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Une expérience de réforme administrative d’en bas en France : les commissions tripartites de 1933 ou la première tentative de cogestion administrative au ministère des Finances

Florence Descamps
p. 153-178

Résumé

L’installation puis l’aggravation de la crise budgétaire et financière dans les années trente conduisent le gouvernement à rechercher, dans la réduction du train de vie de l’Etat, dans les économies budgétaires et dans la rationalisation de l’administration, les solutions à cette crise. Pendant une courte période, un mouvement syndicaliste réformiste original, l’Etat Moderne, constitué majoritairement de fonctionnaires des services fiscaux, préconise la participation des fonctionnaires et des syndicats à la recherche des économies et à l’élaboration des mesures de réforme administrative. Le gouvernement de néo-cartel des Gauches, issu d‘une chambre radicale et radical-socialiste tout juste élue en 1932, accepte l’expérience et en 1933, sont constituées dans chaque ministère et dans chaque direction centrale des « commissions tripartites » (usagers, représentants de l’administration et représentants des syndicats) chargées d‘élaborer un programme d‘économies et de réforme administrative. C’est cette expérience qu’il est proposé de relater et d‘analyser, en s’attachant au cas du ministère des Finances.

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Texte intégral

1A l’issue du premier conflit mondial, confrontée à une mutation qualitative autant que quantitative du rôle de l’Etat, désorganisée et peinant à définir ses nouvelles missions, l’administration française connaît une crise que de nombreux réformateurs s’efforcent d’analyser et de résoudre. Le thème de la « réforme administrative » est né ! Il va devenir un thème dominant pendant l’entre-deux-guerres, travaillé sous des versions différentes, par les juristes et les publicistes, les hauts fonctionnaires, les hommes politiques, les gouvernements successifs, les parlementaires, les ingénieurs, les industriels, le patronat, les associations de fonctionnaires, … Réformes administratives imposées « d’en haut », réformes administratives émises « de l’intérieur », réformes administratives issues « d’en bas », réformes administratives impulsées « de l’extérieur », le champ des réflexions reste dans la période, du fait de la nouveauté des problèmes posés, très ouvert, marqué par une réelle fluidité des idées et des concepts. Les rôles et les positions ne sont encore ni figés, ni institutionnalisés, comme ce sera le cas après les réformes de la Libération de 1945-1946 ; c’est encore le temps des propositions et des expérimentations...

  • 1 Par exemple, le Comité des Réformes créé le 3 août 1922 à l’initiative du Parlement, présidé par le (...)
  • 2 Par exemple, les décrets-lois du Gouvernement Poincaré de l’été 1926, inspirés en partie du Rapport (...)
  • 3 L’entre-deux-guerres a été friand de ces comités de hauts fonctionnaires chargés d’instruire et d’e (...)
  • 4 Pour les décrets-lois de 1934-1935, c’est la direction du Budget, sur décision du Gouvernement et d (...)
  • 5 La fusion des services de l’Enregistrement et des Contributions Directes est décidée par décret-loi (...)
  • 6 C’est ainsi que Vincent Auriol, député SFIO, désigne la fusion des services de l’Enregistrement et (...)
  • 7 Dans l’entre-deux-guerres, nombreux sont les projets de réorganisation ou de réformes portés par le (...)
  • 8 Les responsables syndicaux, A. Budon et G. Mer, hauts fonctionnaires de l’Enregistrement, défendent (...)

2Qu’appelons-nous, dans notre période, la réforme administrative d’en bas ? Selon nous, la réforme d’en bas s’oppose en premier lieu à la réforme d’en haut, en tant que cette dernière est élaborée ou décidée « sans concertation » avec les fonctionnaires concernés, soit par le Parlement1, soit par le Gouvernement2, et appliquée autoritairement par la hiérarchie administrative (par le truchement d’une Commission exécutive3, directement par le ministre des Finances4 ou bien, lorsqu’il s’agit d’une réforme ministérielle, par le ministre ou par le directeur concerné5). Notons que cette catégorie de réforme d’en haut est parfaitement opérante pour les contemporains, qui désignent ainsi les réformes administratives menées en 1926 par le Président du Conseil et Ministre des Finances, R. Poincaré6. A l’opposé, nous appellerons réforme d’en bas les réformes issues de « la base », directement élaborées et proposées par les services ou par les syndicats, ainsi que les réformes « concertatives » ou « collaboratives », dans lesquelles les fonctionnaires se sont trouvés associés à l’élaboration de mesures les concernant ou à la réforme de leur propre administration7. A cet égard, les contemporains, eux, parlent davantage de réformes « menées de l’intérieur » que de réformes d’en bas, catégorie non usitée à l’époque8.

  • 9 1919, commission sur les traitements à laquelle participent les représentants du personnel ; 1920, (...)

3La période 1919-1940 a été un moment particulier de l’histoire de la réforme administrative et des fonctionnaires en France où, en l’absence de reconnaissance légale des syndicats et de règles fixées par la loi, la collaboration entre administration et fonctionnaires a été, de façon privilégiée, mise en question, explorée, débattue, théorisée, expérimentée, organisée, voire dans certains cas, écartée ou exclue. A la faveur de configurations politiques instables, alternant impulsions d’en haut et propositions d’en bas9, des tentatives de réforme administrative, que l’on ne peut encore qualifier de politiques publiques tant elles ont été éphémères, ont émergé ponctuellement, fruit de tâtonnements et d’ajustements qui n’ont jamais pu se solidifier dans la durée ni capitaliser sur leurs résultats.

  • 10 Rappelons qu’il a toujours existé des collaborations informelles et « locales » entre administratio (...)

4Nous nous proposons de nous pencher sur la première expérience officielle et organisée de réforme administrative d’en bas de l’entre-deux-guerres10 : les « commissions tripartites d’économies » de 1933. Quels ont été les initiateurs et les inspirateurs de ces politiques de « collaboration » ou de « participation » ? Quels ont été les acteurs de ces commissions ? Comment se sont-elles constituées et organisées ? Quelles méthodes de travail ont-elles mises en œuvre ? Quelle attitude la hiérarchie administrative a-t-elle adoptée ? Quel a été le contenu de leurs propositions et comment peut-on les qualifier ? Quels résultats ont-elles obtenus ou quelles suites a-t-il été donné à leurs conclusions ? Pourquoi cette expérience a-t-elle été si éphémère ? Autant de questions que nous souhaiterions aborder dans cette communication.

I. La naissance d’un esprit de collaboration entre fonctionnaires et administration : les premières initiatives des années vingt

I.1. L’évolution lente des esprits

  • 11 « Tripartite » désigne dans l’entre-deux-guerres la triple composante des commissions de réforme ad (...)
  • 12 Surmontant les comités tripartites de premier degré, le Comité national lui-même tripartite serait (...)

5Dans l’immédiate après-guerre, lors de son Congrès national de mai 1920, rompant avec le modèle du « face-à-face hostile », la Fédération générale des Fonctionnaires définit les conditions dans lesquelles la collaboration entre fonctionnaires et administration (entendue comme hiérarchie administrative) pourrait s’envisager (Siwek, 1989). Inspirée par les Comités Whitley de 1919 en Grande-Bretagne et partisane d’un système du « contrat collectif » avec l’Administration, la Fédération préconise la mise en place de comités professionnels paritaires pour la gestion des personnels et de comités tripartites11 pour l’organisation des services et le contrôle de la gestion, à l’échelon départemental, régional et central12.

6Du côté des parlementaires, principalement à gauche, au sein du Parti radical et radical-socialiste, à la SFIO, plus timidement sur les marges de la démocratie-chrétienne naissante, un courant se dessine progressivement en faveur de la reconnaissance du droit syndical pour les fonctionnaires ou à tout le moins, de la contribution des fonctionnaires à la gestion de l’administration. C’est le cas de V. Auriol, G. Bonnet, C. Chabrun, J. Montigny, A. de Monzie, P. Cot, J. Caillaux, J. Paul-Boncour, E. Herriot, L. Blum, P. Mendès France, P. Ramadier, A. Morizet, M. Prélot, etc. A droite, les parlementaires se montrent nettement plus hostiles, mais la discussion autour du « statut » des fonctionnaires, même si elle obéit à une tout autre logique, reflète également la préoccupation que les conservateurs manifestent à l’égard de l’intégration des fonctionnaires dans l’Etat (L. Marin, M. Petsche, J. Tardieu).

I.2. Quelques initiatives timides sous le cartel des Gauches (1924-1926)

7A la faveur de coalitions gouvernementales plus favorables que d’autres aux syndicats de fonctionnaires, quelques timides initiatives sont prises ponctuellement au cours des années vingt, traduisant l’émergence de ce nouvel esprit de « collaboration » : au sortir de la guerre, lors de la mise au point des nouvelles échelles de traitement des fonctionnaires suite au renchérissement de la vie, la commission Hébrard de Villeneuve, créée en avril 1919, accueille sur ses 32 membres trois représentants des syndicats de fonctionnaires.

  • 13 Voir L’Etat moderne, n° 2, mars 1928, p. 13-17 et p. 24-31 ; l’Etat moderne, n° 1, janvier 1929 et (...)

