Navigation – Plan du site

Bilan raisonné et mise en perspective des réformes administratives fédérales en Belgique

Alexandre Piraux
p. 189-212

Résumé

Voici sans doute une contribution qui risque de sonner comme un requiem, celui d’une administration fédérale mise progressivement en extinction. L’article dessine le trajet de cette administration, à partir de sa pré-conception sous le régime autrichien jusqu’à sa mise en état résiduel .Si elle n’a guère connu d’heures glorieuses, cette administration n’en a pas moins contribué à la stabilité, à la prospérité et à la continuité de la nation. L’article se termine par un questionnement :y a-t-il encore des perspectives pour cette administration évidée, coincée entre les institutions européennes et les entités régionales ?

Haut de page

Texte intégral

I. Introduction

1Deux spectres historiques hantent la fonction publique belge (voire toutes les fonctions publiques) : celui de la déflation administrative, c’est-à-dire la volonté politique constante de comprimer le nombre de fonctionnaires, et celui de la politisation de l’administration. Récemment, une menace a surgi, à l’instar de ce qui se passe dans le monde de l’entreprise. La corruption, la tricherie et les pratiques borderline ont atteint une visibilité telle que les autorités publiques se sont décidées à prendre des mesures structurelles pour rétablir la confiance dans les institutions.

  • 1 Littéralement : le compartimentage, cloisonnement. Un pilier au sens de verzuiling est un ensemble (...)

2Les clivages idéologiques correspondant aux trois piliers politiques traditionnels (catholique, libéral, socialiste) ont quasiment façonné la société belge, en accompagnant la vie du citoyen du « berceau au tombeau » qu’il s’agisse de réseaux d’enseignement, de mutuelles, de syndicats, d’hôpitaux, etc… Cette pilarisation (verzuiling1) a été transposée au sein de la Fonction publique sous la forme de lotissement politique. Il y a donc eu souvent matière à arbitrage, ce qui a conduit à une politique de neutralisation mutuelle et parfois à une méthode de non-gouvernement. A côté de ces clivages idéologiques de moins en moins structurés, on a pu observer, à partir des années soixante, un clivage communautaire qui s’est élargi avec la crise économique des années 1970. Un écart économique et financier significatif entre la Wallonie et la Flandre s’est superposé au clivage communautaire qu’il a renforcé. Les forces centrifuges du Nord du pays exigent plus d’autonomie et dès lors une gestion administrative générale complètement différenciée de l’Etat central.

3La présente contribution a pour objectif d’identifier et de regrouper, de façon diachronique, les réformes politico-administratives marquantes tant dans les finalités poursuivies que dans la politique de gestion des ressources humaines ou du choix des modes organisationnels. Nous avons essayé de regrouper les mesures importantes par période et de ne retenir que les mesures qui ont contribué à opérer des transformations administratives significatives.

4Il est sans doute vain de tirer des leçons définitives du passé, mais les expériences vécues, bien que contingentes et limitées, n’en éclairent pas moins le présent et les potentialités du futur. De fait, selon certains auteurs, (Drumaux, 2010) « La mémoire de la vague des réformes précédentes peut être un facteur structurant dans la compréhension des réformes, ce qui ouvre la voie à une transformation plus profonde ». Un bilan provisoire sera esquissé et de prudentes perspectives tracées.

II. Les principales étapes politico-administratives du nouvel Etat : de l’Etat régalien aux missions minimalistes à l’Etat garant actuel en passant par l’Etat social

II.1. L’âge des Lumières administratives (Aufklärung) : la sécularisation des missions publiques

5L’impératrice Marie-Thérèse d’Autriche fonde en 1776 par lettres patentes, le premier organisme d’intérêt public, l’Institution royale de Messines. Elle dote l’institution, de l’abbaye de Messines, qu’elle sécularise. Cet Institut a pour mission d’aider et d’éduquer les filles de militaires dénués de fortune et morts sous les drapeaux. Peu de temps auparavant, le 14 décembre 1765, les « Tables-du Saint-Esprit » qui étaient des sortes de bureau de charité avaient reçu, par décret, mandat d’organiser l’assistance aux pauvres. Il s’agit d’un mode délégation de services publics. De son côté, Charles de Lorraine, beau-frère de Marie-Thérèse, fonde la première bibliothèque accessible au public. En 1781, l’Empereur autrichien Joseph II met fin au principe de catholicité et instaure le pluralisme par l’Edit de tolérance. L’institution du mariage est laïcisée en 1783 par l’instauration du mariage et du divorce. En 1787, Joseph II, « catholique anticlérical et réformateur impatient » (Hasquin, 2007) centralise et simplifie les structures administratives et laïcise l’état-civil, notaire des généalogies. L’Empereur organise en le sécularisant le secours aux indigents. Les missions publiques historiquement exercées par les ordres religieux sont laïcisées alors que dans le Nord de l’Europe, l’Etat providence restera adossé au réseau dense des œuvres ecclésiastiques.

6La Révolution française va quant à elle permettre « une croissance continue » de l’administration et une centralisation des règles dans la plupart des nations occidentales, en ce compris dans les départements belges annexés par la France (Vrancken, 2006).

II.2. De 1830 jusqu’à la deuxième guerre mondiale

7A proprement parler, il n’existe pas d’administration publique en Belgique en 1831, tant les différentes parties sont isolées entre elles, et manquent d’une direction qui coordonne leurs efforts, d’un système uniforme qui régularise leur marche. Aucun texte ne précise les attributions du fonctionnaire en général (Crabbe, 1974).

8Au XIXe siècle, les publicistes Edouard Ducpétiaux et Emile Banning défendent deux approches différentes. Ducpétiaux préconise une décentralisation poussée jusqu’au fédéralisme en réaction au centralisme autrichien et français alors que Banning, très centralisateur, se méfie de l’autonomie communale et provinciale (Dumont, 1995). Néanmoins, Ducpétiaux a aussi influencé Banning dans les années 1880 : les droits et devoirs des agents sont fixés par la loi, les ministres ne sont plus autorisés à modifier arbitrairement les cadres et des exigences de capacité et de moralité sont posées pour entrer dans un ministère à l’aide notamment d’un jury central interdépartemental. A l’époque, la tension salariale s’élève de 1 à 20. On considère qu’«  une administration sans force ni prestige affaiblit l’Etat » et qu’«  un Etat vaut ce que vaut son administration » (Dumont, 1995). Le XIXe siècle verra naître, à l’initiative du libéral Frère-Orban, une série d’organismes financiers et bancaires sous la forme de société commerciale détenue en grande partie par l’Etat pour pallier les carences du secteur privé (Banque Nationale, CGER). A cet égard, Frère-Orban constate dans l’exposé du projet de loi instituant une Caisse d’épargne que : « L’intervention du gouvernement s’impose donc, afin que le sort des économies des classes ouvrières ne continue pas à être entièrement remis aux soins – je ne dirai pas de spéculateurs – mais de personnes auxquelles leur position ne permet de prendre qu’un intérêt secondaire au bien-être des déposants. » (Sarot, 1980).

