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Créer un lien entre réformes de l’administration et formations en management public. Une analyse de l’état fédéral Belge

Bruno Broucker et Annie Hondeghem
p. 73-98

Résumé

En 2001, un programme de formation en management public (le PUMP) a été créé pour soutenir la réforme de l’administration fédérale (le plan Copernic). Jusqu’à présent, ce programme continue à exister bien que sa fonction se soit déplacée de Copernic vers la modernisation générale de l’administration fédérale. Le changement de cabinet politique en 2003 a eu une influence importante et structurelle sur ce programme. Un partenariat entre deux acteurs principaux (le cabinet et les institutions d'enseignement) a fait place à un partenariat plus complexe et dynamique, suite à l’implication plus importante de l’administration dans le dossier. Le PUMP a créé un groupe de fonctionnaires avec une expertise importante pouvant être impliqués dans des projets de réformes, comme experts ou comme managers. Par contre, deux problèmes majeurs empêchent un transfert optimal des acquis : un manque de consistance externe dans le programme de formation et une insuffisance dans les initiatives concrètes des organisations envers les fonctionnaires.

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Texte intégral

I. Introduction

1Depuis 2001, le secteur public fédéral belge a organisé une formation en management public pour répondre aux besoins de l’administration en expertise managériale. Depuis lors, 300 fonctionnaires à haut potentiel ont été sélectionnés pour suivre ce programme intensif d’un an. Le but central du programme est de créer une capacité managériale dans le secteur public belge et de soutenir l’implémentation de la réforme Copernic, initiée en 1999 par l’ancien ministre de la Fonction Publique et de la Modernisation de l'Administration, Luc Van den Bossche.

2Le programme en lui-même a été conçu par deux universités (la K.U.Leuven et l’Université Libre de Bruxelles). A la demande du gouvernement fédéral, il a été soumis à certains changements au cours des années. Comme ce programme – le « Public Management Programme » (PUMP) – s’inscrit dans le cadre d’une réforme spécifique, les deux projets (PUMP et Copernic) se sont mutuellement influencés.

3Cet article examinera, en premier lieu, l’utilité et l’utilisation d’un tel type de formation comme stratégie pour créer une capacité d’implémentation pour la réforme. Il retracera ensuite l’évolution du PUMP sous l’influence des relations entre partenaires.

4En bref, le contexte spécifique du programme a fait en sorte que le partenariat initial a évolué d’un partenariat entre deux acteurs principaux à un partenariat entre plusieurs acteurs. Dans cette analyse, deux périodes sont importantes : la période « Van den Bossche » et la période « après Van den Bossche ». Le changement de cabinet montre comment le niveau politique peut avoir une influence importante sur un programme qui est étroitement lié à une réforme spécifique.

5Enfin, les résultats du programme seront analysés pour voir dans quelle mesure ce programme a répondu aux attentes.

6Cet article est basé sur une analyse de documents pertinents sur la structure, le contenu, l’organisation et le budget du programme, de 22 interviews qualitatives effectuées auprès des différents acteurs principaux entre mars 2007 et janvier 2008, et d’un questionnaire envoyé aux participants. Pour les interviews, les acteurs suivants ont été sélectionnés : le niveau politique (cabinet du Ministre de la Fonction Publique), l’Institut de Formation de l’Administration fédérale (l’IFA), les Universités et un certain nombre de directeurs P&O responsables de la politique de formation dans leurs départements.

II. Le cadre théorique

7Dans différents pays, des réformes de management public ont été implémentées ou sont, à l’heure actuelle, en phase de conception. Malgré le grand nombre d’initiatives déployées pour moderniser le secteur public, et le fait qu’elles poursuivent toutes d’une manière ou d’une autre le même but, notamment de changer les structures organisationnelles de manière à obtenir une amélioration de la performance, aucune stratégie ou trajectoire n’a été identifiée comme étant la seule à avoir du succès (Pollitt & Bouckaert : 2000). Au contraire, les stratégies d’implémentation sont très diversifiées, et souvent distinguées entre deux types de stratégies principales : top-down et bottom-up. Il est clair que cette typologie est utile pour distinguer d’une manière théorique les stratégies d’implémentation, mais d’autres conceptualisations sont évidemment possibles.

8Dans cet article, on verra que le PUMP est employé comme stratégie d’implémentation pour une réforme importante du secteur fédéral belge, la réforme Copernic. Vu la fréquente mise en question de l’efficacité de programmes de formation, une telle stratégie comporte un certain risque. Ainsi, Broad et Newstrom (1992) déclarent que la majorité des investissements des organisations en matière de formation ne résulte pas ou insuffisamment dans l’application de ce qui a été appris. Certains auteurs estiment même que 90 % de tels investissements sont perdus (Awoniyi, Griego & Morgen : 2002). Ceci crée un paradoxe scientifique important. D’une part, on peut se demander pourquoi de tels efforts éducationnels devraient être poursuivis. D’autre part, les organisations continuent à considérer la formation comme une stratégie importante pour établir et maintenir un avantage compétitif (Lim & Morris : 2006).

