Notes
Par exemple, le Comité des Réformes créé le 3 août 1922 à l’initiative du Parlement, présidé par le député Louis Marin, auteur d’un ambitieux plan de réforme administrative remis au Gouvernement en novembre 1923.
Par exemple, les décrets-lois du Gouvernement Poincaré de l’été 1926, inspirés en partie du Rapport Marin ou les décrets-lois de 1934-1935.
L’entre-deux-guerres a été friand de ces comités de hauts fonctionnaires chargés d’instruire et d’exécuter des plans d’économies ou de réorganisation administrative, sous des noms parfois tout à fait significatifs (par exemple, le comité de la Hache de 1938).
Pour les décrets-lois de 1934-1935, c’est la direction du Budget, sur décision du Gouvernement et du ministre des Finances, qui applique les abattements de crédits sur les effectifs, les traitements et les indemnités.
La fusion des services de l’Enregistrement et des Contributions Directes est décidée par décret-loi le 17 septembre 1926 et appliquée au ministère des Finances par les directions générales concernées, sans concertation avec les syndicats. Sur la critique que font de cette réforme les syndicalistes des Contributions Directes, voir l’Etat moderne, n° 9, octobre 1928, p. 44-47.
C’est ainsi que Vincent Auriol, député SFIO, désigne la fusion des services de l’Enregistrement et des Contributions Directes : « une réforme imposée d’en haut », in L’Etat moderne, n° 9, ibidem.
Dans l’entre-deux-guerres, nombreux sont les projets de réorganisation ou de réformes portés par les syndicats professionnels de fonctionnaires pour leur propre administration : la réforme de la gestion du réseau du Trésor Public en 1923 ; le reclassement et la mise à parité des agents des Contributions Indirectes en 1928 par rapport aux agents des Contributions Directes ; la réorganisation des Contributions Directes et de l’Enregistrement en 1932 etc…
Les responsables syndicaux, A. Budon et G. Mer, hauts fonctionnaires de l’Enregistrement, défendent au sein de l’Etat moderne un modèle clairement « endogène » de la réforme administrative. Selon A. Budon, « la réforme administrative ne peut venir que du besoin directement exprimé des organes qui la supporteront et la réaliseront pour des fins collectives qui leur sont propres. Elle est la tendance même de l’Etat actuel à se transformer (…). C’est donc par une sorte de génération autogène que la réforme administrative arrivera à sourdre et à prendre corps », L’Etat moderne, n° 2, 1929. On verra que ce modèle de réforme « de l’intérieur » va être concurrencé dans les années trente, par un autre modèle de réforme administrative, cette fois-ci « de l’extérieur ».
1919, commission sur les traitements à laquelle participent les représentants du personnel ; 1920, Comité supérieur d’enquête sur les Economies, composé uniquement de hauts fonctionnaires ; 1923, commissions tripartites Blum ; 1926, décrets-lois Poincaré et réforme d‘en haut ; 1933, Comité supérieur d’économies et commissions tripartites ; décrets-lois de 1934-1935 ; 1936, Front Populaire et collaboration avec les syndicats de fonctionnaires ; 1938, Comité de réforme administrative de Paul Reynaud et retour aux décrets-lois.
Rappelons qu’il a toujours existé des collaborations informelles et « locales » entre administrations et associations de fonctionnaires, notamment pour les nominations et pour les effectifs.
« Tripartite » désigne dans l’entre-deux-guerres la triple composante des commissions de réforme administrative : parlementaires ou représentants de l’administration (gouvernement), représentants des personnels, représentants des usagers. Voir infra.
Surmontant les comités tripartites de premier degré, le Comité national lui-même tripartite serait chargé de l’étude des moyens pour utiliser les idées et les compétences des agents, de la détermination d’une politique générale des recrutements, des carrières, des emplois, des indemnités et des traitements, du développement de l’enseignement administratif et de la formation continue, de l’amélioration des méthodes et l’organisation des bureaux.
