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Trois cantons suisses face aux réformes. Une impossible séparation entre sphères politique et administrative ?

David Giauque, Fabien Resenterra et Michaël Siggen
p. 243-268

Résumé

Sur la base d'une enquête quantitative et qualitative auprès des hauts fonctionnaires et membres du Gouvernement des cantons du Valais, du Jura et de Neuchâtel, le présent article vise à tester l'hypothèse selon laquelle les réformes inspirées des principes de la nouvelle gestion publique conduisent à la redéfinition des relations entre acteurs politiques et administratifs. Autrement dit, l'introduction des réformes permettrait de séparer plus strictement les activités stratégiques des activités opérationnelles. Or, les constats que nous tirons de nos investigations rendent compte d'une certaine « stabilité » des relations politico-administratives, au-delà des différences constatées dans les stratégies de modernisation menées dans les trois entités cantonales. Des facteurs institutionnels, mais également politiques, peuvent expliquer cette stabilité. De sorte que nos résultats remettent en question la faisabilité et la légitimité d'une séparation entre sphères politique et administrative à un niveau de gouvernance cantonal en Suisse.

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Texte intégral

I. Introduction

1Les pays de l’OCDE (OCDE, 2005) ont entrepris de profondes réformes managériales visant à augmenter la performance de leurs organisations du secteur public. Des pressions budgétaires et fiscales sont souvent considérées à l’origine de ces mouvements réformateurs. Si les dynamiques nationales sont bien souvent différentes les unes des autres, du fait des histoires propres aux institutions et de l’influence des structures étatiques sur le contenu des réformes (Pollitt et Bouckaert, 2004), il est possible toutefois de constater des ressemblances en ce qui concerne les principes et outils introduits pour initier et développer les transformations managériales. Ces effets d’imitation, que les tenants de la théorie néo-institutionnelle ont mis en exergue depuis plusieurs années (DiMaggio et Powell, 1983), ont permis à certains académiques de considérer la venue d’un nouveau paradigme de la gestion publique (Finger, 1998 ; Mönks, 1998), appelé nouvelle gestion publique (NGP), même si l’idée même de paradigme pour parler de la NGP est très controversée (Gruening, 2001). La mouvance de la nouvelle gestion publique constitue l’un des moteurs des réformes de ces dernières années. Elle correspond à la volonté de transformer le fonctionnement des administrations et organisations publiques, de même que des organisations parapubliques en charge de la mise en œuvre de prestations publiques, au moyen d’outils de gestion provenant principalement du monde de la gestion privée et des entreprises (Delley, 1994 ; Chanlat, 2003). Même s’il n’est pas commode de trouver une définition commune de cette NGP, il est néanmoins possible d’identifier un certain nombre d’objectifs unanimement considérés comme faisant partie du « packaging » de la NGP. Parmi ceux-ci nous trouvons : la séparation entre activités stratégiques, dévolues aux représentants politiques, et activités opérationnelles, réservées aux managers publics ; l’identification et la définition des produits proposés par les différents services administratifs ; la définition de contrats de prestations engageant l’administration publique sur des objectifs politiques en fonction de ressources précises ; un controlling des activités administratives sur la base d’indicateurs devant mesurer l’atteinte des objectifs, les activités réalisées ainsi que les dépenses consenties ; la flexibilisation des relations d’emploi par le développement d’une politique de ressources humaines axées sur l’individualisation et la valorisation des performances individuelles ; etc. Ces différents mécanismes largement inspirés des pratiques à l’œuvre dans les entreprises privées ont pour but de transformer la gestion publique afin de la réorienter sur l’atteinte de résultats, politiques et financiers, plutôt que sur la consommation de ressources, stratégie tournée vers les inputs.

2Les réformes administratives partent de l’idée qu’une séparation des tâches stratégiques et opérationnelles, vieille idée développée par le taylorisme et le management scientifique (Lynn, 2007 ; Hughes, 2003), permettra d’optimiser le fonctionnement de l’appareil politico-administratif en spécialisant et professionnalisant les fonctions. De sorte que les dirigeants politiques n’ont plus à s’occuper de tâches opérationnelles pour lesquelles ils sont peu ou mal préparés, alors que les managers publics se concentrent sur leurs activités opérationnelles, pour la réalisation desquelles ils ont été engagés. Une telle perspective, pour intéressante qu’elle puisse paraître, résiste-t-elle à l’analyse empirique ? Autrement dit, la réalité du terrain est-elle compatible avec la théorie qui paraît toujours, au premier abord, alléchante. Cette question de la « faisabilité » de la séparation entre tâches stratégiques et opérationnelles constitue le fondement de la présente communication. Elle vise à cerner les implications des réformes mises en œuvre sur les relations politico-administratives, partant du principe que ces dernières sont contingentes, c’est-à-dire qu’elles dépendent très largement de la dynamique des mutations administratives engagées ainsi que de la nature des institutions. Il n’est pas question, ici, de nous livrer à une analyse historique des évolutions et transformations administratives de trois cantons suisses, mais plutôt de tester les liens entre le degré et la « profondeur » des réformes de trois entités cantonales suisses avec la nature des relations politico-administratives. Notre réflexion part donc d’une hypothèse principale générale : plus les réformes mises en œuvre s’inspirent des principes et outils de la mouvance de la nouvelle gestion publique et plus la séparation entre sphères politique et administrative est aboutie.

