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Des statistiques sans statisticiens ? Politique des « indicateurs de la Lolf » et enjeux statistiques, le cas du ministère du Travail et de l’Emploi

Etienne Penissat
p. 179-202

Résumé

L’article se propose d’interroger les formes de participation des statisticiens publics à la fabrication des indicateurs statistiques de la loi organique relative aux lois de finances (Lolf) en France en prenant le cas du ministère du Travail et de l’Emploi. Proposant d’évaluer le budget de l’Etat à partir d’indicateurs statistiques, cette réforme participerait à la valorisation de la place des services statistiques ministériels dans la conception des objectifs et des indicateurs des politiques publiques. Je montrerai tout d’abord que la mise en place de cette réforme a suscité de vifs débats au sein de la statistique publique, une partie des statisticiens adoptant une posture critique vis-à-vis des indicateurs. A partir du cas de la fabrique des « indicateurs Lolf » au ministère de l’Emploi et du Travail, j’analyserai comment les statisticiens se sont vus marginalisés dans la conception de ceux-ci. Surtout j’expliquerai dans quelle mesure ces « politiques du chiffre » bouleversent et remettent en cause le modèle français de production statistique.

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Texte intégral

1Beaucoup de travaux de sociologie des administrations d’Etat ont insisté sur le développement, depuis le début des années 1990, d’une politique de « réforme » concernant les modalités d’action et de structuration de l’Etat (Chevallier, 2005 ; Bezès, 2005a) et des collectivités locales (Le Lidec, 2005). Ce mouvement dit de « modernisation de l’État » s’inscrit dans un processus plus global de transformation des formes d’organisation des administrations nationales à travers ce que certains auteurs ont appelé le « New Public Management » (Hood, 1991).

2En France, plusieurs mouvements de réformes se sont enclenchés, contribuant à une différenciation entre des activités de pilotage et des activités de prise en charge de politique publique. Ce mouvement est accompagné d’un renforcement des outils de contrôle à distance des administrations (Bezès, 2005b). La loi organique relative aux lois de finances (Lolf) du 1er août 2001 s’inscrit dans ce mouvement. Elle vise en effet à réorganiser les procédures de comptabilité et d’évaluation du budget de l’Etat en substituant une présentation de celui-ci par nature de dépense à une déclinaison en « programmes » qui correspondent à des politiques publiques précises. On retrouve ce type de réformes budgétaires dans beaucoup de pays occidentaux (Rubin et Kelly, 2005). Ces politiques publiques incarnées par des « programmes » et des « objectifs » doivent faire l’objet d’un contrôle à partir d’« indicateurs statistiques ». Ce processus rejoint ainsi ce que l’on peut appeler des « politiques du chiffre » qui tendent à soumettre l’action publique à des indicateurs, des quotas et des palmarès statistiques (Bruno, 2008b). Ce format de management a été étudié aussi bien en ce qui concerne les politiques de recherches européennes (Bruno, 2008a), que celles concernant la politique familiale (Ogien, 1995) ou d’immigration (Spire, 2008) en France. De manière plus générale, l’intrication entre ces productions statistiques et la conduite de l’action publique invitent à penser les formes de « circularité du savoir et de l’action » (Desrosières, 2005).

3Dans ce cadre, on pourrait penser que les agents compétents, parce que formés, aux savoirs statistiques, ont vu leur position renforcée. Ainsi Isabelle Bruno considère par exemple que la méthode ouverte de coordination (MOC) européenne et son recours aux indicateurs mettent sur le devant de la scène les gestionnaires et les statisticiens (Bruno, 2005 : 102). De même, Jacques Chevallier indique, par exemple, que ces processus de réforme ont été accompagnés par le renforcement des services de statistiques, d’évaluation et d’études des ministères. Au ministère de l’Economie, une véritable direction de pilotage s’est constituée avec la fusion de trois directions en une seule, la Direction Générale du Trésor et de la Politique Economique (Chevallier, 2005). De même, on note dans les ministères sociaux, la création de deux directions : celle de l’Animation de la Recherche, des Etudes et des Statistiques (DARES) en 1993 au ministère du Travail et de l’Emploi et celle de la Recherche, des Etudes, de l’Evaluation et des Statistiques (DREES) en 1998 au ministère de la Santé. Ces services ont profité de la montée en puissance des logiques d’évaluation et du positionnement du corps des agents de l’INSEE au sein de ce mouvement.

4Les travaux précités observent un processus de façon stratégique en tirant des conséquences logiques d’enchaînement de réformes sans entrer véritablement dans les pratiques en actes. Ils invitent donc à poser la question de savoir qui fabrique, c’est-à-dire définit puis calcule, ces indicateurs. Je mettrai donc à l’épreuve ces travaux en observant la manière dont les statisticiens peuvent intervenir dans la définition des indicateurs de la Lolf et s’en saisir (ou non). En retour, il s’agira de comprendre en quoi cette réforme contribue (ou non) à transformer les pratiques de ces agents experts de la quantification. Plus largement, je propose ici d’interroger les rapports entre politique et statistique.

  • 1 L’enquête ethnographique s’appuie ici sur une observation participante de dix mois entre 2005 et 20 (...)

5Pour ce faire, j’envisagerai tout d’abord comment certaines associations et certains syndicats regroupant des statisticiens, principalement issus des institutions de la statistique publique française, sont intervenus publiquement pour critiquer et interroger la mise en place de cette politique de l’indicateur. Je m’appuierai ici sur les comptes rendus de débats organisés par ces acteurs collectifs ainsi que sur l’observation de l’un d’entre eux. Je montrerai notamment qu’ils ont exprimé des critiques vis-à-vis de la mise en place de la Lolf. Ensuite, en considérant l’application de cette réforme au ministère du Travail et de l’Emploi, j’étudierai, en mobilisant une approche ethnographique1, les manières dont les statisticiens ont pu intervenir dans la conception des premiers indicateurs. Là encore, je montrerai l’ambivalence du processus : les statisticiens se retrouvent pris dans des luttes pour la définition des outils de contrôle de l’action du ministère qui dans certains cas aboutissent à des formes de réduction et d’instrumentalisation de leur savoir-faire.

I. Une mise en débat critique de la Lolf et de ses indicateurs par les statisticiens publics français

6La mise en place de la Lolf a été le cadre de nombreux débats parmi les statisticiens. Les associations et syndicats défendant et faisant la promotion des statistiques et des statisticiens se sont considérablement mobilisés entre 2005 et 2006 autour de la question des indicateurs statistiques, de la Lolf et plus largement des rapports entre politique et statistique (I.1.). Ceci peut laisser penser que cette question pose problème dans ce milieu particulièrement concerné par les différentes réformes de l’Etat. En effet, ces interventions dans l’espace public expriment bien souvent une position critique des statisticiens à l’égard des indicateurs. On peut les décliner selon trois variantes : critique de la pertinence des indicateurs, critique de leur caractère technocratique, critique de l’exclusion des statisticiens dans leur conception (I.2.).

