitié des entreprises emploie des intermédiaires ou du personnel à plein temps afin de s’occuper des questions de bureaucratie67. On constate aussi des lourdeurs68 administratives en ce qui concerne la passation des marchés publics. Lorsque nous abordons la question de l’efficacité du service public, se pose aussi le problème de la formation et ainsi de la compétence des fonctionnaires. A ce sujet, en 2007 le ministre marocain de la Modernisation du Secteur Public, Mohamed Boussaid, a affirmé, lors d'une déclaration au parlement, que le gouvernement marocain allait se pencher sur la question de l'illettrisme parmi les responsables de la fonction publique. Une récente étude réalisée, datée de juin 2007, par le ministère a pu montrer que plus de 500 000 membres de la fonction publique sont illettrés. Un rapport69 de la Banque Mondiale en date de 2003 relatif à « L’évaluation du système juridique et judiciaire » mettait en avant le manque de formation du personnel administratif de la justice. La question de la rémunération70 des fonctionnaires contribue aussi à participer à la démobilisation de ces derniers dans le cadre de leur mission. En effet, aujourd’hui encore, il y a une absence de lien direct entre le montant de la rémunération et le rendement de l'individu au travail. En outre, on observe un écart considérable entre le salaire le plus bas et le salaire le plus élevé de la fonction publique. Au Maroc, ce rapport est de 30 pour 1, contre 13 pour 1, en moyenne, dans des pays à économie comparable. Cette situation créé un phénomène de démotivation de la part d’une grande partie des fonctionnaires. Par ailleurs, cet écart important entre les salaires a pour conséquence le développement d'une fonction publique où coexistent des catégories de fonctionnaires relativement aisés et d'autres qui vivent dans un état d'indigence. Cette situation a une forte incidence sur les conditions de fonctionnement des services et se traduit, chez certains fonctionnaires, par des frustrations et des comportements pervers dont l'usager est souvent le premier à payer les frais. Afin de contourner ce problème, certaines administrations distribuent à leur personnel des suppléments de salaires et des avantages en nature, devenus à la longue partie intégrante de la rémunération. C'est notamment le cas des frais de déplacement, heures supplémentaires et autres rétributions dont la consistance change selon les secteurs et les activités des administrations concernées. La part des suppléments de salaires dans la rémunération globale des fonctionnaires diffère également selon les possibilités et les ressources que contrôle chaque département. Le principal problème soulevé par les suppléments de salaires et les avantages divers accordés aux fonctionnaires n'est pas tellement leur prolifération, c'est surtout l'absence de transparence et la difficulté majeure de vérifier si les résultats et les performances réalisés justifient leur octroi aux personnels concernés.

16Les droits des citoyens dans leurs rapports avec l’administration, c’est aussi la possibilité de contester les décisions de l’administration devant les tribunaux. Or il semble que l’on assiste à un certain recul de ce droit. En effet, contrairement à la Charte communale de 1976, celle71 de 2002 soumet tout recours pour excès de pouvoir à l’obligation pour le demandeur d’en informer au préalable le Wali ou le gouverneur de la préfecture ou de la province du ressort de la commune dont la décision est contestée. Une telle règle a également été prévue pour les provinces et préfectures. En outre, on constate que les citoyens n’arrivent pas toujours à faire appliquer les décisions du juge administratif. En effet, il arrive que l’administration refuse d’appliquer une décision, reprend la même décision que celle qui a été annulée ou encore ne respecte pas totalement la décision du tribunal administratif. On peut observer que depuis leur création, en 1991, les tribunaux administratifs ont prononcé72 plus de 1.313 jugements contre des collectivités locales et cela en faveur de citoyens. A ce jour, seuls 4 % ont été exécutés, malgré une circulaire du Premier ministre imposant l’exécution des jugements 2 mois après leur prononciation.

  • 73 http://www.mmsp.gov.ma/francais/Services_fr/AdministrationEnChiffre_fr/PDF_AdministrationEnChiffre_ (...)
  • 74 Commission européenne, Document de travail des services de la Commission, Politique européenne de v (...)