3Afin de tester une telle hypothèse générale, nous avons mené une enquête dans trois cantons de Suisse occidentale. Cette comparaison est intéressante dans la mesure où la dynamique réformatrice des trois cantons est différente. Ce qui devrait, par conséquent, nous conduire à diagnostiquer des situations relationnelles entre sphères politique et administrative également différenciées. D’autre part, les situations économiques des cantons investigués divergent également. L’intérêt de cette comparaison de trois contextes spécifiques réside donc dans leur impact, que nous supposons différencié, sur la relation entre acteurs politiques et administratifs. Autrement dit, nous posons l’hypothèse selon laquelle les trajectoires de modernisation dans ces trois cantons vont déboucher sur des dynamiques relationnelles différentes entre acteurs politiques (conseillers d’Etat ou ministres) et administratifs (chefs de service). Notons que notre recherche se base sur la perception que les hauts fonctionnaires et les acteurs politiques de ces trois cantons ont de leurs relations mutuelles. Afin de mener notre réflexion, nous allons dans une première phase revenir sur la littérature scientifique portant sur les relations politico-administratives. Nous nous ferons l’écho des différentes recherches d’ores et déjà menées sur le sujet et qui vont nous permettre d’affiner nos hypothèses de recherche. Dans un deuxième temps, nous décrirons les dimensions de notre analyse empirique, c’est-à-dire le choix de nos variables d’étude, celles qui sont censées permettre d’identifier la nature des relations politico-administratives à l’œuvre. Une troisième partie est consacrée à la description de nos cas, c’est-à-dire les trois cantons investigués, à la description de notre échantillon, de nos techniques d’enquête et des méthodes d’analyse des données. Un quatrième chapitre sera consacré à l’exposé et à la discussion de nos résultats pour terminer par une conclusion générale qui revient également sur les limites de notre enquête et sur les besoins de recherche futurs.

II. Les relations politico-administratives

II.1. Revue de la littérature

4Notre recherche empirique s’inscrit dans un champ d’études qui a intéressé et qui intéresse encore beaucoup de chercheurs et enseignants. La relation entre politiques et gestionnaires publics, ou managers publics, est tantôt perçue sous l’angle du marchandage, tantôt sous l’angle conflictuel ou sous l’angle de la complémentarité. Hood (2001) s’interroge, par exemple, sur le type de marché bureaucratique qu’il voit apparaître dans les pays ayant entrepris des réformes. Le terme de marché bureaucratique peut être défini de la façon suivante : « […] comme un marché réel ou imaginé conclu entre fonctionnaires et autres acteurs du système politique à propos de leurs droits et devoirs, et exprimé dans une convention, dans une loi ou selon une combinaison de l’une ou de l’autre » (Hood, 2001 : 130). Plusieurs constats sont dressés par l’auteur. Tout d’abord, le marché bureaucratique de type systémique (marché qui fait partie d’un accord constitutionnel fondamental) résiste assez bien aux réformes inspirées de la NGP. D’autre part, le marché bureaucratique de type administratif (une certaine autonomie est accordée aux fonctionnaires contre leur responsabilisation devant leurs erreurs et leurs résultats) semble en progression partout. Ces différents types de marché comportent des coûts différents pour les acteurs impliqués. Le marché de type systémique impose des coûts d’incertitude pour le ministre/politicien qui est toujours responsable des erreurs et résultats des services dont il est le chef. Le marché de type administratif implique des coûts d’agence, c’est-à-dire des coûts liés au contrôle du fonctionnaire semi-autonome et à l’engagement que le ministre/politicien doit consentir pour encadrer et contrôler le travail de ses services. Selon Hood, il semble bien que les ministres/politiciens soient de plus en plus enclins à préférer les coûts d’agence aux coûts d’incertitude. Romzek (2000) fait une distinction en termes de rapport d’imputabilité. Elle souligne que les formes d’imputabilité en émergence s’appuient sur un haut degré d’autonomie des fonctionnaires à l’interne et sur un contrôle politique s’effectuant de l’extérieur de l’administration. « Les réformes qui visent à une discrétion accrue pour l’employé, à l’habilitation des travailleurs et à la flexibilité représentent l’imputabilité professionnelle. L’insistance sur la réceptivité des employés envers la clientèle importante et l’utilisation de mesures de satisfaction de la clientèle reflète l’imputabilité politique » (Romzek, 2000 : 42). Au niveau de la rhétorique à tout le moins, ce sont les deux formes d’imputabilité qui sont actuellement privilégiées dans les réformes. Observation confirmée par d’autres auteurs encore. Ainsi, de Visscher (2004a) fait remarquer l’apparition d’un « nouveau paradigme » relationnel correspondant à la réduction de la pyramide administrative par la diminution du nombre d’échelons hiérarchiques, par l’autonomisation des services, voire par la généralisation du modèle des agences exécutives dissociant les tâches stratégiques, confiées aux ministères, de celles d’exécution qui sont dès lors attribuées aux organisations publiques, du coup plus autonomes mais aussi plus comptables de leurs résultats ou de leur performance. Toutefois, il s’interroge sur la réalité d’un tel paradigme, observant, notamment, une application fort relative des principes de la NGP (notamment en France, aux Pays-Bas, au Royaume-Uni et en Suède). Dès lors, il doute que les changements managériaux intervenus aient concrètement transformé les rapports de force entre politiques et managers publics, même s’il observe néanmoins des transformations quant aux rôles et compétences des hauts fonctionnaires. Pollitt et Bouckaert (2004) expriment plusieurs constats suite à une comparaison internationale portant sur les relations entre politique et management. Tout d’abord, ils soutiennent l’idée que les réformes administratives ont initié des transformations dans la relation entre politiques et fonctionnaires, mais à des degrés divers selon les trajectoires de modernisation des différents pays. D’autre part, leurs analyses comparatives soulèvent de très grands doutes quant à la volonté des politiques d’endosser uniquement des responsabilités « stratégiques » en délaissant les aspects plus opérationnels. Ils relèvent aussi que les managers publics ont obtenu plus de marges de manœuvre dans leurs activités mais constatent aussi une augmentation importante, en parallèle, du contrôle politique s’exerçant sur leurs activités. Finalement, ils mettent en doute l’idée selon laquelle la haute fonction publique puisse être radicalement expurgée de toute influence politique, souhait qui n’est pas suivi dans les faits.