9Puisque le PUMP a été créé pour soutenir le succès du plan Copernic, il est utile de voir si cet objectif a été atteint. En cas de réponse positive, on pourra en conclure que des programmes de formation sont à considérer comme une stratégie fructueuse en vue d’établir une capacité d’implémentation pour les réformes.

10Comme les réformes résultent d’interactions entre acteurs principaux, et que ces acteurs sont considérés comme des participants valables dans le développement d’une politique publique et des organisations publiques, ils doivent être pris en considération lors de l’étude de stratégies d’implémentation de réformes (Farnham, Hondeghem & Horton : 2005).

11Un acteur principal peut être considéré comme un groupe ou un individu qui peut influencer ou est influencé par la réalisation des objectifs organisationnels (Freeman : 1984).

12Pour pouvoir atteindre les objectifs de cet article, il importe d’avoir une vue claire et détaillée sur le contexte historique et administratif du PUMP, sur les acteurs principaux et leur relations. Le cadre théorique doit à son tour être assez « large » pour pouvoir envisager le contexte du secteur fédéral belge, l’influence mutuelle du programme de réforme et du PUMP, et la position de chaque acteur principal. Le cadre théorique est présenté ci-dessous.

Figure 1. Le cadre théorique

Figure 1. Le cadre théorique

13Dans ce cadre, il est clair que la réforme a une influence sur le PUMP, puisque celui-ci n’existe que grâce à celle-là. C’est pour cela que l’évolution de la réforme a un impact sur le programme. Par contre, le PUMP est considéré comme étant en contact avec la réforme Copernic : le PUMP doit délivrer l’expertise aux fonctionnaires pour qu’ils puissent implémenter la réforme. La relation entre ces deux variables est influencée par les acteurs principaux et les relations qu’ils entretiennent entre eux. Dans cet article, quatre acteurs principaux ont été identifiés. Leur rôle est clarifié dans les sections suivantes. C’est dans ce contexte que le concept de « consistance externe » est important. Celui-ci réfère à la cohérence entre les perceptions des différents acteurs sur la forme et le contenu du programme. Bien sûr, ce concept réfère à un accord basé sur un consensus entre les acteurs principaux, mais il peut inclure des relations de pouvoir subtiles entres les différentes parties. Selon la littérature, un programme de formation doit présenter une consistance tant interne qu’externe. La consistance interne accentue la mesure dans laquelle un programme parvient à atteindre ses objectifs éducationnels (Kessels & Plomp : 1999).

14Les résultats du programme de formation sont dirigés vers le secteur public et sa réforme. En général, on distingue quatre types de résultats éducationnels (Kirkpatrick : 1994). Trois d'entre eux se situent au niveau individuel, le quatrième au niveau intermédiaire et organisationnel. Le niveau individuel peut contenir les résultats suivants : satisfaction (est-ce que les participants sont satisfaits du programme ?), apprentissage (qu’est-ce qu’ils ont appris ?) et le transfert (utilisent-ils ce qu’ils ont appris ?). Les effets intermédiaires (au niveau du département) et les effets organisationnels (au niveau de l’Etat fédéral en général) dépendent des effets au niveau individuel, et renvoient au concept de retour sur investissement (le ROI) : le transfert des acquis peut avoir un effet positif sur les départements ou sur l’administration en général.

III. L’histoire et le contexte du Public Management Programme

15En juin 1999, les élections bouleversent sérieusement les relations politiques au niveau fédéral belge : le gouvernement chrétien-démocrate et socialiste cède sa place à un gouvernement libéral-socialiste-écologiste. Une des grandes priorités du nouveau gouvernement est la modernisation de l’administration fédérale. L'objectif est de transformer une bureaucratie non transparente et lourde en une administration moderne et orientée vers le citoyen. C’est le nouveau Ministre de la Fonction Publique et de la Modernisation de l’Administration, Luc Van den Bossche, qui introduit ce plan révolutionnaire « Copernic » (Hondeghem & Depré, 2005 ; Hondeghem & Parys, 2002). Dans ce plan figurent quatre grands projets : une nouvelle structure organisationnelle, une nouvelle structure de management, une nouvelle vision GRH et une nouvelle manière de travailler (Hondeghem & Depré, 2005).

16Un élément important dans la nouvelle structure est le repositionnement de la fonction GRH. D’une part, un nouveau département fédéral « Personnel et Organisation » (P&O), est créé pour remplacer l’ancien Ministère de la Fonction Publique. Ce nouveau département est responsable de la politique P&O dans l’ensemble de l’administration fédérale. D’autre part, chaque autre département se voit adjoindre une cellule P&O sous la direction d’un directeur P&O. Ces cellules sont responsables de la politique P&O du département. En d’autres termes : les directeurs P&O traduisent la politique générale aux spécificités de leur département (Hondeghem & Parys, 2002).

17La nouvelle politique GRH avait quatre objectifs stratégiques : (1) obtenir une circulation de personnel adéquate, (2) fournir un système de récompenses, (3) encourager l’implication et (4) le développement du personnel (Hondeghem & Parys, 2002). Dans ce cadre, un système de mandat est introduit. Le principe de base est qu’aucune personne ne puisse rester nommée à un poste de haut niveau hiérarchique sans être évaluée positivement après une certaine période. En théorie, ceci voulait dire que 450 postes de hauts fonctionnaires étaient déclarés vacants. Les postes au sommet, les N et N-1, étaient ouverts aux candidats internes et externes. Les postes intermédiaires, les N-2 et N-3, n’étaient déclarés vacants que pour les candidatures internes (Putseys & Hondeghem, 2001 ; Thijs, Pelgrims & Hondeghem, 2006).