17Le principe de l’égal accès aux emplois du service public est consacré par plusieurs textes. Il en est ainsi au sein de la constitution marocaine qui, dans son article 5, dispose que « Tous les Marocains sont égaux devant la loi ». L’article 12 rajoute que « Tous les citoyens peuvent accéder, dans les mêmes conditions, aux fonctions et emplois publics ». Le dahir du 24 février 1958, portant statut général de la fonction publique, précise dans son article 1 que « Tout marocain a droit d’accéder dans des conditions d’égalité aux emplois publics ». Cependant, malgré de telles dispositions, on constate que le pourcentage de femmes reste limité au sein de l’administration civile puisque, selon une étude effectuée en 2002, il se situe à 31 %73. Le taux de féminisation pour le Ministère de l’Intérieur est, lui, seulement de 7,84 %. Le taux de participation des femmes à des postes de responsabilité est seulement de 10 %. Mais il faut savoir que la question de l’égalité aux emplois publics ne se limite pas aux femmes mais à l’ensemble de la population puisque en matière d’éducation74, on constate que plus de 38 % de la population est analphabète. Dans ces conditions, l’égalité de la population dans l’accès à ces emplois semble bien ne rester qu’un vœu sans lendemain.

II.2. La centralisation du pouvoir

18Cette centralisation du pouvoir s’exprime à différents égards : limite de la politique de décentralisation, une déconcentration fragilisée, la prépondérance royale.

19Lorsque l’on tente de dégager les limites de la politique de décentralisation, il est opportun de l’aborder sous deux angles : l’angle juridique mais également l’angle pratique c'est-à-dire confronter le droit à la pratique.

  • 75 Dans le cas de la province, c’est le wali ou le gouverneur qui exécute les délibérations du conseil (...)

20Tout d’abord, sur un plan juridique, on peut constater qu’une telle décentralisation est loin d’être aboutie. Par exemple, lorsque l’on s’attarde sur le régime juridique des communes, plusieurs éléments laissent penser que le processus de décentralisation, en date de 2002, reste marqué par une certaine centralisation. On remarque ainsi que l’autorité administrative locale assiste aux séances du conseil communal (article 6). D’autre part, si le conseil communal peut intervenir dans certains domaines (par exemple : la réalisation et l’entretien des écoles ; la réalisation et entretien des centres d’apprentissage et de formation professionnelle), c’est à condition que de telles interventions lui soient explicitement autorisées par la loi (article 43). On peut constater également que certains actes ne seront exécutoires qu’après avoir été approuvés par l’autorité administrative locale75. Il en est ainsi, par exemple, des délibérations portant sur : le budget et les comptes administratifs ; les emprunts et les garanties ; la fixation du taux des taxes et des tarifs des redevances et droits divers ; la création et le mode de gestion des services publics communaux. Afin d’être exécutoires, certains actes réglementaires, pris par arrêtés de la part du président du conseil communal, doivent obtenir l’approbation du ministre de l’intérieur ou de son délégué pour les communes urbaines et du Wali ou du gouverneur pour les communes rurales. Il en sera ainsi, notamment, des actes réglementaires touchant ses pouvoirs de police administrative comme les actes relatifs : à la délivrance des autorisations de construction ; à l’hygiène et la salubrité des habitations et de la voirie, à l’assainissement des égouts, à l’élimination et la répression de l’entreposage des dépôts d’ordure en milieu habité ; à la sauvegarde et à la protection des sites naturels et patrimoine historique et culturel ; au respect des normes d’hygiène et de salubrité des lieux ouverts au public, notamment les restaurants, cafés, salles de jeux, salles de spectacles ou encore lieux de baignade. La persistance d’une certaine centralisation se manifeste aussi à travers les modalités de la collaboration intercommunale. En effet, la charte communale prévoit la possibilité pour les communes de mettre en place une collaboration sur la base d’une convention. Cependant, une telle convention doit être validée par le ministre de l’intérieur ou son délégué.

  • 76 A ce titre, Abdelwahed Ourzik, directeur des affaires juridiques, des études, de la documentation e (...)
  • 77 http://www.aujourdhui.ma/nation-details26949.html.
  • 78 Fiscalité : principal levier de mobilisation des ressources des collectivités locales, Nour-Eddine (...)
  • 79 Document de travail des services de la commission, Accompagnant la : communication de la Commission (...)