8En 1923, à la demande, semble-t-il, de la Fédération des Finances et sur un amendement du député socialiste Léon Blum, l’article 102 de la loi de finances du 30 juin 1923 prévoit la constitution dans chaque ministère d’une « commission tripartite », chargée de procéder à une révision générale des cadres, de proposer les simplifications susceptibles d’être apportées dans le fonctionnement des rouages administratifs, ainsi que les réformes à appliquer aux méthodes de travail. Ces commissions, où siègeraient des représentants élus du personnel et des usagers, doivent également indiquer les moyens propres à augmenter le rendement individuel des agents et fixer les économies à effectuer, ainsi que des réductions possibles du personnel. Ces commissions sont sensées être coordonnées par la Commission supérieure d’économies, couramment dénommée Comité Bloch, créé en 1920, rattaché à la présidence du Conseil en 1924 et rénové dans sa composition par le gouvernement du Cartel des Gauches en juillet 1925. Mal connues, elles ont cependant connu un embryon d’existence13.

  • 14 Le 19 juin 1925, une proposition de loi reconnaissant le droit syndical aux fonctionnaires est dépo (...)

9Avec l’élection du Cartel des Gauches en mai 1924, tandis que les syndicats de fonctionnaires croient toucher au but en obtenant de la Chambre des députés le vote du droit syndical pour les fonctionnaires14, les initiatives de collaboration avec les groupements de fonctionnaires se multiplient autour d’une revalorisation concertée des échelles de traitement ou du statut des fonctionnaires (deuxième commission Hébrard de Villeneuve, commission Trépont, commission Hendlé, commission Martin, commission Payelle, commission Tissier etc.). L’ouverture se confirme avec la circulaire Herriot d’août 1924 et la circulaire Chautemps de septembre 1924 qui autorisent les chefs de service et les préfets à entretenir des relations professionnelles avec les syndicats de fonctionnaires sur les questions de service.

  • 15 Cette pratique n’est pas totalement nouvelle au ministère des Finances, puisque des administrateurs (...)
  • 16 Le Cartel des Finances réunit les représentants de toutes les administrations chargées d’établir et (...)
  • 17 Manifeste du Cartel des Fonctionnaires des Finances, adressé le 21 janvier 1926 au Président de la (...)
  • 18 Le Cartel des Finances propose de réaliser en premier lieu une réforme constitutionnelle et adminis (...)

10En octobre 1924, Vincent Auriol, député SFIO et président de la Commission des Finances de la Chambre des députés, appelle à ses côtés trois « techniciens » fiscalistes du ministère des Finances et obtient leur détachement de la part de leurs administrations financières respectives15 : il s’agit de Georges Mer pour la régie de l’Enregistrement, de Joseph Patouillet pour la régie des Contributions Indirectes et de Maurice Lotte pour la régie des Contributions Directes. Tous trois ont des responsabilités syndicales importantes, notamment Georges Mer, bras droit d’Adrien Budon, secrétaire général de l’Union générale de l’Enregistrement. Ces mêmes fonctionnaires se retrouvent quelques mois plus tard en première ligne sous la bannière collective du Cartel des Fonctionnaires des Finances16 qui, en janvier 1926, prend une initiative inédite : sous la forme d’un « Manifeste » adressé au Président de la République, Gaston Doumergue17, le Cartel des Finances assure le gouvernement Briand et le ministre des Finances Paul Doumer du « concours dévoué et absolu de l’expérience professionnelle de ses mandants » et lui propose « le fruit de leurs méditations » concernant la crise financière et les solutions « de bon sens et raisonnables », qu’ils ont mises au point, notamment pour résoudre la question fiscale18.

  • 19 Sur les espoirs mis dans un Conseil national économique, l’Etat moderne, n° 2, mars 1928 ; n° 6, ju (...)
  • 20 Les syndicats de fonctionnaires obtiennent en avril 1925 deux sièges au sein du CNE.
  • 21 Cette Commission comporte cinq hauts fonctionnaires et quatre représentants des groupements de fonc (...)

11Enfin, le souci d’organiser la représentation et la collaboration des acteurs administratifs, économiques et sociaux se retrouve dans la création du Conseil national économique (CNE) par le Cartel des Gauches le 16 janvier 1925 (Chatriot, 2002)19, réforme très demandée par les syndicats de fonctionnaires qui n’auront de cesse tout au long de l’entre-deux-guerres d’obtenir pour eux-mêmes une meilleure représentation20, ainsi que dans la création, en juin 1925, d’une commission consultative chargée auprès du Président du Conseil d’étudier les questions concernant les fonctionnaires21.

II. Le « tripartisme » de l’Etat moderne ou comment organiser la collaboration entre fonctionnaires, parlementaires et usagers en vue de la réforme administrative

  • 22 Créée en janvier 1928, la revue inaugure son existence par un numéro spécial sur « La collaboration (...)
  • 23 Manifeste fondateur, in L’Etat moderne, n° 1, février 1928. L’Etat moderne s’inscrit dans la même i (...)
  • 24 G. Mer, Le syndicalisme des fonctionnaires, 1929 et La réforme de l’Etat en action, 1934.
  • 25 Sur cette association des usagers chère aux années trente, voir G. Renard, « La collaboration des a (...)

12Le souhait d’une collaboration entre fonctionnaires et parlementaires, entre fonctionnaires et administration (entendue ici comme la hiérarchie) mais aussi avec les « usagers », est plus spécifiquement porté par les syndicats réformistes du ministère des Finances, et parmi eux, par l’Etat moderne (Siwek, 1989 ; Thuillier, 1987 ; Descamps, 2006), un « groupement » de hauts fonctionnaires des Finances issus des administrations fiscales, à la tête duquel nous retrouvons nos trois responsables syndicaux déjà cités, et qui, à partir de 1928, choisissent de faire de « la collaboration » entre administration et syndicats, le centre de leur programme et de leur action22. Leur objectif est « d’étudier les divers aspects des problèmes que soulève la réorganisation de l’Etat, des administrations et des institutions publiques en vue de leur adaptation rapide aux besoins de la vie moderne » et de réaliser la réforme de l’Etat « par la collaboration des parlementaires, des techniciens et des contribuables et usagers »23. Ce triptyque réformateur dans lequel les fondateurs de l’Etat moderne voient un principe capable de rénover la vie démocratique d’une IIIème République en recherche de second souffle, propulse sur le devant de la scène les « techniciens », une catégorie un peu floue qui recouvre deux types d’acteurs : d’un côté, les fonctionnaires en tant qu’« experts » techniques individuels et de l’autre, les syndicats de fonctionnaires, non pas ceux qui se livrent à un syndicalisme de revendications catégorielles, mais ceux qui défendent ce que Georges Mer appelle « un syndicalisme d’intérêt général » ou un « syndicalisme d’Etat »24. Ce « tripartisme » s’appuie par ailleurs sur les parlementaires, personnages-clef du régime républicain en France et enfin, de façon plus originale, insiste sur la prise en compte du point de vue des « usagers »25. Vus du ministère des Finances, les « usagers » sont dans la plus grande majorité des cas des représentants de la vie économique, sous leur double rôle, celui de contribuables et celui d’acteurs économiques collectifs (chambres de commerce et d’industrie, organismes professionnels, organismes patronaux, banques, comités douaniers, mouvement coopératif, associations de contribuables).

  • 26 Sur le terme de « polysynodie », F. Descamps, « Administration consultative et administration activ (...)
  • 27 Sur la réforme des administrations financières et sur la réforme fiscale, L’Etat moderne, n° 2, mar (...)
  • 28 A la grande joie des responsables de l’Etat moderne, P. Gruet, M. Déat, P. Montagnon, V. Auriol, A. (...)

13Ce « tripartisme » social (parlementaire, administratif, économique), qui vise à associer toutes « les forces vives de la nation » et que l’on retrouve chez nombre de mouvements réformistes « non-conformistes des années trente » (Dard, 1999 ; 2002), se double au sein de l’Etat moderne d’un second « tripartisme », administratif cette fois-ci, qui associe les représentants des personnels (les syndicats), les représentants de l’administration (la hiérarchie) et les « usagers » ou le public. Il s’incarne concrètement dans la mise en place de « commissions tripartites », qui font le pendant des commissions de hauts fonctionnaires ou de parlementaires utilisées pour la réforme d’en haut, parachevant le système de la « polysynodie » auquel la IIIème République a eu tant recours dans l’entre-deux-guerres26. Au sein de ces commissions et en face du pouvoir administratif hiérarchique perçu comme généraliste, les représentants du personnel sont valorisés, non pas comme les représentants des intérêts de telle ou telle catégorie de fonctionnaires, mais comme les détenteurs de savoirs et de compétences précises et comme les experts d‘une matière technique, ici la fiscalité. C’est pourquoi, soucieux de démontrer la crédibilité et la légitimité des syndicats des fonctionnaires, les responsables de l’Etat moderne ouvrent largement les colonnes de leur revue à tous les projets de réorganisation, de réforme ou de modernisation issus des syndicats et engrangent les idées27, dans l’espoir d’une prochaine victoire électorale et d’une éventuelle accession au pouvoir. De fait, avec l’avènement du Néo-Cartel des Gauches au printemps 1932, coalition parmi laquelle l’Etat moderne compte de nombreux soutiens et défenseurs au gouvernement ou à la Chambre28, un grand espoir naît de pouvoir enfin mettre en pratique cette collaboration technique tant attendue entre syndicats et administration.

