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La réforme « Copernic » : du big-bang à la « culture de l’espoir »

Anne Drumaux
p. 23-44

Résumé

La mise en œuvre des réformes publiques a été traitée dans la littérature par de nombreux auteurs appartenant à différents courants : théories institutionnelle, organisationnelle et culturaliste. Cette triple grille de lecture permet d’analyser les réformes par différents angles : « par le haut », c’est-à-dire en explicitant les facteurs de contexte qui freinent le cours de la réforme et « par le bas », c’est-à-dire en élucidant les facteurs propres à l’organisation et au groupe qui en modifient le parcours.

Dans cette contribution, la réforme de l’administration fédérale belge « Copernic » est tout d’abord présentée en référence à des exemples étrangers et au New Public Management. La triple grille de lecture est ensuite utilisée pour en interpréter les limitations lors de la phase d’adhésion, pour comprendre comment le filtre a fonctionné.

Les constats sont les suivants : paradigme hégémonique du droit dans le processus de sélection des fonctionnaires dirigeants, pivot de la réforme, bégaiement des réformes administratives maintenant une culture de l’espoir au plan organisationnel, scénario de changement culturel de grand projet révolutionnaire sans base au sens propre et sans résonance au niveau de la stratégie primaire de survie de l’organisation fédérale. Ces constats confirment les résultats d’autres travaux menés au niveau des outils et au niveau des acteurs, à savoir l’incomplétude de la réforme.

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Texte intégral

1La réforme de l’administration fédérale belge en 2000 (réforme dite « Copernic ») est sans conteste une réforme qui a polarisé la discussion sur la modernisation de l’administration en Belgique. Cette célébrité rend paradoxalement le travail d’analyse plus délicat car il s’agit de retourner aux intentions de la réforme, aux dispositifs qu’elle a créés et d’analyser ce qu’il en reste aujourd’hui. Le fait que la réforme ait fait débat n’est pas la raison essentielle pour procéder à cette évaluation. Toute réforme est par nature un discours, en tout cas au moment de son adoption. Sa mise en œuvre est susceptible de conduire à des glissements et ceci indépendamment des polémiques qui ont pu l’entourer. Ce constat n’est ni récent, ni lié à l’histoire singulière de la réforme « Copernic ».

2L’opposition entre l’évaluation « vue d’en haut » et « vue d’en bas » correspond à la dichotomie entre discours de la réforme et réalité organisationnelle produite au cours de la réforme. Ce double point de vue correspond à des travaux de recherche différents : « par le haut », les théories institutionnelles qui tendent à expliquer les limites des réformes pour des raisons tenant à l’histoire juridico-institutionnelle des différentes pays, « par le bas », les théories culturalistes, organisationnelles et néo-institutionnalistes qui expliquent les blocages par les éventuelles incompatibilités entre la culture organisationnelle et les valeurs prônées par la réforme d’une part et par la construction du sens de la réforme par les acteurs d’autre part. La dualité « haut-bas » permet également de choisir un point de vue : par opposition à la vision du promoteur de la réforme, le regard « du bas » offre d’autres points de vue : celui du fonctionnaire de rang intermédiaire ou du fonctionnaire « en ligne » qui « subit » ou celui du fonctionnaire dirigeant qui doit mettre en œuvre et transformer la « politics » en « policy »), ou encore celui du public ou des publics qui sont censés profiter des bienfaits de la réforme. De même l’opposition peut se décliner en termes de dispositifs et d’objets liés à la réforme : « par le haut », le texte de la loi qui définit la réforme, les directives de mise en application, « par le bas » les outils mobilisés dans le cadre d’une réforme.

3Cette contribution reprend dans une première partie un rappel succinct des différentes pistes dans la littérature traitant de la mise en œuvre des réformes publiques. La deuxième partie situe les intentions de la réforme « Copernic » par rapport aux réformes entreprises dans d’autres pays, en particulier par rapport au New Public Management. La troisième partie formule des hypothèses quant aux limitations de la réforme dès son processus d’adoption à l’aide d’une triple grille de lecture (institutionnelle, organisationnelle et culturelle). Enfin, une conclusion, en quatrième partie relie ces résultats à des travaux précédents.

I. La littérature sur la mise en œuvre des politiques en bref

4Fin des années soixante et début des années septante, de nombreux travaux de chercheurs en administration publique et en sociologie ont été consacrés à la théorie de la « policy implementation », cherchant à comprendre ce qui se passe entre la conception d’une politique et sa mise en œuvre. Trois générations de chercheurs se sont succédé (O’Toole, 2000) : des travaux fondateurs alimentés par des cas jusqu’à des travaux systématisant des résultats sur des échantillons plus larges en passant par le caractère ascendant ou descendant des réformes.

5Dans les années quatre-vingt, l’intérêt s’est déplacé vers ce qu’il a été convenu d’appeler le « New Public Management » (NPM) occultant momentanément la stricte question de la mise en œuvre pour se centrer sur la critique du modèle. Cette tradition ne s’est pas tarie cependant, on pourrait même considérer que la littérature s’est diversifiée sur le sujet car on retrouve désormais diverses approches pour expliquer les problèmes de mise en œuvre des réformes.