18Le Ministre Van den Bossche avait compris que ce système de mandats pouvait créer de la controverse. Déclarer les fonctions les plus hautes ouvertes pour des candidats externes sans créer d’opportunités supplémentaires pour les candidats internes de monter dans l’échelle hiérarchique pouvait donner l’impression qu’il n’était pas favorable à investir dans le personnel déjà présent. C’est pour cette raison que les postes N-2 et N-3 furent réservés aux candidats internes. Toutefois, pour créer plus d’opportunités pour les internes, il était nécessaire d’agrandir la capacité managériale dans l’administration. Introduire un programme éducationnel en management public présente deux avantages : remédier au manque d’expertise managériale dans l’administration fédérale et donner un signal positif aux candidats internes.

19Après avoir eu contact avec la K.U.Leuven, le Ministre donna rapidement son accord sur le programme que la K.U.Leuven et l’U.L.B. proposaient. Le programme étant fédéral, il était nécessaire d’avoir un partenariat entre une université francophone et une université néerlandophone. L’U.L.B. et la K.U.Leuven ont reçu la responsabilité du programme, chacune de leur côté de la frontière linguistique. De chaque côté de celle-ci, vingt fonctionnaires ont été sélectionnés pour participer au programme. La première édition de celui-ci a eu lieu en 2001. Depuis lors, le programme continue d’exister.

20Les objectifs principaux du PUMP sont : (1) de créer un groupe de fonctionnaires ayant l’expertise nécessaire pour soutenir la réforme, (2) de créer une capacité managériale dans l’administration, (3) de générer un réseau professionnel dans l’administration et un groupe d’ambassadeurs pour la réforme. Un tel groupe pourrait faciliter l’approche bottom-up nécessaire au succès de la réforme. De cette manière il est clair que le PUMP est étroitement lié à la réforme Copernic.

21La structure du programme est dévoilée dans le tableau ci-dessous (Broucker & Hondeghem : 2007).

Tableau 1. Structure et contenu du PUMP

Tableau 1. Structure et contenu du PUMP

22Il est important de noter que durant la période Van den Bossche, les acteurs principaux qui décidaient du programme étaient le monde politique et les universités. Les départements administratifs n’étaient, quant à eux, nullement impliqués. L’accord entre le Ministre et les universités fut dès lors ressenti comme purement politique et top-down, et suscita une certaine opposition. Tout d’abord, l’Inspection de Finances se montra critique envers le programme vu son coût élevé. Dans sa réaction, le Ministre refusa de reconnaître à l’Inspection des Finances une compétence sur l’opportunité de la dépense. Ensuite, le contrat du programme a été conclu avec les deux universités sans recourir à l’appel d’offre. C’est pour cela que le gouvernement décidera par la suite d’introduire la concurrence pour l’exécution du programme.

IV. L’influence du changement de cabinet politique sur les relations entre partenaires et le programme

23Le PUMP resta en l’état jusqu’aux élections de 2003, moment où le cabinet du ministre de la Fonction Publique passa du parti socialiste néerlandophone au parti socialiste francophone (Thijs, 2005). Bien que les ministres suivants (Arena, 2003-2004 et Dupont 2004-2007) continuèrent à encourager le PUMP, leur position plutôt négative envers la réforme Copernic eut un impact sur la relation entre les acteurs principaux et sur leurs pouvoirs respectifs : le pouvoir du cabinet resta intact, tandis que l’IFA et les directeurs P&O virent le leur augmenter. Par contre, les universités perdirent alors du pouvoir. Finalement, ces changements ont entraîné des modifications structurelles du programme.

IV.1. Des changements de relations entre acteurs principaux

  • 1 ROI : Return On Investment.

24Monde politique. Les différents cabinets politiques ont toujours cru en la nécessité d’expertise en management public, que ce soit pour le bénéfice de la réforme Copernic ou pour la modernisation générale de l’administration. Sans soutien politique, le PUMP n’aurait jamais survécu. En fait, le programme devait normalement être supprimé après 2007, à cause d’une perception de ROI1 mineure et d'un coût élevé. Après négociation, il fut toutefois décidé de répartir le programme sur deux années, pour étaler les coûts et réduire l’investissement annuel.

25IFA – cabinet. La relation entre l’IFA et Van den Bossche était plutôt difficile : le ministre ne croyait pas en les capacités de cet institut et, pour cette raison, refusait de l’impliquer. Après Van den Bossche, la relation entre le cabinet Arena/Dupont et l’IFA évolua. D’une part, l’IFA reçut la responsabilité de toutes les matières concernant le contrat, les négociations avec les universités, la campagne d’information et la coordination générale. D’autre part, l’IFA fut confronté à une situation dans laquelle chaque décision devait être soumise pour accord au cabinet. Cela créa un paradoxe important : l’implication de l’administration, rendue possible après Van den Bossche, impliqua en même temps un contrôle politique accru. De plus, l’IFA se vit poussé dans un rôle d’intermédiaire entres les attentes de l’administration, des universités et du cabinet.