III. Les commissions tripartites de 1933

III.1. Un contexte politique et administratif pesant : le choix de la déflation budgétaire

14Le nouveau gouvernement Herriot compte en effet des ministres qui dans le passé se sont déclarés plutôt favorables à la participation des syndicats à la gestion de l’administration et de l’Etat : E. Herriot lui-même, J. Paul-Boncour, M. Palmade, A. de Monzie… L’Etat moderne peut à bon droit se montrer optimiste ! Mais l’arrivée de la crise économique et de la crise budgétaire qui s’ensuit va en décider autrement. A peine la nouvelle assemblée élue, à peine le premier gouvernement du Néo-Cartel des Gauches formé en juin 1932, les responsables financiers annoncent un plan d’économies budgétaires et de réduction du « train de vie de l’Etat », prévoyant des baisses de traitement des fonctionnaires. Devant l’opposition des syndicats, c’est « le dispositif Palmade », du nom du ministre du Budget, qui est mis en place par la loi du 15 juillet 1932 instaurant un taux uniforme de réduction de 5 % sur toutes les dépenses administratives, mais sans diminution des traitements ni arrêt de l’avancement des fonctionnaires. Le Gouvernement Herriot s’engage par ailleurs à consulter les organisations professionnelles des personnels.

  • 29 Réorganisation des services financiers, révision du système fiscal, rationalisation des services ad (...)
  • 30 L’Etat moderne, n° 7, juillet 1932. Cf. également les propositions du GEOE sur la création d’un Con (...)

15Pris à contre-pied par leurs amis radicaux et radicaux-socialistes, les syndicalistes réformateurs de l’Etat moderne sont au pied du mur : doivent-ils rallier l’opposition syndicale, à l’image de la Fédération des Fonctionnaires qui proteste contre la politique de déflation budgétaire et contre les mesures « anti-fonctionnaires » ? Ou tenir le cap de la collaboration avec le Gouvernement, à l’instar de ce qu’ils ont toujours défendu depuis quatre ans, en proposant leurs services au gouvernement ? La livraison n° 6 de l’Etat moderne en juin 1932 dévoile la ligne de conduite choisie par les partisans du « syndicalisme de l’intérêt général », qui se décline en trois propositions : premièrement, l’Etat moderne s’oppose à toute mesure d’amputation des traitements des fonctionnaires et à toute augmentation des impôts. Deuxièmement, puisque la crise budgétaire l’exige, il se rallie à l’idée d’un plan de compression des dépenses, mais à condition que ce dernier s’accompagne d’une réforme administrative en profondeur29, qui seule dégagera de véritables économies. Enfin, ce programme d’économies et de réforme administrative ne peut être élaboré ni être réalisé sans la collaboration des fonctionnaires eux-mêmes. Et G. Mer de réclamer la participation des représentants des fonctionnaires à la recherche des économies, au sein d’un organisme qui pourrait être chargé « d’augmenter le rendement et de diminuer le prix de revient des administrations ». Pour résoudre la crise budgétaire et réorganiser l’administration, c’est donc au tripartisme administratif que les réformistes de l’Etat moderne ont recours, confiants dans la capacité des personnels et des « techniciens » à concevoir eux-mêmes les mesures de réorganisation et à se les appliquer30.

  • 31 L’Etat moderne n° 10, octobre 1932.

16Soucieux de faire preuve d’un esprit constructif et d’apporter des propositions concrètes, les responsables de l’Etat moderne, adressent en juin 1932 au ministre Palmade un plan d’action pour résoudre la crise budgétaire31. Un premier volet de mesures préparatoires suggère au gouvernement de constituer une première équipe de concepteurs et de « missionnaires » qui enquêteront dans les services sur le rendement, le prix de revient, l’organisation des services et sélectionneront les chefs, d’en constituer une seconde sur la réforme fiscale et de recourir en urgence à l’emprunt pour rétablir l’équilibre budgétaire. Un second volet de « mesures d’action » à plus long terme prévoit d’agir sur la Bourse pour protéger l’épargne, de réaliser la réforme administrative en trois ans, de mettre la réforme fiscale en chantier, de réviser la procédure budgétaire et de faire une réforme de la comptabilité publique inspirée de la comptabilité des entreprises privées.

III.2. La création du Comité supérieur des Economies en 1932 et ses commissions « tripartites » 32

  • 32 Sur le Comité supérieur des Economies et ses activités, on se reportera aux archives du CAEF à la c (...)
  • 33 L’Etat moderne, n° 10, octobre 1932.

17Quelle est la réponse du Gouvernement Herriot ? Une réponse qui, selon M. Lucain dans l’Etat moderne33, traduit « l’embarras et le vide des Gouvernants » : la création d’un Comité supérieur des Economies. Le Comité Supérieur des Economies, créé par le décret du 22 octobre 1932 et présidé par le Procureur général près la Cour des Comptes, M. Bloch, semble en effet rééditer mot pour mot la formule du Comité supérieur d’Enquête créé en 1920, présidé par le même M. Bloch et largement déconsidéré à l’époque pour son incapacité à réaliser les économies budgétaires que la Chambre du Bloc National attendait. Le Comité Bloch II, composé au départ uniquement de hauts fonctionnaires, reçoit la mission de « réaliser la réforme administrative et des économies ».

  • 34 Décret du 22 octobre 1932, art.5 ; décret du 20 novembre 1932 ; loi du 28 février 1933, art.74.

18Mais, réponse aux pressions répétées de l’Etat moderne, expression des convictions sincères de Herriot ou concession symbolique à ses amis syndicalistes, le décret du 22 octobre 1932, reprenant l’idée de L. Blum de 1923, institue également la création de « commissions tripartites », associant usagers, syndicats et administrateurs dans la recherche des économies ou dans les réorganisations de services34 : « Il sera institué dans chaque administration de l’Etat, office ou administration autonome, une commission d‘économies qui sera chargée de proposer les simplifications possibles dans l’administration et les réformes applicables aux méthodes de travail. Cette commission procèdera à une révision générale des cadres, elle proposera les réductions possibles de personnel ». Les commissions tripartites, qui ont quinze jours pour se constituer, seront composées à part égale de représentants des « organisations du public » nommés, de membres représentant l’administration désignés parmi les hauts fonctionnaires et de représentants du personnel élus, et dotées de secrétariats ; leurs travaux seront centralisés par le Comité supérieur des Economies. Leurs objectifs recoupent ceux du Comité supérieur : recherche et propositions d‘économies, réforme administrative, simplification, révision des méthodes de travail. Une soixantaine de commissions tripartites sont prévues à l’échelle de l’appareil administratif central.

19La loi du 28 février 1933, dans son article 74, vient renforcer « le tripartisme » au niveau central et prévoit que la Commission supérieure des économies sera complétée par quatre représentants du personnel désignés par le président du Conseil et M. Bloch. Le 27 juin 1933, M. Bloch est remplacé à la tête du Comité supérieur des Economies par E. Labeyrie, Procureur général près la Cour des Comptes, vieux compagnon de route de l’Etat moderne, partisan du syndicalisme des fonctionnaires et de la réforme administrative et comptable. Toutes les conditions favorables semblent réunies pour que le dispositif des commissions tripartites fonctionne avec succès !

  • 35 C’est dans ce cadre que, suite au décret du 20 novembre 1932 instituant la commission tripartie de (...)
  • 36 La revue consacre un très important dossier à « La position de l’Etat moderne dans les commissions (...)

20L’heure est venue pour l’Etat moderne de passer à l’action, de faire la preuve des apports du syndicalisme d’intérêt général et d’emporter la conviction de l’administration sur l’intérêt du « tripartisme ». L’Etat moderne encourage donc ses troupes à s’investir dans les commissions tripartites35 et à faire des propositions constructives de réorganisation et de perfectionnement, dont il rend compte au fur et à mesure dans sa revue36.

III.3. Les premières actions du Comité supérieur des Economies : l’enquête sur les indemnités

  • 37 Une circulaire du 7 mars 1933 de la direction du Budget précise l’objectif du Gouvernement, non chi (...)
  • 38 Circulaire aux présidents des commissions tripartites, 7 mars 1933. Lors d’une séance de la commiss (...)

21La première voie d’économies explorée par le Comité supérieur des Economies consiste en la réduction des indemnités, ce qui suppose au préalable une enquête sur les primes distribuées dans les différents ministères. Le Comité utilise pour ce faire deux principaux canaux d‘information : la direction du Budget37 et les commissions tripartites, via la direction du Personnel de chaque ministère38. Cette dernière, par circulaire du 8 mars 1933, demande aux services les renseignements nécessaires au travail des commissions tripartites : liste des indemnités accordées, nature et justification, taux, références aux textes législatifs, catégories d’agents bénéficiaires, dépenses totales par chapitre d’imputation. Les réponses des services s’échelonnent jusqu’à l’été 1933 et sont communiquées aux commissions tripartites. Quelle a été dès lors la contribution des commissions tripartites et quelles propositions ont-elles remonté au Comité supérieur des Economies ? Nous nous intéresserons ici aux commissions tripartites du ministère des Finances dont nous avons eu la chance de retrouver quelques archives au Centre des Archives Economiques et Financières du ministère des Finances.