6Les auteurs en faveur de l’approche institutionnaliste insistent sur les contraintes du contexte qui trouvent leur origine dans l’histoire institutionnelle et administrative d’un pays. Par ailleurs les travaux sur la culture organisationnelle voient quant à eux des limites au changement introduit par les réformes en raison de représentations culturelles non congruentes ou opposées.

7Entre ces deux courants, les travaux néo-institutionnalistes cherchent à réconcilier la « culture » et la « cognition » (Di Maggio, 1997) en insistant sur la construction sociale de la culture et sur les logiques d’action dépendant d’un ensemble de représentations et contraintes externes. Dans l’entre-deux, il faut citer également des travaux sur les réformes administratives dans une perspective combinant à la fois des facteurs institutionnels et des dimensions micro-organisationnelles.

8D’autres travaux chevauchent ces approches en se penchant sur la question de la mise en œuvre des réformes par le biais des outils, en particulier sur la question de savoir ce qu’il advient des outils mis en place lors d’une réforme. Comment les institutions, les organisations, les acteurs s’en emparent ? L’analyse de la mise en œuvre des outils des réformes ressort d’une tradition plus récente dans la littérature.

II. La Réforme « Copernic » : une réforme de type « NPM » ?

9Comment caractériser une réforme ? Le débat est souvent compliqué, à la fois pour des raisons circonstancielles et théoriques qui se mélangent parfois. Ainsi, l’émergence, au tournant des années 80, d’un modèle se réclamant du NPM polarise rapidement les discussions entre partisans et opposants. Constitué autour d’une série de problématiques (management professionnel, mesures de performance et de produits, unités décentralisées, introduction de la concurrence, style de gestion importé du privé, culture de parcimonie), il n’en demeure pas moins un concept flou (Hood, 1991). Le NPM n’est pas au sens propre un modèle mais plutôt un ensemble de propositions pas forcément cohérentes prises toutes ensemble. Plusieurs modèles coexistent en fait dans le NPM qui sont contradictoires (Talbot (2003))

10De surcroît, le NPM va devenir une métonymie et se confondre totalement avec les réformes de type « anglo-saxon » mises en œuvre dans les années quatre-vingt au Royaume-Uni, en Nouvelle-Zélande et en Australie, lesquelles n’étaient pas nécessairement articulées de manière identique. A partir de là, on dira de certaines réformes qu’elles sont totalement inspirées du NPM voulant dire par là qu’elles rompent d’une manière ou d’une autre avec les traditions de la gestion administrative. Certains thèmes, par exemple l’évaluation des résultats, seront indissociablement associés par certains chercheurs, peut-être influencés par la littérature anglo-saxonne, focalisés à juste droit sur le NPM alors que les travaux de management public dans la littérature européenne continentale, en particulier en France, en Italie mais aussi en Allemagne, ne s’inscrivent pas dans ce courant, précisément en raison de leur tradition légaliste (Kickert, 2005).

11Ces raccourcis ont parasité le débat et l’ont cantonné à des questions plutôt idéologiques et parfois strictement disciplinaires, la question se résumant alors à considérer que l’administration publique n’a pas vocation à être analysée a fortiori réformée à l’aide de dispositifs extérieurs à la science administrative ou politique. Noordegraaf et Abma (2003) parlent ainsi d’oppositions entre le « management par la mesure » d’une part et le « management contre la mesure » sur la question de mesurer ou non les performances de l’action publique et sur la possibilité de le faire.

  • 1 pp. 397-439.
  • 2 Voir : Gouvernement fédéral (2000b); AR du 7 novembre 2000 portant création et composition des orga (...)

12Pour avancer dans le diagnostic, rappelons brièvement les grandes lignes de la réforme « Copernic » adoptée en avril 2000. Le détail de la réforme est connu par les travaux de différents auteurs (Hondeghem et al. 20051) qui ont minutieusement analysé la genèse, le développement et les impasses de la réforme. Ces points clé sont les suivants 2 :

13une réorganisation profonde de la structure de l’Administration fédérale : les ministères disparaissent et laissent la place à des « services publics fédéraux » (SPF), 10 verticaux et 4 horizontaux, et à des « services publics de programmation » (SPP). Les SPF verticaux sont chacun chargés d’une politique particulière ayant des types de tâches homogènes et correspondant aux compétences opérationnelles des anciens ministères. Les SPF horizontaux remplissent avant tout une fonction de direction et de support pour les matières concernées (personnel, contrôle budgétaire, ICT, chancellerie). Les SPP sont chargés de problématiques (issues) particulières (Recherche scientifique, intégration sociale). L’ensemble constitue une matrice dite « virtuelle » car il n’existe pas à proprement parler de double ligne hiérarchique ;

  • 1

14la disparition des cabinets ministériels : l’objectif est de renforcer l’autonomie et la responsabilisation de la direction des services publics et d’inciter l’exécutif à collaborer davantage avec elle. Les cabinets ministériels sont amenés à disparaître et laissent la place à trois nouveaux organes à la tête de chacun des SPF : le conseil stratégique, le comité de direction et la cellule stratégique3 qui reconfigurent l’interface entre les ministres et les fonctionnaires dirigeants dans la préparation et la mise en œuvre de plans stratégiques et opérationnels ;

15les mandats : les managers sont désignés grâce à un nouveau processus de sélection pour une période de 6 ans, renouvelable une fois. Les fonctions de management les plus élevées sont accessibles aussi bien aux personnes internes qu’aux personnes externes. Les fonctionnaires titulaires d’une fonction de management doivent rédiger un plan de management ou opérationnel qui servira de référence lors de l’évaluation. Il peut être mis fin au mandat du fonctionnaire avant son échéance en cas d’une prestation jugée insuffisante par rapport aux objectifs fixés dans le plan.

