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Un regard rétrospectif sur la réforme Copernic, au travers des arrêts du Conseil d’Etat

Philippe Quertainmont
p. 213-234

Résumé

Le présent article tente de mesurer, à partir d’une lecture des arrêts rendus par le Conseil d’Etat, l’écart entre les ambitions affichées au départ par les promoteurs de la « réforme Copernic » de l’administration fédérale belge et les résultats sur le terrain du vécu de la fonction publique.

Copernic a en effet cristallisé beaucoup de tensions et de critiques, au sein même des services concernés, ce qui a donné lieu à de nombreux recours devant le Conseil d’Etat, juge naturel de l’administration. Ces recours soit mettaient directement en cause la légalité des textes réglementaires d’application de la réforme, un certain nombre d’entre eux ayant fait l’objet d’une annulation par le juge administratif, soit résultaient de litiges concrets opposant des agents publics à leur hiérarchie.

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Texte intégral

Introduction

  • 1 Pour une vue d’ensemble ou un bilan de la réforme Copernic, voy. surtout : C. de VISSCHER, « Les gr (...)
  • 2 Beter Bestuurlijk Beleid :een visie op een transparent organisatiemodel voor de Vlaamse administrat (...)

1L’ambitieuse réforme Copernic mise en place durant la période 1999-2004 dans les administrations fédérales peut être grossièrement schématisée comme procédant du souci (louable en soi) de transformer les administrations publiques en une organisation moderne orientée vers la performance et le service au citoyen1. Dans le même esprit et à la même époque, la Communauté flamande a mis sur pied pour son administration la réforme « Beter Bestuurlijk Beleid 2 ».

2Pour rappel, l’objectif principal poursuivi par les promoteurs de ces réformes d’envergure était, en implantant certaines méthodes de gestion inspirées du « New Public Management », de remédier aux dysfonctionnements de l'administration publique fédérale, fondés sur le constat que la fonction publique est paralysée par une structure formelle, rigide, inefficace et gaspilleuse de deniers publics et d'énergie.

3Cette vision managériale de la fonction publique, d’inspiration anglo-saxonne, devait nécessairement entraîner des résistances, d’ordre culturel ou idéologique, au sein même des administrations réformées et susciter beaucoup de réactions en sens divers, notamment parce que Copernic a eu un effet miroir, parfois brutal, sur la fonction publique.

4Il est évidemment toujours difficile, même en disposant du recul nécessaire, de mesurer l’écart entre les ambitions affichées au départ et les réalités d’une réforme. L’on ne dispose pas d’une théorie des erreurs et l’on ne s’intéresse pas vraiment a posteriori aux coûts politiques et psychologiques des réformes mises en œuvre, de même qu’en cas d’échec d’une politique on cherche rarement à en analyser les motifs et à mettre en œuvre des alternatives.

  • 3 Plus de cent trente textes réglementaires, pour la plupart des arrêtés royaux, ont été publiés dans (...)
  • 4 « Les causes et les enjeux des réformes de la fonction publique », Etat des lieux de la fonction pu (...)

5Il nous semble cependant qu’une analyse de la jurisprudence du Conseil d’Etat et de la manière dont le juge administratif s’est prononcé à l’occasion, soit de recours dirigés directement à l’encontre des nombreux textes réglementaires d’application de la réforme Copernic3, soit de litiges concrets opposant les agents publics à leur hiérarchie, fournit un bon indicateur critique de l’implémentation et du succès ou de l’échec de Copernic. Et ce en évitant le travers qu’a dénoncé Alain ERALY, qui soulignait qu’à l’époque on est souvent tombé dans un manichéisme navrant du type « pour ou contre Copernic »4.

  • 5 Voy. O. DAURMONT, « Le Conseil d’Etat, juge naturel de l’administration », L’administration en 7 qu (...)
  • 6 Précisons que l’autorité des arrêts d’annulation prononcés par le Conseil d’Etat est absolue : l’ac (...)