21Le processus de décentralisation marocaine doit aussi faire face à plusieurs obstacles. Tout d’abord, la décentralisation implique la capacité, de la part des élites locales, à dégager de grandes lignes directrices76 pour l’avenir et proposer aux administrés une vision pour le futur. Or, il n’en est rien. Ces élites ont tendance à traiter les questions dans l’urgence dans une logique politique à court terme. En outre, les choix politiques des responsables locaux restent fortement conditionnés par les structures partisanes nationales dont ils font partie. Enfin, les stratégies politiques se dégageant des alliances précédant les élections donnent rarement lieu à une feuille de route précise. A côté de ce premier obstacle, le processus de décentralisation se heurte également à l’absence de véritable autonomie financière nécessaire aux collectivités locales afin de déterminer leur politique. Or, on constate que les recettes des collectivités locales sont spécialement77 composées des transferts opérés par l'Etat. Il s'agit d'une distribution d'une partie des recettes de la TVA, de l'impôt général sur le revenu et de l'impôt sur les sociétés. Le poids de l’Etat dans le financement permet à celui-ci d’exercer un certain contrôle sur les collectivités locales ainsi que sur les politiques pouvant être définies. C’est ainsi que l’on peut constater78 qu’en 2006 la dotation de l’Etat en direction des collectivités locales s’élevait à plus de 56 % (les ressources des collectivités locales se composant d’autre part, à hauteur de 39 %, du produit de la fiscalité locale et, d’autre part, à hauteur de 5 %, d’emprunts). Non seulement l’autonomie financière reste fragile, mais on constate que les inégalités entre les collectivités demeurent très fortes. Par exemple, 23 % des acquisitions immobilières des régions sont concentrées à Laryone Boujdour Sakia El Hamra alors que la région de Guchmim Es Samara pèse pour 0,0008 %. En outre, on peut mettre en avant l’idée selon laquelle la décentralisation suppose une vie politique locale impulsée par des citoyens impliqués notamment lors des élections. Or, on constate qu’au Maroc l’abstention reste importante. Par exemple, lors des élections législatives en date du 7 septembre 1997, seuls deux inscrits sur cinq se sont déplacés. Enfin, le processus de décentralisation suppose un personnel administratif qualifié et encadré. Or il faut savoir qu’en ce qui concerne les communes, moins de 7 % de leur personnel est constitué de cadres supérieurs. Un rapport79 en date du 3 avril 2008 de la commission européenne résume très bien les obstacles au processus de décentralisation. Il soulignait qu’au Maroc « les collectivités locales restent caractérisées par des capacités de gestion très limitées, le rôle de l’élu local n’est pas bien suffisamment précisé et le processus de décentralisation n’est pas guidé par une stratégie clairement définie ».

  • 80 Pour une partie de la doctrine, le phénomène bureaucratique et de concentration font partie d’une t (...)
  • 81 Michel ROUSSET, Jean GARAGNON, Droit administratif marocain, Ed. La porte, octobre 2003, p. 156.
  • 82 M. ROUSSET, « La déconcentration : mythe ou réalité », REMALD, n°9, 1994 pp. 43-53.
  • 83 http://www.mmsp.gov.ma/francais/Services_fr/AdministrationEnChiffre_fr/PDF_AdministrationEnC
  • 84 Hassan OUAZZANI CHAHDI, Droit administratif, Nouvelle édition revue et argumentée, 2003, p. 77.