26La position des directeurs P&O. Il y a trois observations à formuler quant à la position des directeurs P&O. La première porte sur leur implication : puisque Van den Bossche a créé le poste de directeur P&O, ceux-ci ne pouvaient pas être impliqués puisqu’ils n’étaient pas encore en place. Les choses changèrent sous Arena et Dupont, bien que la majorité des directeurs ait toujours l’impression ne pas être suffisamment impliquée.

27La seconde observation concerne l’attitude des directeurs P&O envers le PUMP : il y a bien un consensus sur le besoin d’expertise en management public, mais pas sur le fait de savoir si le PUMP est la bonne manière d’obtenir une telle expertise. Une divergence d’opinions se remarque sur le profil du programme, sa position dans le système de formations, son contenu et son coût. En bref : tous les aspects du programme sont mis en question et les opinions sont réparties en positions extrêmes. Par contre, aucun directeur P&O n’a de vision claire sur le contenu exact du programme.

28Une troisième observation vise la manière avec laquelle les directeurs P&O communiquent entre eux : ils se réunissent plusieurs fois par an dans ce qu’ils appellent « le réseau des directeurs P&O », lequel communique ses attentes sur le PUMP à l’IFA. Il est intéressant de noter que certains directeurs ne participent pas au réseau, parce qu’ils doutent de son utilité ou parce qu’ils estiment leurs organisations trop atypiques pour y participer. Ceci crée une perception d’un réseau plutôt important voulant obtenir un consensus et mettre de la pression sur l’IFA et les universités, alors que certains départements y sont sous-représentés. De plus, une structure informelle hiérarchique peut exister dans le réseau, de sorte que certains ont plus de pouvoir que d’autres.

29En conclusion, dans le réseau, les opinions sur le PUMP sont réparties en extrêmes, et le réseau lui-même est mis en question par ses propres membres.

30En termes théoriques, le PUMP manque de consistance externe, ce qui crée des problèmes pour atteindre les résultats voulus. Les problèmes les plus fréquents cités sont : (1) un niveau trop académique, (2) un manque de lien entre la théorie et la pratique, (3) un manque de retour sur investissement, (4) un manque de collaboration et de communication entre organisations, IFA et universités, et (5) une différence dans le contenu du programme entre la K.U.Leuven et l’U.L.B.

31De ces problèmes, la plus grande source de mécontentement est le manque de ROI. Les participants doivent être libérés pendant un an à mi-temps pour pouvoir participer au programme. Les organisations espèrent un gain sur cet investissement organisationnel. Dans les premières années du PUMP aucune place structurée n’était réservée au programme dans la carrière, ce qui veut dire que les participants devaient trouver eux-mêmes le moyen d'employer leurs acquis le plus efficacement. En pratique, ceci résulte d’une situation dans laquelle les organisations ont l’impression que leur personnel les quitte après avoir terminé le programme. Et cette perception crée naturellement de la frustration.

32Les universités. Les universités sont chargées du contenu, de l’organisation et de l’évaluation du programme. Au début, c’était la K.U.Leuven qui était en contact avec le cabinet Van den Bossche. Ensuite, ce fut l’U.L.B. qui fut en contact avec le cabinet Arena ou Dupont, du fait qu’ils sont francophones. En bref : les universités ont toujours été attentives au fait que le cabinet est l’acteur le plus important qui décide de la continuation du PUMP. La relation des universités avec le réseau des directeurs P&O est plutôt limitée, puisque toute la communication passe par l’IFA. Entre universités, la relation a toujours été professionnelle, bien que des désaccords se soient produits sur quelques aspects du programme.

33Certain acteurs majeurs considèrent la K.U.Leuven comme partisane de la réforme Copernic, ce qu’elle a toujours contesté – signalons, du reste que cette université a réalisé une étude critique sur cette réforme (Hondeghem & Depré : 2005). L’U.L.B. a impliqué deux autres universités pour donner quelques cours : l’Université Catholique de Louvain-la-Neuve et l’Université de Liège. Ceci a créé un monopole dans le monde des instituts belges capable de donner un tel programme. Chaque fois qu’un nouveau contrat était lancé, aucune université néerlandophone ne trouvait de partenaire francophone, puisqu’ils étaient déjà tous impliqués.

34Enfin, il y a le problème de l’appartenance du programme : l’IFA considère le programme comme le sien, puisqu’elle le finance. Les universités, de leur côté, revendiquent la propriété du PUMP, puisqu’elles ont créé le programme. Et les directeurs P&O estiment également que c’est leur programme, parce que le retour de l’investissement doit être dirigé vers eux.