I.1. Des interventions multiples dans l’espace public

7La mise en place de la Lolf et plus généralement la problématique du développement des indicateurs pour évaluer des politiques publiques fait débat au sein des milieux des statisticiens publics. Ainsi, dès mars 2001, la CGT et la CFDT de l’INSEE, syndicats majoritaires à l’époque, ont organisé un colloque, avec le soutien du mensuel Alternatives économiques, intitulé « Statistique publique, évaluation et démocratie ». Les sessions de ce colloque, faisant intervenir des chercheurs, des statisticiens de l’INSEE et des acteurs associatifs, interrogeaient la pertinence des évaluations et des indicateurs et les formes d’invisibilisation de certains problèmes sociaux derrière les usages de ces indicateurs. Mais ces débats se sont surtout imposés fin 2005 - début 2006 dans un contexte de mise en place effective de la Lolf et de forte politisation de certaines statistiques telles que le taux de chômage ou le taux d’inflation, sous la forme de controverses. Une série d’évènements ont donc contribué à développer un espace de débat entre statisticiens, mais aussi dans une partie de l’espace public, sur ces sujets.

8Ces interventions publiques, qui ont pris le plus souvent la forme de débats publics, ont été l’œuvre d’associations et de syndicats qui tout en ayant des objectifs et des activités différentes se posent comme défenseurs de la crédibilité professionnelle des statisticiens.

  • 1 L’association en annonce environ 400.
  • 2 Le document est disponible en ligne sur le site de l’association : www.penombre.org

9On trouve, en premier lieu, l’association Pénombre précédemment citée pour le sketch TV Lolf et qui a été créée en 1993 pour promouvoir « un espace public de réflexion et d’échange sur l’usage du nombre dans les débats de société ». Le conseil d’administration de l’association réunit principalement des statisticiens publics (en activité ou retraités de l’INSEE), des fonctionnaires qui travaillent sur les champs de l’expertise économique et statistique, des chercheurs et des enseignants de statistique, de démographie ou de sciences naturelles. Son président, Jean-René Brunetière, est ainsi un ingénieur des Ponts-et-chaussées qui a fait sa carrière principalement au ministère de l’Equipement. Elle dispose d’un site Internet et édite des Lettres blanches (tirées à 1500 exemplaires tous les 3 mois) et des Lettre grises. Ces dernières prennent la forme d’un dossier sur un sujet précis – par exemple les chiffres de la délinquance – et font suite à un débat organisé pour les adhérents1. Les débats prennent l’appellation de « Nocturnes ». L’une d’entre elles a été organisée sur la Lolf le 14 octobre 2005 et a fait l’objet d’une Lettre grise2.

  • 3 Les deux débats ont eu lieu respectivement le 16 mai et le 14 novembre 2006. Les comptes rendus des (...)

10Sur un versant plus interne à la communauté des statisticiens, on retrouve une association, aux filiations plus anciennes, la Société Française De Statistique (SFDS) qui a pour objectif de réunir les différents professionnels de la statistique, de l’INSEE à l’Université en passant par les organismes de recherche mais aussi les entreprises privées. Membre de l’Institut International de Statistique, cette association a été créée en 1996 par fusion de trois associations : la Société Statistique de Paris fondée en 1860 (Kang, 1993), l’Association pour la Statistique et ses Utilisations (ASU) datant de 1969 et la Société Statistique de France créée en 1976. La SFDS a pour objectif de promouvoir la statistique en France ainsi que ses innovations méthodologiques. Société savante et professionnelle, elle se porte garante de la légitimité scientifique de la statistique. Les membres du bureau sont principalement issus des institutions de l’enseignement supérieur et de la recherche en sciences dures, économie ou mathématiques mais on y trouve aussi quelques personnalités issues du monde de l’entreprise et de l’INSEE. Cette association fonctionne en commissions et groupes de travail. L’un de ces groupes, « Statistique et société », animé par deux anciens inspecteurs généraux de l’INSEE, Jean-Louis Bodin et René Padieu, organise depuis fin 2005 plusieurs fois par an des « Cafés de la statistique » sur le modèle des « Cafés philo ». L’objectif de ces « Cafés » est de réunir des professionnels et des profanes et d’éclairer les usages du chiffre dans le débat public. La SFDS a ainsi organisé, en mai 2006, un débat intitulé « L’indépendance de la statistique à l’égard du pouvoir politique » dans lequel il était question notamment de la Lolf, puis un autre débat en novembre 2006 intitulé « Peut-on se fier aux indicateurs ? » dont l’intervention d’introduction a été confiée à Jean-René Brunetière président de Pénombre et auteur d’un article dans la Revue Française d’Administration Publique sur les indicateurs de la Lolf (Brunetière, 2006)3. Ceci montre les liens et les relations entre ces associations ainsi que la volonté de certains acteurs de la statistique d’intervenir sur ces questions.

  • 4 Les actes de colloque sont disponibles sur le site internet de la CGT INSEE : cgtinsee.free.fr

11Outre les associations de promotion de la statistique et de son bon usage, notons aussi que certains syndicats de l’INSEE (CGT, CFDT et SUD) ont à nouveau organisé un colloque le 29 mars 2006, intitulé « La statistique au service de la démocratie »4, auquel j’ai assisté. Il portait sur l’usage des statistiques dans l’action publique. La session plénière de l’après-midi se nommait « Quand la politique se mêle d’indicateurs » et l’un des intervenants était encore Jean-René Brunetière, présentant les indicateurs de la Lolf. A ses côtés, on trouvait Enrico Giovanni, chef des statistiques à l’OCDE, Nikolaus Worms chef du service des indicateurs clés à Eurostat et Mireille Elbaum, alors directrice de la Direction de la Recherche, des Etudes, de l’Evaluation et des Statistiques (DREES) du ministère de la Santé qui devait discuter les communications des trois intervenants.

  • 5 Pour information : le nombre d’agents de catégorie A à l’INSEE et dans les Services Statistiques Mi (...)

12Une série d’entrepreneurs de la « cause statistique » se sont donc mobilisés tout au long de l’année 2006 pour créer un espace public de discussion autour des implications statistiques de la Lolf et plus largement des « politiques du chiffre ». Par ailleurs, il faut noter le succès de ces débats auprès des statisticiens, notamment ceux travaillant dans les ministères5. L’association Pénombre note par exemple, dans le compte-rendu de sa « Nocturne » que, contre toute attente, plus de 200 personnes, dont principalement des statisticiens publics, y ont assisté. De même, la SFDS indique une présence massive et inhabituelle de statisticiens lors du « Café de la statistique » organisé en novembre 2006. Enfin, j’ai relevé 387 inscrits pour le colloque organisé par les syndicats de l’INSEE dont une grande partie de statisticiens de l’INSEE et des Services Statistiques Ministériels (SSM). Même s’il est difficile de conclure à un consensus critique vis-à-vis de la Lolf parmi l’ensemble des statisticiens publics, ces débats illustrent au moins un questionnement réel au sein de cette profession.