22La centralisation du pouvoir au sein de l’Etat marocain se manifeste aussi à travers un processus de déconcentration qui reste, lui aussi, limité. En effet, la déconcentration opérée au Maroc devait permettre aux administrations extérieures une certaine marge de manœuvre dans les prises de décisions permettant d’agir rapidement en adéquation avec les réalités et attentes locales. Il s’agissait également de rapprocher l’administration des citoyens. Si, effectivement, la déconcentration possède des aspects positifs pour les administrés il n’en demeure pas moins que plusieurs éléments80 tendent à relativiser sa portée. Une limite réside dans le fait que l’Etat est peu représenté au niveau local dans la mesure où l’administration reste avant tout concentrée au niveau de la capitale. Les différents ministères n’ayant pas tous des services extérieurs. C’est ainsi, alors qu’il y a une délégation régionale du tourisme, une délégation régionale de l’économie ou encore une direction provinciale de l’agriculture, il n’existe pas de direction provinciale de la jeunesse, de direction provinciale de l’emploi et de la formation ou encore de la culture. On observe également qu’il demeure une centralisation importante des compétences et des moyens au niveau des administrations centrales ces dernières ne délégant pas81 facilement au niveau local certaines de leurs compétences. En effet, même s’il est vrai que le décret du 20 octobre 1993 prévoit la possibilité de délégation de certaines décisions, dans certains domaines, au profit des services extérieurs, le contenu82 des délégations reste de la compétence des administrations centrales. De même, le gouverneur, qui est le représentant de l’Etat notamment dans la circonscription de la province, ne bénéficie pas forcement d’un transfert de compétences de la part de chaque ministère. Le processus de déconcentration au Maroc semble se heurter également à l’emplacement géographique des sièges des services extérieurs dans la mesure où ces derniers sont situés le plus souvent au niveau du chef-lieu de la préfecture ou de la province et ne possèdent pas d’annexes au sein de l’espace territorial provincial ou préfectoral. Une telle situation ne permettant pas à certains citoyens de se rendre au sein de ses services. On voit ici que le principe selon lequel la déconcentration permet de rapprocher le citoyen de l’administration reste fragile. On remarque également que la répartition des fonctionnaires de l’Etat entre l’administration centrale et les services extérieurs ne va pas dans le sens de la création d’un contexte favorable à la politique de déconcentration. Selon une étude en date de 2002, si on exclut le personnel des secteurs de l’Education nationale, qui sont des départements formés en majorité par du personnel enseignant et non du personnel administratif, le taux de fonctionnaires au sein des services centraux est de l’ordre83 de 19 % alors qu’il est, en France par exemple, autour de 3 %. La déconcentration doit faire face aussi au manque de coopération entre les services extérieurs des différentes administrations alors même que ces services dépendent d’un même département ministériel. On peut citer, à titre d’exemple, les différentes représentations locales du ministre de l’économie et des finances telles que le service des Impôts, celui de la Trésorerie générale ou encore celui des Domaines. Ce manque de coopération entraine, le plus souvent, l’absence d’interlocuteur unique de ce ministère auprès des gouverneurs ou des différents représentants des collectivités locales. Pour certains, enfin, le processus de déconcentration se heurte au positionnement de certains fonctionnaires locaux dans la mesure où les mesures de déconcentration impliquent un transfert de responsabilités « alors qu’il est beaucoup plus confortable de s’abriter derrière le parapluie de la capitale »84.

23Enfin, la centralisation du pouvoir se manifeste à travers la prépondérance royale. La bonne gouvernance suppose pour une administration, et plus précisément pour les différents ministres à la tête d’un département ministériel, d’être en capacité de prendre des décisions. Or, on constate que ces derniers restent sous l’autorité non seulement du Premier ministre mais également du Roi. L’intervention royale vient alors freiner les initiatives ministérielles. Le Roi donne régulièrement des instructions afin que les pouvoirs publics, et ainsi les différents départements, interviennent dans différents domaines. Du fait d’une telle variable, les ministres peuvent hésiter à prendre telles ou telle initiatives de peur d’interférer avec une décision royale. C’est ainsi que, par exemple, le mardi 8 juillet 2008, à Oujda le souverain a présidé un Conseil des ministres où il a mis l’accent sur la nécessité pour le gouvernement d’assurer la modernisation de l'administration communale, l'amélioration des mécanismes de gestion des services publics qui en relèvent et la qualité de leurs prestations, ajoute le communiqué. En 2007, c’est sur la base d’une instruction royale que l'Ecole de perfectionnement des cadres du ministère de l'intérieur sera transformée en « Institut Royal de l'Administration Territoriale ». Le 20 octobre 2008, alors qu’il préside un Conseil des ministres, le Roi a donné ses hautes instructions aux membres du gouvernement pour se pencher sur place sur le traitement des causes et conséquences des inondations résultant des importantes précipitations qu'ont connues plusieurs régions du Royaume lors de ce mois d’octobre. Dans son discours en date du jeudi 6 novembre 2008, il demandera au gouvernement de « soumettre des propositions concernant la création de nouvelles préfectures et provinces et ce, en tenant compte des impératifs de la bonne gouvernance territoriale, des spécificités et des potentialités propres à certaines régions, ainsi que des besoins de leurs populations respectives en matière de développement ».

III. Conclusion

24La modernisation de l’Etat marocain, et plus particulièrement de son administration, apparaît comme une réalité. Cette modernisation se matérialise par une marche tant vers la déconcentration que vers la décentralisation. La place de l’usager dans ses rapports avec le service public bénéficie également d’une attention particulière. Néanmoins, il existe aujourd’hui des freins à la modernisation. Il ne s’agit pas des les occulter mais de les identifier afin de proposer des pistes de réflexions.

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Notes

1 Luc ROUBAN, Jacques ZILLER, « De la modernisation de l’administration à la réforme de l’Etat », in Revue française d’administration publique, n°75, juillet-septembre 1995, pp. 345-354.