IV.2. Changements structurels dûs aux changements relationnels

35Premièrement, la formulation implicite de la mission éducationnelle et le nombre de candidats acceptés changent après Van den Bossche. La Ministre Arena trouve que le PUMP est trop lié à la réforme Copernic, et que ce lien doit être réduit. Le message est clair : la réforme Copernic est enterrée politiquement. Arena trouve aussi le programme trop élitiste : la formulation du groupe cible comme « à haut potentiel » doit être rendue plus subtile. L’égalité dans le nombre de participants masculins et féminins devient un objectif explicite, bien que cette égalité ait toujours été respectée par les universités. De plus, le groupe est élargi de 40 à 50 participants. L’idée générale est que le PUMP serve la modernisation de l’administration. Ceci est important, parce que le PUMP continue à être considéré comme une stratégie importante dans la modernisation du secteur public.

36Deuxièmement, le budget et le pilotage du programme changent. Sous Van den Bossche, c’était le cabinet qui pilotait le programme, bien qu’il conférait de l’autonomie aux universités. Le budget faisait partie du « budget Copernic ». Sous Arena et Dupont, le programme passe sous la responsabilité de l’IFA. Ainsi, le signal est donné que l’administration sera plus impliquée dans ces matières. De plus, le budget est fortement réduit, de 25 % entre 2001 et 2008.

37Le troisième changement concerne la sélection des candidats. A l’époque de Van den Bossche, les universités étaient pleinement autonomes quant à la procédure de sélection. Les dossiers des candidatures étaient, sans présélection, envoyés aux universités qui décidaient quels candidats seraient invités pour une interview. Les universités étaient obligées d’inclure un membre de l’administration fédérale dans le jury, pour avoir une représentation administrative. Le cabinet approuvait la liste de candidats sélectionnés. Cette procédure devint un point de discussion sous Arena et Dupont. Parce qu'ils envoient leurs fonctionnaires et parce que le PUMP représente un investissement important, les directeurs P&O estimaient devoir être plus impliqués dans la sélection. Le cabinet, par contre, craignait que certains départements ne soient favorisés. Le compromis obtenu consista en une procédure en deux étapes : les départements sont autorisés à introduire une présélection, mais les universités restent responsables pour la sélection finale. Naturellement, les universités se montrent critiques sur l’implication administrative, parce que celle-ci réduit leur autonomie mais aussi parce qu’elle diminue les garanties d’objectivité et de transparence dans la sélection des candidats. En 2006, la présélection aboutit à une situation où seuls 50 candidats sont retenus, ce qui rend inutile l’organisation d’une sélection au niveau des universités.

38Par contre, l’implication des directeurs P&O comporte aussi des avantages :

  • Les départements reçoivent la possibilité de vérifier que les candidats répondent aux besoins organisationnels ;

  • Les candidats sont certains d’être soutenus par leur département ;

  • Les départements reçoivent une responsabilité dans le succès du programme.

39Un grand problème dans la procédure est le manque de coordination entre les départements. Ils sont chacun autorisés à implémenter une procédure de sélection propre pour leurs candidats, ce qui débouche sur une série de procédures différentes. Ceci crée un système discriminatoire et non transparent de sélection : discriminatoire, parce que la chance d’un individu d’entrer dans le programme dépend du département où il travaille, et non transparent parce que ni l’IFA ni les universités ne reçoivent d’une manière adéquate l’information sur les procédures de sélection. Toutefois, à partir de 2008, la transparence s’est améliorée et les départements ont commencé à transmettre l’information.

40D’un point de vue théorique, il est clair que l’implication de deux importants acteurs a une influence sur le programme. L’IFA contrôle le bénéfice du programme sur la totalité de l’administration fédérale, tandis que les directeurs P&O contrôlent son effet sur leurs départements. Ceci crée une situation dans laquelle chaque département veut un effet, tandis que le programme n’a pas été conçu pour les départements individuels mais pour la totalité de l’administration fédérale.

IV.3 Autres changements structurels

41Deux changements majeurs, plus ou moins reliés directement aux changements relationnels, peuvent être observés.

42Tout d’abord, après quelques années de réforme Copernic, il est clair que des objectifs importants des plans de GRH ne sont pas atteints : seule une minorité des positions N-2 sont occupées, et les positions N-3 ne sont pas occupées du tout (Thijs, Pelgrims & Hondeghem : 2006). En d’autres mots, le lien entre la GRH et le PUMP n’a jamais été structuré comme prévu. Il en résulte un changement d’attentes chez les participants qui voient la responsabilité de leur carrière rester entièrement entre leurs mains, sans aucune garantie liée au suivi d’un tel programme. D’où un sentiment de frustration, le PUMP ne constituant pas une garantie d’un avancement rapide de carrière, mais seulement un petit atout pour augmenter ses chances dans l’administration. Le PUMP va dès lors attirer des candidats avec une autre motivation. De plus, l’implication des participants dans la réforme dépend de leur bonne volonté et de leur engagement personnel, puisqu'aucune récompense n’est prévue.

43Un deuxième changement important résulte de l’implémentation d’un système fédéral de développement de compétences : le système de formations certifiées. Dans ce système, tous les fonctionnaires sont répartis par domaine de compétence. Dix-sept domaines sont ainsi définis, chaque domaine étant à son tour divisé en différentes classes, chacune de celles-ci contenant des fonctions d’un même niveau de complexité, d’expertise technique et de responsabilité (Scheepers & Parys : 2005). Pour chaque domaine, une liste de formations certifiées est établie, afin de développer les compétences du fonctionnaire selon les besoins de son département (IFA : 2007). Réussir la formation donne droit à une prime pendant six ans, ou fait débuter une période de six ans durant laquelle on peut obtenir une augmentation dans l’échelle salariale (Scheepers & Parys : 2005).