91922 C’est sous le Premier ministre Theunis et sur l’instigation du Secrétaire du Roi Albert 1er, Max-Léo Gérard, qu’est installée la Commission de Haene (magistrat à la Cour de Cassation) chargée d’étudier le fonctionnement des services de l’Etat. La Commission se composait d’hommes d’affaires qui connaissaient les méthodes modernes de gestion et de quelques hauts fonctionnaires. Elle était calquée sur les commissions anglaise et américaine. Elle eut notamment pour résultats la prise de mesures pour empêcher la prolifération (sic) des agents, dont l’arrêt du recrutement, pendant cinq ans.

101937 Dans un contexte de lutte contre le rexisme, le Premier ministre catholique Van Zeeland d’un gouvernement d’Union nationale propose au Roi la nomination d’un Commissaire royal à la réforme administrative, ce qui est une nouvelle formule rompant avec la méthode traditionnelle des collèges de consultants (François, 1999). La promulgation du statut Camu portant le nom du Commissaire royal à la réforme administrative de l’époque est un fait politique majeur. Il s’agit d’un statut général et unifié qui objective les recrutements via le Secrétariat Permanent de Recrutement (SPR), fonde la carrière sur le merit system et met en place les premières relations collectives du travail. Les concours sont généralisés et la gestion des recrutements par une sorte de magistrature administrative indépendante, le SPR, empêche la politisation au stade initial de la carrière et garantit l’égalité d’accès des Belges aux emplois publics. On assiste à une introduction massive de diplômés de l’enseignement supérieur. Cela suscite d’ailleurs la méfiance du personnel en place qui se rendra compte par la suite que le statut leur apporte de nombreuses et sérieuses garanties. La réforme Camu s’inspire à la fois des traditions du Service Civil britannique et de l’esprit de codification napoléonien.

111946 La création du Conseil d’Etat au sein du pouvoir exécutif mais indépendant en tant que juge naturel des actes de l’administration peut aussi être considérée comme un fait politique important, comme un signe de partage, de rééquilibrage des pouvoirs. Dorénavant un acte de recrutement présumé illégal peut être soumis par une personne lésée à la censure d’un juge « indépendant, impartial et établi par la loi », selon l’expression de la Convention européenne des droits de l’Homme. Depuis sa reconnaissance constitutionnelle, la doctrine considère le Conseil d’Etat qui relève administrativement du ministère de l’Intérieur, comme étant une juridiction sui generis, c’est-à-dire atypique. Il est remarquable que le Conseil d’Etat n’appartienne pas à l’Ordre judiciaire.

121948 Entrée en vigueur d’une procédure d’exception, le fameux article 18 introduit dans le statut de 1937 qui permet de nommer sans concours, moyennant arrêté délibéré en Conseil des Ministres, « des personnalités de haute valeur administrative, scientifique, technique ou artistique ». Cette procédure d’exception a été âprement critiquée comme étant la voie royale de la politisation. De 1948 à 1993, 87 demandes d’avis ont été introduites auprès du SPR qui avait été doté d’une fonction consultative. L’article 18 a été de moins en moins utilisé car trop visible et connoté. Il sera finalement abrogé en 2002.

II.3. Ca. 1954-1978 : l’âge de la concertation sociale et de la gestion paritaire : les parastataux

13Alors que durant l’entre-deux-guerres des organismes dits parastataux s’étaient multipliés dans une série de secteurs liés à la reconstruction, les années consécutives à la Libération sont caractérisées par la naissance d’organismes d’intérêt public dits sociaux. Ces organismes généralement dotés d’une certaine autonomie organique, patrimoniale et budgétaire reçoivent des missions spécialisées de gestion de matières sociales ou donnent des avis aux autorités. Ils sont en grande partie gérés paritairement par les acteurs (employeurs et syndicats qui financent le système).

141958 Sous le gouvernement Gaston Eyskens III, un ministre bien précis est chargé pour la première fois, de la Réforme de l’administration. Il s’agit d’A. Lilar alors que jusque là, chaque ministre était chargé de son propre ministère et le Premier ministre de l’ensemble (Thijs et Van de Walle, 2007).

151964 Un ambitieux projet de réformes du Ministre PSC Arthur Gilson est mené sous le gouvernement de Théo Lefèvre (PSC-PSB) et vise la création d’un brevet d’aptitude pour l’accès aux fonctions dirigeantes. Cette réforme ne sera cependant jamais exécutée.

161966 L’expérience du Planning Programming Budgeting System (PPBS) venant des Etats-Unis introduit la rationalité publique plus en termes d’objectifs que d’autorisation de moyens.

  • 2 L’arrêt Lenaerts n° 13122 du 25 juillet 1968 du Conseil d’Etat avait anticipé le Pacte culturel en (...)

171973 La loi du 16 juillet 1973 dite du Pacte culturel reconnaît et légitime en son article 24 la répartition proportionnelle des emplois dans les conseils d’administration du secteur culturel (matière fédérale à l’époque) en fonction des diverses sensibilités politiques et philosophiques. Le Pacte culturel deviendra le symbole de la légitimation d’une répartition idéologique des mandats publics dans une série d’instances consultatives ou de gestion. Son article 20, annulé en 2003 par la Cour d’arbitrage, institutionnalise le recrutement et la promotion de personnels « en tenant compte de la nécessité d’une répartition équilibrée des fonctions, attributions, et affectations entre les différentes tendances représentatives. »2

181974 La loi du 19 décembre 1974 institutionnalise les procédures de négociation et de concertation entre les autorités et les organisations syndicales. Cette loi remplace les élections sociales organisées par le statut Camu, par un système de comptage des affiliés cotisants. Un seuil de 10 % est fixé pour être reconnu comme organisation représentative dotée de prérogatives spécifiques (organisation des réunions dans les locaux, assistance aux concours comme observateur, bénéfice d’une prime syndicale pour les affiliés).

191979 Quatre ministères régionaux et communautaires sous l’autorité du Premier Ministre sont créés au sein du Gouvernement fédéral.

II.4. Décennie 1980 : l’âge des grandes réformes institutionnelles et de la complexification de la gestion, l’arrêt des recrutements en masse

20La restructuration et les bouleversements résultant de la fédéralisation du pays ont été considérables. Ceci justifie peut-être l’absence de réformes significatives durant cette décennie, à l’exception du lancement (1985-1987) des prémisses de l’informatisation des services par le Secrétaire d’Etat à la Modernisation et à l’informatisation des services publics, Guy Lutgen (PSC).

211980 La loi spéciale de réformes institutionnelles du 8 août 1980 jette les bases de la fédéralisation du pays et de la mise en place d’administrations publiques régionales et communautaires, sous la tutelle fédérale toutefois.

221982 Sous le gouvernement Martens-Gol (CVP-PRL) l’arrêté royal n° 56 de pouvoirs spéciaux introduit une rupture dans la politique des recrutements. Dorénavant, tout recrutement, même en remplacement de départs naturels, est soumis à autorisation. Cet arrêté numéroté instaure le système des enveloppes de recrutement qui correspondent à un pourcentage de l’effectif déterminé. Désormais, l’emploi public ne sera plus conçu comme un support dans la lutte contre le chômage.