5Concernant les frontières mouvantes entre politique et administration publique, les interprétations concernant les effets des réformes sont divergentes. Certains auteurs estiment pouvoir identifier un mouvement de « managérialisation » du politique, et donc une prise de contrôle plus importante des managers publics sur le déroulement des affaires publiques (Clarke et Newman, 1997 ; Pollitt, 1993 ; Stewart 1994). Pour d’autres, au contraire, les transformations managériales ont permis aux politiques de « reprendre la main », notamment en augmentant leur influence sur la sphère administrative (Halligan, 1997 ; Pierre, 1995). D’autres écrits suggèrent, par ailleurs, que les politiques sont les grands gagnants des mutations administratives dans la mesure où ils se retrouvent dans une situation confortable : ils se « défaussent » sur les managers publics lorsqu’ils sont questionnés par les parlementaires sur la conduite de leur administration et ils se « cachent » derrière les prises de position des parlementaires lorsque leur responsabilité politique est mise en jeu (du Gay, 2000). Finalement, notons aussi que d’autres enquêtes ont conclu que les relations entre politiques et managers publics ne pouvaient se concevoir que sous l’angle de la dysharmonie (Hansen et Ejersbo, 2002), dans la mesure où les politiques se basent sur une logique inductive pour prendre leurs décisions, alors que les managers publics doivent mener leurs services en fonction d’une logique déductive et plus « rationnelle ». D’où des problèmes évidents de compréhension entre les deux corps.

6Cette revue de la littérature permet de tirer plusieurs conclusions provisoires. Il n’existe manifestement pas de certitude sur les conséquences des réformes sur la relation entre politiques et managers publics. D’autre part, l’influence des transformations sur cette relation dépend largement des régimes et institutions politiques des différents pays. Finalement, seule l’étude de terrain, circonstanciée et contextualisée, peut permettre d’identifier des tendances sur la nature des relations et sur leur dynamique, mais en aucun cas en tirer des conclusions définitives. Notre communication s’inspire donc de ces constats théoriques préalables.

7Afin de mener à bien notre enquête de terrain, nous avons recherché, dans la littérature notamment, les facteurs principaux qui sont considérés comme ayant un impact sur l’évolution de la relation politico-administrative. Ces facteurs sont décrits ci-dessous.

II.2. Les facteurs généraux déterminant l’évolution politico-administrative et les hypothèses de recherche

8Une analyse comparée des effets de la NGP dans quatre grands pays européens (Royaume-Uni, France, Pays-Bas et Belgique) nous offre un éclairage important sur les changements observés dans les rôles des hauts fonctionnaires et dans leur positionnement vis-à-vis du pouvoir politique. Pour de Visscher (2004b), l'évolution de la relation politico-administrative est déterminée à la fois par des facteurs généraux, liés au système politique et forgés à travers l’histoire politique et administrative du pays (attitude générale du pouvoir politique envers les hauts fonctionnaires, style de gouvernement, rôle des ministères horizontaux, etc.), et des facteurs spécifiques au statut, au rôle ou à la position sociale des hauts fonctionnaires (processus de formation, durée des contrats et des engagements, intervention du pouvoir politique dans la nomination ou la promotion des hauts fonctionnaires, mobilité des hauts fonctionnaires, etc.). C'est sur la base d'une sélection de certains des facteurs définis par de Visscher, par ailleurs applicables à la Suisse, et d'autres facteurs issus d'une observation des systèmes politiques cantonaux helvétiques que nous souhaitons identifier et évaluer l’évolution des rapports entre les autorités politiques et la haute administration dans les cantons romands.

9Style de gouvernement : ce concept se réfère au « policy style » défini par Richardson (1982) comme l’interaction entre l’approche gouvernementale pour aborder ou résoudre un problème politique, d’une part, et la relation entre le gouvernement et les autres acteurs engagés dans le processus de décision politique, d’autre part. L'idée est que le style qu'un Etat adopte pour gouverner ou conduire l'action publique influence les équilibres entre politique et administration. Si l'on adopte un style de gouvernement où l’autonomie des ministres est étendue et le mode de décision au sein du Conseil d'Etat est collégial, on se rend compte que l’influence de la haute administration dans l’élaboration des politiques et dans une série de décisions se voit réduite au profit des ministres. En effet, un plus grand nombre de dossiers doit passer par la voie des mécanismes de délibération collective au niveau politique dans un tel cas de figure.

10A l'inverse, un style dirigiste, par exemple, semble conforter la position des hauts fonctionnaires, en ce sens que le ministre s'appuie sur eux pour coordonner l'action de son gouvernement. Dans ce cas de figure, le haut fonctionnaire exécute les politiques publiques décidées par le Conseiller d'Etat.

11Hypothèse 1 : un style de gouvernement dirigiste est de nature à conforter la position managériale du haut fonctionnaire, en ce sens que l’on attend de ce dernier qu’il se concentre avant tout sur les activités opérationnelles, soit la mise en œuvre des politiques publiques.

12Pression sur les résultats financiers : dans plusieurs pays, l’étendue des pouvoirs d’intervention attribués à des ministères aux compétences horizontales est en évolution suite à l’introduction de méthodes modernes de management budgétaire et financier. Les réformes de la NGP ont dessiné les traits d’un nouveau système de gestion axé sur la performance, et désormais les gestionnaires des départements sont appelés à être davantage comptables des crédits qui leur sont alloués. En Suisse aussi, des enveloppes globales sont déterminées par départements cantonaux, puis éventuellement déclinées de manière descendante entre des services ou des programmes.