IV. Les commissions tripartites : le cas du ministère des Finances39

IV.1. La création des commissions

  • 40 Le Directeur général Tannery refuse au départ la création d‘une commission tripartite, mais sur l’i (...)

22Au départ, au ministère des Finances, il était prévu dix commissions tripartites : Administration Centrale des Finances, Comptabilité Publique, Contributions directes, Enregistrement, Contributions Indirectes, Douanes, Manufactures des Tabacs et des Allumettes, Imprimerie Nationale, Monnaies et Médailles, Service des Laboratoires. Finalement, cinq autres commissions furent ajoutées : au Service du Matériel, à l’IGF, à la Cour des Comptes, au Service d’apurement des Comptes spéciaux du Trésor et à la Caisse des Dépôts et Consignations40. Soit quinze commissions tripartites.

  • 41 Syndicats de douaniers (« actifs » et « sédentaires »), cadres supérieurs des régies financières et (...)
  • 42 « Nous savons bien que si la tâche qui nous incombe est si difficile à remplir, c’est parce que les (...)
  • 43 Les réponses, anonymes ou signées nominativement, sont à adresser au Bureau du Syndicat. Les répons (...)
  • 44 On ne dispose pas d‘archives permettant d’établir si le Syndicat a véritablement mené cette enquête (...)

23A la suite du décret d’octobre 1932, de nombreuses lettres parviennent à la direction du Personnel émanant des associations de fonctionnaires41 ou d’usagers (essentiellement de chambres de commerce et d‘industrie), demandant des sièges dans les commissions tripartites ou des modifications parmi les représentants du personnel. Ainsi le Syndicat général du Personnel civil des administrations centrales Section Finances, mettant en avant la défense de l’intérêt général et l’élaboration « d’un plan constructif », se manifeste le 4 novembre 1932 et offre sa collaboration42. Son objectif clairement exprimé est aussi d’obtenir, en échange de mesures d’économies, des améliorations catégorielles ou des indemnités compensatrices pour certains des agents de l’Administration centrale. Afin d’établir le plan d’économies « concret, positif et original » que le Gouvernement attend, le Bureau du Syndicat propose de diffuser un questionnaire aux agents pour recueillir leur avis sur les réformes à mener et d’en faire la synthèse43. Le questionnaire fourni en modèle fait la liste des économies susceptibles d’être réalisées et en distingue huit catégories différentes : Economies à réaliser sur les dépenses de personnel de toutes catégories (dire le nombre d’agents en surnombre ou inoccupés et suggérer des réorganisations d’emplois) ; Economies à réaliser par les mises en retraite anticipée (l’hypothèse posée est celle d’un départ à partir de 15 ans de service, avec jouissance immédiate de la pension) ; Economies à réaliser par un nouvel aménagement des méthodes de recrutement (modification des règles de recrutement, transformation d‘emplois) ; Economies à réaliser au moyen d’une réorganisation des services (nouvelle répartition des tâches, évaluation du déclassement de certains emplois occupés par des agents qualifiés) ; Economies à réaliser au moyen de réformes purement techniques ; Economies à réaliser par la réforme des méthodes de travail ; Economies à réaliser sur les dépenses de matériel (imprimés, fourniture, machines…) ; Economies à réaliser sur les dépenses de nature spéciale (indemnités, frais de représentation, etc.). Le questionnaire suggère de chiffrer les économies escomptées44.

IV.2. Méthodes de travail

  • 45 Pour l’Enregistrement, sont représentés au sein de la commission, les Notaires de France, les déten (...)

24Une circulaire du 15 décembre 1932 du Comité supérieur rappelle les missions des commissions tripartites et en précise l’esprit : un esprit de « collaboration ». Les commissions sont présidées par le directeur et les membres se répartissent par tiers entre représentants du personnel, représentants de l’administration et représentants du public. Les commissions tripartites du ministère des Finances semblent avoir commencé à travailler à partir du 16 mars 1933. Parmi les représentants de l’administration, on trouve surtout des cadres de l’administration centrale (administrateur des régies, chef de service technique, responsable du personnel), parfois un directeur départemental (la Seine). Les représentants du personnel se partagent entre responsables de services extérieurs ou tenants de postes comptables supérieurs et fonctionnaires de rang plus modeste (commis, contrôleurs). Les représentants des usagers appartiennent à des organismes professionnels, avec lesquels la direction concernée entretient des relations étroites45.

  • 46 La Commission tripartite des Manufactures a ainsi examiné plus de 40 indemnités.
  • 47 La Commission tripartite des Manufactures place ses travaux dans la continuité des commissions de r (...)
  • 48 La Commission tripartite des Manufactures de l’Etat auditionne successivement les différents délégu (...)
  • 49 La Commission tripartite des Contributions directes a créé trois sous-commissions qui ont travaillé (...)
  • 50 La Commission tripartite des Contributions Indirectes a travaillé en formation plénière et rendu on (...)

25Les commissions n’ont pas tenu le même nombre de séances ni eu la même implication dans l’exercice. Mais toutes ont répondu à l’enquête « Indemnités » : il s’agissait, après avoir établi un tableau exhaustif des indemnités et des bénéficiaires, de les examiner une par une et de faire ensuite des propositions de réduction ou de suppression46. Dans un second temps, les commissions tripartites ont pour la plupart fait des propositions de réforme et de réorganisation47 ; pour ce faire, certaines ont procédé par audition48, d‘autres par sous-commission de travail49, les troisièmes par thème et dossier50.

V. Les propositions des commissions tripartites des Finances.

  • 51 Ainsi le directeur général de l’Enregistrement lui-même indique que toucher aux primes de rendement (...)
  • 52 La loi du 28 février 1933 prévoit que dans le cas où les commissions tripartites n’aboutiraient pas (...)
  • 53 Note du directeur général Tétrel à Bouthillier, directeur du Contrôle des Administrations financièr (...)

26Quelles propositions les commissions tripartites ont-elles faites ? Sur les indemnités, avec une remarquable unanimité qui a réuni dans un même élan représentants du personnel, représentants du public et représentants de la hiérarchie51, elles ont toutes conclu à l’impossibilité de réduire les primes, leurs taux et leurs montants et ont laissé au Parlement ou au Gouvernement le soin de décider des abattements qu’ils jugeraient nécessaires52. En revanche, en matière de réforme administrative, elles semblent avoir répondu aux espoirs que les syndicats réformistes avaient mis en elles. Elles ont permis aux syndicats et aux agents de présenter leurs revendications et d‘exposer leurs projets de réorganisation et de simplification, sur un mode pacifié et concertatif. En retour, la hiérarchie a su accueillir leurs propositions, s’en saisir parfois, et les défendre auprès du ministre et de ses conseillers quand elle y trouvait son propre intérêt53. Prenons trois exemples.

  • 54 La Commission tripartite a écarté comme n’entrant pas dans ses attributions les questions générales (...)
  • 55 Rappelons que les décrets-lois Poincaré de septembre 1926 ont institué la fusion des services des C (...)
  • 56 Rapport de synthèse, 33 page, séance du 10 mai 1933.

27La Commission tripartite des Contributions directes n’a tenu que trois séances, mais elles ont été efficaces54 : elle a mis à l’ordre du jour le dossier de la « dé-fusion » avec l’Enregistrement55, la réorganisation des contrôles des Contributions directes, de l’Inspection et des directions départementales, la motorisation des services, la réforme de l’avancement des contrôleurs, la suppression des travaux à la tâche au Cadastre, la révision des évaluations foncières, la création de Bureaux chargés des renseignements fiscaux et des relations avec le public, la simplification de diverses taxes, de l’impôt sur le revenu et du contentieux. La hiérarchie appuie la totalité des mesures préconisées et le Président Tétrel, directeur général, peut conclure ainsi son rapport général56 : « En raison des difficultés croissantes rencontrées par les agents de mon Administration dans l’exécution de leur tâche, il serait urgent de procéder à une réorganisation de mes services sur les bases envisagées par la Commission tripartite ».

  • 57 Projet de loi n° 2317, article 79.
  • 58 Réalisée par décret le 2 janvier 1934.
  • 59 Cf. décret du 25 septembre 1933.
  • 60 Note à la direction générale le 15 février 1934.
  • 61 Cf. le décret du 25 septembre 1933.
  • 62 Cf. l’arrêté du 16 décembre 1933.
  • 63 Note du directeur général le 21 juin 1933. Mesure admise au Budget 1934.