I.2. Une posture critique vis-à-vis des mécanismes statistiques de la Lolf

  • 6 Le sketch est en ligne sur le site de l’association Pénombre : www.penombre.org

13Avant d’entrer dans le contenu de ces débats, j’illustrerai les critiques émises par ces entrepreneurs de la « cause statistique » contre les indicateurs de la Lolf par un sketch présenté lors de la « Nocturne » organisée par l’association Pénombre, le 14 octobre 2005. Ce sketch a été filmé et mis en scène par des statisticiens6.

14« Lors d’une émission de télé, appelée TV Lolf et reprenant le visuel de Loft Story première émission de télé réalité en France, la présentatrice reçoit un sociologue. Celui-ci, surnommé "Professeur Statone", rappelle que désormais la science est introduite dans les réformes de l’État. En effet, les policiers sont maintenant payés en fonction de l’évolution du taux de la délinquance et surtout des taux d’élucidation des crimes et délits. Il constate que cela fonctionne bien puisque le taux de la délinquance est en baisse et que les taux d’élucidation sont en forte hausse. Cependant, à l’aide de graphiques et d’exemples, il observe une anomalie : plus les policiers élucident de crimes et délits et plus la délinquance constatée augmente. Il ajoute même qu’en cessant l’activité d’élucidation les policiers peuvent faire baisser la délinquance. La présentatrice s’interroge alors sur la possibilité pour les autorités de pouvoir diminuer le budget de la Police, la délinquance pouvant baisser sans que les policiers interviennent.

15L’émission se poursuit par un faux reportage. Un journaliste interroge un policier. Le brigadier explique comment il s’y prend pour remplir ses objectifs chiffrés. Sa connaissance des « coins à délinquants » lui permet rapidement d’en repérer un. Voyant la police, celui-ci se met à courir car « il fume des substances ». Le policier l’arrête et lui demande ses papiers. Celui-ci présente une carte de séjour périmée. Emmené au poste, le délinquant dit au brigadier que le cannabis a été acheté en Hollande et ajoute qu’il en a fumé avec trois amis. Puis, il lui dit « vous êtes des flics Lolf ». Pour le policier, en verlan, ça veut dire « folles », donc le délinquant écope d’un outrage à agent. Au final, pour les policiers c’est le jackpot : trois faits constatés, cinq infractions élucidées, un taux d’élucidation de 167 % ».

  • 7 Son article analyse un échantillon de 32 indicateurs sur 1350 concernant le Projet Annuel de Perfor (...)

16Ce sketch condense relativement bien les prises de position qui ont pu ressortir de ces débats publics. L’usage de l’humour et de l’absurde n’est pas anodin et ne se cantonne pas aux discussions organisées par l’association Pénombre. On peut le retrouver dans les différents débats au cours desquels un ou plusieurs statisticiens publics viennent toujours présenter un indicateur farfelu. De même, lors des entretiens que j’ai menés avec des statisticiens, les indicateurs Lolf m’étaient souvent présentés sous un jour absurde, à travers des exemples paroxystiques. L’humour dans les situations de travail est en effet un moyen de mettre à distance des activités auxquelles les agents adhèrent assez peu ou qu’ils rechignent à mener (Frisch-Gautier, 1961). C’est aussi un moyen de dévaloriser doublement l’économie générale de la Lolf : en en faisant un pur produit technocratique ; en en contestant la légitimité statistique pour mieux faire ressortir son caractère profane et peu scientifique. Ainsi, l’article de Jean-René Brunetière dans la Revue Française d’Administration Publique qui a servi de base à son intervention lors du colloque des syndicats de l’INSEE en mars 2006 et lors du « Café de la statistique » de novembre 2006, se présente sous la forme d’un inventaire, à la manière de Prévert, des défauts des indicateurs Lolf7. Il y décrit les indicateurs « distordus », les « inopérants », ceux « à côté de leur objet » ou « auto-centrés », ceux qui hésitent entre mesure de « l’output ou de l’outcome » ou encore les « absents ».

17L’humour et la dérision servent ainsi à critiquer l’usage mécanique du chiffre et son instrumentalisation aussi bien par le politique que par les agents d’administration. Les exemples mobilisés dans le sketch illustrent cette critique, les différents acteurs étant à même de « détourner » à leur avantage ces indicateurs : en baissant le budget de la Police pour les autorités publiques, en jouant avec les pratiques qui sont sous-jacentes aux indicateurs pour les policiers. Ainsi, la politique pour et par le chiffre est ici contestée dans la plupart des comptes-rendus et des interventions composant ces débats.

  • 8 Lors du colloque du 29 mars 2006 organisé par une partie des syndicats de l’INSEE, on pouvait lire (...)

18Cette première forme de critique des indicateurs Lolf qui peut apparaître comme une critique technique – « les indicateurs choisis sont mauvais », « ils ne mesurent pas correctement l’impact de l’action publique » – se prolonge logiquement par la dénonciation de leur conception technocratique8. Cette critique peut étonner provenant de statisticiens qui travaillent le plus souvent pour des administrations d’Etat et qui pourraient aisément être considérés de l’extérieur comme des « technocrates ». Elle peut s’assimiler à ce que Boltanski et Thévenot nomment « une critique depuis le monde civique » (Boltanski et Thévenot, 1991) en posant la question des processus de dépolitisation qu’impliquent ces indicateurs. Ainsi, tout en constatant « qu’en tant que statisticiens, nous ne pouvons que nous féliciter de l’importance croissante que prennent les indicateurs dans le débat social », un statisticien de la DARES est intervenu lors de la session sur les indicateurs au colloque syndical de mars 2006 pour alerter sur « un véritable danger d’instrumentalisation – c’est l’essence de la politique de gouvernance par les indicateurs – de réduction du débat public à un débat technique entre experts, entre gens éclairés, les experts syndicaux y compris, dont le rôle est important et reconnu par les institutions ». Les différentes positions dans les débats sur les indicateurs rendent compte des tensions entre des usages des indicateurs qui visent à politiser l’action publique et d’autres qui visent à la techniciser ou l’économiser (Linhardt et Muniesa, 2008).

19Mais cette critique ne se résume pas uniquement à une « intervention citoyenne » ou à une délégitimation générale des processus administratifs. La dénonciation "technocratique" s’inscrit justement dans le cadre d’une critique sur l’exclusion des plus compétents dans le domaine du champ statistique : les statisticiens eux-mêmes. Beaucoup d’interventions de statisticiens dans ces débats indiquent qu’ils considèrent être marginalisés dans les processus de décision concernant ces indicateurs. Lors du « Café de la statistique » du 16 mai 2006, un statisticien d’un service de statistique ministériel « relève que le choix des indicateurs de la LOLF s’est fait sans l’avis d’aucun statisticien ». C’est aussi, en substance, le même récit qui est fait en ce qui concerne l’élaboration des indicateurs du ministère de la Justice dans la Lettre grise de l’association Pénombre. La logique de développement des indicateurs et la participation des statisticiens à celle-ci ont donc fait débat : le compte rendu du « Café de la statistique » du 16 mai 2006 mentionne ainsi plusieurs interventions proposant de rejeter tout bonnement la démarche des indicateurs.