Voir L’Etat moderne, n° 2, mars 1928, p. 13-17 et p. 24-31 ; l’Etat moderne, n° 1, janvier 1929 et n° 2, février 1929. A. Budon, responsable de l’Union générale de l’Enregistrement, cite notamment la commission tripartite de l’Enregistrement, celle des Contributions directes, celle des Percepteurs et celle des Agents pénitentiaires. Selon lui, la Commission tripartite de l’Enregistrement aurait proposé et préparé en 1923 trois réformes importantes : le timbre fiscal unique, la fusion des Contributions Directes et de l’Enregistrement et, dans le cadre de cette fusion, un projet de création d’une Ecole professionnelle des Contributions Directes et de l’Enregistrement à Lyon. Il voit dans ces Commissions tripartites de premier degré la préfiguration d’un Conseil national économique rénové, auquel participeraient « toutes les forces vives de la Nation ».
Le 19 juin 1925, une proposition de loi reconnaissant le droit syndical aux fonctionnaires est déposée par les députés Chabrun, Chautemps et le groupe socialiste (Auriol, Paul-Boncour, Blum) ; le Rapport est approuvé par la Commission du Travail de la Chambre fin novembre 1926, mais le projet n’aboutit pas. L’occasion est manquée.
Cette pratique n’est pas totalement nouvelle au ministère des Finances, puisque des administrateurs de la direction du Budget sont détachés auprès de l’Assemblée pour aider les parlementaires dans l’examen et le vote du Budget, mais c’est une innovation pour la matière fiscale, et c’est encore plus inédit de la part de militants syndicaux.
Le Cartel des Finances réunit les représentants de toutes les administrations chargées d’établir et de faire rentrer l’impôt, à savoir l’Union générale des fonctionnaires de l’Enregistrement, le Syndicat des percepteurs, le Syndicat des agents des contributions indirectes, le Syndicat des agents des trésoreries générales, le Syndicat des agents du service actif des douanes et le Syndicat des agents du cadastre.
Manifeste du Cartel des Fonctionnaires des Finances, adressé le 21 janvier 1926 au Président de la République, publié dans l’Etat moderne, n° 2, mars 1928, p. 85-88.
Le Cartel des Finances propose de réaliser en premier lieu une réforme constitutionnelle et administrative en instituant une « représentation économique de tous les éléments qui participent à la production et à l’expansion nationale » (y compris les syndicats de fonctionnaires) et en instituant la responsabilité personnelle des agents publics ; il propose en second lieu une réforme fiscale, associant à la fois une baisse des taux d’impôts, une meilleure information fiscale afin de faire accepter l’impôt et la collaboration des experts fiscaux de l’administration pour un meilleur ajustement de la fiscalité aux facultés des contribuables.
Sur les espoirs mis dans un Conseil national économique, l’Etat moderne, n° 2, mars 1928 ; n° 6, juin 1929 ; n°4, avril 1933.
Les syndicats de fonctionnaires obtiennent en avril 1925 deux sièges au sein du CNE.
Cette Commission comporte cinq hauts fonctionnaires et quatre représentants des groupements de fonctionnaires.
Créée en janvier 1928, la revue inaugure son existence par un numéro spécial sur « La collaboration de toutes les forces vives de la Nation à l’édification de l’Etat moderne », n° 2, mars 1928.
Manifeste fondateur, in L’Etat moderne, n° 1, février 1928. L’Etat moderne s’inscrit dans la même inspiration que le Groupe d’Etude pour l’Organisation de l’Etat créé en 1926 (GEOE), auquel Georges Mer participe, qui réunit des hauts fonctionnaires (R. Marcel, E. Labeyrie), des universitaires et des juristes (R. Cassin), des responsables économiques (A. Citroën, J.-F. Bloch-Lainé), etc.
G. Mer, Le syndicalisme des fonctionnaires, 1929 et La réforme de l’Etat en action, 1934.
Sur cette association des usagers chère aux années trente, voir G. Renard, « La collaboration des administrés », Revue internationale des sciences administratives, 3, 1932.
Sur le terme de « polysynodie », F. Descamps, « Administration consultative et administration active : le cas des comités d’économies et de réforme administrative de l’entre-deux-guerres », Revue administrative, n° 373, janvier-février 2010, p. 75-83.
Sur la réforme des administrations financières et sur la réforme fiscale, L’Etat moderne, n° 2, mars 1928 ; n° 3, avril 1928 ; n° 11, décembre 1928 ; n° 10 octobre 1929 ; n° 11, novembre 1930 ; n° 1, janvier 1932 ; n° 3, mars 1932. Sur la réforme de la Comptabilité Publique, n° 7, juillet 1930, n° 8-9, août-septembre 1930. Sur la réforme douanière et sur la réorganisation des services douaniers, n° 12, décembre 1930 ; n° 3, mars 1931 ; n° 8-9, août-septembre 1931 ; n° 7, juillet 1932.