44Lors de la première édition du PUMP, le système de formations certifiées n’existait pas. Ceci a créé un débat en 2004 : comme le PUMP était plus intensif qu’une formation classique, les participants estimaient qu’il serait discriminatoire de ne pas reconnaître le programme comme formation certifiée. En 2006, le programme obtint ce statut par arrêté royal (Moniteur belge du 07 février 2006), avec effet rétroactif. Ceci a naturellement des implications pour la philosophie du programme : créer l’opportunité d’obtenir une prime après avoir réussi le programme altère le caractère volontaire de l’investissement personnel consenti durant le programme, ainsi que l’implication dans des projets de réforme après la durée de celui-ci. La motivation pour participer au programme pourrait résider uniquement dans la prime et non dans la modernisation de l’administration fédérale. De plus, le cabinet décida que les participants ne devaient plus être soumis à un test à la fin du programme, contrairement aux autres formations certifiées. L’absence de test est perçue comme un manque de contrôle de la qualité du PUMP. Pour remplacer le test, les participants doivent obtenir une évaluation positive sur une liste de critères définis, comme par exemple la qualité des rapports écrits ou oraux. Bien que personne n’ait jamais obtenu d’évaluation négative, la liste est plus ou moins perçue comme un instrument répressif.

45La certification du PUMP a alimenté les discussions sur le profil du programme : les universités et la majorité des directeurs P&O sont d’accord sur le fait que lier des primes à des formations a un impact négatif sur l’efficacité d’une formation. Les primes devraient être plutôt liées à la performance et non à la réussite d’un cours. Par contre, la majorité des parties concernées sont d’accord sur le fait qu’il serait illogique de ne pas reconnaître le PUMP comme certifié, vu l’investissement individuel important qu’il exige.

V. Les résultats du programme

46Selon Kirkpatrick (1994) une formation peut être évaluée sur quatre niveaux différents, comme indiqué dans le cadre théorique.

47Le niveau de satisfaction a toujours été mesuré par les universités, pour la plupart des phases du programme. Les résultats sont positifs : la grande majorité des participants se montre satisfaite du contenu du PUMP, de la manière dont le programme est organisé et du niveau de l’enseignement.

48Comme déjà souligné, le niveau d’apprentissage n’a jamais été examiné. Par contre, en 2007, les participants ont rempli deux fois un rapport d’auto-évaluation, une première fois avant de commencer la formation, et une seconde fois à l’issue de celle-ci. L’auto-évaluation mesure la perception par les participants de leurs connaissances en management public (Broucker & Hondeghem : 2007). Les résultats sont également positifs : les participants estiment leurs connaissances plus importantes après qu’avant le programme. Naturellement, le test ne constitue pas une preuve irréfutable, mais une indication positive du niveau d’apprentissage.

49En ce qui concerne le niveau de transfert ou l’application des acquis, les participants de 2001 à 2007 ont reçu un questionnaire qui avait pour but de mesurer le transfert et l’ensemble des facteurs qui, chez l’individu, dans l’environnement de travail ou dans le programme, favorisent ou freinent le transfert des acquis. Ces trois catégories de facteurs se révèlent importantes pour le transfert (Baldwin & Ford : 1988 ; Broad & Newstrom : 1992 ; Burke & Hutchins : 2007). Il n’est pas possible ici de présenter tous les résultats de l’enquête, mais les conclusions principales de celle-ci sont présentées dans les sections suivantes.

V.1. Taux de réponse

50Le tableau ci-dessous montre le taux de réponse pour le questionnaire. 188 personnes sur 300 ont répondu, ce qui donne un taux de participation d’environ 62 %.

Tableau 2. Taux de réponse

Tableau 2. Taux de réponse

V.2. Participation dans des projets avant et après le PUMP

51Le tableau suivant montre l’implication des participants à la formation dans des projets de modernisation. Vu le fait que le PUMP avait pour but de former un groupe pouvant être employé dans de tels projets, ces chiffres sont importants. Le tableau compare la situation des participants pendant et après le PUMP, bon nombre de participants ayant changé de situation de travail entretemps.

52Les chiffres sont clairs : bien qu’il y ait un peu plus d’implication dans des projets de modernisation après le programme, il reste un bon nombre de non-impliqués, ce qui suggère que la capacité d’expertise n’est pas employée adéquatement.

Tableau 3. Participation aux projets

Tableau 3. Participation aux projets

V.3. Initiatives de l’organisation

53Il a été demandé aux participants si l’organisation prenait activement des initiatives pour leur faire utiliser leur acquis. Une comparaison a été faite entre la situation de travail au moment de la participation et la situation de travail après le programme (la situation actuelle). Les deux tableaux suivants en donnent les résultats.

54Sur base du premier tableau, deux résultats sont frappants. D’une part, la majorité déclare que l’organisation ne prend pas ou presque pas d’initiatives envers les participants. D’autre part, un groupe assez important dit avoir été approché, mais cela reste une minorité (22 sur 117 réponses).