231987-1988 Un accord intersectoriel (employeurs publics et syndicats de toutes les entités) consacre deux catégories de personnel : les définitifs et les contractuels (le statut unique). La loi du 20 décembre 1990 rationalise en supprimant les différents sous-statuts.

241988 La loi spéciale des réformes institutionnelles du 8 août 1988 approfondit la loi spéciale du 8 août 1980. Le législateur national décide avec une majorité parlementaire renforcée que chacun des Gouvernements de Communauté et de Région dispose en propre d’une administration, d’institutions et d’un personnel (art 87, § 1er) et qu’il fixe le cadre de son administration et procède aux nominations (art 87, § 2, 1er al.) Ce personnel est recruté par l’intermédiaire du SPR et prête serment entre les mains de l’autorité. On assiste à un transfert de services et de milliers d’agents fédéraux vers les Exécutifs communautaires et régionaux.

25Les Communautés et les Régions fixent les règles relatives au statut administratif et pécuniaire de leur personnel définitif, temporaire et auxiliaire, à l’exception des règles relatives aux pensions qui restent de la compétence nationale. En fixant le statut de leur personnel, les Communautés et les Régions doivent respecter certaines limites communes fixées par un arrêté royal délibéré en Conseil des Ministres. Cet arrêté royal qui doit fixer les principes communs aux fonctions publiques fédérale, communautaire et régionale sera pris en 1991.

261989 Achèvement des réformes institutionnelles et création de la Région bruxelloise disposant de son propre personnel. Ces réformes qui entraînent l’émiettement et le partage des compétences allongent aussi les processus décisionnels et les procédures opérationnelles.

27L’introduction du budget par programmes qui a été réalisée en 1989 a consisté à revoir toute la procédure d’élaboration du budget de l’Etat et à mettre en œuvre un budget sous forme de programmes. Cette réforme a transformé le budget en un instrument privilégié de suivi des politiques publiques.

II.5. Décennie 1990 : le management public et les réformes silencieuses 

281991 Sous le gouvernement Martens-Moureaux (CVP-PS), un premier arrêté royal fixant les principes généraux de la fonction publique fédérale applicables à la fonction publique communautaire et régionale est adopté (il sera annulé par le Conseil d’Etat le 31 mai 1994, une nouvelle version légèrement amendée sera publiée en septembre 1994).

29Ces principes généraux seront qualifiés de règles essentielles destinées à assurer l’unité de conception de la fonction publique au sein de la Belgique fédéralisée. L’arrêté se fonde sur trois grands principes : la protection des agents contre l’arbitraire du pouvoir ; le maintien du caractère national des pensions du secteur public et la garantie pour les agents de certains droits minimaux particulièrement en matière pécuniaire, de droit du travail et de sécurité sociale. Pour la protection des agents contre l’arbitraire du pouvoir, certains points importants de la réforme de 1937 sont confirmés : le statut est la règle et le recours à l’emploi contractuel strictement limité à des fins exclusives limitativement prévues dans l’arrêté mais formulées de façon assez large (répondre à des besoins exceptionnels et temporaires, remplacement d’agents absents, accomplissement de tâches auxiliaires ou spécifiques). Le recrutement des agents fédéraux et des entités fédérées sur des bases objectives se fera pour toutes les entités via le Secrétariat permanent de recrutement dont l’existence avait été consacrée par la loi spéciale de 1980. Les exécutifs communautaires et régionaux seront associés à la gestion de cet organisme qui deviendra de par la loi un service de l’Etat à gestion séparée (c’est-à-dire que concrètement il disposera de beaucoup plus d’autonomie comptable et budgétaire). Dans ce texte, deux conditions d’accès à la fonction publique seront assouplies : ouverture des emplois aux citoyens européens sauf exceptions liées à l’exercice de la puissance publique (imperium) ou à la sauvegarde des intérêts généraux de l’Etat, de la Communauté ou de la Région.

  • 3 Propos tenus par D. Giauque lors du colloque du CERAP «  Les réformes vues d’en bas » des 14-15 mai (...)

30L’arrêté annulé introduisait aussi le principe du mandat (1994) qui permet de désigner pour six ans maximum un agent de niveau 1 (universitaire) à un emploi vacant d’un grade de haut rang supérieur. A certaines conditions, on peut également faire appel à un agent d’un autre pouvoir. Nous verrons plus loin qu’il faudra attendre plusieurs années (2002) avant de rendre opérationnel le système des mandats. Si pour certains, ce système vise à revitaliser la haute direction administrative, selon d’autres, il fragilise l’autonomie des mandataires et facilite les nominations politiques. Il s’agit en tout cas d’un véritable changement stratégique, dont la portée a été sous-estimée, en ce que l’instauration des mandats va induire une modification dans la relation de pouvoir avec les gouvernants. Le « contrat » de management entre le mandataire et son ministre est en réalité un mot et nullement une réalité juridique3 mais il semble bien qu’il permette au politique d’être tenu moins directement responsable tout en reprenant la main à l’égard de ses hauts fonctionnaires.

31Trop peu connu et médiatique, le Plan Tobback introduit pourtant les premières mesures qualitatives d’envergure : la Charte de l’utilisateur des services publics (décembre 1992), la radioscopie des départements (1991), le baromètre de mesure de la satisfaction des utilisateurs et la création d’un ministère de la Fonction publique à part entière à vocation horizontale de service aux autres départements fonctionnels (1995).

  • 4 On se souviendra à cet égard du rôle important joué par le Collège des Secrétaires généraux de 1940 (...)

321993 Un arrêté royal du 6 septembre renforce et définit enfin le rôle des Secrétaires généraux4. Un rôle pivot de coordinateur et d’interlocuteur privilégié du gouvernement leur est confié. Toutefois cet arrêté n’apporte que des réponses partielles au problème de la relation entre les responsables politiques et les hauts fonctionnaires d’un ministère ainsi qu’à la question de la chaîne de commandement et des responsabilités fonctionnelles, entre le Secrétaire général et ses Directeurs généraux chargés de matières précises (François, 1999). Il faudra attendre la réforme Copernic pour que les Présidents de Comité de direction aient autorité sur leurs Directeurs généraux (Göransson, 2009) dans les matières opérationnelles et disposent d’un pouvoir d’injonction dans la gestion des services.

331998 La loi du 10 mars confie à la Cour des comptes la mission de contrôle a posteriori du bon emploi des deniers publics (ou contrôle de la bonne gestion) et le respect des principes d’économie, d’efficacité et d’efficience. Il s’agit d’une mesure importante permettant à la Cour de procéder à une forme d’évaluation des politiques publiques (Dumazy, Trosch, 2000). La Chambre des représentants peut également charger la Cour des comptes de procéder à des analyses de gestion. Cette mission nouvelle va procurer aux parlementaires des informations stratégiques pour la gestion des services publics.

  • 5 La première en Belgique a été créée en 1935, il s’agit de la Commission Bancaire.
  • 6 Bien qu’il y ait toujours eu des organismes d’intérêt public empruntant des formes inspirées du dro (...)