  • 4 Le fait que cette proposition n’ait pas abouti ne change rien à son caractère de problème bien conn (...)

16Au-delà du caractère hétéroclite du référentiel NPM, déjà mentionné, acceptons néanmoins de poser la question de la filiation de la réforme. Dire que la réforme « Copernic » s’inspire du « New Public Management » est à la fois une proposition vraie et fausse. Vraie car on retrouve dans la réforme l’idée de la responsabilisation des « top managers » par le biais de la définition d’objectifs stratégiques, lesquels devant servir de guide pour l’évaluation non seulement des politiques mais aussi des gestionnaires. Fausse car on y retrouve également des propositions relatives à la structuration des responsabilités des différents ministères ou aux tâches respectives de l’administration et des cabinets politiques qui sont des thématiques d’inspiration administrative. En l’espèce, les relations et la coordination entre cabinets politiques et administrations sont un sujet fréquemment évoqué à propos du partage des rôles entre niveaux stratégique et opérationnel qui ne recoupe pas la césure traditionnelle entre exécutif et administration.4

  • 5 Le PPBS américain est le premier système budgétaire à avoir tenté de lier les objectifs des politiq (...)

17Au-delà de cette première remarque, faut–il considérer que la mise en objectifs à travers des plans stratégiques est une pure importation « managiérialiste » sans aucune résonance dans l’histoire administrative ? Ce serait oublier la trame des réformes entreprises depuis des décennies dans la gestion budgétaire, bien avant le NPM. Que l’on se souvienne du « Programming Planning Budgeting System » (PPBS)5, datant de la fin des années soixante. Selon Noutomi et Nakanishi (2007), la littérature récente sous-estime le rôle du PPBS dans ce qu’il est convenu d’appeler le NPM, cependant la liberté accordée « aux managers de manager » leur semble un élément différenciant les deux approches. Bien sûr, on peut considérer que la démarche du PPBS était déjà dans l’ordre du mimétisme mais sauf à considérer que la technique budgétaire publique est en soi achevée et complète dans sa confrontation des engagements de dépenses et des autorisations de dépenses, l’argument est léger. Rappelons que le budget de l’Etat instaure un contrôle de légalité et de conformité que l’on pourrait qualifier de contrôle sur une dimension, la dépense. Les principes de contrôle budgétaire envisageant l’efficience et l’efficacité ne sont rien d’autre que des approches qui permettent un contrôle sur deux dimensions complémentaires, le résultat produit et le résultat atteint. Certes, nul ne prétend que la mesure du produit de l’activité publique soit un exercice facile mais c’est un autre débat, de méthode cette fois et non plus de principe.

18A quoi comparer la réforme « Copernic » ? Finalement, quel a été le cœur de cette réforme par-delà le discours et les polémiques ? Tout d’abord, la réforme de la structure de l’organisation fédérale est une tentative de clarification, de coordination entre les fonctions des différents ministères, ce n’était pas la première tentative. La proposition de suppression des cabinets est certes radicale mais elle correspond à une juste interrogation quant au partage des rôles. Un des éléments essentiels pour comparer cette réforme à d’autres est précisément la tentative d’introduire un contrôle de gestion par le biais des plans stratégiques et la prise de responsabilité des hauts fonctionnaires. Il s’agit bien d’une démarche de type stratégique car elle vise à donner des outils à la fois de prévision et, on imagine, de suivi.

19En référence au modèle stratégique descendant ou « classique » (Joyce, 1999), les plans de management issus de la réforme « Copernic » témoignent également d’une orientation forte sur les objectifs mais sans volonté de consolider l’ensemble comme le GPRA et la LOLF l’envisagent. Les objectifs ne sont pas systématiquement reliés aux résultats par des formats communs, en particulier la création de tableaux de bord reste une initiative locale. Le lien avec les ressources est limité même si des analyses de risque existent selon les plans. Il n’existe pas de mécanisme obligatoire de remontée d’informations, ni de mécanisme obligatoire de consultations. La connexion au budget n’est pas systématisée.

20Par rapport au modèle « business-like » (Joyce, 1999), certains points de ressemblance sont évidents : le système de mandat renforçant la responsabilité du fonctionnaire dirigeant et le lien, en tout cas rhétorique, entre évaluation du plan et évaluation au terme du mandat du fonctionnaire dirigeant sont des éléments. Aucune structure commune d’évaluation n’a été mise en place. A signaler également en particulier au niveau du discours, l’intention symboliquement déclarée de faire tourner la planète administration autour du citoyen-client.

21Par rapport au modèle ascendant (Joyce, 1999), étant donné l’obligation de proposer un plan stratégique et opérationnel dans les six mois de leur nomination, les fonctionnaires dirigeants ont opté en général pour une démarche descendante, certains associant cependant un nombre plus ou moins important de collaborateurs (Drumaux, Goethals, 2007b).