6L’on sait que le Conseil d’Etat, en sa section du contentieux administratif, a une vocation naturelle à connaître des différends qui opposent l’administration aux citoyens ou à ses propres agents5 et à prononcer, lorsque le recours lui paraît fondé en droit, la suspension ou l’annulation du règlement ou de la décision individuelle attaqué6. Spécialement dans le contentieux de la fonction publique, le Conseil d’Etat doit veiller à l’application correcte des règles juridiques, tout en faisant la balance entre la garantie d’un traitement égalitaire des fonctionnaires et la nécessité d’assurer la stabilité des administrations. Par ailleurs, le juge administratif, même s’il ne peut pas se substituer à l’administration active, dispose du pouvoir de contraindre l’autorité administrative à respecter ou à restaurer la légalité, en ordonnant des mesures provisoires ou en prononçant des astreintes.

  • 7 Des chroniques de jurisprudence se sont déjà intéressé au contentieux engendré par la réforme Coper (...)

7Au nombre des aspects les plus contestés de la réforme Copernic et qui ont trouvé leur épilogue devant le Conseil d’Etat7, l’on épinglera surtout :

8la mise en place pour les hauts fonctionnaires d'un système de mandats, ceux-ci pouvant être confiés à des personnes étrangères à l’administration fédérale et le régime très particulier de « statutaires temporaires » dont ont été pourvus ces managers ;

9le manque de transparence des procédures de désignation à ces mandats, puisque les candidats étaient issus d'une présélection opérée par des bureaux privés de recrutement, et non d'un concours organisé par le SELOR (mais cela a heureusement été corrigé par la Ministre de la Fonction publique qui a succédé au Ministre VAN DEN BOSSCHE) ;

10les assessments, destinés à vérifier de manière approfondie les capacités en matière de management public des candidats à un emploi de direction et les autres tests de mesure de compétences ;

11plus généralement, la mise à plat de la structure hiérarchique traditionnelle de la fonction publique et les atteintes portées à la garantie de la stabilité de l'emploi.

12On soulignera aussi que la « biodiversité » de l’Administration publique en Belgique – il n’y a plus une fonction publique unitaire mais un secteur public très diversifié caractérisé par de nombreux statuts des agents – explique également l’augmentation des recours au juge. La multiplication d’organismes pararégionaux a notamment été le prétexte pour déroger aux principes généraux de la fonction publique, ce qui a conduit à déstabiliser le statut juridique des agents et à accroître le contentieux.

I. La situation statutaire ou contractuelle des agents publics

13La réforme Copernic a eu une incidence considérable sur le principe statutaire, à l’égard duquel le régime du mandat pour les hauts fonctionnaires et le recours à l’emploi contractuel pour une série de tâches spécifiques apparaissent comme une sérieuse remise en cause.

  • 8 Voy. B. LOMBAERT, « La distinction entre régime statutaire et régime contractuel est-elle encore pe (...)

14Il est vrai que l’opposition classique entre le fonctionnaire sous statut et l’agent temporaire engagé par contrat doit être de plus en plus nuancée aujourd’hui8. Soit que l’on assiste à une forme de « statufication » du régime contractuel, soit que l’on observe un rapprochement progressif entre les fonctionnaires et les travailleurs du privé, par exemple en matière de droit de grève ou de statut syndical.

15Néanmoins, il est indispensable de rappeler que ce qui fonde l’identité de la fonction publique, c’est qu’elle n’est pas un employeur comme les autres et que le régime du statut a été considéré comme le modèle le mieux adapté au fonctionnement des administrations publiques. Le statut juridique des fonctionnaires vise à affirmer le caractère légal et impersonnel de leur situation et à organiser tout un régime d’obligations et de devoirs. L’esprit du statut est de tendre à l’égalité et à la sécurité et à protéger les fonctionnaires contre toutes les formes d’arbitraire ou de l’abus de pouvoir.

  • 9 Voy. à ce sujet C. PELGRIMS, « Op zoek naar top managers voor de federale administratie », De Coper (...)

16A l’origine, les promoteurs de la réforme Copernic avaient d’ailleurs envisagé de recruter les « top managers » de l’administration fédérale sur la base d’un statut de droit privé. Par la suite, ils ont opté pour un régime de mandat relevant d’une construction ambiguë, en l’occurrence un « statut temporaire »9.