2 Jacques ZILLER, « De la modernisation de l’administration à la réforme de l’Etat », Revue française d’administration publique, n°75, juillet-septembre 1995, p. 345. A ce sujet, dans sa déclaration de juin 1995 le Chancelier KOHL avait utilisé la métaphore « d’Etat allégé » (Hans-Ulrich DERLIEN, « La modernisation administrative en Allemagne », in Revue française d’administration publique, n°75, juillet-septembre 1995, p. 413).

3 Michel ROUSSET, Jean GARAGNON, Droit administratif marocain, Ed. La porte, octobre 2003, p. 151.

4 Gilles BAROUCH, Hervé CHAVAS, Où va la modernisation ? Dix années de modernisation de l’administration d’état en France, Ed. L’Harmattan, 1993, 283 p.

5 Jacques CHEVALLLIER, L’Etat post-moderne, LGDJ, 2004, p. 72.

6 Michel CROZIER, Etat modeste, Etat moderne, Fayard, 1997 314 p. Michel CROZIER dénonce l’Etat « arrogant et autoritaire » dominé par une « technocratie » au sein d’une administration qui reste centralisée.

7 André BARILARI, La modernisation de l’administration, LGDJ, 1994, p. 23.

8 Mervyn L. WEINER, « Amélioration de la gestion fédérale au Mexique : Essai sur une réforme institutionnelle », in Revue internationale des sciences administratives, Volume 53, 1987, n°2, p. 238.

9 Georges BURDEAU, Problèmes politiques fondamentaux de l’Etat, ed. Les cours de droits, 1968-1969, p. 383.

10 Geneviève KOUBI, « Responsabilisation des fonctionnaires et modernisation de l’administration », Revue administrative, n°284, 1 mars 1995, pp. 197-202.

11 Cette idée se rapproche de la position du professeur Charles DEBBASCH qui écrivait en 1976 que l’enjeu de la modernisation de l’administration, c’est choisir entre « l’Etat de police », non soumis au droit et dans lequel l’administration est libre de son action, et « l’Etat de droit » auquel s’impose le droit (Ch. DEBBASCH, Institutions et droit administratif, Paris, PUF, Coll. Thémis, T. I. 1976, P. 51).

12 Anicet LE PORS, « Du nouveau dans les relations administration-citoyens », in AJDA, n°12, 26 mars 2007, pp. 626-629.

13 Tore MODEEN, « La protection des droits de l’homme et le rôle des administrations en Finlande », in Revue internationale de droit comparé, n°3, 1 juillet 1995, pp. 659-679.

14 Jean RIVERO mettait déjà en évidence, il y a plus de 20 ans, que le droit administratif doit s’intégrer davantage encore dans le mouvement démocratique qui traverse le droit public. C’est ainsi qu’il mettra l’accent sur la nécessité de faire participer les citoyens à certaines décisions de l’administration (Jean RIVERO, Droit administratif, Dalloz, 1990, p. 643).

15 Loi n°2007-148 du 2 février 2007 de modernisation de la fonction publique, J.O. du 6 février, p. 2160.

16 Loi n°2007-1224 du 21 août 2007, J.O. du 22 août 2007, p. 13956.

17 Ignacio PICHARDO PAGAZA, « Propos introductifs », in Revue française d’administration publique, n°94, avril-juin 2000, pp. 173-174.

18 Guillermo Rafael GOMEZ MONSIVAIS, « La lutte contre la corruption des fonctionnaires », in Revue française d’administration publique, n°94, avril-juin 2000, pp. 231-240.

19 Luis VASQUEZ CANO, « De nouvelles stratégie pour la gestion des ressources humaines dans le secteur public », in Revue française d’administration publique, n°94, avril-juin 2000, pp. 213-219.

20 Neil MARSHALL, « Administration locale et démocratie : réformes récentes en Australie », in Revue française d’administration publique, n°88, octobre-décembre 1998, pp. 547-559.

21 Loi n°06/01 du 20 février 2006 relative à la « prévention et lutte contre la corruption ».

22 Commission européenne pour l’efficacité de la justice, suivi et évaluation du système judiciaire : une étude comparative, Commission européenne, 2009, 65 p.

23 Le Matin, du 20 janvier 1982, pp. 1-5.

24 Le Matin, du 6 mars 1995, p. 2.

25 Banque Mondiale, Rapport sur l’Administration et l’Education au Maroc, 1995. Ce rapport a pu faire l’objet d’une large diffusion par quelques quotidiens nationaux marocains : L’opinion du 15 octobre 1995, p. 6.