22Par rapport au modèle prévisionnel (Joyce, 1999), même si certains plans envisagent de renforcer les partenariats avec d’autres départements (en particulier les ministères horizontaux dans l’exercice de leur rôle dans la matrice virtuelle), on ne peut à proprement parler de construction d’un plan à long terme ; il s’agit plutôt de la mise en place de ces fonctions horizontales. Par ailleurs, certains plans précisent la nécessité de recourir à des accords de niveau de service mais il s’agit surtout d’objectifs opérationnels (Drumaux, Goethals, 2007a).

23En résumé, les plans stratégiques de l’administration fédérale belge sont, dans leur intention, un compromis entre un modèle stratégique classique inachevé et un modèle « business-like » allégé.

III. Trois lectures de la réforme dans son intention

24La réforme « Copernic » est loin d’avoir atteint tous ses objectifs, en particulier au niveau du remplacement des cabinets ministériels par une nouvelle interface, mais la matrice virtuelle et les mandats ont bel et bien été mis en œuvre. Il est possible d’adopter trois postures pour expliquer le cheminement de la réforme : une lecture institutionnelle, organisationnelle et culturelle, qui telles des paires de lunettes, permettent de grossir certains faits de nature à comprendre les blocages de la réforme.

III.1. L’hypothèse institutionnelle

  • 6 Nous utilisons ici les guillemets car il ne s’agit pas ici d’une analyse centrée sur la culture en (...)

25De nombreux travaux relatifs aux réformes dans le secteur public soulignent l’importance des trajectoires institutionnelles dans la compréhension des réformes. Bouckaert et Pollitt (2004) ont ainsi analysé les réformes dans un nombre important de pays de l’OCDE. Kickert (1997, 2005) montre également à partir des exemples de la France, de l’Allemagne et de l’Italie que les histoires institutionnelles affectent la forme et le contenu des réformes administratives. A cet égard, un fait marquant est la relation difficile entre droit et management. Si on ose dire, c’est un grand classique… Certains auteurs parlent d’un paradigme « culturel »6 à propos de l’influence du droit administratif (Capano, 2003) qui a pour conséquence que les réformes n’entrainent pas de transformation dans la façon dont l’action administrative est définie et actionnée car le paradigme hégémonique absorbe. Pour d’autres, il s’agit d’une façon d’être et d’agir dans les Etats de tradition napoléonienne (Ongaro, 2008), donnant lieu à un monopole des juristes au sens où dans le modèle du « Rechtstaat » libéral, l’expertise pertinente pour le fonctionnement effectif de l’Etat est le domaine du droit (Kickert, 1997, 2005).

26Pour comprendre pourquoi le rapport au droit peut faire problème dans la conduite des réformes, il faut se pencher sur la conception de l’action car les principes d’action mobilisés par le droit et par le management public peuvent s’opposer. Pour définir cette opposition, Hatchuel (2000) distingue l’action et ce qu’il dénomme la « métaphysique de l’action » à savoir des axiomes qui indiquent le sens de l’action collective et guident la pratique. Il cite comme exemple de métaphysique de l’action l’adage « Nul n’est censé ignorer la loi » sur lequel repose l’ordre légal. Par là, dit-il, le droit confond en un seul concept la loi comme norme et la loi comme connaissance reçue, or l’action collective nécessite la définition de la règle et la connaissance de celle-ci. Tant que cette fiction fonctionne, tout va bien pourrait-on dire, mais il s’agit d’un raccourci, voire d’un court-circuit du point de vue de l’action publique.

  • 7 L’arrêt du Conseil d’Etat 98.735 (arrêt Jadot) du 7/9/2001, l’arrêt du Conseil d’Etat du 19/10/2001 (...)

27Et précisément, c’est à la lueur de cette discussion sur les principes de l’action publique que l’on peut interpréter un blocage non seulement symbolique mais aussi concret dans l’histoire de la réforme « Copernic ». Il s’agit en l’occurrence des arrêts du Conseil d’Etat 7 (Pelgrims, 2005) qui vont intervenir à partir de 2001 dans le processus de recrutement des fonctionnaires dirigeants. En particulier l’arrêt du Conseil d’Etat du 17 décembre 2003, en réaffirmant le principe du jury unique bilingue, va conduire à la suppression des nominations d’un certain nombre de « managers » déjà en poste et va donc décapiter quelques SPF dont le SPF « Personnel & Organisation », pilier de la réforme.

28Deux logiques s’affrontent en effet, qui ressortissent à des ordres différents quant à l’efficacité et l’équité du processus de désignation des fonctionnaires dirigeants : d’une part la logique de la gestion conduisant à organiser des jurys séparés (francophone et néerlandophone) pour des raisons opérationnelles de faisabilité (taille du jury, disponibilité des experts, contestation possible du caractère bilingue des experts, contrainte de temps, multiplicité de fait des jurys selon les SPF ...) et la logique du droit administratif qui utilise la norme de l’équité entre candidats au sein d’un même SPF – et non pas, on le notera, pour tous les SPF – en vue de défendre le principe d’un jury unique. D’une part principe d’équité, d’autre part efficacité ou opérationnalité du recrutement. L’arrêt du Conseil d’Etat du 17 décembre 2003 s’appuie sur une « métaphysique de l’action » au sens d’Hatchuel qui impose un jury unique quelles que soient les conditions réelles pour le faire fonctionner, tandis que le dispositif antérieur concevait l’équivalence des jurys (francophone et néerlandophone) comme principe de gestion dans une organisation réelle avec toutes les contraintes et limites opérationnelles et humaines.