17On relèvera que la possibilité de recourir, par dérogation au principe du recrutement statutaire, à des emplois contractuels, et qui a été prévue par la loi du 22 juillet 1993 pour des tâches « spécifiques » a été sensiblement élargie par la loi du 26 mars 2001 portant diverses mesures en matière de fonction publique. En effet, l’article 3 de cette loi autorise désormais le recours à l’emploi contractuel pour des « missions permanentes » et pour « pourvoir à l’exécution de tâches exigeant des connaissances particulières ou une expérience large de haut niveau ».

  • 10 Pour plus de détails, voy. M. HERBIET et E. HANNAY, « Le recours à l’engagement contractuel dans la (...)

18L’article 450 de la loi-programme du 24 décembre 2002 permet également au Roi, par arrêté délibéré en Conseil des ministres, de déterminer et donc aussi d’étendre le nombre de situations dans lesquelles il est permis d’engager par contrat de travail des personnes extérieures à l’administration10.

19La notion de « tâches spécifiques » pour lesquels il peut être fait appel à des experts, recrutés par contrat, a soulevé de nombreuses controverses. D’une manière générale, le Conseil d’Etat se montre réticent quant à l’engagement contractuel, fut-ce un expert, pour exercer des missions permanentes incombant à un service public. Ainsi, dans son arrêt n° 64.111 du 17 janvier 1997, Arendt, où il s’agissait d’un contrat d'emploi conclu aux fins de pourvoir à l'exercice de fonctions de vétérinaire au sein de la « cellule résidus » de l'Institut d'expertise vétérinaire, il a estimé que « la mission envisagée en la cause est une mission générale de l'Institut d'expertise vétérinaire lequel, par définition, est chargé d'effectuer des expertises vétérinaires et qu'il ne peut donc pas être fait application de la réglementation applicable pour recruter un expert vétérinaire à l'Institut d'expertise vétérinaire pour une mission courante de cet Institut ».

  • 11 Voy. D. DELVAX, « Quand respect de la loi et management ne vont pas de pair », Journ. des procès, 2 (...)
  • 12 Au surplus, dans la procédure concernée, la qualification de tâche spécifique donnée aux missions d (...)

20De même, dans l’arrêt n° 90.291 du 18 octobre 2000, Fagard11, le Conseil d’Etat s’est montré sévère en annulant, sur recours d’un agent informaticien, l’arrêté royal réglant la situation juridique du TIC-manager engagé sous le régime du contrat de travail et chargé de gérer le processus de changement des technologies d’information et de communication pour l’ensemble de l’administration fédérale. Selon le Conseil d’Etat, un fonctionnaire ne peut, selon les dispositions de la loi du 22 juillet 1993 portant certaines mesures en matière de fonction publique, être engagé par contrat de travail que pour des tâches spécifiques, alors qu’en l’espèce, il s’agissait d’une mission générale12.

21Il reste la question très délicate des limites des prérogatives d’un agent engagé sous régime contractuel, et en particulier le point de savoir si la qualité d' » organe » peut être reconnue à un tel agent en sorte qu’il puisse engager le pouvoir public pour lequel il travaille et poser des actes de « puissance publique » ?

  • 13 Voy. les arrêts n° 173.140 du 3 juillet 2007 et 188.123 du 21 novembre 2008, Maes, ainsi que l’arrê (...)

22La question s’est posée concrètement à propos d’une sanction disciplinaire de révocation prononcée à l’encontre d’un agent sous statut de l’entreprise publique La Poste par l’« Employee & Union Relations Directeur » engagé sous contrat13. Selon le Conseil d’Etat « suivant l'arrêt de la Cour constitutionnelle n° 89/2008 du 11 juin 2008 qui doit être interprété comme permettant l'engagement sous contrat d'un Directeur de Ressources Humaines (DRH), l'on nierait tout effet utile à la possibilité d'un tel recrutement si l'on devait refuser à ce directeur la compétence de prendre des mesures individuelles et contraignantes à l'égard du personnel dont la gestion lui est confiée ».