A la grande joie des responsables de l’Etat moderne, P. Gruet, M. Déat, P. Montagnon, V. Auriol, A. de Monzie, H. Clerc etc. sont élus députés et l’Etat moderne peut ainsi titrer l’un de ses éditoriaux (n° 5, mai 1932) : « Le triomphe d’Henri Clerc est le triomphe de l’Etat moderne » !
Réorganisation des services financiers, révision du système fiscal, rationalisation des services administratifs et des structures, suppression des emplois inutiles, réduction de la paperasserie, amélioration du recrutement des personnels, contrôle de l’assiduité, hausse du rendement etc. (cf. n° 6, juin et n° 7, juillet 1932 ; n° 2, février 1933)…Outre les articles des hauts fonctionnaires de l’Enregistrement, il faut noter la contribution des administrateurs réformistes des Contributions Indirectes tels que J. Patouillet et J. Altiéri, qui parviennent même à convaincre M. Piquemal, représentant de la ligne révolutionnaire (CGT) de faire ses propres propositions de réforme fiscale et administrative dans les colonnes de L’Etat moderne.
L’Etat moderne, n° 7, juillet 1932. Cf. également les propositions du GEOE sur la création d’un Conseil National Technique tripartite consultatif, celles de J. Patouillet sur la création de conseils d’administrations tripartites dans les grandes directions et celles de J. Altiéri sur les commissions tripartites dans les services extérieurs.
L’Etat moderne n° 10, octobre 1932.
Sur le Comité supérieur des Economies et ses activités, on se reportera aux archives du CAEF à la cote B 33. 452.
L’Etat moderne, n° 10, octobre 1932.
Décret du 22 octobre 1932, art.5 ; décret du 20 novembre 1932 ; loi du 28 février 1933, art.74.
C’est dans ce cadre que, suite au décret du 20 novembre 1932 instituant la commission tripartie de l’Enregistrement, G. Mer, directeur de l’Enregistrement du département de la Seine, se présente comme candidat au titre de représentant du personnel. Cf. L’Etat moderne, n° 1, janvier 1933, profession de foi du candidat G. Mer à la commission tripartite de l’Enregistrement, p. 27-29. Il s’agit de collaborer avec l’Administration et de prouver « que le péril des finances publiques ne vient pas de l’exagération de nos émoluments à peine adaptés au coût de la vie, mais (…) au défaut de contrôle rationnel des recettes d’impôts et de certaines dépenses, ainsi qu’à une organisation périmée de leurs personnels ». En définitive, c’est A. Budon conservateur des Hypothèques à Tours et secrétaire général de l’Union pour l’Enregistrement qui siègera au sein de la Commission
La revue consacre un très important dossier à « La position de l’Etat moderne dans les commissions de réforme administrative » (n° 1, janvier 1933) et incite les fonctionnaires et les représentants du personnel à participer aux commissions tripartites. G. Mer et J. Altiéri, respectivement pour l’Enregistrement et pour les Contributions Indirectes redisent leur enthousiasme pour cette démarche de collaboration et de co-gestion. Voir aussi le numéro-bilan, n° 11, novembre 1933 : « La réforme administrative et les Commissions ».
Une circulaire du 7 mars 1933 de la direction du Budget précise l’objectif du Gouvernement, non chiffré dans la loi du 28 février 1933 : trouver 400 millions de francs d‘économies, soit environ un abattement de 20-25 % sur les crédits de personnel.
Circulaire aux présidents des commissions tripartites, 7 mars 1933. Lors d’une séance de la commission tripartite de l’Enregistrement, on apprend que dans le cas où les commissions tripartites n’aboutiraient pas, un abattement forfaitaire de 10 % sera appliqué aux dépenses d ‘indemnités (séance du 16 mars 1933).
CAEF, B 33. 452.