Tableau 4. Initiatives organisationnelles au moment de la participation

Tableau 4. Initiatives organisationnelles au moment de la participation

55La perception des participants est légèrement différente après le programme. quarante personnes disent que leur implication dans des projets a été demandée, ce qui constitue une augmentation importante. Par contre, il faut dire que les autres remarques sont plutôt négatives. En bref : l’impression que l’organisation ne prend pas assez d’initiatives est présente aux deux moments, mais plus pendant qu’après la formation.

Tableau 5. Initiatives organisationnelles dans la situation actuelle

Tableau 5. Initiatives organisationnelles dans la situation actuelle

V.4. Utilité des différents éléments du PUMP

56Les prochains tableaux montrent que l’utilité perçue des différents éléments du programme est de haute à très haute, certainement pour la phase « théorie » et le stage. En général, on peut conclure que les indications sont positives.

Tableau 6. Utilité de la formation (situation ancienne vs. situation actuelle)

Tableau 6. Utilité de la formation (situation ancienne vs. situation actuelle)

Tableau 7. Utilité de la formation (situation ancienne vs. situation actuelle)

Tableau 7. Utilité de la formation (situation ancienne vs. situation actuelle)

Tableau 8. Utilité de la formation (situation ancienne vs. situation actuelle)

Tableau 8. Utilité de la formation (situation ancienne vs. situation actuelle)

V.5. Facteurs

57Sur la base d’analyse de facteurs exploratoires, les différentes questions ont été groupées en 17 facteurs. Le tableau ci-dessous donne les centiles et les moyennes de chaque facteur, sur une échelle de 1 à 5, où 1 représente « pas d’accord du tout » et 5 « complètement d’accord ».

Tableau 9. Répartition des perceptions des facteurs

Tableau 9. Répartition des perceptions des facteurs

58Les chiffres donnent quelques conclusions intéressantes : (1) plus de la moitié des participants font comprendre qu’ils ont recours au PUMP dans leur travail quotidien. 75 % donnent un score au-dessus de 3 (3,34). (2) La majorité pense avoir les compétences nécessaires pour pouvoir employer le PUMP. (3) Une majorité considère le PUMP comme un cadre de réflexion et comme une nécessité pour l’administration fédérale. (4) 75 % déclarent que la non utilisation du PUMP n’est pas perçue comme un problème par l’administration. Le score sur le centile 75 est de 2,80. Sur le même centile, il y a un score de 2,77 en ce qui concerne le feedback de l’organisation. (5) La majorité croit dans l’utilité de formations. (6) Le reste des scores est plutôt neutre. Ceci veut dire qu’environ 50 % attribuent un score supérieur à 3 et 50 % un score inférieur à 3. Ceci est le cas pour le support d’autres participants, l’attitude de l’organisation envers la performance, les opportunités reçues de l’organisation, le soutien du supérieur, l’espace pour prendre des initiatives, la qualité de la formation, la valeur ajoutée de la formation à la carrière. De ce point de vue, l’organisation semble être plutôt neutre envers le transfert : ce n’est pas quelque chose d’interdit, ni d’encouragé activement.

VI. Résultats au niveau organisationnel

59Mesurer les résultats au niveau organisationnel est extrêmement difficile (Kirkpatrick, 1994), parce qu’il est quasiment impossible d’isoler l’effet d’une formation sur les résultats de l’organisation. Cette étude indique qu’il y a probablement des problèmes sur ce niveau. Vu le fait que les directeurs P&O regrettent le niveau de ROI, on peut en déduire que ce niveau n’est pas optimal. Par contre, il est important de considérer les résultats pour l’ensemble de l’Etat fédéral : même si la mobilité de participants était grande, les résultats seraient toujours pour la même administration. En plus, le PUMP contribue au développement d’une expertise qui n’existait pas sous cette forme avant 2001. Jusqu'à présent, plus de 300 fonctionnaires ont suivi le programme, ce qui constitue un pas en avant dans l’administration fédérale.

60Au niveau des organisations, les résultats peuvent probablement être améliorés. La conclusion est que le PUMP génère des résultats positifs au micro niveau, plutôt positifs au macro niveau, mais des résultats à améliorer au méso niveau.

VII. Discussion et conclusion

61Il est clair que le PUMP et la réforme Copernic ont fortement été liés l’un à l’autre. Trois conclusions peuvent être tirées.

62Premièrement, on peut conclure que l'évolution de la réforme a eu un impact sur le PUMP. Mais, pour répondre à la question centrale de cet article : « Est-ce que le PUMP a créé une capacité d’implémentation pour la modernisation de l’administration ? », la réponse est plutôt positive, au vu des résultats décrits. Par contre, il serait intéressant et utile, tant pour la recherche sur l’efficacité des formations que pour la théorie relative à la création de cette capacité, de savoir si cette stratégie a fait la différence. Cette forme de capacité est-elle due au programme, ou ces fonctionnaires auraient-ils été impliqués de toute manière, parce qu’ils sont spécialement intéressés ?