II. Les procédures de recrutement des agents publics

23La réforme copernicienne du processus de recrutement des agents de l’administration fédérale a été concrétisée par deux arrêtés royaux du 22 décembre 2000, le premier modifiant l’arrêté du 2 octobre 1937 portant le statut des agents de l’Etat et le second concernant la sélection et la carrière des agents de l’Etat.

  • 14 Cette seconde filière de la sélection comparative a par la suite été supprimée par l’arrêté royal d (...)

24Ces arrêtés organisent la nouvelle procédure de recrutement par « sélection comparative », c’est-à-dire celle « qui conduit, à l’initiative de l’administrateur délégué du Bureau de sélection de l’Administration fédérale ou à la demande du ministre ou de son délégué, soit à un classement des candidats, soit à une inscription des candidats dans des groupes A,B,C ou D selon le niveau de compétence acquis ».14

25Le Conseil d’Etat a toujours été sensible au principe qui veut que la procédure d’accès à la fonction publique doit représenter pour les candidats une garantie fondamentale, spécialement en ce qui concerne la transparence du processus de sélection et l’égalité de traitement. Même si l’article 9 de l’arrêté royal « principes généraux » du 22 décembre 2000 a permis que le recrutement ne doive plus nécessairement être fondé sur la réussite d’un concours donnant lieu à un classement, mais peut être basé sur une « sélection comparative » des candidats, le Conseil d’Etat a veillé depuis à ce que l’interdiction de l’arbitraire et l’impartialité soient largement préservées.

26D’une manière générale, les nominations dans la fonction publique doivent résulter d’une comparaison préalable et effective des titres et mérites de tous les candidats en présence, cette comparaison signifiant rapprocher les uns des autres les titres et mérites, en vue de mettre en évidence leurs similitudes et leurs différences et justifier de la sorte la préférence accordée à l'un ou l'autre candidat. En outre, le dossier administratif doit révéler l’effectivité d’une telle comparaison.

  • 15 Voy. par exemple les arrêts d’annulation ou de suspension n° 107.384 du 5 juin 2002, Degrève (candi (...)

27La jurisprudence du Conseil d’Etat est à ce sujet abondante. En outre, les chambres francophones vont plus loin en soulignant que « la motivation formelle d'un acte de nomination ne présente pas d'intérêt pour son bénéficiaire mais bien pour ses rivaux malheureux, que l'exposé des qualités du candidat choisi est nécessaire mais pas suffisant, et que l'auteur de l'acte doit également révéler les raisons qui l'ont amené à préférer un candidat plutôt que l'autre, faute de quoi, la motivation n'est pas adéquate au sens de l'article 3, alinéa 2, de la loi du 29 juillet 1991 »15. La rigueur de cette exigence doit toutefois être appréciée au cas par cas, en fonction notamment des circonstances de la cause et du nombre de candidats en présence.

  • 16 On relèvera à cet égard que la section de législation du Conseil d’Etat, dans son avis donné sur le (...)

28La procédure copernicienne de la sélection comparative, où l’autorité qui nomme n’est plus liée par l’ordre de classement des candidats jugés « très aptes » mais peut nommer le candidat qu’elle considère comme « le plus apte », a donné lieu à de nombreux recours devant le juge administratif16.

  • 17 Pour les fonctions qui requièrent « des connaissances supérieures, des aptitudes particulières ou u (...)

29Dans un tel système, la nomination, contrairement à ce qui vaut pour un système de concours, ne peut plus s'appuyer sur un critère tout à fait objectif et univoque – le résultat de l'examen – mais devra faire l'objet, dans le chef de l'autorité, d'une obligation de motivation étendue qui peut d'autant plus faire l'objet de contestations qu'elle vise à déterminer le candidat finalement le plus apte parmi des candidats déjà estimés équivalents (en cas de répartition des candidats en groupes A, B, C ou D17) ou même, le cas échéant, lorsqu'il s'agit de justifier pourquoi un candidat moins bien classé par l’administrateur délégué du SELOR est néanmoins jugé finalement le plus apte à occuper l'emploi vacant (en cas de sélection comparative conduisant à un classement des candidats qui n'est pas organisée à la demande du ministre ou de son délégué).