Le Directeur général Tannery refuse au départ la création d‘une commission tripartite, mais sur l’insistance du Comité supérieur et de la direction du Budget, il se voit contraint d’obtempérer. Créée en juin 1933, la commission ne tient qu’une seule séance le 10 juillet 1933. Tannery marque sa réticence à donner les renseignements exigés sur les indemnités mais profite néanmoins de l’occasion pour faire passer une grosse note sur la réforme de la Caisse (26 avril 1933).
Syndicats de douaniers (« actifs » et « sédentaires »), cadres supérieurs des régies financières etc.
« Nous savons bien que si la tâche qui nous incombe est si difficile à remplir, c’est parce que les syndicats n’ont pas sur la gestion de l‘Administration la part d’influence qui devrait leur revenir dans un Etat bien organisé ». Par cette politique de collaboration, « nous montrerons la nocivité de cette lacune et la nécessité de cette influence » (Pour le Bureau, le Secrétaire général, Sabbe, 4 novembre 1932).
Les réponses, anonymes ou signées nominativement, sont à adresser au Bureau du Syndicat. Les réponses aux questions doivent figurer sur des feuilles séparées de façon à autoriser un traitement collectif et statistique. A notre connaissance, la seule expérience où un questionnaire d’enquête anonyme a été distribué aux agents de l’administration centrale du ministère des Finances est celle de la Mission RCB en 1968-1969.
On ne dispose pas d‘archives permettant d’établir si le Syndicat a véritablement mené cette enquête et si, dans le cas positif, la Commission a utilisé les résultats de cette enquête.
Pour l’Enregistrement, sont représentés au sein de la commission, les Notaires de France, les détenteurs de valeurs mobilières ou les épargnants, les banquiers et la chambre de commerce de Paris.
La Commission tripartite des Manufactures a ainsi examiné plus de 40 indemnités.
La Commission tripartite des Manufactures place ses travaux dans la continuité des commissions de réforme de 1909 (Rapport Fayol) et de 1925 (Rapport Citroën).
La Commission tripartite des Manufactures de l’Etat auditionne successivement les différents délégués et représentants du Personnel : agents techniques du cadre supérieur, agents techniques du cadre secondaire, agents commissionnés, agents de fabrication etc.
La Commission tripartite des Contributions directes a créé trois sous-commissions qui ont travaillé en parallèle (« Personnels et organisation » ; « Matériel et méthodes de travail » et « Rapports de l’Administration avec les particuliers ») et établi des rapports particuliers sur ces sujets. La Commission tripartite de l’Enregistrement a constitué deux sous-commissions, l’une sur l’organisation générale de l’Administration et l’autre sur la législation et sur la répression des fraudes. On apprend incidemment que le personnel a eu la faculté de faire des propositions anonymes. Mais la plupart des documents de travail ont été établis en sous-commission, après consultation des cadres départementaux, ou sur rapports individuels. A. Budon, membre suppléant de la commission tripartite, se prononce contre la prise en compte des rapports individuels issus d’agents de base qu’il qualifie de non « sérieusement étudiés » et de « sans intérêt », au profit des projets syndicaux ; le directeur décide de ne pas écarter les suggestions individuelles.
La Commission tripartite des Contributions Indirectes a travaillé en formation plénière et rendu onze rapports, dont on sait que certains ont été suivis de décisions ministérielles ou budgétaires. La commission de l’Enregistrement a travaillé par thèmes et formulé toute une série de vœux.
Ainsi le directeur général de l’Enregistrement lui-même indique que toucher aux primes de rendement serait « un véritable désastre » et que ces primes « constituent un stimulant des plus précieux pour les agents » (séance du 16 mars 1933, p. 3). Les représentants du personnel ont à peine besoin d‘insister et la commission conclut « que les indemnités [de rendement] sont toutes justifiées et qu’elles ne présentent en aucun cas un caractère abusif, ainsi que le reconnaissent spontanément MM. les représentants du public ».
La loi du 28 février 1933 prévoit que dans le cas où les commissions tripartites n’aboutiraient pas un abattement forfaitaire de 10 % serait appliqué aux indemnités.
Note du directeur général Tétrel à Bouthillier, directeur du Contrôle des Administrations financières, le 11 octobre 1933, où le directeur fait remarquer que les mesures proposées par la Commission tripartite l’ont déjà été et qu’elles ont été repoussées jusqu’à présent.