  • 9 Cf. Actes du colloque CGT, CFDT, SUD de l’INSEE, La statistique au service de la démocratie, 29 mar (...)

20La place des statisticiens dans ce processus de réorganisation du budget de l’Etat et de l’évaluation de l’action publique est donc questionnée lors de ces débats publics. L’intervention de Mireille Elbaum, énarque, qui a contribué à la création de la DARES et qui, au moment du colloque du 29 mars 2006, était directrice de la DREES, résume relativement bien l’enjeu qui se pose aux services et aux agents de la statistique publique. Ainsi, après avoir énoncé les atouts et les problèmes posés par la demande politique d’indicateurs et après avoir indiqué que ce mouvement « peut être, pour le système statistique, à la fois la meilleure et la pire des choses », elle a présenté les cinq conditions à remplir pour que cette politique des indicateurs soit pertinente pour le public et surtout pour le système de statistique publique. Il est intéressant de s’y attarder un peu pour comprendre les enjeux qui se posent aux statisticiens. « La première condition est d’associer, ce qui n’est pas évident, le système statistique à la définition et à l’élaboration des indicateurs et ne pas lui demander simplement de les produire en "presse-bouton". Le deuxième est de lui adresser en outre une demande d’analyse indépendante de ces indicateurs au-delà de la production d’un tableau de bord (…). La troisième condition : ne pas réduire l’évaluation des politiques à la production d’indicateurs, surtout en nombre réduit (…). Il est aussi nécessaire de combiner les méthodes quantitatives et qualitatives mettant en évidence les conditions de mise en œuvre des politiques et des stratégies (…). La quatrième condition est que tous les moyens des services statistiques ne soient pas réduits à la production de ces indicateurs (…). Enfin, la condition peut-être la plus importante, il faut préserver la nécessité que la statistique publique conserve une mission d’éclairage en amont vis-à-vis du débat social et des politiques publiques. Il ne s’agit pas seulement de mesurer la mise en œuvre de ces politiques et les indicateurs afférents, il faut aussi éclairer en amont l’évolution de la société »9.

  • 10 L’intervention d’Edmond Malinvaud, économiste de renom et ancien directeur générale de l’INSEE (197 (...)

21L’énonciation de ces conditions de réussite de la Lolf par la directrice d’un SSM illustre les différentes contradictions qui se posent pour les statisticiens publics face à ces réformes. En effet, d’un côté, il s’agit, pour maintenir une place au sein de l’Administration, de participer à la fabrique des indicateurs notamment pour faire valoir leurs compétences. De l’autre, il s’agit aussi d’éviter une double réduction des activités statistiques : réduction des moyens, ceux-ci se résumant aux outils pour produire les données nécessaires aux indicateurs ; réduction de l’espace d’intervention des statisticiens, ceux-ci ne pouvant plus mener des études et des enquêtes approfondies en dehors du cadre de l’évaluation stricto sensu des politiques publiques par les indicateurs. La place des savoirs statistiques et les formes d’autonomie que les statisticiens peuvent obtenir dans la mise en place de ces réformes de l’Etat sont donc interrogées. Pour comprendre ces formes d’interrogation, il faut rappeler que la statistique publique s’est construite en France de manière relativement différente des autres pays occidentaux où bien souvent les activités de production et d’exploitation des données sont bien plus déconnectées qu’en France. Alain Desrosières a montré, aussi bien par l’histoire des institutions (Desrosières, 1989) que celle des enseignements (Desrosières, 1995), comment les statisticiens publics – appelés d’ailleurs « économistes-statisticiens » – ont construit leur légitimité à travers la revendication d’un double savoir-faire qui compose les deux faces du métier de statisticien : « fabriquer des choses, puis étudier ce que font et comment sont liées entre elles les choses ainsi faites » (Desrosières, 1989). Ainsi, les statisticiens publics français se présentent comme de véritables « ingénieurs » du social et de l’économie sachant « combiner observations monographiques, enquêtes statistiques, modélisation et tests d’hypothèses théoriques » (Desrosières, 1994). De ce fait, le processus de production d’indicateurs peut faire courir le risque d’une réduction de ce positionnement au sein des activités d’expertise d’Etat en résumant celles-ci à quelques traitements de données et quelques calculs de ratios10. La politique des indicateurs peut selon une partie des statisticiens restreindre leur autonomie et leur capacité à dire le social.

22Les formes de critiques portées par une partie des statisticiens publics contre la politique des indicateurs sont triples. Une première critique remet en cause la croyance en l’objectivité et surtout la capacité des chiffres à mesurer à eux seuls « la performance » de l’Etat en pointant le risque de « détournements » et de « contrebande » dans leur utilisation. Une seconde critique prolonge cette dernière en partant d’un point de vue « citoyen » pour dénoncer les formes d’instrumentalisation des indicateurs à des fins de dépolitisation de l’action publique (Lascoumes et Le Galès, 2004). Enfin, la critique ne se résume pas à une prise de position politique, qui ne fait d’ailleurs pas consensus, mais elle s’attache aussi à promouvoir la nécessaire participation des statisticiens à l’application de la Lolf tout en refusant d’y voir réduits leurs compétences et leur savoir-faire. Partant des discours des porte-parole de la communauté des statisticiens, nous sommes amenés à observer de plus près comment ceux-ci interviennent dans la mise en place de cette réforme.

II. Une mise en retrait des statisticiens ? Le cas du ministère du Travail et de l’Emploi

  • 1 Le développement de l’emploi (n° 133), l’accès et le retour à l’emploi (n° 102), l’accompagnement d (...)

23Si la mise en place d’une politique d’indicateurs notamment à travers la Lolf a fait l’objet d’une production de discours et de débats publics par l’intermédiaire des associations et syndicats organisant la communauté des statisticiens, il est nécessaire d’analyser plus précisément les processus de mise en place de ces indicateurs pour observer comment pratiquement les statisticiens présents au sein des ministères y participent (ou non). En effet, les statisticiens des SSM, parce qu’ils sont plus intégrés aux activités opérationnelles des différents ministères que les statisticiens en poste à l’INSEE, sont les plus concernés par la production d’indicateur (Blanc et Desrosières, 2002). S’appuyant sur mon travail de thèse en cours, je partirai ici de l’enquête ethnographique que j’ai menée au sein de la direction d’étude et de statistique du ministère du Travail et de l’Emploi. Cette direction, créée en 1993, est composée d’environ 190 agents dont plus de 60 % sont des cadres de catégorie A. Parmi ces cadres, 41 % appartiennent au corps de l’INSEE. La mission budgétaire attribuée au ministère est découpée en 5 programmes1. Dans le projet annuel de performance (PAP) 2006, ces programmes se déclinaient en 37 objectifs et 94 indicateurs. A la requête du ministère des Finances et des parlementaires, en 2007, les objectifs n’étaient plus que de 31 et le nombre d’indicateurs de 69. Il s’agira donc de se demander si la DARES et ses agents sont parties prenantes de la définition et du pilotage des indicateurs ou s’ils doivent se contenter de les calculer en élaborant des systèmes de collecte de données et en appliquant des méthodes statistiques ? Je montrerai que si les agents de la DARES sont incontournables en ce qui concerne la production chiffrée des indicateurs, le processus de définition de ceux-ci fait, par contre, l’objet de luttes bureaucratiques dans lesquelles les statisticiens peuvent se retrouver marginalisés. Au-delà de ce premier constat, j’indiquerai comment la mise en place de cette réforme peut transformer les formats de production des objets quantifiés en réduisant les marges d’autonomie des statisticiens.