30La sélection comparative a notamment été mise en cause à l’occasion d’un recours dirigé contre l’arrêté royal du 22 décembre 2000, la requérante soutenant que le régime de la sélection comparative ne comportait pas les mêmes garanties que le concours et violait les principes de bonne administration et d’égalité d’accès aux emplois publics. Et ce d’autant plus, soulignait la requérante, que si le concours est organisé par le SELOR, instance indépendante de l’autorité qui a le pouvoir de nommer, par contre l’organisation de la sélection comparative peut être confiée par l’administrateur délégué du SELOR, sous sa surveillance, au chef de l’administration dont relève le service pour lequel la sélection a lieu.

31Dans son arrêt n° 123.998 du 8 octobre 2003, Defays, le Conseil d’Etat a souligné que dans la procédure de la sélection comparative « un large pouvoir discrétionnaire est laissé à l'autorité qui recrute, tout en lui imposant le critère d'appréciation que constitue le profil de la fonction établi au moment de l'appel aux candidats ; ce pouvoir se situe à mi-chemin entre la compétence entièrement liée qui s'exerce en cas de sélection comparative pour une fonction spécifique et le pouvoir entièrement discrétionnaire qui est mis en œuvre en cas de sélection pour des fonctions qui requièrent des connaissances supérieures, une aptitude particulière ou une large expérience … ».

  • 18 Disposition qui prévoit que le personnel des administrations relevant des gouvernements de Région o (...)

32Un autre arrêt du Conseil d’Etat, n° 142.684 du 25 mars 2005, en cause Degueldre, a également souligné le rôle essentiel du SELOR dans le recrutement du personnel des différentes administrations publiques fédérales, régionales ou communautaires. L’annulation par cet arrêt de l’arrêté du Gouvernement de la Communauté française du 27 mars 2003 instaurant un régime de mandats, se fonde sur la constatation que la tâche confiée par cet arrêté au SELOR de vérifier la recevabilité des candidatures à un emploi public est une mission de simple exécution sans aucun pouvoir d’organisation ou d’appréciation. En sorte, relève le Conseil d’Etat, que le SELOR ne joue ainsi plus aucun rôle déterminant dans la sélection et le recrutement des mandataires et que l’article 87, § 2, de la loi spéciale de réformes institutionnelles du 8 août 198018 est violé.

33En rapport avec le même arrêté du Gouvernement de la Communauté française du 27 mars 2003, l’on peut encore citer l’arrêt n° 130.276 du 13 avril 2004, Demoulin, où le Conseil d’Etat a eu à connaître d’un recours dirigé contre la décision de la commission de sélection de ne pas retenir le requérant, directeur général adjoint à la Direction générale de la Santé, parmi les candidats présélectionnés pour l’attribution de mandats de fonctionnaires généraux au ministère de la Communauté française.

34L’arrêt précité relève que « ce recrutement même s'opère en deux ou trois phrases, à savoir une présélection par la commission de sélection et d'évaluation, une proposition du Ministre concerné et une éventuelle audition par le Gouvernement, que la commission de sélection et d'évaluation est composée de quatorze membres, dont l'administrateur délégué du SELOR qui la préside, mais l'administrateur délégué n'a aucun pouvoir quant à la désignation des autres membres de la commission et que, même si sa voix peut être prépondérante, il n'en reste pas moins que la commission est un organe collégial indépendant du SELOR et que c'est cet organe et non l'administrateur délégué du SELOR qui organise les épreuves de recrutement au stade de la présélection. » Le même arrêt n° 130.276 conclut qu’« à première vue, le système de recrutement mis en place par l'arrêté du Gouvernement de la Communauté française du 27 mars 2003 n'est, en aucune de ses phases, un recrutement par l'intermédiaire du SELOR », en sorte que le moyen pris par le requérant de la violation de cet arrêté a été jugé sérieux.

  • 19 Dans son arrêt n° 124.935 du 3 novembre 2003, Syndicat autonome de la police judiciaire, le Conseil (...)