28La Commission tripartite des Contributions Indirectes, présidée par H. Deroy, a procédé un peu différemment, en fournissant une contribution spécialisée, technique et organisationnelle. Outre la préparation de décisions concernant des suppressions ou des transformations d’emploi, elle a produit une dizaine de brefs rapports sur toute une série de dossiers spécialisés, qui trouveront pour certains une solution réglementaire ou administrative dans les mois qui suivent, tels que l’habilitation des brigades de gendarmerie à l’apposition des visas en cours de transport dans le cadre de la lutte contre la fraude ; l’unité de contrôle et de perception des droits sur les spectacles ; le contournement de l’Imprimerie nationale et de la direction du Personnel pour la fabrication des imprimés de service et le recours aux entreprises privées ; la modification du régime des raffineries57 ; la réforme de l’exercice des salines et des fabriques de sel58 ; l’installation de bascules enregistreuses dans les sucreries59 ; la répartition du produit des amendes et des confiscations et la mise en œuvre de nouvelles méthodes de comptabilité, en accord avec l’Inspection générale des Finances60 ; l’extension des compétences de la direction générale en matière de contentieux61 ; l’extension de la compétence des directeurs départementaux et la réorganisation des services extérieurs (déconcentration)62 ; la création d‘emplois de contrôleurs principaux-rédacteurs et de quinze brigades de surveillance, la suppression d’emplois de commis titulaires et la transformation de sous-directions en directions par regroupements de services63 C’est sans doute la Commission qui a le mieux joué le jeu de l’alliance entre la hiérarchie et les syndicats, à la fois pour obtenir des moyens supplémentaires de la part du ministre et du Parlement et pour faire avancer ses solutions « techniciennes ».

  • 64 La Commission tripartite de l’Enregistrement, au contraire de la Commission des Contributions direc (...)
  • 65 Rapport soumis par un inspecteur de Bordeaux et discuté en commission.

29Quant à la Commission de l’Enregistrement, qui se devait d’être la plus dynamique en matière de collaboration tripartite, compte tenu du militantisme réformiste de ses responsables syndicaux, A. Budon et G. Mer, elle se saisit en effet des projets de réorganisation qui lui sont soumis par les représentants du personnel et développe les thèmes organisationnels qui lui sont chers : la question de la « fusion » avec les Contributions directes64 ; l’extension de la délégation du droit de grâce aux receveurs et aux agents de contrôle ; la création de directions régionales ; la centralisation au chef-lieu d‘arrondissement des bureaux de canton ; l’intensification de la coopération du cadre des receveurs à l’assiette et au contrôle extérieur de l’impôt ; la formation professionnelle des surnuméraires ; la réorganisation du cadre des commis d‘hypothèques ; la modification du système de rémunération pour les distributeurs de timbres ; la simplification des formalités administratives ; la suppression de la taxe statistique ; la réduction et la simplification des droits de succession ; un plan concernant la réduction d‘emplois de commis titulaires et leur transformation en auxiliaires ; l’organisation de centres régionaux de comptabilité65 ; l’authentification des ventes d’immeubles et de commerces… Et de conclure son rapport final par le vœu « que les représentants du public puissent continuer à l’avenir à collaborer avec l’administration pour l’élaboration des mesures qui les concernent » et que l’on puisse constituer « au sein de l’Administration un Comité permanent de consultation, comme il en existe dans d‘autres services ».

VI. Bilan de l’expérience des commissions tripartites

30Les commissions tripartites ont bien existé et elles ont réellement travaillé, du moins au ministère des Finances. A ce titre, elles représentent la première expérience de collaboration appliquée entre administration, usagers et syndicats, appliquée à la réforme administrative. Quel est leur bilan et comment peut-on juger cette expérience ?

31En matière d’économies budgétaires, leur bilan est très faible : en concluant à l’impossibilité de réduire les indemnités, les commissions tripartites ont fait la preuve qu’il n’entre pas dans les compétences ni dans la capacité des services de définir et de mener une politique de rémunérations restrictive ou compressive. Le Gouvernement en était sans doute déjà lui-même convaincu, puisque sans attendre les résultats des travaux des commissions tripartites et du Comité supérieur des Economies, il a fait voter la loi du 28 février 1933 qui instituait un prélèvement progressif (de 2 à 8 %) sur les traitements des fonctionnaires supérieurs à 12 000 francs et prévoyait un abattement de 10 % sur les indemnités.

32En matière de réforme administrative en revanche, le bilan est plus intéressant. Les représentants du public se sont inégalement impliqués et ce sont surtout les syndicats de fonctionnaires qui ont tiré leur épingle du jeu, écartant ou minorant les projets individuels d’agents. On trouve dans les propositions des commissions un mélange de propositions techniques de perfectionnement réglementaire et administratif, de réorganisation des services et de réclamations statutaires, financières et catégorielles – toutes à la hausse !

33Les commissions tripartites de 1933 peuvent sans doute être considérées comme l’une des premières tentatives d‘expérimentation de « co-gestion » administrative, quand bien même elles n’ont laissé aucune trace chez les acteurs et les historiens de la réforme administrative de la seconde moitié du XXème siècle. Mais elles ont surtout substitué à un mode conflictuel de relation entre hiérarchie et fonctionnaires un mode apaisé et concertatif de revendication corporatiste, qui ponctuellement existait déjà mais qui prend ici pour un temps une forme officielle et organisée. A ce moment précis, l’administration semble avoir collaboré sans difficulté au « tripartisme » administratif, soit parce que les commissions tripartites lui ont permis d‘imposer ses propres schémas et de les faire avaliser par les représentants du personnel, soit parce que syndicats et hiérarchie, unis par une même alliance budgétaire, sont réellement tombés d‘accord pour mettre en œuvre telle ou telle réorganisation ou telle ou telle mesure technique.

34Cette expérience a-t-elle fait les preuves de l’intérêt du syndicalisme d’intérêt général et convaincu le Gouvernement ? Compte tenu de sa brièveté, il est permis d‘en douter. Quoiqu’il en soit, l’agenda politique et financier vient casser cette timide dynamique de concertation ; la mise en œuvre d‘une sévère politique de déflation budgétaire centrée sur la réduction des traitements des fonctionnaires et imposée par décrets-lois au printemps 1934 puis 1935 et le retour à une réforme administrative d’en-haut ruinent les espoirs et les efforts des groupements de fonctionnaires réformistes. Mais cette conjoncture politique et financière contraire n’est pas seule en cause ; du sein même de l’Etat moderne, alors même que les commissions tripartites n’ont pas encore été créées, surgissent des voix divergentes.

VII. Clivage au sein de l’Etat moderne sur les méthodes de la réforme administrative ?

  • 66 L’Etat moderne, n° 7, juillet 1932.
  • 67 Selon J. Patouillet, chaque directeur général devrait avoir un conseil d’administration, véritable (...)
  • 68 Le Comité de Réforme Administrative créé par Paul Reynaud en 1938 est sans doute ce qui se rapproch (...)

35Dès juillet 193266, on discerne les prémices d’une ligne de fracture au sein de la rédaction de l’Etat moderne entre un G. Mer partisan inconditionnel du « tripartisme » administratif consultatif et un J. Patouillet partisan d’un « tripartisme » que nous qualifierons d’encadré ou de dirigé. En effet, dans ses propositions de réforme, J. Patouillet conserve un caractère « tripartite » aux conseils d’administration qu’il place auprès des directeurs et des chefs de service67, mais il insiste fortement sur la nécessité de mettre en place un organisme spécialisé pour diriger d’en haut la réforme administrative : « La commission, c’est l’enterrement de la réforme administrative », s’exclame-t-il. Il préconise à la place le recours à « une équipe compacte de quelques hommes décidés munis de pouvoirs presque dictatoriaux », dotés « d’une volonté agissante » et d’un « plan » de réforme, organisés selon le dispositif suivant : un décideur, un conseil tripartite de cinq ou six membres et « une équipe de réalisateurs », formée de « fonctionnaires formés et avertis », le tout rattaché de façon permanente au Président du Conseil ou au ministre des Finances »68.

  • 69 L’Etat moderne, n° 1, janvier 1933.
  • 70 Sur les idées de J. Patouillet en matière de réforme administrative, « De Monsieur Paul-Boncour à l (...)

36Suite à la création des commissions tripartites, en janvier 1933, J. Patouillet revient à la charge69 : « Les administrations ne se réforment pas d‘elles-mêmes ; une réforme n’est possible que si elle est imposée. C’est en prescrivant aux administrations de supprimer tel ou tel emploi, de transformer tel ou tel service, de modifier telle ou telle méthode que l’on peut espérer des réformes susceptibles de se traduire en économies effectives. (…). L’initiative ne peut parvenir d’en bas, elle doit être inspirée d‘en haut ». Sceptique à l’égard des commissions tripartites dont il dénonce la lenteur et le caractère trop « superficiel », il voit en elles des organismes purement administratifs, sans direction ni directives, isolés et compartimentés, attirés vers des modifications de détails et prisonniers des bureaux. Et de conclure : « Les commissions d‘économies sont dès à présent vouées à l’insuccès », car « les modalités de la réforme ne doivent pas être demandées aux administrations, puisque c’est à elles-mêmes qu’il faut injecter du sang nouveau »70. Au modèle de la réforme menée d’en bas ou du moins de l’intérieur défendu par G. Mer, J. Patouillet oppose donc un autre modèle de réforme administrative, menée d’en haut, par un « organe actif, chargé d’établir le plan d’une réforme imposée et de statuer sur la mise au point de la réforme », permanent et doté d’une personnalité propre, dégagé des services et soutenu par « un conseil de fonctionnaires compétents et de parlementaires », qui dirigera le travail des équipes selon un plan général orienté vers l’avenir. Est-ce à dire que la consultation des syndicats en sera absente ? Non, affirme J. Patouillet, « le syndicalisme sera associé à l’œuvre constructive, mais un syndicalisme organisé et dirigé ».