13Le rôle d'un département comme celui des finances peut ainsi évoluer progressivement vers le pilotage stratégique ou le cadrage global des dépenses des autres départements. Le département des finances jouirait alors d'un contrôle grandissant sur les autres entités administratives, ce qui impliquerait une certaine pression sur leurs résultats. Ce nouveau système de gestion axé sur la performance devrait alors permettre aux cadres dirigeants des administrations de disposer d’une certaine autonomie de gestion, et devrait contribuer à ce que les hauts fonctionnaires soient plus « libres » dans leurs actions. La relation politico-administrative évoluerait ainsi dans le sens d'un renforcement managérial des hauts fonctionnaires et par conséquent vers une plus importante séparation des deux fonctions, politique et administrative.

14Hypothèse 2 : la pression sur les résultats financiers, par un contrôle accru du département des finances et par la mise en place d’un nouveau système de gestion axé sur la performance budgétaire, renforce l’autonomie et la position managériale du haut fonctionnaire.

15Degré de politisation des acteurs du système : cette variable vise dans le cas présent la marge d’appréciation laissée au politique lors de la sélection ou de la promotion aux emplois supérieurs de la fonction publique. Avec l'apparition des concepts de la NGP, la gestion des ressources humaines dans le secteur public s'inspire désormais de ce qui se fait dans le secteur privé (Emery et Giauque, 2007), où les capacités du candidat priment sur d'autres critères plus « politiques ». Il semblerait ainsi que plus l'intervention du pouvoir politique est faible dans la nomination ou la promotion du haut fonctionnaire, plus elle renforce la position du haut fonctionnaire dans sa relation avec le Conseiller d'Etat, en ce sens qu'il dispose ainsi d'une plus grande autonomie.

16Il est donc important d'opérer la présélection des candidats par une commission indépendante du pouvoir politique, de manière à ne retenir qu’une poignée de candidats jugés aptes à occuper le poste vacant. Le choix du ministre est ainsi assez limité, puisqu’il ne peut exercer son choix que parmi les candidats ayant réussi les épreuves de sélection.

17Hypothèse 3 : plus l'intervention du pouvoir politique dans la nomination ou l'engagement du haut fonctionnaire est faible et plus le choix des hauts fonctionnaires se réalise sur des considérations de compétences managériales et techniques, plus la position managériale des hauts fonctionnaires est renforcée, leur garantissant une plus grande autonomie.

III. Etudes de cas et techniques d’enquête

III.1. Nos études de cas

18Le terrain de notre enquête est constitué de trois entités cantonales. Celles-ci ont été choisies pour leurs spécificités en matière de réformes administratives. Ainsi, le canton du Valais est un excellent cas, puisqu’il peut être considéré comme très « avancé » dans l’utilisation des principes et outils propres à la NGP (Giauque et Emery, 2008). Celui-ci s’est en effet engagé depuis le milieu des années 1990 dans de vastes chantiers visant à identifier les prestations administratives, à en évaluer les coûts, à définir des indicateurs de gestion et à créer des contrats de prestations qui permettent une séparation plus importante des responsabilités politiques et administratives. Le canton du Valais a généralisé la gestion par contrat de prestations à l’ensemble des services administratifs, cas rare en Suisse. Le deuxième canton choisi dans le cadre de notre étude est Neuchâtel. Ce dernier, fortement mis sous pression par une situation financière et budgétaire délicate, a opté pour des réformes à la fois plus fondamentales et moins « administratives ». Des coupes budgétaires ont ainsi été opérées, depuis trois ans environ, dans les différents départements afin de redresser les finances cantonales. Cependant, le canton de Neuchâtel ne s’est lancé que marginalement dans des transformations internes de son appareil politico-administratif. Certains services administratifs neuchâtelois ont accepté de devenir « pilotes » dans des expériences de contractualisation, mais uniquement sur une base volontaire. Neuchâtel correspond donc à une situation « d’entre-deux », où de nombreuses activités ont été déployées pour faire face aux défis financiers et budgétaires, mais peu d’entre elles ont porté spécifiquement sur la refonte de l’administration et de son fonctionnement. Finalement, notre troisième cas est la République et canton du Jura. Celui-ci se distingue par une relative stabilité de son administration. Non que l’administration jurassienne n’a pas vécu de mouvements de « modernisation » ces dernières années, mais simplement parce que les idées développées dans le cadre de la NGP y ont connu beaucoup moins d’échos. Dès lors, ce dernier canton peut être classé parmi ceux qui ont bénéficié de la plus grande stabilité administrative de ces dix dernières années. La stratégie déployée au sein du canton du Jura est donc largement incrémentale, par petites touches, orientée sur la redéfinition de l’ampleur des politiques publiques et sur une modernisation progressive du fonctionnement administratif. Point de révolution majeure, mais une volonté d’aboutir à un équilibre budgétaire sur la base d’un consensus politique entre les différentes formations politiques formant le gouvernement.

19Pour notre étude, ces trois dynamiques cantonales, sous l’angle des réformes notamment, sont particulièrement adaptées au test de nos hypothèses. Si effectivement la NGP produit des impacts sur les relations politico-administratives, alors nous devrions avoir des résultats différents d’un canton à l’autre, avec une plus grande séparation entre politiques et managers publics en Valais et une clarification des rôles moins importante du côté du Jura. Le canton de Neuchâtel devrait dès lors se trouver à mi-chemin des deux autres dynamiques cantonales.

III.2. Nos techniques d’enquête

20Afin de mener à bien nos investigations dans les trois cantons susmentionnés, nous avons opté pour une démarche mixte, associant mesures quantitatives et qualitatives. Afin de connaître le point de vue des hauts fonctionnaires, nous avons construit un questionnaire. Notre questionnaire fut envoyé à la totalité des chefs de service des cantons du Valais, de Neuchâtel et du Jura. Nous avons obtenu un taux de retour satisfaisant dans tous les cas, puisque 51 % des chefs de service jurassiens nous ont répondu (soit 21 sur 41), 37 % pour les chefs de service valaisans (16 sur 43) et 32 % pour les chefs de service neuchâtelois (22 sur 67). On peut donc considérer que notre échantillon est représentatif de notre population mère.