26 Dahir n° 1-59-315, B.O, 1960, p. 1230. Modifié par: le Dahir portant loi n° 1-76-583 du 5 chaoual 1396 (30 septembre 1976) relatif à l'organisation communale ; par le Dahir portant loi n° 1-76-584 du 5 chaoual 1396 (30 septembre 1976) relatif à l'organisation des finances des collectivités locales et de leurs groupements (Bulletin Officiel n° 3335 bis du 1 octobre 1976).

27 Banque Mondiale, Rapport sur l’Administration et l’Education au Maroc, octobre 1995. Ce rapport a pu faire l’objet d’une large diffusion par quelques quotidiens nationaux marocains : L’opinion du 15 octobre 1995, p. 6.

28 Discours de Sa Majesté le Roi Mohammed VI devant les responsables des Régions, wilayas, préfectures et provinces du Royaume, cadres de l'administration et représentants des citoyens (Casablanca, 12 octobre1999).

29 Cette réforme répondait au souhait du souverain, HASSAN II qui, dans un discours en date de 1984, soulignait : « Nous voulons que les choix de notre pays ne soient pas pris à Rabat ». Il demandait ainsi la création d’institutions régionales dotées de compétences « leur permettant de s’affirmer, de connaître leurs besoins, d’évaluer l’échelle de leurs priorités, leurs aspirations, d’être le promoteur, le planificateur, l’édificateur et l’exécutant sur le territoire ».

30 Le Dahir n° 1-97-84 du 23 kaada 1417 (2 avril 1997) portera promulgation de la loi n° 47-96 relative à l'organisation de la région (B.O. n° 4470 du 3 avril 1997) . On peut noter que plusieurs dispositions au sein de la constitution marocaine du 13 septembre 1996 font implicitement référence à la notion de décentralisation : « Les Collectivités Locales du Royaume (…) élisent des assemblées chargées de gérer démocratiquement leurs affaires dans les conditions déterminées par la loi » (articles 100 et 101).

31 B.O., 2002, p. 1351.

32 Par exemple, en matière de préservation de l’environnement, la convention préconise la mise en place d’une décharge publique contrôlée pour le Grand Ouarzazate, ainsi que le traitement des déchets et de la qualité de l’eau.

33 Hassan OUAZZANI CHAHDI souligne ainsi que « d’une manière générale, l’Administration est perçue comme un ensemble complexe de cellules et de rouages mystérieux, entaché de lourdeurs, de procédures formelles auxquelles se juxtaposent parfois des pratiques informelles » (Hassan OUAZZANI CHAHDI, Droit administratif, Nouvelle édition revue et argumentée, 2003, p. 29).

34 Hassan OUAZZANI CHAHIDI, Droit administratif, Nouvelle édition revue et argumentée, 2003, p. 84.

35 B.O. n°4223 du 6 octobre 1993, p. 536. Il faut noter que les pouvoirs des gouverneurs ont, dans un premiers temps, fait l’objet d’une réglementation d’ensemble par le dahir portant loi du 15 février 1977 (Dahir portant loi du 15 février 1977 relatif aux attributions du gouverneur, B.O. n°3359 du 16 mars 1977, p. 341).

36 EL-YAGOUBI, « La déconcentration administrative à la lumière du décret du 20 octobre 1993 », REMALD, n°6, 1996, pp. 53 et suiv.

37 Décret n° 2-05-1369 du 2 décembre 2005 fixant les règles d'organisation des départements ministériels et de la déconcentration administrative.

38 B.O. n°4970 du 17 janvier 2002.

39 Maghreb Arabe Presse.

40 Maghreb Arabe Presse.

41 Il s’agit là d’une transformation de la culture du service public par l’introduction d’une nouvelle gestion publique.

42 Banque Mondiale, Rapport sur l’Administration et l’Education au Maroc, 1995. Ce rapport a pu faire l’objet d’une large diffusion par quelques quotidiens nationaux marocains : L’opinion du 15 octobre 1995, p. 6.

43 Loi n°62-99 du 13 juin 2002, B.O. 2002, p. 785.

44 Décret du 29 janvier 2003, B.O. 2003, p. 138.

45 Rapport 2007, Cours des comptes, 2008, 732 p.

46 Loi n°29-01 du 13 juin 2002, B.O. 2002, p. 821.

47 Loi du 10 septembre 2002, B.O 2002, p. 1005.

48 Entre 1993 et 2003 plus de 66 entités en été privatisées.

49 Document de travail des services de la commission, Politique européenne de voisinage, Rapport sur le Maroc, 12 mai 2005, p. 7.