  • 71 L’Etat moderne, n° 11, novembre 1933, p. 859-864.

37Fin 1933, J. Patouillet n’a pas grand mal à tracer un bilan négatif des commissions tripartites : lenteur, non publication des travaux et des rapports, échec sur la réduction des indemnités, propositions de mesures de détails, escamotage des résultats par les administrations centrales et par la hiérarchie… Mettant en cause leur point de vue partiel et local, alors que selon lui la réforme administrative doit englober toute l’administration71, J. Patouillet conclut à leur échec : « Il est inutile de demander aux administrations de se réformer elles-mêmes ; par essence, elles sont routinières et paperassières. La réforme administrative doit être imposée et dirigée » (…). Cela implique un plan, une idée directrice, la volonté de rénover et de bâtir un édifice moderne ». C’est à cette dernière idée que Georges Mer, déçu par l’expérience des commissions tripartites mais résolu à ne pas abandonner l’idée de collaboration entre syndicats, administration et usagers, va se rallier en 1934 : au « tripartisme » succède « le planisme » qui va faire florès sous toutes ses formes, y compris pour la réforme administrative.

VIII. Conclusion

  • 72 Diverses commissions d’étude, où siègent des représentants des groupements de fonctionnaires, sont (...)
  • 73 Cf. le décret du 14 novembre 1936. Un représentant de la CGT y siège de droit, et autre nouveauté p (...)
  • 74 Les commissions ou comités sont loin d‘être numériquement « tripartites » comme en 1933 et l’équili (...)

38A partir de 1933 et jusqu’en 1939 alternent expériences de réforme administrative d’en bas et tentatives de réforme d’en haut. Après l’expérience des décrets-lois de 1934-1935, le Front Populaire de 1936 ramène au pouvoir une coalition de gauche ; suscitant à nouveau un grand espoir au sein de l’Etat moderne, le Gouvernement socialiste tente une seconde expérience de collaboration entre l’administration et les syndicats (Siwek, 1989)72. Le ministère des Finances se montre une fois encore l’un des ministères les plus entreprenants dans ce domaine, avec la nomination en novembre 1936 de G. Mer comme Secrétaire général au ministère des Finances, la création d‘un comité consultatif du Personnel et l’installation d‘un comité consultatif « tripartite » des administrations financières, chargé de « donner son avis sur toutes les questions d‘ordre fiscal ou économique ou d‘organisation du service des administrations financières »73. Cette nouvelle tentative reste modeste en termes de participation qualitative et quantitative des syndicats74 ; en outre, amorcée tardivement, elle avorte dès le printemps 1937 avec la chute du Front Populaire.

  • 75 Le Comité de Réforme administrative créé en 1938 ne comporte que des hauts fonctionnaires et aucun (...)
  • 76 Sous Vichy, les syndicats sont interdits et c’est le Gouvernement qui pilote l’élaboration du statu (...)
  • 77 Ordonnance du 6 janvier 1945, article 2. Les Commissions des Méthodes, installées dans chaque minis (...)

39De 1938 à 1945, sous le Gouvernement Reynaud75, puis sous le régime de Vichy76, c’est la réforme administrative d’en haut qui domine, menée par la Présidence du Conseil. Il faut attendre la Libération et sa poussée révolutionnaire pour retrouver une initiative de réforme administrative d’en bas comparable à celle de 1933 : les Commissions des Méthodes de 194577. Plus éphémères, moins ambitieuses et moins productives que les commissions tripartites de 1933, elles précèdent d’une année la reconnaissance du droit syndical des fonctionnaires et la création des institutions paritaires de la Fonction Publique, conquêtes politiques obtenues à l’initiative des syndicats, mais par voie gouvernementale et législative. Faut-il rappeler en effet qu’à l’époque, les représentants des syndicats ont l’oreille du gouvernement, notamment dans l’entourage immédiat de M. Thorez, Ministre communiste de la Fonction Publique, et qu’ils disposent de puissants relais au Parlement. Alors, faut-il qualifier la réforme du Statut général des Fonctionnaires de réforme d‘en bas ou de réforme d‘en haut ? Quoiqu’il en soit, fin 1946, le « tripartisme » administratif cher à l’Etat moderne a vécu, et le paritarisme appliqué à la gestion des personnels débute son existence institutionnelle... Et la réforme administrative ? Délaissée ou négligée par les syndicats désormais absorbés par les questions de personnel, elle glisse pour plusieurs décennies aux mains d’une haute administration qui semble davantage avoir retenu les leçons de J. Patouillet que celles de G. Mer : la réforme administrative doit être « imposée et dirigée » d’en haut !

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Bibliographie

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Notes

1 Par exemple, le Comité des Réformes créé le 3 août 1922 à l’initiative du Parlement, présidé par le député Louis Marin, auteur d’un ambitieux plan de réforme administrative remis au Gouvernement en novembre 1923.

2 Par exemple, les décrets-lois du Gouvernement Poincaré de l’été 1926, inspirés en partie du Rapport Marin ou les décrets-lois de 1934-1935.

3 L’entre-deux-guerres a été friand de ces comités de hauts fonctionnaires chargés d’instruire et d’exécuter des plans d’économies ou de réorganisation administrative, sous des noms parfois tout à fait significatifs (par exemple, le comité de la Hache de 1938).

4 Pour les décrets-lois de 1934-1935, c’est la direction du Budget, sur décision du Gouvernement et du ministre des Finances, qui applique les abattements de crédits sur les effectifs, les traitements et les indemnités.

5 La fusion des services de l’Enregistrement et des Contributions Directes est décidée par décret-loi le 17 septembre 1926 et appliquée au ministère des Finances par les directions générales concernées, sans concertation avec les syndicats. Sur la critique que font de cette réforme les syndicalistes des Contributions Directes, voir l’Etat moderne, n° 9, octobre 1928, p. 44-47.

6 C’est ainsi que Vincent Auriol, député SFIO, désigne la fusion des services de l’Enregistrement et des Contributions Directes : « une réforme imposée d’en haut », in L’Etat moderne, n° 9, ibidem.

7 Dans l’entre-deux-guerres, nombreux sont les projets de réorganisation ou de réformes portés par les syndicats professionnels de fonctionnaires pour leur propre administration : la réforme de la gestion du réseau du Trésor Public en 1923 ; le reclassement et la mise à parité des agents des Contributions Indirectes en 1928 par rapport aux agents des Contributions Directes ; la réorganisation des Contributions Directes et de l’Enregistrement en 1932 etc…

8 Les responsables syndicaux, A. Budon et G. Mer, hauts fonctionnaires de l’Enregistrement, défendent au sein de l’Etat moderne un modèle clairement « endogène » de la réforme administrative. Selon A. Budon, «  la réforme administrative ne peut venir que du besoin directement exprimé des organes qui la supporteront et la réaliseront pour des fins collectives qui leur sont propres. Elle est la tendance même de l’Etat actuel à se transformer (…). C’est donc par une sorte de génération autogène que la réforme administrative arrivera à sourdre et à prendre corps », L’Etat moderne, n° 2, 1929. On verra que ce modèle de réforme « de l’intérieur » va être concurrencé dans les années trente, par un autre modèle de réforme administrative, cette fois-ci « de l’extérieur ».

9 1919, commission sur les traitements à laquelle participent les représentants du personnel ; 1920, Comité supérieur d’enquête sur les Economies, composé uniquement de hauts fonctionnaires ; 1923, commissions tripartites Blum ; 1926, décrets-lois Poincaré et réforme d‘en haut ; 1933, Comité supérieur d’économies et commissions tripartites ; décrets-lois de 1934-1935 ; 1936, Front Populaire et collaboration avec les syndicats de fonctionnaires ; 1938, Comité de réforme administrative de Paul Reynaud et retour aux décrets-lois.

10 Rappelons qu’il a toujours existé des collaborations informelles et « locales » entre administrations et associations de fonctionnaires, notamment pour les nominations et pour les effectifs.

11 « Tripartite » désigne dans l’entre-deux-guerres la triple composante des commissions de réforme administrative : parlementaires ou représentants de l’administration (gouvernement), représentants des personnels, représentants des usagers. Voir infra.

12 Surmontant les comités tripartites de premier degré, le Comité national lui-même tripartite serait chargé de l’étude des moyens pour utiliser les idées et les compétences des agents, de la détermination d’une politique générale des recrutements, des carrières, des emplois, des indemnités et des traitements, du développement de l’enseignement administratif et de la formation continue, de l’amélioration des méthodes et l’organisation des bureaux.