21Nos questionnaires ont ensuite fait l’objet d’un traitement statistique simple. Nous avons en effet analysé les fréquences et les pourcentages des différentes réponses de nos répondants. Etant donné que nous leur avons soumis des propositions, contenant des relations hypothétiques, il nous est malaisé de faire d’autres analyses statistiques plus poussées. En conséquence, les fréquences et pourcentages ont été dégagés pour chacun de nos items. Elles nous permettent de réaliser de premiers constats quant au degré d’homogénéité ou de différenciation des réponses, en fonction de la provenance cantonale de nos répondants. Une seconde étape a consisté à la réalisation d’entretiens avec les hauts fonctionnaires, soit les chefs de service. Pour ce faire, nous avons opté pour une enquête qualitative sur le modèle des entretiens de groupe ou Focus Groups. Cette technique permet à des citoyens, considérés comme des experts dans leur domaine d’activité, d’offrir au chercheur un éclairage particulier et original de la réalité sociale telle qu’ils la vivent. Par ce biais, il devient possible pour le chercheur de collecter des opinions, des croyances et des attitudes concernant un sujet d’étude (Van Campenhoudt et al., 2005).

22Concrètement, nous avons recruté les participants à ces entretiens de groupe, essentiellement en fonction des disponibilités des chefs de service. Nous avons simplement veillé à ce que leur nombre ne dépasse pas douze personnes. La taille du groupe revêt en effet un caractère essentiel puisqu’il doit être suffisamment petit pour que tous les participants puissent partager leurs opinions mais suffisamment grand également pour varier les perceptions sur notre sujet d’étude.

23Ces entretiens ne sont donc pas représentatifs de ce que pourrait penser la population totale des chefs de service. Mais nous estimons que ces éléments qualitatifs ont été utiles lors de l’analyse des données quantitatives, en faisant ressortir des structures de sens et ainsi mieux mettre en valeur les perceptions des chefs de service.

24Finalement, nous avons mené plusieurs entretiens individuels avec les membres des exécutifs cantonaux. Pour ce faire, un guide d’entretien standardisé fut créé afin de récolter des données qui puissent être livrées à une analyse thématique comparée. Nous avons rencontré, dans chaque canton, plusieurs Conseillers d’Etat (ou ministres). Nos entretiens ont duré de 45 à 90 minutes selon le temps que nos interlocuteurs ont pu nous consacrer. Ainsi, nous nous sommes entretenus avec deux ministres valaisans sur les cinq que comporte l’Exécutif. Deux ministres neuchâtelois ont également été vus (sur cinq ministres composant l’Exécutif) et, finalement, nous avons eu le plaisir de nous entretenir avec la totalité des ministres jurassiens, soit cinq au total. Sur la base de procès-verbaux, car il nous était difficile d’enregistrer nos échanges pour des raisons politiques bien compréhensibles, nous nous sommes livrés à une analyse thématique et avons regroupé les analyses de leur perception des relations politico-administratives dans un tableau permettant ainsi une comparaison des points de vue en fonction des cantons étudiés.

IV. Les résultats de l’enquête

IV.1. La perception des hauts fonctionnaires

25Pour débuter l’exposé des résultats de nos investigations, revenons sur les données provenant de notre démarche auprès des hauts fonctionnaires. Le tableau 1, ci-dessous, revient sur les réponses que nous ont données nos répondants. Le tableau a été divisé en trois colonnes pour mettre en relief les convergences ou divergences éventuelles de perception entre les acteurs cantonaux.

26

  • 1 Les différents items sont définis dans l’annexe 1.

27Dans l’ensemble, les chefs de service des cantons du Valais, de Neuchâtel et du Jura partagent des avis similaires sur les items présentés1. Ils pensent à une très large majorité que les Conseillers d’Etat ont toujours besoin de l’expertise des hauts fonctionnaires pour élaborer leur stratégie. Cela n’empêche pas que c’est aux Conseillers d’Etat d’élaborer et de piloter stratégiquement les politiques publiques. En revanche, les chefs de service sont plus mitigés sur le fait de définir le style gouvernemental comme étant dirigiste, avec un gouvernement qui transmet les ordres à l’administration, qui les exécute. A cet égard, constatons que les chefs de service jurassiens perçoivent le style étatique comme plus dirigiste que les autres répondants cantonaux. Ce qui peut paraître surprenant dans la mesure où les stratégies de réforme du canton du Jura sont plutôt incrémentales et basées sur un consensus gouvernemental. Notons tout de même une différence de perception significative entre le Valais et le Jura d’une part et Neuchâtel d’autre part sur la question relative aux pratiques de recrutement. Une forte majorité des hauts fonctionnaires des cantons du Valais et du Jura pensent qu’actuellement le recrutement se fait de plus en plus sur des critères inspirés du privé (respectivement 65 % et 75 % d’avis favorables). Par contre, une majorité des hauts fonctionnaires neuchâtelois (65 %) ne sont pas d’avis que les critères de sélection pour la nomination des chefs de service sont similaires à ce que l’on peut trouver dans le privé. Cette différenciation se retrouve donc logiquement dans la manière dont ils appréhendent l’autonomie qu’ils peuvent avoir à l’égard du Conseiller d’Etat en charge de leur département, dans le cas où ils estiment être recrutés sur la base de leurs capacités et compétences propres.