34Sur le plan structurel et organisationnel, on assiste, dans le courant des années 1990, à une démultiplication des autorités administratives indépendantes5 (AAI) aux missions hybrides et quasi juridictionnelles : Institut belge des Postes et des Télécommunications (IBPT) (1991), Centre pour l’égalité des Chances (1993), Commission de protection de la vie privée, cellule de traitement des informations financières (1993), Commission d’accès aux documents administratifs (1994), Commission des jeux de hasard (1999), etc.. Pour satisfaire de nouveaux besoins ou pour réorganiser certains services, l’autorité privilégie6 aussi la constitution de sociétés commerciales de droit public à finalité sociale en lieu et place des traditionnelles personnes morales de droit public instituées après la seconde guerre mondiale (Moden, 2008). Ainsi en est-il pour les sociétés suivantes : Astrid (radiocommunications de secours et de sécurité) (1998), la Coopération technique belge au développement CTB (1998), anciennement AGCD, Apetra (gestion de stocks obligatoires de produits pétroliers), le Palais des Beaux-Arts (1999), la loterie nationale (2002). Les raisons du recours à la forme commerciale déjà utilisée au XIXe siècle semblent très diversifiées : la débudgétisation pour respecter le système européen des comptes nationaux et régionaux appelé « SEC 95 » , la simplification des processus de décision, le non-assujettissement à la comptabilité publique, la gestion contractuelle du personnel.

35Cette décennie voit aussi naître de nouveaux métiers oeuvrant souvent en réseau et orientés vers la relation de services : les fonctionnaires chargés de l’information, les médiateurs (1994), les consultants publics (bureau ABC 1991), les fonctionnaires chargés de la simplification administrative (2000).

II.6. 2000-2004 : la mise en oeuvre de la Nouveau Management public : Copernic, l’ambition d’un modèle managérial

361999 Tout comme l’affaire Dutroux a été à l’origine de la réforme des polices, la crise de la dioxine a été un des facteurs facilitant et légitimant le big bang copernicien. Il s’agit aussi de satisfaire un citoyen exigeant plus de qualité au moindre coût et de rendre plus performant, par la voie des économies, un secteur public grevant, selon les organisations patronales et certains dirigeants politiques, les performances économiques. Tout cela s’inscrit dans un contexte où le concept de gouvernance promu par la Commission européenne s’est imposé partout en Europe. Cette notion est issue de la doctrine néo-libérale fondée notamment par Hayek qui a ébauché la théorie des choix rationnels (Hermet, 2008). La gouvernance va entraîner un bouleversement de la notion d’action publique.

37Dans la déclaration gouvernementale de juillet 1999, la modernisation de l’appareil de l’Etat est l’une des trois priorités absolues du gouvernement Verhofstadt-Onkelinx (VLD-PS). La réforme Copernic est initiée et bénéficie d’un engagement gouvernemental fort. Elle ambitionne de mettre en œuvre une nouvelle conception de la Gestion des Ressources Humaines. La fonction publique de carrière consacrée par le statut Camu est remplacée par une fonction publique d’emploi où l’agent peut être sélectionné pour occuper une fonction qui peut être élevée dans l’organigramme, sans vocation à l’avancement et pour une période prédéterminée (six ans). Le parcours administratif obligatoire (ancienneté minimale requise, examens de carrière le cas échéant) est supprimé dans certains cas et un candidat issu du secteur privé, sans aucune expérience au sein de l’administration publique mais possédant une expérience en management ou en encadrement d’au moins six ans ou de dix ans d’expérience utile, peut être désigné Président d’un ministère ou titulaire d’une fonction de management n-1 (c’est-à-dire une fonction directement inférieure à celle de président du service public fédéral) au sein d’un ministère rebaptisé Service Public Fédéral.

  • 7 Lors des premières désignations, deux Présidents de SPF sur quatorze étaient issus du secteur privé (...)

38De nouvelles épreuves de sélection professionnelle sont organisées et le concours monument administratif dédié au principe de l’égalité constitutionnelle, est remplacé par la notion de sélection comparative caractérisée par le fait que le classement des lauréats n’est plus déterminant dans l’ordre des nominations. Les nouvelles épreuves de sélection professionnelle pour les deux premières fonctions de management sont ouvertes à l’extérieur, l’objectif étant d’attirer des top managers privés au sein de l’administration fédérale7. Les épreuves destinées à sélectionner du personnel d’encadrement (P&O en charge de la gestion des ressources humaines, nouvelles technologies de l’information et de la communication ICT, Budget et Contrôle de Gestion et audit interne) et de management donnent lieu à un passage devant une Commission de sélection composée de nombreux experts privés même si la moitié plus un des membres doivent être issus du secteur public au sens large et du secteur non-marchand.

39Les nouvelles méthodes de sélection auprès de consultants privés encore appelées assessment privilégient l’oralité rendant le contrôle juridictionnel par le Conseil d’Etat plus difficile. Elles seront supprimées par la suite et remplacées par des tests informatisés ainsi qu’une épreuve orale portant sur un cas à résoudre devant une commission de sélection composée de spécialistes universitaires et de hauts fonctionnaires extérieurs désignés par le Selor.

  • 8 Théoriquement, 450 emplois de haut fonctionnaire étaient déclarés vacants.

40Pour les fonctions attribuées par mandat8 (fonctions de management ou d’encadrement), les candidats sont soumis à des tests informatisés dont l’objet est de cerner leurs aptitudes de gestion et d’organisation et leur personnalité. Les résultats sont communiqués à une commission de sélection qui reçoit les candidats pour une épreuve orale. La sélection aboutit à une inscription des candidats dans quatre groupes : A « très aptes », B « aptes », C « moins aptes », D « inaptes ». Seuls les candidats classés A ou B ont une chance d’être recrutés à l’issue d’un entretien complémentaire, étant entendu qu’il faut d’abord épuiser le groupe A avant de puiser dans le B. Le candidat le plus apte est nommé par arrêté royal pour un terme de six ans.

41Le nouveau modèle de gestion des ressources humaines se veut plus individualisant (gestion plus individualisée des compétences en vue d’améliorer l’efficacité et la performance individuelle). Une frontière stratégique dans le développement de la carrière est instaurée : il y a dorénavant les agents statutaires « ordinaires » et les top managers. Mais quel que soit le statut de l’agent, l’accent est mis sur ses compétences techniques, fonctionnelles et comportementales.

  • 9 P. SAMYN, De Standaard, 17-18 octobre 2009.

42La volonté de supprimer les cabinets ministériels et leur remplacement par des cellules stratégiques et des secrétariats personnels de ministre va subir divers avatars et se solder par un échec alors que le cabinet du ministre de la fonction publique rêvait de conseils stratégiques semblables aux conseils d’administration du secteur privé dans lesquels des administrateurs indépendants exercent un rôle important (Piraux, 2004). Le Ministre Van den Bossche voulait que les consultants privés ou universitaires siégeant dans lesdits conseils jouent un rôle déterminant de définition, avec le ministre, de la stratégie politique. L’expérience fit long feu et les conseils stratégiques ont été supprimés en 2008 en tant qu’organe commun à tous les services publics fédéraux. Toutefois, selon certains observateurs ou acteurs9, un des grands mérites de la réforme Copernic réside dans le fait qu’il s’est agi d’un Plan intégré (cycle complet de gestion). En fin de compte, les résultats de la réforme seront modérés.