II.1. Des luttes bureaucratiques dans la définition des indicateurs ?

24A partir du PAP, qui est un document administratif, il est difficile de repérer précisément quel service calcule quel indicateur. La source utilisée ou la direction le prenant en charge est parfois mentionnée. A partir de ces indications et de ma connaissance du terrain, j’ai pu repérer que la DARES était censée participer à la production de 18 à 25 indicateurs sur 69. C’est la direction du ministère qui apparaît le plus dans le PAP, la Direction Générale à l’Emploi et la Formation Professionnelle (DGEFP) n’étant mentionnée que pour 9 indicateurs et la Direction Générale du Travail pour 6. Par contre, les « opérateurs » tels que l’Agence Nationale Pour l’Emploi (ANPE) ou l’Agence Centrale des Organismes de Sécurité Sociale (ACOSS) sont mentionnés 19 fois. Notons que cette participation de la DARES au calcul des indicateurs n’est pas égale pour tous les programmes : elle intervient bien plus en ce qui concerne les politiques de l’emploi (30 % des indicateurs) que pour les politiques du travail (15 % des indicateurs). Ce premier constat semble tout à la fois indiquer le positionnement central de la direction de statistique dans le processus de production des indicateurs, tout en relativisant celui-ci puisqu’elle est loin d’en avoir le monopole. Pour autant, cette observation nous dit peu de chose sur le rôle réel des agents de la DARES dans la fabrication de ces indicateurs, le constat présenté ne distinguant pas le processus définition de l’indicateur de celui de son calcul. Il faut donc entrer plus précisément dans les processus de définition des indicateurs.

  • 2 Les personnes interrogées sont anonymisées dans la suite la communication.

25Au début des années 2000, lorsque la Lolf a commencé à être mise en place au ministère du Travail et de l’Emploi, les dirigeants de la DARES ont cherché à piloter son élaboration et la réflexion sur les objectifs et les indicateurs. Cette volonté de jouer un rôle dans la mise en place de cette réforme a été notamment initiée par une sous-directrice, énarque de formation et qui a, au cours des années 90, contribué à l’essor de l’évaluation des politiques publiques au sein du ministère, en étant rapporteuse pour la loi quinquennale de 1993 relative au travail, à l’emploi et la formation professionnelle et qui a ensuite constitué au sein de la DARES une sous-direction d’évaluation des politiques de l’emploi. Cependant, rapidement, les autres directions ont repris la main refusant de voir cette direction prendre trop de place dans la définition des critères d’évaluation (objectifs, indicateurs) de leurs propres actions. C’est ce qu’elle précise en entretien alors qu’elle occupe depuis 2004 un poste de direction au sein de la Délégation Générale à l’Emploi et la Formation Professionnelle (DGEFP)2 :

26E. P. : Comment avez-vous [La DARES] participé au processus de la Lolf ?

27Mme S. : La DARES a beaucoup participé à l’élaboration des indicateurs de la LOLF. Si l’on refait un peu l’histoire au moment de la mise en place de la LOLF il y a eu une tentative, j’étais à la DARES à l’époque, une tentative pour constituer un groupe de travail sur objectifs et indicateurs des programmes de la LOLF, groupe de travail présidé par la DARES associant toutes les directions du ministère et associant aussi les différents services déconcentrés au travers des différents corps de métiers […] pour bâtir les programmes, les objectifs et les indicateurs. On a testé cela sur un programme qui devait être validé par les directeurs. De mon point de vue, j’étais dans ce groupe de travail, c’était vraiment intéressant car cela permettait d’acculturer tout le monde à ce qu’est un objectif, ce qu’est un objectif de résultat, un indicateur d’activité ce qui est loin d’être évident au début. Pour vous donner un exemple, pour les services déconcentrés l’indicateur pour les contrats aidés, c’était le nombre de contrats aidés ce qui en dit long d’ailleurs sur la manière dont on leur faisait appliquer ces politiques. Mais l’indicateur ce n’était pas ce que deviennent les gens ensuite… il a fallu travailler là-dessus. Ce groupe de travail s’est arrêté pour des raisons de conflits entre les directions. Le directeur de la DGEFP et ses chargés de mission n’avaient jamais accepté ce groupe et estimaient que c’était à elle [La DGEFP] seule de réfléchir aux objectifs de ses missions, et la DAGEMO [Direction de l’Administration Générale et de la Modernisation du ministère] n’avait pas accepté que cela soit la DARES qui pilote ce groupe, estimant que c’est la DAGEMO qui en tant que direction financière devait suivre ce qui concernait la LOLF. S’est passé ce que je craignais, il a été renvoyé à chacune des directions opérationnelles le soin d’élaborer ses objectifs et indicateurs pour ses programmes. C’était une double erreur car il n’y avait plus d’homogénéité dans l’élaboration de ces programmes comme chaque direction travaillait seule, et deuxièmement je pense que lorsque l’on est la direction qui produit une politique on n’est pas les seuls à devoir dire quels sont les objectifs de cette politique […]. Moi je suis arrivée à la DGEFP à ce moment là… et là j’ai beaucoup insisté pour que la DARES soit présente dans les travaux sur les programmes et les indicateurs. Et qu’elle soit associée pas au moment de la production mais en amont dans la conception. C’était très difficile à faire passer. Moi en comité de direction ici [à la DGEFP] on me disait, tu dis cela car tu es "DARES". Tu es l’ennemi, tu viens du camp des ennemis.

28Cet extrait d’entretien rappelle que les formes de division du travail au sein des administrations d’Etat impliquent tout à la fois des processus de coopération – les directions opérationnelles ont besoin des compétences de statisticiens pour produire une information statistique – mais aussi des processus de confrontation et de luttes pour imposer ces savoir-faire et positionner les services dans les hiérarchies internes.

  • 3 Entretien réalisé le 30 décembre 2008.