13 Voir L’Etat moderne, n° 2, mars 1928, p. 13-17 et p. 24-31 ; l’Etat moderne, n° 1, janvier 1929 et n° 2, février 1929. A. Budon, responsable de l’Union générale de l’Enregistrement, cite notamment la commission tripartite de l’Enregistrement, celle des Contributions directes, celle des Percepteurs et celle des Agents pénitentiaires. Selon lui, la Commission tripartite de l’Enregistrement aurait proposé et préparé en 1923 trois réformes importantes : le timbre fiscal unique, la fusion des Contributions Directes et de l’Enregistrement et, dans le cadre de cette fusion, un projet de création d’une Ecole professionnelle des Contributions Directes et de l’Enregistrement à Lyon. Il voit dans ces Commissions tripartites de premier degré la préfiguration d’un Conseil national économique rénové, auquel participeraient « toutes les forces vives de la Nation ».

14 Le 19 juin 1925, une proposition de loi reconnaissant le droit syndical aux fonctionnaires est déposée par les députés Chabrun, Chautemps et le groupe socialiste (Auriol, Paul-Boncour, Blum) ; le Rapport est approuvé par la Commission du Travail de la Chambre fin novembre 1926, mais le projet n’aboutit pas. L’occasion est manquée.

15 Cette pratique n’est pas totalement nouvelle au ministère des Finances, puisque des administrateurs de la direction du Budget sont détachés auprès de l’Assemblée pour aider les parlementaires dans l’examen et le vote du Budget, mais c’est une innovation pour la matière fiscale, et c’est encore plus inédit de la part de militants syndicaux.

16 Le Cartel des Finances réunit les représentants de toutes les administrations chargées d’établir et de faire rentrer l’impôt, à savoir l’Union générale des fonctionnaires de l’Enregistrement, le Syndicat des percepteurs, le Syndicat des agents des contributions indirectes, le Syndicat des agents des trésoreries générales, le Syndicat des agents du service actif des douanes et le Syndicat des agents du cadastre.

17 Manifeste du Cartel des Fonctionnaires des Finances, adressé le 21 janvier 1926 au Président de la République, publié dans l’Etat moderne, n° 2, mars 1928, p. 85-88.

18 Le Cartel des Finances propose de réaliser en premier lieu une réforme constitutionnelle et administrative en instituant une « représentation économique de tous les éléments qui participent à la production et à l’expansion nationale » (y compris les syndicats de fonctionnaires) et en instituant la responsabilité personnelle des agents publics ; il propose en second lieu une réforme fiscale, associant à la fois une baisse des taux d’impôts, une meilleure information fiscale afin de faire accepter l’impôt et la collaboration des experts fiscaux de l’administration pour un meilleur ajustement de la fiscalité aux facultés des contribuables.

19 Sur les espoirs mis dans un Conseil national économique, l’Etat moderne, n° 2, mars 1928 ; n° 6, juin 1929 ; n°4, avril 1933.

20 Les syndicats de fonctionnaires obtiennent en avril 1925 deux sièges au sein du CNE.

21 Cette Commission comporte cinq hauts fonctionnaires et quatre représentants des groupements de fonctionnaires.

22 Créée en janvier 1928, la revue inaugure son existence par un numéro spécial sur « La collaboration de toutes les forces vives de la Nation à l’édification de l’Etat moderne », n° 2, mars 1928. 

23 Manifeste fondateur, in L’Etat moderne, n° 1, février 1928. L’Etat moderne s’inscrit dans la même inspiration que le Groupe d’Etude pour l’Organisation de l’Etat créé en 1926 (GEOE), auquel Georges Mer participe, qui réunit des hauts fonctionnaires (R. Marcel, E. Labeyrie), des universitaires et des juristes (R. Cassin), des responsables économiques (A. Citroën, J.-F. Bloch-Lainé), etc.

24 G. Mer, Le syndicalisme des fonctionnaires, 1929 et La réforme de l’Etat en action, 1934.

25 Sur cette association des usagers chère aux années trente, voir G. Renard, « La collaboration des administrés », Revue internationale des sciences administratives, 3, 1932.

26 Sur le terme de « polysynodie », F. Descamps, « Administration consultative et administration active : le cas des comités d’économies et de réforme administrative de l’entre-deux-guerres », Revue administrative, n° 373, janvier-février 2010, p. 75-83.

27 Sur la réforme des administrations financières et sur la réforme fiscale, L’Etat moderne, n° 2, mars 1928 ; n° 3, avril 1928 ; n° 11, décembre 1928 ; n° 10 octobre 1929 ; n° 11, novembre 1930 ; n° 1, janvier 1932 ; n° 3, mars 1932. Sur la réforme de la Comptabilité Publique, n° 7, juillet 1930, n° 8-9, août-septembre 1930. Sur la réforme douanière et sur la réorganisation des services douaniers, n° 12, décembre 1930 ; n° 3, mars 1931 ; n° 8-9, août-septembre 1931 ; n° 7, juillet 1932.

28 A la grande joie des responsables de l’Etat moderne, P. Gruet, M. Déat, P. Montagnon, V. Auriol, A. de Monzie, H. Clerc etc. sont élus députés et l’Etat moderne peut ainsi titrer l’un de ses éditoriaux (n° 5, mai 1932) : «  Le triomphe d’Henri Clerc est le triomphe de l’Etat moderne » !

29 Réorganisation des services financiers, révision du système fiscal, rationalisation des services administratifs et des structures, suppression des emplois inutiles, réduction de la paperasserie, amélioration du recrutement des personnels, contrôle de l’assiduité, hausse du rendement etc. (cf. n° 6, juin et n° 7, juillet 1932 ; n° 2, février 1933)…Outre les articles des hauts fonctionnaires de l’Enregistrement, il faut noter la contribution des administrateurs réformistes des Contributions Indirectes tels que J. Patouillet et J. Altiéri, qui parviennent même à convaincre M. Piquemal, représentant de la ligne révolutionnaire (CGT) de faire ses propres propositions de réforme fiscale et administrative dans les colonnes de L’Etat moderne.

30 L’Etat moderne, n° 7, juillet 1932. Cf. également les propositions du GEOE sur la création d’un Conseil National Technique tripartite consultatif, celles de J. Patouillet sur la création de conseils d’administrations tripartites dans les grandes directions et celles de J. Altiéri sur les commissions tripartites dans les services extérieurs.

31 L’Etat moderne n° 10, octobre 1932.

32 Sur le Comité supérieur des Economies et ses activités, on se reportera aux archives du CAEF à la cote B 33. 452.

33 L’Etat moderne, n° 10, octobre 1932.

34 Décret du 22 octobre 1932, art.5 ; décret du 20 novembre 1932 ; loi du 28 février 1933, art.74.

35 C’est dans ce cadre que, suite au décret du 20 novembre 1932 instituant la commission tripartie de l’Enregistrement, G. Mer, directeur de l’Enregistrement du département de la Seine, se présente comme candidat au titre de représentant du personnel. Cf. L’Etat moderne, n° 1, janvier 1933, profession de foi du candidat G. Mer à la commission tripartite de l’Enregistrement, p. 27-29. Il s’agit de collaborer avec l’Administration et de prouver « que le péril des finances publiques ne vient pas de l’exagération de nos émoluments à peine adaptés au coût de la vie, mais (…) au défaut de contrôle rationnel des recettes d’impôts et de certaines dépenses, ainsi qu’à une organisation périmée de leurs personnels ». En définitive, c’est A. Budon conservateur des Hypothèques à Tours et secrétaire général de l’Union pour l’Enregistrement qui siègera au sein de la Commission

36 La revue consacre un très important dossier à « La position de l’Etat moderne dans les commissions de réforme administrative » (n° 1, janvier 1933) et incite les fonctionnaires et les représentants du personnel à participer aux commissions tripartites. G. Mer et J. Altiéri, respectivement pour l’Enregistrement et pour les Contributions Indirectes redisent leur enthousiasme pour cette démarche de collaboration et de co-gestion. Voir aussi le numéro-bilan, n° 11, novembre 1933 : « La réforme administrative et les Commissions ».

37 Une circulaire du 7 mars 1933 de la direction du Budget précise l’objectif du Gouvernement, non chiffré dans la loi du 28 février 1933 : trouver 400 millions de francs d‘économies, soit environ un abattement de 20-25 % sur les crédits de personnel.

38 Circulaire aux présidents des commissions tripartites, 7 mars 1933. Lors d’une séance de la commission tripartite de l’Enregistrement, on apprend que dans le cas où les commissions tripartites n’aboutiraient pas, un abattement forfaitaire de 10 % sera appliqué aux dépenses d ‘indemnités (séance du 16 mars 1933).

39 CAEF, B 33. 452.

40 Le Directeur général Tannery refuse au départ la création d‘une commission tripartite, mais sur l’insistance du Comité supérieur et de la direction du Budget, il se voit contraint d’obtempérer. Créée en juin 1933, la commission ne tient qu’une seule séance le 10 juillet 1933. Tannery marque sa réticence à donner les renseignements exigés sur les indemnités mais profite néanmoins de l’occasion pour faire passer une grosse note sur la réforme de la Caisse (26 avril 1933).