29Par-delà cette discussion sur les logiques d’action, certains ont vu ces recours au Conseil d’Etat comme l’arme des opposants à la réforme qui ont pu ainsi ralentir non seulement le processus de nomination mais aussi casser l’élan de l’adhésion à la réforme au niveau des fonctionnaires dirigeants ramenés dans leurs fonctions antérieures mais aussi envoyer un signal plus généralement, au niveau symbolique.

III.2. L’hypothèse organisationnelle

  • 8 Planning Programming Budgeting S.
  • 9 Government Performance Result Act.
  • 10 Loi d’orientation des Lois de Finances.

30Comme évoqué précédemment, de nombreuses études ont documenté le fait que les réformes sont difficiles à mettre en œuvre à la suite des travaux de Pressman et Wildavsky (1973), ce qui a donné naissance aux « implementation studies ». Pour la période récente, la revue Public Administration a publié en 2004 un numéro spécial sur ces recherches (Schofiel, Sausman, 2004). Par-delà la discussion académique, ce qui frappe c’est la récurrence de ces questions sur la mise en œuvre. Plus concrètement, le constat est souvent fait de la répétition des réformes, comme si à chaque fois quelque chose était à recommencer. Ainsi par exemple la filiation entre PPBS8 d’une part et les réformes budgétaires américaine (GPRA9) ou française (LOLF10) française en est une illustration concrète. Pourquoi les réformes s’avèrent-elles incomplètes et pourquoi sur le métier, il faut remettre l’ouvrage.

31Brunsson (1989a) propose à cet égard le concept intéressant d’hypocrisie : pour lui l’organisation de l’hypocrisie consiste à organiser et à gérer les écarts entre discours, décisions et actions en vue d’assurer survie et légitimité à l’organisation. Ainsi le discours a une place et l’action aussi mais dans des sphères différentes non connectées, ce qui permet à l’organisation de continuer à fonctionner et d’assurer sa légitimité. Hatchuel (2000) parle lui d’heuristique pour désigner le raccourci entre intention et action. La primauté de l’intention pour l’action est simplement un mode de fonctionnement simplifié. Cette double nature de l’intention stratégique, à la fois vision simplificatrice et mode de mobilisation désigne en fait ce que Brunsson appelle l’organisation de l’hypocrisie. Donc l’écart entre discours et pratique ou le défaut de mise en œuvre (« gap implementation ») serait inévitable puisque l’intention n’est pas l’action.

32L’argument de Brunsson (1989b) est de dire aussi que la réforme, contrairement à une représentation fréquemment dramatisée, relève de la stabilité de l’organisation et non pas de l’instabilité due au changement.

33Quatre caractéristiques des réformes fondent son argument :

  • la réforme est simple, à savoir que les idées présentées dans une réforme sont en général des schémas simplifiés loin des pratiques plus complexes ;

  • la réforme est normative, elle vise à amener de l’ordre par rapport au chaos, elle simplifie en d’autres termes ;

  • la réforme est d’un seul tenant, elle invoque un ensemble de valeurs consistantes en opposition avec les pratiques organisationnelles qui elles ont à faire avec des valeurs inconsistantes et des écarts entre discours et action ;

  • la réforme est tournée vers le futur, elle est avant tout élaboration, persuasion. On ne peut lui demander des résultats immédiats, elle promet des bénéfices futurs.

34Sur les réformes administratives dans le secteur public, Brunsson et Sahlin-Anderson (2000) vont même plus loin en soutenant que les réformes dans le secteur public peuvent être interprétées comme des tentatives de construction d’organisations plus complètes leur conférant identité associée à une relative autonomie, hiérarchie construite avec des outils de contrôle et de coordination et rationalité construite par le recours à la mesure des résultats. En somme tout ce qu’elles n’ont pas et qu’elles ne sont pas mais qu’on leur attribue comme des caractéristiques attendues et nécessaires. En conséquence, les réformes maintiennent une culture de l’espoir (Brunsson, 2006) et ont comme caractéristique de se reproduire indéfiniment.

35Sur le terrain de l’histoire des réformes de l’administration en Belgique, on ne peut qu’acquiescer à l’analyse de Brunsson, en soulignant toutefois que la culture de l’espoir au niveau organisationnel conduit au désespoir les entrepreneurs internes. Illustrons la répétition voire le bégaiement des réformes de l’administration fédérale. Sans faire ici toute l’histoire (Thijs, 2005), on peut noter néanmoins que la réforme « Copernic » a été précédée dans les années quatre-vingt par des réformes au niveau fédéral, notamment :

36le plan stratégique de modernisation du Secrétaire d’Etat à la modernisation et à l’informatisation Lutgen en 1986 comportait un certain nombre d’actions opérationnelles dont notamment la poursuite de la mise en place de budgets de programmes ;

37la réforme du Ministre Langendries en 1989 a instauré un collège des secrétaires généraux regroupant les fonctionnaires dirigeants en une instance de conseil sur toutes les questions de personnel et de la gestion de l’Etat, instance par ailleurs déjà envisagée par le Secrétaire d’Etat Lutgen. Formellement, les Secrétaires généraux deviennent alors responsables de la gestion de leur ministère, véritable préfiguration de ceux que l’on appellera ensuite les « top managers ». La même réforme met en place le bureau ABC composé de conseillers, bureau interne de consultants ; dans son premier rapport en 1994, le bureau ABC recommandera la mesure des prestations ;