29De même, lors d’un entretien avec l’un des anciens chefs d’un département3 concerné par les indicateurs des politiques d’emploi, celui-ci m’explique qu’à ses yeux le comité censé réunir les directions pour élaborer les indicateurs de la Lolf était très « formel », autrement dit fonctionnant assez peu comme un lieu d’élaboration et de discussion sur les « objectifs » et les « indicateurs ». Il explicite alors un mode de fonctionnement où il recevait, par courriel, des fiches d’indicateurs de la part des agents de la DGEFP lui demandant non pas de valider l’indicateur mais d’indiquer s’il était « calculable », si la source statistique pour le produire était disponible ou encore si les délais de production pouvaient (ou pas) être annuels. Ces agents pouvaient aussi lui demander de chiffrer un indicateur qu’ils venaient de mettre au point ne sachant pas quel en était le niveau. Dans quelques cas, des indicateurs « trop mauvais » débouchaient sur un débat autour de l’opportunité d’afficher politiquement un objectif peu ambitieux. Par ailleurs, dans certains cas, ce processus d’échanges par courriel n’était même pas effectué et il eut connaissance de certains indicateurs une fois le PAP publié.

30L’association des statisticiens à la définition des indicateurs (et encore plus des objectifs du PAP) a donc été, dans ce cas, marginalisée au sein du ministère. Comme le regrettait ce statisticien, issu du corps de l’INSEE, en entretien, la procédure d’élaboration des indicateurs Lolf n’a pas été l’occasion d’une discussion entre services et entre agents dotés de différentes formes de compétences sur ce qu’étaient les objectifs prioritaires du ministère ou sur ce qu’il fallait évaluer et dans quel sens.

31Pour autant, le cadre des interactions entre statisticiens et agents des directions opérationnelles ne peut se résumer à la production des indicateurs de la Lolf. En effet, la politique du chiffre via des indicateurs existe depuis longtemps au ministère et s’est renforcée depuis la fin des années 1990 (Penissat, 2008). Les lieux d’échanges et de reformulation des outils d’évaluation peuvent se situer dans des lieux périphériques. Ainsi, en 2004, l’arrivée d’un ancien agent de la DARES au sein d’une mission de la DGEFP a abouti à une réflexion sur les indicateurs du Service Public de l’Emploi (SPE) publiés une fois par an. Le SPE réunit, sous la direction du ministère, les acteurs des politiques de l’emploi (ANPE, UNEDIC, AFPA et les directions du ministère concernées) et est en charge du pilotage des mesures. Il a pour objectif de cibler les publics les plus en difficultés (chômeurs de longue durée, jeunes peu qualifiés, seniors,…) sur le marché du travail en se basant sur des indicateurs de suivi et d’objectif. Jusqu’en 2004, ces indicateurs d’objectifs prenaient la forme d’un pourcentage de diminution des demandeurs d’emploi pour tel ou tel public prioritaire. Le problème de ce type d’indicateur est qu’il était impossible de distinguer, lors d’une éventuelle baisse des demandeurs d’emploi, ce qui relevait de la conjoncture économique ou ce qui relevait de l’action du SPE. Les agents de la DARES ont ainsi milité pour que de nouveaux indicateurs soient adoptés sous la forme de « taux de sortie durable des listes de demandeurs d’emploi de l’ANPE ». Dans l’absolu, ces indicateurs avaient pour objectif de rendre compte, dans une certaine mesure, de la capacité des acteurs du SPE a favorisé le turn-over des demandeurs d’emploi et à remettre plus vite dans l’emploi les publics les plus en difficultés. Or, une partie de ces indicateurs ont été repris dans le cadre de la Lolf.

32On observe ainsi que le processus de définition des indicateurs de la Lolf se situe dans le cadre d’une série d’interactions entre des agents, dont les compétences sont différentes, pris dans des jeux de pouvoir interne, c’est-à-dire dans un espace de revendication de légitimité pour prendre en charge l’évaluation des actions du ministère. Dans ce cadre, les agents des directions opérationnelles, notamment les chefs de mission, parce qu’ils revendiquent le contrôle de l’activité des agents des services déconcentrés ou des agents d’opérateurs tels que l’ANPE, et parce qu’ils s’inscrivent dans des temporalités proches du politique, conservent une mainmise sur la définition de ces indicateurs. Et ce d’autant plus, que les agents de ces directions ont l’habitude de mobiliser des indicateurs dans le management des services. Ainsi, au cours de l’entretien précité, la responsable de la DGEFP m’explique que les chargés de mission de cette direction tenaient à conserver une batterie d’indicateurs, jugés par elle et par les directeurs des services déconcentrés comme étant trop nombreux, notamment pour prouver l’importance de leur activité et ce, alors même, qu’ils ne les suivaient que de loin.

33Enfin, si les agents de la direction statistique peuvent se retrouver dominés dans le processus d’élaboration des indicateurs, il faut aussi envisager la manière dont ils conçoivent l’évaluation des politiques du ministère. Ainsi, le chef de département cité plus haut, qui manifestait une relative distance vis-à-vis de la mise en place de la Lolf n’en a pas moins été un des fervents promoteurs des pratiques d’évaluation des politiques de l’emploi au sein du ministère. Il a ainsi obtenu le recrutement d’un administrateur INSEE sur un poste qui n’existait pas avant son arrivée, dédié à l’évaluation. De même, il a publié plusieurs travaux économétriques afin d’évaluer l’efficacité des dispositifs de retour à l’emploi des chômeurs mis en place au début des années 2000 par l’ANPE. Autrement dit, sa relative mise en retrait vis-à-vis des indicateurs de la Lolf ne signifie pas un refus de participer à l’évaluation des politiques du ministère. Elle s’inscrit au contraire dans la revendication de formes d’évaluation plus complètes – l’étude versus l’indicateur –, plus légitime scientifiquement – une approche économétrique versus un ratio simple – et plus autonome – auto-saisine et choix de la problématique versus chiffrage politiquement contraint. Là encore, ce positionnement, déjà mis en avant dans d’autres secteurs de l’action publique (Tissot, 2004), s’envisage à l’aune de la construction historique de la figure du statisticien d’Etat bénéficiant d’une compétence technique et scientifique pointue et d’une autonomie importante dans l’exploitation des matériaux statistiques.