50 On peut noter qu’une telle initiative trouve également une impulsion de la part de la Banque Mondiale. C’est ainsi qu’en février 2006, le Conseil d’administration de la Banque Mondiale a approuvé un prêt d’un montant de 120 millions de dollars pour la réforme de l’administration publique (PARL II) visant l’appui des efforts du gouvernement marocain pour l’amélioration de la gestion des ressources publiques, une étape cruciale pour accélérer la croissance et la réduction de la pauvreté.

51 C’est ainsi que « Dans la seule Education nationale, l’Opération Départs Volontaires a permis à plus de 4000 fonctionnaires invalides, qui ne faisaient pratiquement plus rien, de quitter de leur propre guise cette administration » (Mohamed BOUSSAID, ministre chargé de la Modernisation des secteurs publics, La gazette du Maroc, 22 mai 2006, n°473).

52 Dahir n°1-58-008 du 24 février 1958, B.O. n°2372 du 11 avril 1958, p. 631.

53 Y. Ben ACHOUR, Droit administratif, CERP, Tunis, 1982, p. 24.

54 Banque Mondiale, Rapport sur l’Administration et l’Education au Maroc, 1995. Ce rapport a pu faire l’objet d’une large diffusion par quelques quotidiens nationaux marocains : L’opinion du 15 octobre 1995, p. 6.

55 Pour une partie de la doctrine, les droits des usagers doivent être intégrés à la « troisième génération des droits de l’homme » (A. HOLLEAUX, « Les lois de la troisième génération des droits de l’homme : ébauche comparative », Revue française d’administration publique, 1980, p. 73.

56 Loi n°03-01 promulguée par le Dahir 3 juillet 2002 (B.O n°5030 du 15 aout 2002, p. 882).

57 B.O. n°4227 du 3 novembre 1993, p. 595.

58 Auparavant, les litiges entre l’administration relevaient de la loi du 15 juillet 1974 relative à l’organisation judiciaire du Royaume. Ce texte avait permis aux tribunaux de première instance nouvellement créés d’avoir des sections administratives pour les affaires de nature administrative. Cependant, de telles sections ont été rarement mises en place.

59 Décret du 13 mars 2007, B.O. du 5 avril 2007.

60 Transparency Maroc a pour objet principal de prévenir et de combattre la corruption dans les relations publiques et privées tant au niveau international que national. A ce titre, elle fait siens les principes énoncés de la Charte de Transparency International et se donne pour mission de la mettre en œuvre à travers l’ensemble de ses activités. Transparency Maroc œuvre en particulier pour : approfondir la connaissance du phénomène de la corruption en étudiant notamment ses causes, ses procédés, ses manifestations et ses multiples répercussions; constituer une documentation sur la question qui soit largement ouverte sur l’information et sur les études accumulées dans d’autres pays; impliquer les milieux professionnels, politiques et d’autres groupements cibles dans une mobilisation constante contre la corruption; proposer des mesures institutionnelles et juridiques susceptibles d’améliorer la transparence dans les transactions et les relations publiques et de renforcer la prévention et le traitement des actes de corruption; déployer un travail de communication efficace destiné à sensibiliser l’opinion publique sur les répercussions de la corruption et sur les entraves qu’elle constitue pour le développement; développer, tant au sein de ses instances qu’à travers d’autres réseaux, les initiatives destinées à réduire la passivité des citoyens à l’égard de ce phénomène et à renforcer les moyens de le combattre. L’association se réserve, de recourir à tous moyens appropriés, notamment au plan judiciaire, pour la réalisation de ses objectifs.

61 Il s’agit notamment du Crédit immobilier et hôtelier (CIH), la Banque populaire (BP), la Caisse nationale de sécurité sociale (CNSS) et la Caisse nationale du crédit agricole (CNCA).

62 A ce titre, un rapport de la Commission européenne souligne que « L’administration marocaine montre les signes des bureaucraties classiques centralisées et hiérarchisées, caractérisées par exemple par un système de rémunération fondé sur l’ancienneté sans relation avec les compétences et les performances ou par une faible responsabilisation des cadres » (Document de travail des services de la Commission, Politique européenne de voisinage, Rapport sur le Maroc, 12 mai 2005, p. 7).

63 Transparency Maroc, rapport 2007.

64 L’opinion du 15 octobre 1995, p. 8.

65 In REMALD, n°6, « Quarante ans d’administration », 1996, p. 367.

66 Document de travail des services de la Commission, Politique européenne de voisinage, Rapport sur le Maroc, 12 mai 2004, p. 16.