38la réalisation d’une « radioscopie » à partir de 1991 a eu comme ambition de jeter les bases d’une restructuration organisationnelle par des fusions de départements et de directions, d’intégration de parastataux et par des simplications des procédures ;

39la Charte de l’utilisateur des services publics à partir de 1992 a défini un certain nombre de principes concrets relatif à la qualité des services rendus au citoyen. La Charte inspirée de celles rédigées à la même époque au Royaume-Uni et en France introduit pour la première fois la figure du citoyen que la Réforme « Copernic » reprendra comme centre de sa révolution copernicienne ;

40l’accord de principe en 1994 du Conseil des ministres pour l’introduction d’un système de mandats pour les hauts fonctionnaires de l’administration fédérale. Ce principe sera central dans la Réforme « Copernic ».

III.3. L’hypothèse culturelle

  • 11 Nous hésitons à rattacher la vision de Hofstede à une analyse de type institutionnel car la dimensi (...)

41La lecture culturelle de la réforme « Copernic » ouvre également d’intéressantes perspectives qui sont loin d’avoir été épuisées. Citons trois entrées possibles pour l’analyse des réformes : la culture organisationnelle face au changement (Schein, 1985), les fondements différenciés des cultures « nationales » au sens de Hofstede (1980) 11 et la culture institutionnelle produite par les effets du groupe et des normes (Douglas, 1970).

42Schein (1985) a décrit la création d’une culture organisationnelle comme un processus d’apprentissage dynamique : la culture est construite sur un certain nombre d’hypothèses fondamentales qu’un groupe s’est donné, a découvert ou développé. Ce sont ces hypothèses fondamentales qui fondent le rapport des individus au temps, à la norme collective, à la nature humaine, à l’extérieur de l’organisation, à l’autre et à la différence. De nombreux auteurs insistent sur la dimension « chantier en construction » pour imaginer le rôle de la culture dans une organisation. Pour certains la dynamique est intérieure dans l’affrontement entre des valeurs établies et des valeurs portées par un changement ou une réforme. Selon Gagliardi (1986), la stratégie primaire d’une organisation vise à la sauvegarde de son identité culturelle par rapport à ses valeurs prévalentes, tandis que les stratégies secondaires sont plus opérationnelles et que les modes d’implémentation concernent les comportements et la mise en œuvre. La préservation de l’identité culturelle est un cercle vertueux qui soutient la continuité de l’organisation. Lorsque les choix possibles du point de vue de la culture de l’organisation sont inadéquats pour répondre aux nouveaux problèmes, un cercle vicieux s’installe. Pour l’auteur, le résultat peut être de trois natures : un changement apparent correspondant à des changements superficiels, une révolution culturelle reposant sur un investissement nouveau tant matériel qu’humain ou un « incrémentalisme » culturel qui construit pas à pas la nouvelle identité.

  • 12 Au sein d’IBM en l’occurrence.

43L’apport d’Hofstede (1980) a été de démontrer que dans un univers d’une culture organisationnelle forte12, la distance au pouvoir, l’évitement de l’incertitude, le degré d’individualisme ou au contraire de collectivisme, le degré de masculinité ou féminité défini comme le rapport performance/solidarité sont influencés par l’appartenance à des groupes de cultures (anglo-saxon, latin, asiatique, Europe du Nord…). Confrontant l’analyse des réformes avec les catégories de Hofstede, Bouckaert (2007) indique que la Belgique, la France, la Grèce, l’Italie et le Portugal relevant d’un modèle latin fondé sur une forte distance au pouvoir et une forte aversion au risque sont précisément les pays où la doctrine du NPM a le moins pénétré par opposition à l’Australie, le Canada, la Nouvelle Zélande, le Royaume-Uni appartenant à un modèle anglo-saxon fondé sur une faible distance au pouvoir et une faible aversion au risque.

44Hood (1998) propose une typologie culturaliste des organisations publiques sur base des travaux de Mary Douglas (1970, 1986) qui croise d’une part la force des règles et des normes et le pouvoir social du groupe d’autre part : cela donne quatre types d’organisation (hiérarchique, individualiste, égalitarienne, fataliste). Ne reprenons ici que l’organisation hiérarchique (archétype de l’administration classique) caractérisée par des normes fortes et un groupe social puissant : selon Hood (1998), chaque type d’organisation développe une faiblesse particulière, un « talon d’Achille », fragilité liée intrinsèquement à son modèle culturel. Pour l’organisation hiérarchique, l’excès réside dans une confiance excessive dans l’autorité et/ou dans l’expertise couplée à une capacité de mobilisation élevée, ce qui conduit à multiplier les grands chantiers extrêmement ambitieux et par là même à la reproduction d’échecs retentissants.

  • 13 Ceci a été largement reproché au Ministre Van den Bossche, promoteur de la Réforme.
  • 14 De rang universitaire.