432000 Simultanément, le Ministre Van den Bossche (SP.A) édicte le 22 décembre 2000 un nouvel arrêté royal de principes généraux (ARPG) du personnel de l’Etat applicables aux agents des communautés et des régions. Par rapport au texte antérieur, le nouvel arrêté est minimaliste et confirme la montée en puissance des forces centrifuges en Belgique. Une partie non négligeable du monde académique flamand concerné pose même ouvertement la question de la pertinence d’un arrêté fixant encore un socle de principes généraux communs aux différentes fonctions publiques fédérale et fédérées (Leus, 2002).

  • 10 A l’exclusion toutefois des fonctions qui impliquent d’assurer l’unité de jurisprudence où les cand (...)
  • 11 Art 2, §1er, 4° de l’ARPG vise l’engagement de contractuels afin « de pourvoir à l’exécution de tâc (...)

44L’arrêté royal précité réaffirme toutefois formellement le principe statutaire tout en essayant d’en limiter la portée. L’arrêté confère une autonomie maximale aux différents pouvoirs communautaires et régionaux. L’ARPG allège sensiblement les conditions d’admissibilité (Hannay 2003) (à savoir les conditions pour poser valablement sa candidature à l’accès à un premier emploi dans l’administration), la condition de nationalité est supprimée, l’exigence linguistique de bilinguisme remplacée par le concept de « connaissance fonctionnelle de la langue » ce qui signifie concrètement une connaissance orale active et passive de l’autre langue10. La réforme distingue également la sélection du recrutement. Le nouvel ARPG ajoute la possibilité de recruter par contrat du personnel expérimenté de haut niveau11 (des experts en gestion des ressources humaines par exemple) renouant ainsi indirectement avec l’ancien article 18 du statut des agents de l’Etat de 1937 abrogé en 2002 qui permettait de recruter à un degré élevé de la hiérarchie administrative « des personnes d’une haute valeur administrative, scientifique, technique ou artistique » en les dispensant de la réussite d’un concours de recrutement.

452003 La Belgique se dote d’un nouveau cadre légal de comptabilité publique (lois sur la comptabilité publique du 22 mai 2003), une première loi du 22 mai 2003 concerne l’organisation du budget et de la comptabilité de l’Etat. Ce cadre applicable à l’Etat fédéral et aux entités fédérées impose la tenue d’une comptabilité générale selon les règles usuelles de la partie double rappelant celles de l’entreprise, ce qui représente la principale nouveauté instrumentale pour l’administration. Une deuxième loi du 22 mai 2003 sur la Cour des comptes supprime le visa préalable avant toute dépense. Vu la complexité technique, les enjeux de redéfinition des processus de travail et de réorganisation de certains services ainsi que les difficultés d’intégrer les nouvelles technologies dans la méthode de travail, ces lois ne sont pas encore entrées en vigueur. La comptabilité générale qui permet une meilleure information sur l’état du patrimoine, la situation financière et sur le résultat sortira ses effets en deux phases (cf. le projet Fedcom qui offre un soutien informatique dans la mise en œuvre de la nouvelle comptabilité publique et qui s’étale de 2007 à 2011).

II.7. 2004-2010 : la révision du système des mandats, le recours à l’éthique comme outil de gestion et la multiplication des partenariats Public-Privé.

  • 12 Cf. le projet de formation Top-Skills visant à faciliter la désignation de femmes à des fonctions d (...)

46Selon nous, l’après-Copernic (2004-2010) peut être interprété au mieux comme une période de suivi et de percolation d’une partie du big bang initié par le Ministre Van den Bossche et au pire comme une période d’attentisme imputable aux incertitudes institutionnelles et peut-être liée à l’attente de l’ arrivée massive de jeunes recrues, présumées plus en affinité avec les nouvelles pratiques et outils gestionnaires. Seules la mise en oeuvre de Business Process Reengineerings (rebaptisés entre temps projets d’amélioration) qui consistent en une redéfinition radicale des processus clés en vue de faire des progrès sur le plan des coûts, de la qualité, de la rapidité et de la convivialité, le déploiement d’une politique de diversité dans la sélection et la carrière des agents (handicapés, femmes12, agents issus de l’immigration) ainsi que les mesures de compétence et formations certifiées semblent représenter des actions plus substantielles. La refonte du régime de mandat face à la diminution des candidatures et du nombre de candidats jugés aptes ainsi qu’en raison du manque de transparence du processus de sélection, est également en cours.

  • 13 Selon De Standaard du 7 avril 2009, 100 agents fédéraux ont depuis deux ans spontanément pris conta (...)

47Face au phénomène général d’«  estompement de la norme », le thème de l’éthique et des valeurs s’impose comme un facteur de stimulation, de motivation des agents et en fin de compte comme outil de gestion. Il est intéressant à ce sujet de constater un chassé-croisé qui consiste à transposer les valeurs instrumentales de l’entreprise privée (concurrence, rendement) dans le secteur public et les valeurs éthiques des institutions publiques (la dimension altruiste, l’identification à une cause) dans le privé (Linhart, 2009). Le Bureau d’éthique et de déontologie administrative créé significativement au sein du SPF Budget et contrôle de gestion (2006) a confectionné un cadre déontologique après avoir consulté divers partenaires administratifs (août 2007). Ce cadre met en avant la politique de gestion préventive de l’intégrité (la lutte contre la corruption mais également l’intégrité au sens le plus large de tout abus). Il resserre les conditions d’octroi et de contrôle des cumuls et met l’accent sur la notion de conflit d’intérêts. La question de la dénonciation des faits illégaux ou irréguliers constatés dans le cadre de l’exercice de la fonction est potentiellement la partie la plus sensible13 même si la problématique reste latente, tant sur le plan socioculturel et moral que sur le plan de la protection des dénonciateurs et du bon fonctionnement de l’organisation.

48Le contrat de concession était connu en droit romain mais la formule actuelle du Partenariat Public-Privé (PPP) est apparue à partir des années 2000. Elle s’inscrit dans le cadre des financements alternatifs voulus par de nombreux Etats européens désargentés qui souhaitent diminuer la pression fiscale tout en évitant d’accroître leur endettement. En avril 2004, la Commission européenne publie un livre vert sur les partenariats public-privé qui aboutit en 2005 à une Communication adressée par la Commission à diverses instances européennes en vue de garantir la transparence de la procédure dans le choix des partenaires privés et une concurrence loyale entre ces derniers. Mais il n’y a pas de définition unique du PPP au sens large qui recouvre des réalités juridiques et économiques diverses. Il est toutefois généralement admis que « le concept couvre toutes les formes d’association du secteur public et du secteur privé destinées à mettre en œuvre tout ou partie d’un service d’intérêt général. Il implique une relation à long terme ainsi qu’un partage des compétences, des coûts, des risques et des bénéfices entre les acteurs publics et privés. » (Moden, 2008). Schématiquement, on peut affirmer que les PPP adoptent soit la forme contractuelle d’un contrat de marché public de travaux, de services ou de concession de services publics, soit le modèle institutionnel de la société d’économie mixte (« véhicule spécialisé »). La Commission européenne dans sa communication de 2008 a défini les partenariats public privé institutionnels, comme : « une coopération entre partenaires publics et privés qui établissent une entité à capital mixte qui exécute des marchés publics et des concessions ».