35Dans le même ordre d’idées, la procédure des assessment centers a connu des déboires devant le juge administratif. Le recours à cette procédure19 est parfois confié à des firmes privées, particulièrement coûteuses pour les finances publiques. Ainsi, par son arrêt de suspension n° 106.480 du 8 mai 2002, Donnay-Wouters, le Conseil d’Etat a censuré les résultats d’une épreuve d’assessment organisée par une firme privée, sous la « tutelle » du SELOR, pour la sélection du chef de corps d’une zone de police locale. « Il appartient – énonce cet arrêt – à l'autorité qui organise les épreuves et à celle qui a la tutelle sur ces épreuves de veiller à ce que celles-ci se déroulent de manière à respecter l'égalité entre les candidats ; cette égalité risque d'être rompue lorsque la société privée qui a organisé une formation en vue des épreuves d'évaluation est celle-là même qui procède à l'évaluation et que, comme en l'espèce, la commission de sélection s'est apparemment limitée à valider les conclusions de cette société, à tout le moins pour les candidats considérés comme inaptes ».

  • 20 Voy. également, toujours à propos d’une procédure d’assessment au sein de la police fédérale, l’arr (...)

36De même, dans l’arrêt n° 118.950 du 30 avril 2003, Tribels, le Conseil d’Etat a annulé une procédure d’assessment pour une sélection au sein d’un service de la police intégré, pour le motif que l'épreuve du type assessment center était orale, de sorte que l’aptitude des candidats à « la maîtrise de bonnes facultés orales et écrites de communication » n'avait pu être appréciée lors de cette épreuve et que la commission de sélection n’avait pu valider valablement les résultats de l’assessment center20.

37L’on peut encore citer l’arrêt n° 176.173 du 25 octobre 1997, Lambert, qui, à propos d’un examen de recrutement d’un secrétaire communal qui voyait intervenir une firme extérieure chargée d’une « évalutaion psychotechnique », énonce ceci : « si une autorité de nomination estimait ne pas pouvoir nommer un candidat, qui par hypothèse a réussi les épreuves obligatoires et éliminatoires imposées par son règlement, mais a échoué à une évaluation facultative organisée par une firme privée, elle abandonnerait sa compétence de nomination à un organisme privé ; elle serait en effet totalement liée par les conclusions de cet organisme ; il est de jurisprudence constante qu'une autorité publique ne peut abandonner à une autre autorité, publique ou privée, une de ses compétences … ».

  • 21 Dans le même sens, l’arrêt n° 146.728 du 27 juin 2005, Reynders, annulant la désignation du préside (...)

38La question de l’exigence de collégialité dans un jury d’examen institué pour le recrutement de top managers dans les services publics fédéraux, a également été soumise à l’appréciation du Conseil d’Etat, spécialement au regard des principes d’impartialité du jury et d’égalité entre les candidats. Le système de jurys de sélection, distincts en fonction du rôle linguistique des candidats et chargés de comparer en parallèle les titres et mérites des candidats en fonction de leur appartenance linguistique, a ainsi été sévèrement condamné par son arrêt n° 126.511 du 17 décembre 2003, en cause Dewaide21.

39La multiplication du contentieux lié au système de la sélection comparative et les critiques tenant au manque d’objectivité des recrutements a finalement amené l’un des successeurs du ministre VAN DEN BOSSCHE, le Ministre DUPONT, à abroger ce système par un arrêté royal du 11 avril 2005 portant diverses mesures en matière de sélection de personnel statutaire.

III. La carrière et la promotion

  • 22 Carrière qui implique une nomination à titre définitif ainsi que l’accès à diverses promotions à l’ (...)

40Nonobstant le contexte copernicien de « managérialisation » de la fonction administrative, il est important de rappeler que les caractères de permanence et de continuité de l’administration publique sont à l’origine de la qualification de « carrière » appliquée au déroulement de la vie professionnelle des agents publics22.

41On sait qu’aujourd’hui, l’évolution a conduit à axer les carrières, non plus sur l’ancienneté, mais sur les compétences, ce qui doit être regardé comme un progrès puisque la motivation personnelle de l’agent peut désormais supplanter l’application de règles rigides. D’où l’importance des « formations certifiées » proposées aux fonctionnaires, des « mesures de compétences » qui y sont liées et des promotions pécuniaires qui peuvent en découler.