28Une autre différence entre les cantons se constate au niveau du contrôle qu’exercerait le département des finances sur les autres départements. Les chefs de service jurassiens sont partagés sur cette question puisque la moitié d’entre eux l’évalue positivement tandis que l’autre moitié l’évalue négativement. Les chefs de service valaisans sont également partagés, puisque 60 % d’entre eux sont d’accord avec cette proposition pour 40 % d’avis défavorables. Enfin, on constate que 95 % des chefs de service neuchâtelois acceptent notre proposition. Ces derniers estiment que le département des finances prend de plus en plus d’importance au sein de l’administration cantonale. Cette différence peut s’expliquer par la forte direction prise par le Gouvernement neuchâtelois dans la recherche urgente d’opportunités d’économies. Le département des finances, dans ce contexte, prend bien évidemment plus d’importance et impose des limites budgétaires importantes aux autres départements ainsi qu’aux services administratifs.

29De plus, s’ils sont majoritairement d’accord pour exprimer l’idée selon laquelle les Conseillers d’Etat ne doivent plus intervenir dans le fonctionnement opérationnel des services administratifs, ils sont beaucoup plus partagés lorsqu’il s’agit d’évaluer leur rôle de manager public. Ils ne considèrent donc pas de façon tranchée qu’ils soient aujourd’hui plus autonomes dans la gestion de leurs activités. La perception n’est donc guère claire à cet égard. S’ils n’estiment pas fondamentalement que la séparation politico-administrative découlant des réformes permette aux politiques de se soustraire à des questions provenant du Parlement sous prétexte qu’elles sont de caractère opérationnel, ils sont une majorité à penser que les chefs de service doivent assumer une partie du blâme public en cas d’erreurs commises. Ce qui tendrait à démontrer que les chefs de service ont le souhait d’endosser plus de responsabilités, notamment politiques, dans la gestion des activités étatiques. D’autre part, ils sont également très nombreux à considérer que les nouveaux systèmes de gestion axés sur la performance budgétaire les obligent à être plus économes des deniers publics, ce qui paraît assez compréhensible, nous semble-t-il. Par contre, point d’enthousiasme débordant quant à leur perception de l’efficacité et de l’efficience du pilotage administratif. Dans les trois cantons, aucune tendance ne se dégage véritablement ni dans un sens positif ni dans un sens négatif, à l’exception notable du canton de Neuchâtel, où les répondants expriment un sentiment de détérioration du pilotage administratif. La pression sur les résultats et la volonté de réaliser des économies rapidement peut être un élément explicatif d’une telle perception. Même impression mitigée quant à leur marge de manœuvre managériale. Il est intéressant de voir que les hauts fonctionnaires jurassiens et valaisans sont plus enclins à penser que le nouveau système de contrôle budgétaire peut améliorer leur relation avec leur ministre de tutelle, dans le sens d’une plus grande transparence, d’une plus grande clarté et objectivité. Par contre, les chefs de service neuchâtelois ne sont guère de cette opinion. Encore une fois, l’urgence des réformes qui constitue la particularité du cas neuchâtelois peut constituer une donnée explicative à cela. Finalement, une importante majorité des chefs de service estiment que dans la situation où la séparation des rôles est manifeste, la relation politico-administrative est plus saine et constructive.

30Pour synthétiser quelque peu les résultats des premiers constats tirés des fréquences, nous voyons que les hauts fonctionnaires se montrent plutôt favorables à une séparation plus claire entre les rôles politiques et administratifs, qu’ils n’en perçoivent pas encore la concrétisation, dans la mesure où ils peinent à se définir comme gestionnaires publics, qu’ils doutent de son impact sur la qualité des relations qu’ils peuvent entretenir avec leurs ministres, puisqu’ils estiment que les politiques se trouvent dépendants de leur expertise professionnelle, ce qui implique qu’ils ont toujours un rôle important à jouer dans le développement des stratégies politiques des départements. Par contre, ils constatent une augmentation de la pression en termes d’atteinte de résultats, notamment en vue de la réalisation d’économies, et associent ce mouvement à la montée en puissance du département des finances, qui jouit d’une position toujours plus importante dans le système de pilotage des cantons. Finalement, ils n’ont pas d’appréhension relative à la responsabilité qu’ils pourraient être amenés à prendre quant à l’atteinte des résultats, puisqu’ils sollicitent presqu’une partie du blâme public en cas d’erreurs de gestion commises.

31Afin de mieux interpréter ces différents résultats, prenons en considération les propos que nous ont tenus les hauts fonctionnaires dans le cadre de nos entretiens de groupes. Les principaux enseignements que nous pouvons en tirer sont les suivants :

32Qualités et compétences des ministres : un bon ministre doit être à l’écoute de ses collaborateurs ainsi que des citoyens. Il doit également faire preuve d’ouverture d’esprit pour d’autres domaines et enjeux que les siens. Au niveau professionnel, un ministre doit pouvoir prendre des décisions rapidement et être convaincant. Il doit également être capable de déléguer les tâches et de travailler en réseau. Tout cela nécessite de lui qu’il sache faire confiance aux autres. Au niveau stratégique, il doit faire preuve de cohérence avec ses valeurs politiques et doit savoir où il veut aller. Il est nécessaire par conséquent qu’il détermine des objectifs précis ;

33qualités et compétences des chefs de service : un bon chef de service doit posséder des qualités humaines avérées. Il doit, pour bien conduire son personnel, être à l’écoute de leurs attentes et leur témoigner du respect. Dans son action, un bon chef de service se doit d’être fidèle à l’Etat. Pour cela, il lui incombe de déterminer une ligne d’action claire, d’être transparent dans ses activités et de faire confiance à son administration. Intellectuellement, un bon chef de service doit posséder un esprit de synthèse et des capacités rédactionnelles. Un bon chef de service sait anticiper les demandes ou les contraintes auxquelles il devra faire face. Au niveau communicationnel, il sait partager ses idées et il jouit d’une bonne présentation personnelle ;