  • 14 Il y a débudgétisation de la dette générée pour respecter les critères de Maastricht même si en pra (...)
  • 15 Société anonyme de droit public faisant partie du groupe SNCB.
  • 16 qui est un marché public de conception, construction, financement et maintenance (DBFM) passé sous (...)

49Les Partenariats Public-Privé sont donc à la mode et interviennent après des années de sous-investissements de la part des pouvoirs publics. En agissant de la sorte, l’Etat fait financer et échelonne ses investissements. L’Etat espère transférer la dette et les risques sur le partenaire privé ce qui reste à établir dans les faits. Les investissements colossaux du partenaire privé n’apparaissent naturellement pas dans les comptes de l’Etat14. Beaucoup de PPP ne concernent certes pas les matières fédérales. Ils sont mis en oeuvre pour la réalisation de grands projets d’infrastructures qui relèvent d’autres niveaux de pouvoir (ports, routes, énergie, télécommunications). La technique du PPP a cependant été récemment utilisée au niveau fédéral par Infrabel15 chargé depuis 2005 de la gestion de l’infrastructure ferroviaire. Une procédure16 a été lancée en 2009 pour la conception, la construction, le financement et la maintenance de quatre établissements pénitentiaires via la conclusion de « contrats de service de mise à disposition » avec un consortium.

50Il serait prématuré à ce stade de déterminer si ces montages apporteront une réelle valeur ajoutée comparativement avec les traditionnels marchés publics ou si des coûts cachés considérables ne risquent pas d’apparaître dans les années à venir. En revanche, il est certain que ces nouveaux modes de gestion en partenariat avec le secteur privé imposent à l’administration fédérale l’acquisition rapide en interne de nouvelles compétences très sophistiquées, tant pour choisir un candidat fiable et négocier avec lui un contrat équilibré, que pour le suivi des prestations. Les PPP rendent aussi compte de la tendance au décloisonnement organique de l’administration (c’est-à-dire l’autonomisation, le verzelfstandiging).

III. Conclusions : « réenchantement » ou « normalisation » du monde administratif ?

  • 17 En quelque sorte, une espèce d’épigenèse administrative.

51Comme on l’a vu, la fonction publique s’est transformée par strates successives17 sans que l’on puisse parler d’une politique de la fonction publique en tant qu’«  action réfléchie, prévisionnelle qui se définit à long terme des objectifs et essaie de les garder en vue dans l’action de courte durée. » (Molitor, 1974). A l’exception notable de la réforme Copernic marquée par un fort volontarisme politique, les politiques de réforme administrative n’ont bénéficié que de peu d’engagement gouvernemental, même s’il y a eu consensus sur l’impérativité de la modernisation administrative. Le travail des réformes a été un travail silencieux, permanent, discret avec peu de ruptures nettes. Des périodes de crise politique ou de tensions ont cependant catalysé et amplifié les réformes (le rexisme, la crise de la dioxine). Néanmoins seules la réforme Camu (modernisation juridique) la réforme dite Copernic (modernisation managériale) ont présenté une nette rupture conceptuelle et empirique.

III.1. La nouvelle relation politico-administrative

52Ainsi qu’on l’a noté, dans le cadre de la réforme Copernic, la relation entre le politique et « son » administration est en voie de reconfiguration notamment via une « contractualisation » de la relation du top manager (plan stratégique du président et plans opérationnels soumis au ministre compétent). Le mandataire désigné adhère en effet à un quasi contrat d’objectifs à atteindre théoriquement « négocié » avec le ministre. Il devra mettre en œuvre ce « contrat » dans un plan stratégique accompagné d’un plan opérationnel. Ces plans servent de référence pour l’évaluation des fonctionnaires titulaires de fonctions de management. En contrepartie d’une plus grande responsabilisation des cadres dirigeants, la réforme avait prévu de modifier les règles en matière de contrôle administratif et budgétaire et de procéder à une refonte du contrôle de gestion ce qui n’a toujours pas eu lieu. Le politique s’efforce donc de décentrer ses responsabilités vers les mandataires désignés pour une durée limitée tout en renforçant simultanément, son contrôle politique sur la haute fonction publique entre autres, par le biais de l’évaluation des performances » contractuellement » déterminées dès le départ.

53En même temps, « L’administration semble de plus en plus nouer des rapports étroits avec l’ensemble de ses terrains d’action dont elle n’a de cesse de se rapprocher. Elle … voit sa sphère d’action s’accroître considérablement. » (Vrancken, 2006). Parallèlement, comme on l’a vu, de plus en plus de structures se disent indépendantes à l’égard du pouvoir exécutif (Commission de Régulation de l’Electricité et du Gaz (CREG), Commission Bancaire Financière et des Assurances (CBFA), Commissariat Général aux Réfugiés et Apatrides (CGRA), Institut pour l’Egalité des femmes et des hommes ...) et relèvent d’autres instances.

  • 18 Qui serait plutôt anti clivages, selon certains.

54Sur le plan de la politisation, les réseaux d’allégeance apparaissent plus ponctuels et « ne s’inscrivent plus nécessairement dans la durabilité ni la fidélisation ». « On n’entre plus en politique comme on entrait en religion. » (Vrancken, 2006). L’adhésion aux réformes repose apparemment moins directement sur des convictions ou sur l’ethos que sur des intérêts circonstanciels et des trajectoires professionnelles. Au même moment où apparaît un nouveau clivage écologiste18, qui se veut d’ailleurs hors clivages, les clivages partisans traditionnels perdent une partie de leur substance, en raison notamment de l’étroitesse de l’offre politique. La loyauté indéfectible à une appartenance à un groupe idéologique fait place à une logique plus contractuelle et fluide (De Munck, 2009). Le corollaire pour les acteurs administratifs est sans doute un plus grand pragmatisme et une facilité à changer de marquage politique. Toutefois, la désignation à un mandat de Président d’un Service Public fédéral reste dans les faits largement dans l’orbite discrétionnaire des responsables politiques, en dépit du côté aléatoire et du résultat imprévisible des nouvelles épreuves professionnelles. En ce qui concerne l’attribution d’autres mandats moins importants de management ou d’encadrement (n-1, n-2), l’affiliation politique joue un rôle moins important. Pour ces emplois, les aptitudes de gestion et comportementales des candidats, tout comme leur adhésion idéologique à l’égard du New Public Management, est déterminante et dans beaucoup de situations, les considérations partisanes priment moins que la capacité d’engagement professionnel du candidat. Enfin, on observe que le rôle et les comportements des acteurs ont évolué parfois de façon paradoxale. Une plus grande implication et responsabilisation des hauts fonctionnaires sous mandat est voulue par le politique conjointement avec plus de contrôle sur les résultats obtenus, mais sans attribution de réels pouvoirs de décision en matière budgétaire et de gestion des ressources humaines. La ligne de partage des pouvoirs reste peu claire du fait que le politique rechigne à déléguer et l’administration n’a toujours pas de rôle significatif dans le processus de préparation stratégique et de conseil en politique publique qui reste l’apanage des cabinets politiques et des consultants privés.