63Deuxièmement, cette étude a montré que le lien entre la réforme du secteur public et une formation est influencé par les acteurs principaux et par leurs relations mutuelles. Notons que le PUMP a continué d’exister, même après Van den Bossche. Par contre, vu que le retour sur investissement est le plus visible dans les départements, ne pas impliquer les départements est problématique. Comme déjà démontré, la plupart des directeurs P&O affirment que le PUMP est conçu pour un niveau d’organisation trop large et virtuel, ce qui donne un caractère générique au PUMP. De ce point de vue, il eut été intéressant que le méso niveau fût impliqué plus tôt. On peut en conclure que le PUMP a évolué d’une décision top-down à un projet dans lequel plusieurs acteurs à différents niveaux sont impliqués. De ce point de vue, le programme ne devrait pas être trop politiquement lié à une réforme. Si un retour sur investissement est attendu, celui-ci ne peut pas dépendre du succès d’une réforme. Dans l’hypothèse d’un échec de la réforme, le développement de compétences ne devrait pas nécessairement échouer lui aussi. Au contraire, le secteur public peut profiter de chaque compétence développée, que ce soit dans le contexte d’une réforme ou pas.

64Finalement, la capacité des agents a-t-elle augmenté d’une manière optimale ? Selon les résultats du questionnaire et les interviews, il est clair que les organisations ne font pas d’efforts systématiques pour améliorer le transfert des acquis. Celui-ci dépend de la responsabilité individuelle du fonctionnaire qui a suivi le programme. En outre, à partir du moment où aucun lien entre le programme et la réforme n’est structuré, l’engagement du fonctionnaire est strictement basé sur du volontariat. En bref : le transfert est présent, mais probablement pas de façon optimale vu les efforts perfectibles de l’organisation pour le favoriser. La littérature scientifique a toujours avancé l’importance du partage de la responsabilité pour le succès de transfert entre l’individu, l’institut de formation et l’organisation (Baldwin & Ford : 1988 ; Broad & Newstrom : 1992 ; Burke & Hutchins : 2007).

65A l’avenir, si le secteur public veut profiter de l’expertise, il est nécessaire qu'il envisage des actions concrètes envers les fonctionnaires et que le programme ne reste pas isolé d’autres processus de GRH. Un problème par rapport à cet aspect est le manque de consistance externe. Ce manque suggère l’absence d’une vision cohérente sur les besoins de formation de l’administration fédérale, sur le rôle exact du PUMP et du développement de compétences en général.

66Nous pensons avoir pu montrer que le développement de compétences et la création de capacités pour une réforme du secteur public peuvent aller de pair. Les réformes peuvent initier d’autres projets, qui, à leur tour, peuvent être utiles pour la réforme. Une formation peut être considérée comme stratégique pour le succès d’une réforme. Les avantages sont multiples : réduction de competency gaps, implication de personnel dans la réforme, optimalisation de processus GRH, création d’opportunités de carrières. En d’autres mots : toutes les parties impliquées peuvent bénéficier de ces stratégies. Par contre, si l’investissement éducationnel doit générer des effets positifs et optimaux à plus long terme, certaines conditions doivent être présentes : un soutien politique continu, une implication de l’administration, une connexion du projet éducatif aux autres processus GRH, et la volonté d’évaluer et d’améliorer continuellement le programme.

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Notes

1 ROI : Return On Investment.

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Table des illustrations

Titre Figure 1. Le cadre théorique
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Titre Tableau 1. Structure et contenu du PUMP
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Fichier image/jpeg, 364k
Titre Tableau 2. Taux de réponse
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Fichier image/jpeg, 76k
Titre Tableau 3. Participation aux projets
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Fichier image/jpeg, 84k
Titre Tableau 4. Initiatives organisationnelles au moment de la participation
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Fichier image/jpeg, 144k
Titre Tableau 5. Initiatives organisationnelles dans la situation actuelle
URL http://pyramides.revues.org/docannexe/image/766/img-6.jpg
Fichier image/jpeg, 144k
Titre Tableau 6. Utilité de la formation (situation ancienne vs. situation actuelle)
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Fichier image/jpeg, 168k
Titre Tableau 7. Utilité de la formation (situation ancienne vs. situation actuelle)
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Titre Tableau 8. Utilité de la formation (situation ancienne vs. situation actuelle)
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Titre Tableau 9. Répartition des perceptions des facteurs
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Pour citer cet article

Référence papier

Bruno Broucker et Annie Hondeghem, « Créer un lien entre réformes de l’administration et formations en management public. Une analyse de l’état fédéral Belge », Pyramides, 20 | 2010, 73-98.

Référence électronique

Bruno Broucker et Annie Hondeghem, « Créer un lien entre réformes de l’administration et formations en management public. Une analyse de l’état fédéral Belge », Pyramides [En ligne], 20 | 2010, mis en ligne le 15 février 2012, consulté le 25 mai 2017. URL : http://pyramides.revues.org/766

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Auteurs

Bruno Broucker

Chercheur à l’Instituut voor de Overheid, Katholieke Universiteit Leuven ; Bruno.Broucker@soc.kuleuven.be

Annie Hondeghem

Professeur à l’Instituut voor de Overheid, Katholieke Universiteit Leuven ; Annie.Hondeghem@soc.kuleuven.be

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