34relation politico-administrative : une bonne relation politico-administrative repose à la fois sur une claire définition des rôles de chacun et sur une collaboration réciproque. Cela suppose aussi que les chefs de service aident les ministres dans l’élaboration des stratégies. Dès lors, une séparation stricte entre le stratégique et l’opérationnel comme le suppose la théorie de la NGP n’est pas possible dans les faits. Ces deux éléments sont indissociables. Enfin, pour que la relation entre les chefs de service et les ministres fonctionne, il faut une certaine homogénéité de valeurs entre les uns et les autres. Il ne s’agit pas là d’être du même parti politique mais de partager un certain nombre de valeurs communes. De trop grandes différences de vue politique, en termes de valeurs, ne permettraient pas une relation politico-administrative saine ;

IV.2. La perception des membres des exécutifs cantonaux

35Les principaux enseignements que nous pouvons tirer des entretiens individuels avec les Conseillers d’Etat des trois cantons sont les suivants :

36Qualités et compétences des ministres : pour une bonne conduite des affaires publiques, un bon ministre doit avoir des qualités de manager, au même titre qu’un chef d’entreprise. Le style managérial devrait être participatif, coopératif, c’est-à-dire que le ministre doit être à la fois ouvert et à l’écoute de ses collaborateurs, mais également autoritaire dans la prise de décision. Il doit favoriser le débat d’idées, avant de prendre seul la décision. Pour cela, un bon ministre doit avoir une vision politique claire et des convictions personnelles, de manière à pouvoir fixer des objectifs réalisables. Une bonne compréhension des enjeux est indispensable. Qualités nécessaires : être engagé, intègre, rigoureux, humaniste et direct.

37Qualités et compétences des chefs de service : un bon chef de service doit posséder en priorité une grande expertise dans son domaine, c’est-à-dire des compétences techniques importantes. Le but étant de proposer au ministre des solutions. Il doit savoir discuter et donner son opinion (avoir l’esprit critique), donc être proactif et innovant. Le côté relationnel compte. Un chef de service doit adhérer aux décisions prises par son ministre de tutelle. Ses capacités de gestion et de conduite de projets sont primordiales. Qualités nécessaires : être fidèle, loyal, honnête et transparent.

38relation politico-administrative : avoir une couleur politique différente entre un ministre et un chef de service n’est pas un problème, pour autant que les deux visions ne soient pas opposées. La confrontation d’idées doit être intelligente. Une claire séparation politico-administrative n’existe pas dans les faits : il y a une participation des chefs de service à la réflexion stratégique, en ce sens que le ministre est dépendant de l’expertise des hauts fonctionnaires. Le rapport de confiance prime. Au final, le ministre décide (responsabilité politique), et le chef de service met en œuvre la décision prise, sans rechigner. Facteurs de succès de la relation politico-administrative : clarté, transparence, confiance, honnêteté, loyauté, collaboration.

V. Conclusions

39Une conclusion générale s’impose : la séparation entre sphères politique et administrative n’est réalisée dans aucun des cantons étudiés. Elle n’est, du reste, souhaitée ni par les acteurs politiques ni même par les hauts fonctionnaires. Nos répondants, qu’ils proviennent de l’administration ou du monde politique, admettent très volontiers leur dépendance réciproque. Ce qui confirme l’idée selon laquelle il est difficile de séparer la définition des politiques publiques de leur gestion concrète (Bryner, 2007). Il n’est guère possible de distinguer des divergences de point de vue fondamentales entre nos trois études de cas, alors même que nous postulions une forte différenciation en fonction du degré de mise en œuvre des réformes inspirées par les principes et outils de la NGP. Par contre, il nous est possible d’observer quelques tendances spécifiques relatives aux stratégies de modernisation empruntées par nos trois cantons. Les hauts fonctionnaires valaisans, par exemple, semblent accorder plus d’importance aux nouveaux organes et systèmes de contrôle et de controlling, tels que le nouveau système de gestion axé sur la performance budgétaire ou l’importance prise par le département des finances. Dans la mesure où les chefs de service valaisans perçoivent d’ores et déjà une pression sur les résultats, les systèmes de contrôle et de controlling sont susceptibles de contribuer à une meilleure transparence et donc à une situation relationnelle plus saine avec les autorités politiques. Les chefs de service neuchâtelois sont confrontés à une autre réalité : celle de l’urgence à laquelle ils font face dans leur recherche d’économies, notamment dans le cadre du fonctionnement de leur service. Ils considèrent ainsi que le style gouvernemental est dirigiste mais qu’en soi cette situation ne pose guère de difficultés majeures, à condition que les aspects purement financiers ne priment pas sur tout autre objectif. Nos répondants administratifs neuchâtelois sont du reste unanimes à considérer que les efforts de modernisation ont conduit à diminuer leur liberté d’action et de décision dans la gestion de leur service, ce qui les conduit à estimer que le pilotage administratif n’est pas devenu plus efficace et efficient. Quant aux hauts fonctionnaires jurassiens, ils sont amenés à demander plus de marge de manœuvre et à exiger que les politiques définissent plus clairement les moyens et les ressources dont ils peuvent disposer pour mener à bien leurs missions. Ici également, les spécificités de la modernisation jurassienne sont mises en exergue et impactent fortement sur la perception que peuvent avoir les chefs de service des réformes en cours et des relations qu’ils entretiennent avec leur ministre de tutelle. La volonté politique jurassienne de trouver rapidement des solutions pour alléger le budget cantonal, sans détermination claire d’objectifs politiques pouvant conduire à un tel but, conduit les chefs de service à se poser la question du cadre à partir duquel ils peuvent mener leur action. Comme la modernisation pratiquée dans le canton du Jura s’effectue de façon très incrémentale, par petites touches ou initiatives, sans véritable réforme de l’appareil administratif et sans coupes ciblées dans le contenu des politiques publiques, les repères manquent aux managers publics. C’est dans ce contexte que l’on peut rendre compte de l’intérêt que portent les hauts fonctionnaires jurassiens à l’obtention d’une plus grande liberté de gestion de leur service, qu’ils associent à une relation politico-administrative plus saine. Autrement dit, il est possible d’identifier un faisceau d’indices sérieux nous donnant à penser que les perceptions des acteurs des relations politico-administratives dépendent des trajectoires de modernisation empruntées par les collectivités publiques. Nous serions donc dans une configuration de contingence stratégique (Pfeffer et Salancik, 1978 ; Child, 1972).