La Commission tripartite a écarté comme n’entrant pas dans ses attributions les questions générales telles que l’élaboration « d‘un Code fiscal », la question de la séparation des pouvoirs exécutif et juridictionnel quant à l’interprétation des lois, l’institution « d‘un Comité supérieur des Finances tripartite chargé de coordonner sous l’autorité du Ministre les efforts de toutes les régies », la spécialisation des régies financières.
Rappelons que les décrets-lois Poincaré de septembre 1926 ont institué la fusion des services des Contributions directes et de l’Enregistrement. Or cette mesure de réforme administrative par le haut a été rapportée par la loi du 30 juin 1931. En 1933, la séparation des services et le retour à la situation antérieure sont donc en train de s’effectuer lentement, non sans difficultés et non sans débats... Ici, la commission tripartite, constatant l’échec de la fusion, se prononce fermement en faveur de la restitution de l’assiette de l’impôt direct aux contrôleurs des Contributions directes et pour l’abandon de « cette organisation hybride » (séance du 10 mai 1933).
Rapport de synthèse, 33 page, séance du 10 mai 1933.
Projet de loi n° 2317, article 79.
Réalisée par décret le 2 janvier 1934.
Cf. décret du 25 septembre 1933.
Note à la direction générale le 15 février 1934.
Cf. le décret du 25 septembre 1933.
Cf. l’arrêté du 16 décembre 1933.
Note du directeur général le 21 juin 1933. Mesure admise au Budget 1934.
La Commission tripartite de l’Enregistrement, au contraire de la Commission des Contributions directes, se prononce en faveur du maintien de la fusion.
Rapport soumis par un inspecteur de Bordeaux et discuté en commission.
L’Etat moderne, n° 7, juillet 1932.
Selon J. Patouillet, chaque directeur général devrait avoir un conseil d’administration, véritable organe consultatif pour les questions d’organisation et de réglementation sur le modèle des « sociétés industrielles et commerciales » où « le conseil d’administration est un conseil qui administre, qui donne les directives et qui ne prend pas les décisions relatives à l’exécution ». Ces conseils d’administrations seraient composés de fonctionnaires centraux, de fonctionnaires des services extérieurs, des représentants du personnel et des représentants des usagers.
Le Comité de Réforme Administrative créé par Paul Reynaud en 1938 est sans doute ce qui se rapproche le plus de ce modèle.
L’Etat moderne, n° 1, janvier 1933.
Sur les idées de J. Patouillet en matière de réforme administrative, « De Monsieur Paul-Boncour à la réforme administrative », L’Etat moderne, n° 1, janvier 1933, p. 12 à 22.
L’Etat moderne, n° 11, novembre 1933, p. 859-864.
Diverses commissions d’étude, où siègent des représentants des groupements de fonctionnaires, sont créées auprès du Président du Conseil et dans les ministères, par exemple, sur la reconnaissance du droit syndical, sur les questions de personnel et de fonction publique, sur la collaboration entre administration et syndicats, sur la création d‘une Ecole supérieure d‘administration.
Cf. le décret du 14 novembre 1936. Un représentant de la CGT y siège de droit, et autre nouveauté par rapport à 1933, on parle d‘un représentant des « consommateurs ».
Les commissions ou comités sont loin d‘être numériquement « tripartites » comme en 1933 et l’équilibre entre les différentes composantes n’est guère respecté… Au comité consultatif de la politique économique et fiscale par exemple, il n’y a qu’un seul représentant syndical et qu’un seul représentant des usagers. Au comité du Personnel, la répartition n’est pas strictement « paritaire » et il n’est pas précisé si les représentants du personnel sont élus alors que c’était le cas en 1933.
Le Comité de Réforme administrative créé en 1938 ne comporte que des hauts fonctionnaires et aucun représentant du personnel ni des syndicats ni des usagers. L’expérience est là encore écourtée du fait du déclenchement de la guerre.
Sous Vichy, les syndicats sont interdits et c’est le Gouvernement qui pilote l’élaboration du statut des fonctionnaires de 1941.
Ordonnance du 6 janvier 1945, article 2. Les Commissions des Méthodes, installées dans chaque ministère, composées de représentants de la hiérarchie et des syndicats, redonnent pour un très bref instant l’initiative et la parole aux agents et aux syndicats pour collecter toutes les idées de réorganisation des services, de perfectionnement des méthodes de travail et d‘accroissement des rendements.
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