II.2. Les indicateurs de la Lolf comme mise à l’épreuve des outils statistiques

34Si la capacité des statisticiens à imposer une définition des indicateurs se voit opposer celle des agents des directions opérationnelles à pouvoir élaborer eux-mêmes les indicateurs évaluant leur action, en revanche, ces derniers sont le plus souvent obligés de recourir aux compétences des statisticiens pour les fabriquer. Ce « passage » par les statisticiens s’explique tout d’abord par le différentiel de maîtrise des savoirs statistiques. En effet, si les chargés de mission des directions opérationnelles savent, de manière inégale, manier des statistiques relativement simples à partir d’interfaces informatiques et de logiciels du type Excel, en revanche certains indicateurs réclament une plus grande technicité. Par exemple, certains indicateurs sont calculés à partir d’enquêtes statistiques. Seuls les statisticiens de l’INSEE maîtrisent alors les techniques de redressement des non-réponses et de correction des biais. De même, certains indicateurs, tels que les taux de sortie des listes ANPE des demandeurs d’emploi ou taux de retour à l’emploi, nécessitent d’appliquer des techniques de calculs, telles que des moyennes mobiles, peu complexes pour les statisticiens mais qui le sont pour la plupart des chargés de mission. Ensuite, ce recours aux « experts du chiffre » s’explique par le fait que les agents opérationnels n’ont pas accès à certaines sources (enquête, fichiers administratifs). Par exemple, l’accès au fichier complet des demandeurs d’emploi suit des procédures complexes réservées aux agents de la DARES. Les statisticiens sont donc incontournables pour ce qui est de l’estimation de la « calculabilité » d’un indicateur et de sa fabrique. Ceci leur laisse donc une marge de manœuvre importante dans la décision de quantifier ou non un indicateur puisqu’ils sont en mesure de définir un espace des possibles sans être beaucoup contestés. Par exemple, lors de l’élaboration des premières maquettes du PAP, ils ont pu indiquer qu’il était impossible en l’état de calculer des taux de retour à l’emploi pour des chômeurs bénéficiant des aides de l’Etat car les sources ne comportaient pas les informations requises. En retour, le processus de mise en place de la Lolf a pu ouvrir aux statisticiens des opportunités pour négocier un perfectionnement des sources à leur disposition. Ainsi, pour être en mesure de calculer ces taux de retour à l’emploi, les agents de la DARES et ceux de l’ANPE ont pu demander une rallonge budgétaire pour augmenter la taille de l’échantillon de l’enquête qu’ils co dirigent sur « les sortants » des listes de l’ANPE.

  • 4 Analyse statistique qui repose sur le recours à la théorie des probabilités.
  • 5 Entretien réalisé le 19 août 2006.

35Les statisticiens bénéficient donc de ressources pour intervenir dans le processus de production des indicateurs de la Lolf. Pour autant, leurs calculs restent peu valorisés en interne, à la direction, et la logique qui sous-tend leurs productions peut conduire à une réduction de leur espace d’action. En effet, si le calcul des indicateurs est fastidieux en revanche il est relativement simple pour les statisticiens. En ce sens, il recèle une faible valeur ajoutée. En effet, il s’agit de mettre au point une série de lignes de programmes sur des logiciels de programmation statistique du type SAS. De plus, les fichiers étant difficiles d’accès et le calcul étant effectué sur plusieurs milliers d’observations, le temps de production est long et coûteux. Les techniques requises relèvent le plus souvent de la statistique descriptive et non de la statistique inférentielle4 plus valorisée parmi les statisticiens car exigeant une plus grande technicité. Ainsi, le processus de calcul de ces indicateurs est considéré comme rébarbatif par les statisticiens car ils l’assimilent à ce que certains peuvent nommer le « chiffre presse-bouton ». Il est en tout cas moins valorisé que la production d’études faisant souvent l’objet d’une publication du ministère. D’ailleurs, même si cela varie en fonction des services, j’ai pu constater que, souvent, les agents en charge de leur suivi et de leur calcul étaient en position relativement dominée dans la hiérarchie administrative, comme par exemple les agents ayant le statut de contrôleur de l’INSEE (catégorie B). Par ailleurs, l’impératif de production de ces indicateurs peut parfois remettre en cause les processus habituels et légitimes, aux yeux des statisticiens, de constitution des sources de données. Ainsi, plusieurs indicateurs de la Lolf et du SPE devaient calculer le taux de retour à l’emploi durable des bénéficiaires de contrats aidés. La DGEFP décida donc de lancer elle-même une enquête statistique. La nécessité pour ses agents de l’obtenir rapidement a bouleversé les calendriers habituels des statisticiens et surtout a obligé les concepteurs de l’enquête à opérer des choix considérés comme peu légitime en matière de techniques d’investigation statistique. Ainsi, lors d’un entretien5, une chargée d’étude de la DARES m’explique qu’ils ont dû accepter de faire réaliser l’enquête par envoi postal d’un questionnaire alors qu’habituellement les statisticiens privilégient les enquêtes par téléphone ou par entretiens en face-à-face. De même, l’ambiguïté sur le statut de l’enquête – enquête de pilotage de dispositifs ou enquête statistique – avait obligé les statisticiens à accepter des questions pouvant servir à un contrôle des agents du ministère sur les bénéficiaires et leur employeur alors que ces deux fonctions – contrôle et statistique – sont habituellement clairement différenciées pour construire un espace de confiance nécessaire à la qualité des réponses aux enquêtes. Dans ce cadre, si les statisticiens ont participé à l’élaboration de l’enquête, ils ont en revanche refusé d’y mettre le label de la DARES celle-ci ne répondant pas aux normes des enquêtes de la statistique publique. Cet exemple illustre comment ces réformes qui conduisent à développer les indicateurs contribuent aussi à transformer les outils fabriqués par les statisticiens en les soumettant à des logiques de management et de suivi à court terme de dispositifs d’action publique et non plus dans l’optique de dresser un panorama du marché du travail, des conditions de travail ou de la précarité dans la société. Ainsi, certains statisticiens peuvent exprimer des réticences vis-à-vis de ces processus de production d’indicateurs qui contraignent aussi bien les temporalités dans lesquelles ils s’inscrivent que les formes légitimes de ce qu’ils considèrent être un bon usage de leur savoir.

Conclusion

36L’approche ethnographique rend possible l’observation des pratiques en actes des acteurs fabriquant des indicateurs. Elle permet en cela d’apprécier, d’approfondir et de revoir des analyses adoptant un point de vue extérieur. J’ai ainsi montré que la corrélation qui peut sembler évidente entre la mise en place de réformes visant à évaluer la performativité de l’Etat à travers des outils statistiques et la valorisation des directions d’études et de statistiques est loin d’être automatique dans l’exemple étudié. Par ailleurs, l’enquête montre que l’on ne peut se contenter d’envisager la Lolf uniquement comme la mise en place d’une logique de contrôle à distance des services opérationnels des administrations par des autorités politico-administratives. Il faut ainsi envisager la question de l’évaluation des « performances » de l’action étatique non pas comme un bloc unifié faisant consensus mais comme un enjeu de luttes au sein de l’administration, entre des agents ayant des compétences et des prérogatives différentes, entre des formes et des formats différenciés de ce que doit être l’évaluation, certains agents mettant l’accent sur des logiques gestionnaires et d’autres plutôt sur des logiques analytiques. L’étude amène à ne pas envisager l’application de ces réformes comme allant de soi mais au contraire à appréhender les formes d’appropriations différenciées de celles-ci ainsi que les résistances à ces processus. La mise en place de la Lolf et plus généralement le développement du recours aux indicateurs statistiques par les autorités mettent à l’épreuve les productions statistiques et transforment la statistique publique en lui imposant des logiques politiques et managériales. Ces logiques peuvent notamment contribuer à polariser l’espace des positions au sein du corps des agents de l’INSEE, et plus généralement des agents des Services Statistiques Ministériels, en réduisant l’activité de la plus grande partie d’entre eux à la production d’enquêtes de suivi de dispositifs et de productions d’indicateurs, et ce d’autant plus que les demandes européennes en ce sens ne cessent de s’accroître (Prévia, 2007 ; Guibert, 2008).