40Dans le cadre d’une étude largement exploratoire qu’est la nôtre, nous ne sommes pas en position de valider ou d’invalider les trois hypothèses de recherche que nous posions en début de texte. Elles nous ont surtout servi à construire un fil rouge dans le cadre de notre travail et nous ont permis de construire notre questionnaire et guide d’entretien. Tout au plus est-il possible de dire que certains de nos constats nous amènent à penser que l’hypothèse 1 correspond assez bien à la situation neuchâteloise, que l’hypothèse 2 se trouve en adéquation avec le cas valaisan et que l’hypothèse 3 ne correspond pas encore à une quelconque réalité de terrain. Dans tous les cas, nous constatons que nos données ne peuvent pas accréditer la thèse d’un degré d’avancement différent de la séparation politico-administrative en fonction de l’adoption ou non des principes et outils inspirés de la NGP. Une autre explication doit donc être déployée pour expliquer cette absence de différences constatées dans les relations politico-administratives. Celle-ci, de notre point de vue, nous est suggérée par une interprétation « institutionnaliste » du fonctionnement politico-administratif. Ainsi, si l’on en croit certains auteurs (Pollitt et Bouckaert, 2004), les systèmes politiques dits « consensuels » se prêteraient beaucoup moins bien à une claire distinction entre sphère politique et stratégique et sphère administrative et opérationnelle. Ceci parce que le succès politique d’un ministre exerçant dans un gouvernement non majoritaire et donc formé par une coalition de plusieurs partis dépend avant tout de sa capacité à créer des alliances et des réseaux d’influence. De sorte qu’il n’est pas enclin à enfiler des habits uniques de « créateur de stratégies » s’il sait, par ailleurs, qu’il est obligé d’élargir son réseau d’influence, notamment en s’associant les conseils des managers publics en espérant, au final, avoir également leur soutien. Autrement dit, dans les systèmes politiques consensuels, tels que ceux que l’on retrouve dans les cantons du Valais, du Jura et de Neuchâtel, le succès politique des ministres, de même que leur survie et réélection, dépend largement de leur capacité et leur créativité dans la constitution de réseaux larges et influents permettant d’obtenir un poids important dans les prises de décision.

41Quoi qu’il en soit, le fait que l’hypothèse principale de notre travail – postulant une séparation plus aboutie dans un contexte où les principes et outils de la NGP sont plus fidèlement appliqués – n’ait pas pu être vérifiée nous indique également que de nombreux auteurs ont parfois surestimé l’importance de l’impact des réformes managériales sur le fonctionnement de l’appareil politico-administratif. Considérer les réformes comme étant la variable explicative des dynamiques actuelles des institutions politico-administratives semble une inclination intellectuelle quelque peu exagérée. Notre étude nous indique, au contraire, que les institutions sont bien plus « résistantes » qu’elles n’y paraissent face aux assauts répétés des modes managériaux.

42Evidemment, cette étude comporte des limites, et les interprétations et constats livrés dans cette communication doivent être appréhendés avec prudence. Tout d’abord parce que les résultats de notre enquête se fondent sur un nombre de cas limités et probablement pas représentatifs de toutes les dynamiques à l’œuvre dans les cantons suisses, ce d’autant plus que nos cas proviennent de Suisse occidentale, c’est-à-dire de la partie francophone du pays comportant des particularités culturelles et un attachement à l’Etat également particulier. D’autre part, parce qu’une partie de nos résultats se fondent sur du « déclaratif », c’est-à-dire sur des réponses à des items contenus dans un questionnaire. Il est toujours difficile et malaisé de donner sens à ce genre de réponses et il s’agit là de limites méthodologiques bien connues. Par contre, nous pouvons nous montrer satisfaits par la proximité des réponses obtenues par nos deux techniques de récolte de données. Dans tous les cas, notre recherche ouvre d’intéressantes perspectives de recherches ultérieures visant à questionner la nature des relations politico-administratives en période de réformes.

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Annexe

Tableau 2 : les items du questionnaire adressé aux chefs de service des trois cantons

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Notes

1 Les différents items sont définis dans l’annexe 1.

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Table des illustrations

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Pour citer cet article

Référence papier

David Giauque, Fabien Resenterra et Michaël Siggen, « Trois cantons suisses face aux réformes. Une impossible séparation entre sphères politique et administrative ? », Pyramides, 19 | 2010, 243-268.

Référence électronique

David Giauque, Fabien Resenterra et Michaël Siggen, « Trois cantons suisses face aux réformes. Une impossible séparation entre sphères politique et administrative ? », Pyramides [En ligne], 19 | 2010, mis en ligne le 10 janvier 2012, consulté le 29 mars 2017. URL : http://pyramides.revues.org/727

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Auteurs

David Giauque

Professeur assistant, Université de Lausanne, Institut d'études politiques et internationales, membre du « Swiss Public Administration Network » (SPAN), david.giauque@unil.ch

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Fabien Resenterra

Assistant de recherches à l’Université de Lausanne, fabien.resenterra@unil.ch

Michaël Siggen

Collaborateur scientifique à la HES-SO//Valais, michael.siggen@hevs.ch

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