67 Document de travail des services de la commission, Politique européenne de voisinage, Rapport sur le Maroc, 12 mai 2004, p. 16.

68 Document de travail des services de la Commission, Accompagnant la : communication de la Commission au Conseil et au Parlement européen, « Mise en œuvre de la politique européenne de voisinage en 2007 », Rapport de suivi Maroc, Commission européenne 3 avril 2008, p. 13.

69 Rapport de la Banque Mondiale, Maroc, l’évaluation du système juridique et judiciaire, Vice présidence, 2004, p. 46.

70 Groupe d'Etude sur la Gestion des Ressources Humaines, Ministère de la modernisation des services publics, Rabat-Janvier, 1998.

71 Loi n°79-00, Dahir n°1-02-269 du 3 octobre 2002, B.O. n°5058 du 21 novembre 2002, p. 1370.

72 www.leconomiste.com/print_article.html?a=86564. Il faut noter qu’avant l’apparition de ces tribunaux, sur un cumul de 101 jugements prononcés contre des conseils locaux, un seul a été exécuté, soit à peine 1%.

73 http://www.mmsp.gov.ma/francais/Services_fr/AdministrationEnChiffre_fr/PDF_AdministrationEnChiffre_fr/notekaouta14juin2004.pdf

74 Commission européenne, Document de travail des services de la Commission, Politique européenne de voisinage, Rapport sur le Maroc, 3 avril 2008.

75 Dans le cas de la province, c’est le wali ou le gouverneur qui exécute les délibérations du conseil. La loi précise qu’il prend les mesures nécessaires à cet effet « après avis du président du conseil provincial » (Loi n°79-00 relative à l’organisation des collectivités préfectorales et provinciales).

76 A ce titre, Abdelwahed Ourzik, directeur des affaires juridiques, des études, de la documentation et de la coopération au ministère de l'Intérieur a déploré, à plusieurs reprises, la prédominance de la vocation administrative au sein des conseils aux dépens des missions de planification stratégique (Le Matin, 12 mars 2008).

77 http://www.aujourdhui.ma/nation-details26949.html.

78 Fiscalité : principal levier de mobilisation des ressources des collectivités locales, Nour-Eddine BOUTAYEB, Wali, Directeur Général des Collectivités Locales.

79 Document de travail des services de la commission, Accompagnant la : communication de la Commission au Conseil et au Parlement européen, « Mise en œuvre de la politique européenne de voisinage en 2007 », Rapport de suivi Maroc, Commission européenne 3 avril 2008, p. 3.

80 Pour une partie de la doctrine, le phénomène bureaucratique et de concentration font partie d’une tendance naturelle des administrations. C’est ainsi que dans ce sens, Jacques CHEVALIER et Danièle LOSCHAK soulignent que « …tous les Etats éprouvent le besoin de disposer d’un appareil hiérarchisé et centralisé, recevant des impulsions uniquement du sommet, à l’exclusion de toute initiative de la base, fermé à son environnement et capable de remplir avec fidélité et efficacité les objectifs que les gouvernements lui assignent » (Jacques CHEVALIER et Danièle LOSCHAK, Science administrative, 1978, LGDJ, 1978, p. 7).

81 Michel ROUSSET, Jean GARAGNON, Droit administratif marocain, Ed. La porte, octobre 2003, p. 156.

82 M. ROUSSET, « La déconcentration : mythe ou réalité », REMALD, n°9, 1994 pp. 43-53.

83 http://www.mmsp.gov.ma/francais/Services_fr/AdministrationEnChiffre_fr/PDF_AdministrationEnC

84 Hassan OUAZZANI CHAHDI, Droit administratif, Nouvelle édition revue et argumentée, 2003, p. 77.

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Pour citer cet article

Référence papier

Malik Boumediene, « La question de la modernisation de l’Etat dans le monde arabe. L’exemple du Maroc  », Pyramides, 19 | 2010, 129-152.

Référence électronique

Malik Boumediene, « La question de la modernisation de l’Etat dans le monde arabe. L’exemple du Maroc  », Pyramides [En ligne], 19 | 2010, mis en ligne le 14 février 2012, consulté le 29 novembre 2014. URL : http://pyramides.revues.org/713

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Auteur

Malik Boumediene

Maître de conférences, Université de Toulouse, membre du CERSA (Paris 2).

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Droits d’auteur

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