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Annexe

Liste des acronymes

AFPA : Association nationale pour la Formation Professionnelle des Adultes

ACOSS : Agence Centrale des Organismes de Sécurité Sociale

ANPE : Agence Nationale Pour l’Emploi

CGT : Confédération Générale du Travail

CFDT : Confédération Française Démocratique du Travail

DAGEMO : Direction de l’Administration Générale et de la Modernisation du ministère du Travail et de l’Emploi

DARES : Direction de l’Animation de la Recherche, des Études et des Statistiques du ministère du Travail et de l’Emploi

DGEFP : Délégation Générale à l’Emploi et la Formation Professionnelle du ministère du Travail et de l’Emploi

DGT : Direction Générale du Travail du ministère du Travail et de l’Emploi

DREES : Direction de la Recherche, des Études, de l’Évaluation et des Statistiques du ministère de la Santé

Eurostat : Office statistique de l’Union Européenne

INSEE : Institut National de la Statistique et des Études Économiques

LOLF : Loi Organique relative aux Lois de Finances

OCDE : Organisation de Coopération et de Développement Économiques

PAP : Projet Annuel de Performance

SPE : Service Public de l’Emploi

SFDS : Société Française De Statistique

SSM : Service Statistique Ministériel

SUD : syndicat Solidaire, Unitaire et Démocratique

UNEDIC : Union Nationale pour l’Emploi dans l’Industrie et le Commerce

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Notes

1 L’enquête ethnographique s’appuie ici sur une observation participante de dix mois entre 2005 et 2006 et une série d’entretiens auprès des statisticiens.

1 L’association en annonce environ 400.

1 Le développement de l’emploi (n° 133), l’accès et le retour à l’emploi (n° 102), l’accompagnement des mutations économiques, sociales et démographiques (103), l’amélioration de la qualité des emplois et des relations du travail (n° 111) et la conception, gestion et évaluation des politiques de l’emploi et du travail (n° 155).

2 Le document est disponible en ligne sur le site de l’association : www.penombre.org

2 Les personnes interrogées sont anonymisées dans la suite la communication.

3 Les deux débats ont eu lieu respectivement le 16 mai et le 14 novembre 2006. Les comptes rendus des débats sont disponibles en ligne : www.sfds.asso.fr

3 Entretien réalisé le 30 décembre 2008.

4 Les actes de colloque sont disponibles sur le site internet de la CGT INSEE : cgtinsee.free.fr

4 Analyse statistique qui repose sur le recours à la théorie des probabilités.

5 Pour information : le nombre d’agents de catégorie A à l’INSEE et dans les Services Statistiques Ministériels (SSM) était, au 1er janvier 2008, de 2900. Pour les SSM, il est de 1280 agents dont 565 issus du corps de l’INSEE.

5 Entretien réalisé le 19 août 2006.

6 Le sketch est en ligne sur le site de l’association Pénombre : www.penombre.org

7 Son article analyse un échantillon de 32 indicateurs sur 1350 concernant le Projet Annuel de Performance (PAP) du budget de l’Etat de 2006.

8 Lors du colloque du 29 mars 2006 organisé par une partie des syndicats de l’INSEE, on pouvait lire sur le tract unitaire distribué à l’entrée : « On arrive à un paradoxe : plus les indicateurs sont centraux dans la définition des politiques publiques, plus ils apparaissent technocratiques, établis en dehors de toute discussion sur leur pertinence pour le débat économique et social et la décision. (…) En France, des indicateurs statistiques servent à mesurer et comparer la "performance" respective des hôpitaux, des lycées, et, avec la Lolf, l’action de l’Etat. Comment la statistique peut-elle contribuer à la connaissance, à l’analyse et à la comparaison d’une réalité complexe sans sombrer dans une construction technocratique et politiquement instrumentalisée ? ».

9 Cf. Actes du colloque CGT, CFDT, SUD de l’INSEE, La statistique au service de la démocratie, 29 mars 2006, pp. 72-74.

10 L’intervention d’Edmond Malinvaud, économiste de renom et ancien directeur générale de l’INSEE (1974-1987), lors d’un Forum de l’OCDE sur "le rôle des statistiques dans les démocraties" en novembre 2004, à Palerme, illustre ce refus de voir réduire le rôle des statisticiens à la production d’indicateurs : « la recherche et la préparation des politiques continueront à opérer en utilisant des données statistiques beaucoup plus riches que celles fournies par quelque système d’indicateurs-clés que ce soit. (…) De fait, les chercheurs par exemple n’ont pas besoin d’indicateurs-clés. Ils veulent des bases de données qui soient accessibles et qui renseignent en particulier sur les aspects de la société qui, plus aujourd’hui qu’autrefois, retiennent l’attention. (…) De même, pour les pays de l’OCDE le public éclairé n’a pas besoin d’indicateurs-clés. Il lui faut de bons rapports et de bons ouvrages, qui de manière didactique, dégagent les résultats significatifs vis-à-vis du thème traité. (…) Certes, une fois qu’ils seront établis, des bons systèmes d’indicateurs-clés pourront servir à d’autres utilisateurs que le grand public et les médias. Mais veillons à ne pas nous laisser entraîner dans des programmes irréalistes, qui pourraient même distraire notre attention des efforts à fournir pour maintenir et améliorer la qualité des systèmes statistiques eux-mêmes, notamment quant à l’ampleur des domaines que ces systèmes doivent aujourd’hui recouvrir, une ampleur que d’autres contributions au forum expliquent fort bien ». Notons que ce texte, de celui qui, au sein de la statistique publique, est souvent considéré comme la « statue du commandeur », circulait parmi les statisticiens de l’INSEE, notamment via les syndicalistes.

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Pour citer cet article

Référence papier

Etienne Penissat, « Des statistiques sans statisticiens ? Politique des « indicateurs de la Lolf » et enjeux statistiques, le cas du ministère du Travail et de l’Emploi », Pyramides, 19 | 2010, 179-202.

Référence électronique

Etienne Penissat, « Des statistiques sans statisticiens ? Politique des « indicateurs de la Lolf » et enjeux statistiques, le cas du ministère du Travail et de l’Emploi », Pyramides [En ligne], 19 | 2010, mis en ligne le 11 janvier 2012, consulté le 22 novembre 2017. URL : http://pyramides.revues.org/717

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Auteur

Etienne Penissat

Post-doctorant en Science Politique au Centre Maurice Halbwachs (ENS-EHESS-CNRS) et à la MSH Ange Guépin, etienne.penissat@ens.fr

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Droits d’auteur

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