41 Syndicats de douaniers (« actifs » et « sédentaires »), cadres supérieurs des régies financières etc.

42 « Nous savons bien que si la tâche qui nous incombe est si difficile à remplir, c’est parce que les syndicats n’ont pas sur la gestion de l‘Administration la part d’influence qui devrait leur revenir dans un Etat bien organisé ». Par cette politique de collaboration, « nous montrerons la nocivité de cette lacune et la nécessité de cette influence » (Pour le Bureau, le Secrétaire général, Sabbe, 4 novembre 1932).

43 Les réponses, anonymes ou signées nominativement, sont à adresser au Bureau du Syndicat. Les réponses aux questions doivent figurer sur des feuilles séparées de façon à autoriser un traitement collectif et statistique. A notre connaissance, la seule expérience où un questionnaire d’enquête anonyme a été distribué aux agents de l’administration centrale du ministère des Finances est celle de la Mission RCB en 1968-1969.

44 On ne dispose pas d‘archives permettant d’établir si le Syndicat a véritablement mené cette enquête et si, dans le cas positif, la Commission a utilisé les résultats de cette enquête.

45 Pour l’Enregistrement, sont représentés au sein de la commission, les Notaires de France, les détenteurs de valeurs mobilières ou les épargnants, les banquiers et la chambre de commerce de Paris.

46 La Commission tripartite des Manufactures a ainsi examiné plus de 40 indemnités.

47 La Commission tripartite des Manufactures place ses travaux dans la continuité des commissions de réforme de 1909 (Rapport Fayol) et de 1925 (Rapport Citroën).

48 La Commission tripartite des Manufactures de l’Etat auditionne successivement les différents délégués et représentants du Personnel : agents techniques du cadre supérieur, agents techniques du cadre secondaire, agents commissionnés, agents de fabrication etc.

49 La Commission tripartite des Contributions directes a créé trois sous-commissions qui ont travaillé en parallèle (« Personnels et organisation » ; « Matériel et méthodes de travail » et « Rapports de l’Administration avec les particuliers ») et établi des rapports particuliers sur ces sujets. La Commission tripartite de l’Enregistrement a constitué deux sous-commissions, l’une sur l’organisation générale de l’Administration et l’autre sur la législation et sur la répression des fraudes. On apprend incidemment que le personnel a eu la faculté de faire des propositions anonymes. Mais la plupart des documents de travail ont été établis en sous-commission, après consultation des cadres départementaux, ou sur rapports individuels. A. Budon, membre suppléant de la commission tripartite, se prononce contre la prise en compte des rapports individuels issus d’agents de base qu’il qualifie de non « sérieusement étudiés » et de « sans intérêt », au profit des projets syndicaux ; le directeur décide de ne pas écarter les suggestions individuelles.

50 La Commission tripartite des Contributions Indirectes a travaillé en formation plénière et rendu onze rapports, dont on sait que certains ont été suivis de décisions ministérielles ou budgétaires. La commission de l’Enregistrement a travaillé par thèmes et formulé toute une série de vœux.

51 Ainsi le directeur général de l’Enregistrement lui-même indique que toucher aux primes de rendement serait « un véritable désastre » et que ces primes «  constituent un stimulant des plus précieux pour les agents » (séance du 16 mars 1933, p. 3). Les représentants du personnel ont à peine besoin d‘insister et la commission conclut « que les indemnités [de rendement] sont toutes justifiées et qu’elles ne présentent en aucun cas un caractère abusif, ainsi que le reconnaissent spontanément MM. les représentants du public ».

52 La loi du 28 février 1933 prévoit que dans le cas où les commissions tripartites n’aboutiraient pas un abattement forfaitaire de 10 % serait appliqué aux indemnités.

53 Note du directeur général Tétrel à Bouthillier, directeur du Contrôle des Administrations financières, le 11 octobre 1933, où le directeur fait remarquer que les mesures proposées par la Commission tripartite l’ont déjà été et qu’elles ont été repoussées jusqu’à présent.

54 La Commission tripartite a écarté comme n’entrant pas dans ses attributions les questions générales telles que l’élaboration « d‘un Code fiscal », la question de la séparation des pouvoirs exécutif et juridictionnel quant à l’interprétation des lois, l’institution « d‘un Comité supérieur des Finances tripartite chargé de coordonner sous l’autorité du Ministre les efforts de toutes les régies », la spécialisation des régies financières.

55 Rappelons que les décrets-lois Poincaré de septembre 1926 ont institué la fusion des services des Contributions directes et de l’Enregistrement. Or cette mesure de réforme administrative par le haut a été rapportée par la loi du 30 juin 1931. En 1933, la séparation des services et le retour à la situation antérieure sont donc en train de s’effectuer lentement, non sans difficultés et non sans débats... Ici, la commission tripartite, constatant l’échec de la fusion, se prononce fermement en faveur de la restitution de l’assiette de l’impôt direct aux contrôleurs des Contributions directes et pour l’abandon de « cette organisation hybride » (séance du 10 mai 1933).

56 Rapport de synthèse, 33 page, séance du 10 mai 1933.

57 Projet de loi n° 2317, article 79.

58 Réalisée par décret le 2 janvier 1934.

59 Cf. décret du 25 septembre 1933.

60 Note à la direction générale le 15 février 1934.

61 Cf. le décret du 25 septembre 1933.

62 Cf. l’arrêté du 16 décembre 1933.

63 Note du directeur général le 21 juin 1933. Mesure admise au Budget 1934.

64 La Commission tripartite de l’Enregistrement, au contraire de la Commission des Contributions directes, se prononce en faveur du maintien de la fusion.

65 Rapport soumis par un inspecteur de Bordeaux et discuté en commission.

66 L’Etat moderne, n° 7, juillet 1932.

67 Selon J. Patouillet, chaque directeur général devrait avoir un conseil d’administration, véritable organe consultatif pour les questions d’organisation et de réglementation sur le modèle des « sociétés industrielles et commerciales » où « le conseil d’administration est un conseil qui administre, qui donne les directives et qui ne prend pas les décisions relatives à l’exécution ». Ces conseils d’administrations seraient composés de fonctionnaires centraux, de fonctionnaires des services extérieurs, des représentants du personnel et des représentants des usagers.

68 Le Comité de Réforme Administrative créé par Paul Reynaud en 1938 est sans doute ce qui se rapproche le plus de ce modèle.

69 L’Etat moderne, n° 1, janvier 1933.

70 Sur les idées de J. Patouillet en matière de réforme administrative, « De Monsieur Paul-Boncour à la réforme administrative », L’Etat moderne, n° 1, janvier 1933, p. 12 à 22.

71 L’Etat moderne, n° 11, novembre 1933, p. 859-864.

72 Diverses commissions d’étude, où siègent des représentants des groupements de fonctionnaires, sont créées auprès du Président du Conseil et dans les ministères, par exemple, sur la reconnaissance du droit syndical, sur les questions de personnel et de fonction publique, sur la collaboration entre administration et syndicats, sur la création d‘une Ecole supérieure d‘administration.

73 Cf. le décret du 14 novembre 1936. Un représentant de la CGT y siège de droit, et autre nouveauté par rapport à 1933, on parle d‘un représentant des « consommateurs ».

74 Les commissions ou comités sont loin d‘être numériquement « tripartites » comme en 1933 et l’équilibre entre les différentes composantes n’est guère respecté… Au comité consultatif de la politique économique et fiscale par exemple, il n’y a qu’un seul représentant syndical et qu’un seul représentant des usagers. Au comité du Personnel, la répartition n’est pas strictement « paritaire » et il n’est pas précisé si les représentants du personnel sont élus alors que c’était le cas en 1933.

75 Le Comité de Réforme administrative créé en 1938 ne comporte que des hauts fonctionnaires et aucun représentant du personnel ni des syndicats ni des usagers. L’expérience est là encore écourtée du fait du déclenchement de la guerre.

76 Sous Vichy, les syndicats sont interdits et c’est le Gouvernement qui pilote l’élaboration du statut des fonctionnaires de 1941.

77 Ordonnance du 6 janvier 1945, article 2. Les Commissions des Méthodes, installées dans chaque ministère, composées de représentants de la hiérarchie et des syndicats, redonnent pour un très bref instant l’initiative et la parole aux agents et aux syndicats pour collecter toutes les idées de réorganisation des services, de perfectionnement des méthodes de travail et d‘accroissement des rendements.

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Pour citer cet article

Référence papier

Florence Descamps, « Une expérience de réforme administrative d’en bas en France : les commissions tripartites de 1933 ou la première tentative de cogestion administrative au ministère des Finances », Pyramides, 19 | 2010, 153-178.

Référence électronique

Florence Descamps, « Une expérience de réforme administrative d’en bas en France : les commissions tripartites de 1933 ou la première tentative de cogestion administrative au ministère des Finances », Pyramides [En ligne], 19 | 2010, mis en ligne le 10 janvier 2012, consulté le 20 octobre 2017. URL : http://pyramides.revues.org/715

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Auteur

Florence Descamps

Maître de conférences en histoire à l’Ecole Pratique des Hautes Etudes, Paris. florencedescamps@wanadoo.fr.

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