45Revenons à la Réforme « Copernic », il est clair que le scénario déclaré a été celui du « big bang »13, véritable révolution culturelle avec un leader incontestable mais sans les marges de manœuvre nécessaires, en particulier en termes de ressources humaines. La nomination des top managers a pris non seulement du temps mais elle a été contrecarrée, la réforme du statut des personnels « A »14 a été entamée plus tard, ce qui a affaibli la constitution du groupe-clé. Quant au scénario de changement incrémental, outre qu’il était contradictoire au choix initial, il s’est révélé impossible chemin faisant : on peut ainsi faire l’hypothèse que la réforme n’est pas entrée en résonance avec la stratégie primaire de l’organisation de protéger sa propre existence. L’alliance aurait été facilitée si le ministre néerlandophone à l’origine de la réforme avait explicité le lien avec le renforcement de l’Etat fédéral et en fin compte de l’Etat Belge, ce qui n’était visiblement pas dicible par rapport aux néerlandophones. Reste le scénario du changement apparent, le changement déjà inscrit, ce scénario rejoint d’ailleurs l’explication de la réforme comme un éternel recommencement.

46Il existe des travaux comparatifs analysant les valeurs et les motivations dans le secteur public, par exemple Hondeghem et Vandenabeele (2005) à propos de la France, des Pays-Bas et des USA, mais à notre connaissance, aucune n’a été réalisée, paradoxalement sur les représentations culturelles chez les fonctionnaires dans les Communautés en Belgique. Sur la composante « nationale », il faut dire que le sujet est délicat, ne fut-ce que par l’usage du terme national. La réforme a opposé, c’est connu, les francophones et les néerlandophones, non seulement au niveau des partis politiques mais aussi au cœur de l’administration. Sans doute l’évidence des désaccords a-t-elle occulté la nécessité d’en comprendre les fondements réels. Il est vrai qu’il ne suffit pas d’analyser les discours prégnants dans les Communautés sur l’efficacité et la modernisation, ni même les valeurs affichées dans la mesure où il s’agit là d’artefacts et de discours mais il faudrait chercher à dégager les hypothèses fondamentales au sens que Schein leur a donné. Ces travaux n’existant pas en Belgique, il est difficile non seulement de relever les différences culturelles ni même a fortiori d’en expliquer l’origine interne et/ou externe ? La piste est ouverte.

47Enfin, il est difficile de contester à la réforme « Copernic » le caractère de grand projet au sens que Hood lui a donné mais est-elle le produit d’une administration hiérarchisée classique ? Il a été suffisamment répété que cette réforme avait vu grand d’emblée et que cela constituait son point faible, l’erreur originelle selon certains. Il est vrai aussi que mis à part les plans de management sur lesquels nous reviendrons, il est vrai que l’amplitude de cette grande réforme s’est considérablement rétréci. Par contre, il est difficile de voir dans l’administration fédérale une hiérarchie classique qui marche comme un seul homme vers son destin, et ce pour des raisons institutionnelles (la réforme de l’Etat l’a fragilisée), culturelles et communautaires (il n’est pas sûr que le groupe social agisse en un seul bloc).

IV. Conclusions

48Vue d’«  en haut » et d’«  en bas », la réforme « Copernic » a connu, dans ses intentions, des limitations de nature institutionnelle, organisationnelle et culturelle : un paradigme hégémonique du droit dans le processus de sélection des fonctionnaires dirigeants, un bégaiement des réformes administratives maintenant une « culture de l’espoir » au plan organisationnel, un scénario de changement culturel de grand projet révolutionnaire sans base au sens propre et sans résonance au niveau de la stratégie de survie de l’organisation fédérale.

49Si des limitations certaines ont entaché le processus d’adoption de la réforme, elle n’a néanmoins pas été abrogée. Si on en croit Brunsson (1989), faut-il abroger une réforme d’ailleurs ? Quoiqu’il en soit, même si le label « Copernic » n’est plus aujourd’hui soutenu politiquement, les plans de management ont été formalisés. Ces plans en tant qu’outils peuvent être évoqués également pour compléter notre diagnostic vu d’«  en bas » puisqu’ils sont le produit de la mise en œuvre de la réforme.

  • 15 L’ensemble des plans stratégiques initiaux des SPF ont été analysés au niveau des objectifs stratég (...)
  • 16 Quatre analyses de cas ont détaillé les articulations entre plans de différents niveaux : SPF Justi (...)

50Dans une publication précédente, un examen approfondi (Drumaux, Goethals, 2007a)15 des plans de management issus de la réforme « Copernic » avait montré l’existence de modèles d’intention différents, parmi les ministères horizontaux et verticaux et une véritable appropriation ex-ante par les hauts fonctionnaires des logiques rationnelles de l’exercice stratégique et ce contrairement à l’idée commune que les plans de management seraient tous directement issus d’un même moule produit par les consultants. Cependant des analyses de cas (Drumaux, Goethals, 2007c)16 avaient également fait apparaître des discontinuités d’articulation entre « politics » et « policy » (entre note de politique générale et plan de management), des liens complexes entre plans de niveaux stratégique et opérationnel, des préoccupations plus transversales (GRH) que liées à la « core activity » du SPF, en bref des discontinuités pas vraiment surprenantes mais en tout cas témoignant d’un décalage évident entre intentions et actions.

  • 17 11 des 14 top managers ont été interviewés en 2005 et 2006 en utilisant un guide semi-directif d’en (...)