III.2. La régulation juridique

  • 19 Summum ius summa injuria.
  • 20 Cf. la critique d’I. Illich de la contre-productivité des grandes institutions de la société indust (...)

55On se trouve face à une inflation de normes doublée d’une pathologie législative, en d’autres termes, de nombreuses lois et règlements sont ésotériques. Un tel état de désordre législatif favorise de grandes marges de créativité jurisprudentielle. L’impact du contrôle juridictionnel sur les actions de l’administration est évidemment amplifié par la judiciarisation de la société (multiplication des recours judiciaires ou administratifs). Le contrôle juridictionnel du Conseil d’Etat en tant que juge naturel des actes de l’administration s’exerce trop souvent de façon formaliste et sévère, dans son exigence de motivation des décisions et de respect des innombrables procédures. Ces éléments font que la gestion des personnels se trouve bien souvent réduite à une régulation imprégnée de juridisme bureaucratique, avant d’être pratique et fonctionnelle. Il en est de même pour les commandes publiques de travaux, de fournitures, ou de services soumises aux directives européennes et de la jurisprudence de la Cour de Justice des Communautés Européennes et à une régulation juridique labyrinthique qui rend aléatoire l’aboutissement des procédures d’attribution et accroît les zones d’incertitude. L’adage latin selon lequel « trop de droit tue le droit19 » pourrait sans doute être transposé en trop de droit, alourdit voire fragilise l’exercice quotidien de la gestion publique. N’a-t-on point atteint en ce domaine un « seuil critique », une sorte de point de basculement (tipping point)20 où le droit paralyserait le droit. Comment, dès lors, le principe démocratique fondamental de l’Etat de droit (Rule of Law) protecteur des agents et des citoyens contre l’arbitraire peut-il s’accorder avec une gestion efficace ? Par ailleurs, de façon générale, les tribunaux sont passés d’une fonction limitative à une fonction prescriptive/normative dans la manière de mener l’action publique (Brown, 2009). Le juge ne dit plus le droit en tant que « bouche de la loi » selon la formule de Montesquieu, il est amené à créer du droit et cela renvoie à la question des limitations à l’interprétation des textes.

III.3. L’avenir

56La bonne régulation administrative est devenue un facteur de compétitivité à part entière. Ces idées ne sont pas des inventions récentes mais ce qui est neuf est le degré d’intensité et le caractère quasi obsessionnel de la mesure de tout en ce compris les prestations plus immatérielles et symboliques, ce que de Gaulejac désigne par la « quantophrénie » (de Gaulejac, 2006), c’est-à-dire « une pathologie qui consiste à vouloir traduire systématiquement les phénomènes sociaux et humains en langage mathématique ». Cette passion de la mesure quantitative a permis à certains auteurs de se demander si elle ne menait pas à une « seconde bureaucratie », vu le temps et les moyens requis pour mettre en œuvre les indicateurs de mesure (Giauque, Emery, 2008). Cette nouvelle régulation met en évidence la « déspécification » de l’administration dans le sens où elle tend à être soumise aux mêmes exigences organisationnelles et pratiques, ainsi qu’aux mêmes objectifs que le secteur privé. Certains auteurs utiliseront l’expression de « normalisation » ou d’ « alignement » du secteur public sur le secteur privé (Vandermeulen, Hondeghem, 2000). Le discours copernicien considère que les modes de fonctionnement et les valeurs sont similaires au secteur privé et que seul le contenu du métier ou de la fonction fait sens. Il introduit aussi une nouvelle sémantique qui traduit une nette rupture dans l’approche des valeurs. Tout cela n’est pas sans conséquence sur l’ethos professionnel de beaucoup de fonctionnaires qui s’identifiaient aux valeurs fondatrices de quasi gratuité, d’égalité de traitement, de désintéressement et de respect de la loi. Ces derniers ressentent ainsi une perte valorielle et un déni de leur identité collective. Selon certains commentateurs, il y aurait une fatigue généralisée des réformes (Ongaro, 2009) devenues permanentes et qui dès lors ne susciteraient plus qu’une adhésion mitigée et une croyance limitée.

57Par ailleurs, le vieillissement démographique du personnel administratif (le papy boom) impose un renouvellement moyen des effectifs de 44 % dans les dix ans à venir (OCDE, 2007). Ce renouvellement représente à la fois un défi et une occasion pour réaliser une politique de sélection de fonctionnaires moins généralistes, plus qualifiés, choisis sur la base des compétences acquises auparavant (CAA). Dès à présent « la guerre des talents » semble lancée et l’Etat se veut un employeur attractif.

58Dans une perspective d’Etat confédéral vidé de la moitié de sa substance et dans le contexte d’européanisation des politiques publiques, on est en droit de se demander si l’autorité fédérale disposera encore de marges de manœuvre suffisantes pour mener des politiques publiques significatives. De même, le bilinguisme des services constituera-t-il à l’avenir un atout pour le modernisation ou un frein indépassable. Comment s’y prendre pour garantir un ordre public financier, économique, sanitaire et social cohérent alors que l’Etat national s’affaiblit en tant qu’échelon pertinent de gouvernance ? En dépit de tout cela, l’action publique fédérale doit, selon nous, adopter une position plus active que celle de garant de la stabilité en dernier recours (crises bancaires, sanitaires). L’intervention de l’administration consiste aussi, à modeler le contenu pratique des politiques publiques (Vrancken, 2006), en écoutant, conseillant, coordonnant, rendant plus cohérent la diversité des organisations intermédiaires et à éclairer en fin de compte le décideur politique. Les services publics vont devoir continuer à se diversifier dans leurs formes, modes d’organisation et objectifs pour répondre aux attentes d’une société devenue de plus en plus complexe. Il s’agit de promouvoir une nouvelle coopération entre les pouvoirs publics, les associations de la société civile et les entreprises contre la démesure des marchés. Finalement, l’incessant cortège de réformes peut aussi être interprété comme une façon de pérenniser les organisations publiques.

Haut de page

Bibliographie

Brown, W., « Nous sommes tous démocrates à présent » in Démocratie, dans quel état ? ouvrage coll. La fabrique, 2009.

Crabbe, V., Administration Publique trimestrielle 1974 citant C., De Brouckere et F., Tielemans.

De Broux, P-O., « De Camu à Copernic : l’évolution de la fonction publique en Belgique » Administration publique, T3-4/2005.

de Gaulejac, V., La société malade de la gestion Idéologie gestionnaire, pouvoir managérial et harcèlement moral. Seuil, 2006, p. 70.

De Munck, J., Les clivages à l’épreuve de la société, « Que reste-t-il des clivages en Belgique ? » La Revue nouvelle octobre 2009 p. 52-55.

Drumaux, A., Fouchet, R., Turc, E., « La LOLF vue de l’université » à paraître in Pyramides.

Dumazy, W., Trosch, A., 2000 « La nouvelle compétence de la Cour des comptes en matière de bon usage des deniers publics » Pyramides n° 1 pp. 39-48.

Dumont, G-H., Administration publique T 2/1995 p. 93.

François, A., « Efficacité, effectivité et légitimité des politiques publiques Analyses sectorielles » Instituut voor de Overheid Aura, contrat SSTC 1999.

Giauque, D., Emery, Y., Repenser la gestion publique. Bilan et perspectives en Suisse, 51, Presses Polytechniques et universitaires romandes, 2008.

Göransson, M., « La responsabilisation des hauts fonctionnaires : analyse des dispositifs à cinq niveaux de pouvoirs belges » p. 41. Observatoire de la Gouvernance publique belge, Fondation Bernheim.

Hannay, E., « La nouvelle gestion des ressources humaines » Les cahiers des sciences administratives, octobre 2003, p. 21 à 30.

Hasquin, H., Joseph II 1741-1790. Catholique anticlérical et réformateur impatient, Éditions Racines, 2007.

Hermet, G. L’hiver de la démocratie ou le nouveau régime, Armand Colin, 2007.

Hindriks, J., Itinera Institute Au-delà de Copernic : de la confusion au consensus, 2008.

Leus, K., « Sens et non sens de l’arrêté royal contenant les principes généraux communs de la Fonction publique » in La Réforme de la Fonction publique, La Charte 2002, p. 55 à 73.

Linhart, D., Travailler sans les autres, Coll. Non conforme, Seuil, 2009, pp. 125-138.

Moden, J., Les privatisations en Belgique, CRISP, 2008 pp. 208-214.

Molitor, A., L’administration de la Belgique, CRISP, 1974, p. 415.

OCDE 2007 Vieillissement et le service public : les défis des ressources humaines, Paris, 2007.

Ongaro, E., intervention lors du colloque du CERAP « Les réformes vues d’en bas » du 14 mai 2009.

Piraux, A., « Copernic son imaginaire et ses pratiques » in Pyramides n° 8, 2004, pp. 40-41.

Sarot J., Organismes d’intérêt public, P.U.B. 1980-1981, pp. 20-27.

Thijs, N., et Van de Walle S., “De Ducpétiaux à Copernic 150 ans de réformes administratives en Belgique » Administration publique trimestrielle, 2005.

Vandermeulen, F., et Hondeghem, A., “Perspectieven Voor Het Human Resource Management” in De Vlaamse Overheid, Brugge, Die Keure, 2000.

Vrancken, D., Les métamorphoses de l’administration, Labor, 2006.

Haut de page

Notes

1 Littéralement : le compartimentage, cloisonnement. Un pilier au sens de verzuiling est un ensemble d'organisations qui partagent une même tendance idéologique.

2 L’arrêt Lenaerts n° 13122 du 25 juillet 1968 du Conseil d’Etat avait anticipé le Pacte culturel en affirmant qu’il n’y avait pas violation de la règle d’égalité dans le fait de pratiquer un dosage politique dans les nominations à la RTB.

3 Propos tenus par D. Giauque lors du colloque du CERAP «  Les réformes vues d’en bas » des 14-15 mai 2009.

4 On se souviendra à cet égard du rôle important joué par le Collège des Secrétaires généraux de 1940 à 1944.

5 La première en Belgique a été créée en 1935, il s’agit de la Commission Bancaire.

6 Bien qu’il y ait toujours eu des organismes d’intérêt public empruntant des formes inspirées du droit des sociétés commerciales (cf. P. Goffaux Dictionnaire élémentaire de droit administratif, BRUYLANT, 2006, pp. 190-191).

7 Lors des premières désignations, deux Présidents de SPF sur quatorze étaient issus du secteur privé. Au moment où cet article est écrit, il sont toujours présents, le premier au SPF de la Santé publique, Sécurité de la chaîne alimentaire et Environnement Dirk Cuypers (ex-directeur médical de l’entreprise pharmaceutique Elly Lily Belgium) et l’autre préside le Comité de direction de Fedict en charge de l’e-gov (Jan Deprest ex Andersen et Siemens).

8 Théoriquement, 450 emplois de haut fonctionnaire étaient déclarés vacants.

9 P. SAMYN, De Standaard, 17-18 octobre 2009.

10 A l’exclusion toutefois des fonctions qui impliquent d’assurer l’unité de jurisprudence où les candidats doivent subir une épreuve portant sur, outre la connaissance de la langue visée, la connaissance du vocabulaire administratif et juridique afférent à leur fonction dans cette deuxième langue.

11 Art 2, §1er, 4° de l’ARPG vise l’engagement de contractuels afin « de pourvoir à l’exécution de tâches exigeant des connaissances particulières ou une expérience large de haut niveau … », M.B. du 9.01.2001, p.431.

12 Cf. le projet de formation Top-Skills visant à faciliter la désignation de femmes à des fonctions de management (2008).

13 Selon De Standaard du 7 avril 2009, 100 agents fédéraux ont depuis deux ans spontanément pris contact avec le Bureau d’éthique et de déontologie pour rapporter des atteintes présumées à l’intégrité.

14 Il y a débudgétisation de la dette générée pour respecter les critères de Maastricht même si en pratique, une partie des investissements sera remboursée de façon étalée (de 20 à 30 ans) par l’autorité publique et l’autre partie par les utilisateurs -consommateurs (dans le cas d’une infrastructure ferroviaire par exemple).

15 Société anonyme de droit public faisant partie du groupe SNCB.

16 qui est un marché public de conception, construction, financement et maintenance (DBFM) passé sous la forme d’une procédure négociée avec publicité européenne.

17 En quelque sorte, une espèce d’épigenèse administrative.

18 Qui serait plutôt anti clivages, selon certains.

19 Summum ius summa injuria.

20 Cf. la critique d’I. Illich de la contre-productivité des grandes institutions de la société industrielle citée par J.P. Dupuy, La marque du sacré, Carnetsnord, pp. 51-52, 2009. Selon cette théorie, le seuil critique passé, il est inévitable que la médecine détruise la santé, les transports immobilisent.

Haut de page

Pour citer cet article

Référence papier

Alexandre Piraux, « Bilan raisonné et mise en perspective des réformes administratives fédérales en Belgique », Pyramides, 20 | 2010, 189-212.

Référence électronique

Alexandre Piraux, « Bilan raisonné et mise en perspective des réformes administratives fédérales en Belgique », Pyramides [En ligne], 20 | 2010, mis en ligne le 18 janvier 2012, consulté le 26 mars 2017. URL : http://pyramides.revues.org/774

Haut de page

Auteur

Alexandre Piraux

Rédacteur en chef de la revue Pyramides, collaborateur scientifique au CERAP.

Articles du même auteur

Haut de page

Droits d’auteur

© Tous droits réservés

Haut de page