51De même le diagnostic peut également s’appuyer sur un autre point de vue d’«  en bas », à savoir celui des hauts fonctionnaires ayant été chargés de lancer la réforme en préparant ces plans de management. Des interviews réalisées à l’époque auprès des fonctionnaires dirigeants (Drumaux, Goethals, 2007b)17 avaient confirmé le modèle d’action des fonctionnaires dirigeants (Ring, Perry, 1985) comme procédant d’une logique incrémentale privilégiant la flexibilité et la recherche de consensus et davantage influencé par les contraintes institutionnelles et organisationnelles que par la figure du « manager qui seul décide ». Et qui dit flexibilité dit glissement et ajustement de la stratégie et par conséquent incomplétude.

52La convergence des analyses de la réforme vue d’en haut et d’en bas n’est pas une surprise, c’est simplement la conséquence du fait que l’intention n’est pas l’action. Faut-il aller plus loin et prédire le triomphe du « management sans la mesure » et le retour à une administration sans management ? Ce n’est pas sûr, car nous entrons dans une ère où l’Etat est de nouveau convié comme acteur, ce qui aura comme effet sans nul doute d’augmenter la pression pesant sur les finances publiques. Il est impossible d’imaginer dans nos sociétés de droit que les citoyens, pour reprendre la trilogie d’Hirschman (1970) vont se satisfaire de la posture « loyalty », l’acceptation silencieuse. Il serait préférable par ailleurs que soit évité le recours massif au scénario « exit », entendu ici comme un désintérêt pour la chose publique. Reste « voice ». Dans ce cas de figure, les contrôles de la légalité et de la conformité de la dépense qui, remarquons-le, appartiennent eux aussi au registre de la mesure, ne permettront jamais de répondre aux questions portant sur l’efficacité des politiques et en particulier sur le lien entre discours et action publique. Alors la question de la mesure se reposera et avec elle, celle de nouvelles réformes. En somme, si par essence l’intention n’est pas l’action, alors la « culture de l’espoir » est la seule issue possible.

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Notes

1 pp. 397-439.

2 Voir : Gouvernement fédéral (2000b); AR du 7 novembre 2000 portant création et composition des organes communs à chaque service public fédéral, Moniteur belge, 18 novembre 2000 ; AR du 19 juillet 2001 relatif à l’installation des organes stratégiques des services publics fédéraux et relatif aux membres du personnel des services publics fédéraux désignés pour faire partie du cabinet d’un membre d’un gouvernement ou d’un Collège d’une Communauté ou d’une Région, Moniteur belge, 28 juillet 2001.

3

4 Le fait que cette proposition n’ait pas abouti ne change rien à son caractère de problème bien connu dans l’administration, considéré par certains comme une caractéristique commune aux pays de tradition napoléonienne.

5 Le PPBS américain est le premier système budgétaire à avoir tenté de lier les objectifs des politiques et l’allocation des ressources.

6 Nous utilisons ici les guillemets car il ne s’agit pas ici d’une analyse centrée sur la culture en tant que telle mais dans son interaction avec la dimension institutionnelle ; cela dit rien n’empêche à ce que cela conduise à l’élaboration d’un empilement de valeurs, de référentiels et de discours par sédimentation.

7 L’arrêt du Conseil d’Etat 98.735 (arrêt Jadot) du 7/9/2001, l’arrêt du Conseil d’Etat du 19/10/2001, l’arrêt du Conseil d’Etat (arrêt Dewaide) du 17/12/2003 ont tous eu trait aux procédures de recrutement des top managers.

8 Planning Programming Budgeting S.

9 Government Performance Result Act.

10 Loi d’orientation des Lois de Finances.

11 Nous hésitons à rattacher la vision de Hofstede à une analyse de type institutionnel car la dimension en tant que telle reste cachée… mais en tout cas elle est territorialisée.

12 Au sein d’IBM en l’occurrence.

13 Ceci a été largement reproché au Ministre Van den Bossche, promoteur de la Réforme.

14 De rang universitaire.

15 L’ensemble des plans stratégiques initiaux des SPF ont été analysés au niveau des objectifs stratégiques et opérationnels en référence à une typologie de Poister et Streib (1999) en mesurant la proportion d’objectifs relevant sur un premier axe « stakeholders » internes/externes et sur un deuxième axe processus tournés vers l’externe/interne. Cette cartographie a permis de mesurer l’orientation générale des plans par rapport aux parties prenantes visées et aux produits attendus du plan.

16 Quatre analyses de cas ont détaillé les articulations entre plans de différents niveaux : SPF Justice, Mobilité, Personnel & Organisation, Intérieur.

17 11 des 14 top managers ont été interviewés en 2005 et 2006 en utilisant un guide semi-directif d’entretien portant sur la perception du rôle des différentes parties prenantes, des mécanismes de coordination et de consultation mis en place, des caractéristiques des outils de suivi et de la perception des dimensions du leadership exercé.

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Pour citer cet article

Référence papier

Anne Drumaux, « La réforme « Copernic » : du big-bang à la « culture de l’espoir »  », Pyramides, 20 | 2010, 23-44.

Référence électronique

Anne Drumaux, « La réforme « Copernic » : du big-bang à la « culture de l’espoir »  », Pyramides [En ligne], 20 | 2010, mis en ligne le 15 février 2012, consulté le 19 novembre 2017. URL : http://pyramides.revues.org/762

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Auteur

Anne Drumaux

Professeur ordinaire à la Solvay Brussels School en économie et management – ULB (adrumaux@ulb.ac.be ).

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