42Le texte le plus important réorganisant la carrière et élaborée par les promoteurs de la réforme Copernic est représenté par les arrêtés royaux du 5 septembre 2002 portant la réforme de la carrière de certains agents des administrations de l’Etat et du 4 août 2004 relatif à la carrière du niveau A des mêmes agents. Un arrêté royal du 14 octobre 2002 a également fixé les modalités de classement de certains membres du personnel dans une « famille de fonctions ».

  • 23 Pour plus de détails sur la portée des modifications apportées en ce sens à l’arrêté royal du 2 oct (...)

43En vertu des modifications apportées au statut des agents de l’Etat par ces arrêtés d’application de la réforme Copernic, le recrutement a lieu dans des « classes de métiers » (au niveau A) ou dans des « familles de fonctions » (aux niveaux B et C), tandis que la promotion pécuniaire peut être subordonnée à la réussite d’une sélection, d’une mesure de compétences ou d’une formation certifiée23.

44Quant à la « carrière » des top managers qui exercent des fonctions de management et d’encadrement, elle est organisée dans le cadre d’un mandat. Les titulaires de ces fonctions sont présidents des comités de direction, directeurs généraux ou directeurs d’encadrement. Le contentieux spécifique qui a découlé de l’attribution de ces mandats sera examiné sous le point IV, ci-après.

45Un élément particulièrement important de la réforme Copernic est ainsi représenté par les « mesures de compétences », à la fois les « compétences génériques comportementales » et les « compétences techniques fonctionnelles » nécessaires à l’exercice d’une fonction, qui prennent la forme de tests dont la réussite permet l’octroi de primes (« allocation de compétence ») ou conduit à l’accélération de l’avancement pécuniaire. Toutefois, en ce domaine, l’application de l’arrêté royal du 5 septembre 2002 portant réforme de la carrière de certains agents des administrations de l’Etat, a connu quelques déboires ; en particulier, les premiers « tests de compétence » ont donné des résultats parfois décevants.

IV. Les fonctions « de management » attribuées par mandat

  • 24 Sur l’ensemble de la question, voy. M. VAN DAMME et S. WEERTS, « Le régime juridique du mandat », L (...)

46L’un des aspects les plus importants de la vision copernicienne réside dans le régime du « mandat », attribué à de hauts fonctionnaires au terme d’une sélection comparative et dont les titulaires relèvent du statut de statutaire temporaire24. En outre, l’attribution de ce mandat de six ans renouvelable pour des « fonctions de management », c’est-à-dire des fonctions de gestion (il y en a près de 350 pour les seuls services publics fédéraux) peut concerner non seulement les fonctionnaires de l’Etat déjà en place, mais également tout autre candidat extérieur à l’administration.

47L’idée, novatrice au départ, est que les candidats aux fonctions dirigeantes doivent, avant de se voir confier un mandat pour un temps limité, démontrer leurs aptitudes et compétences en matière de management et de gestion et exercer leur mandat sur la base d'un « plan de gestion » ou d'une « lettre de mission ».

  • 25 X. DELGRANGE, « Le Conseil d’Etat suspend une pièce essentielle de la réforme Copernic. Et pourtant (...)

48Le Conseil d’Etat a néanmoins suspendu, par son arrêt n° 98.735 du 7 septembre 2001, Jadot, l’exécution de l’arrêté royal du 2 mai 2001 relatif à la désignation et à l’exercice des fonctions de management et d’encadrement dans les services publics fédéraux25. L’arrêt retient notamment le grief du requérant pris de la méconnaissance du principe de l’égal accès aux emplois publics, lequel emporte l’obligation de comparer de manière objective et impartiale les titres et mérites des candidats. Ce qui n’est pas le cas, relève l’arrêt, de la procédure d’assessment, laquelle ne conduit pas à désigner le candidat le plus apte mais sélectionne seulement une série de lauréats, non départagés, le ministre disposant ensuite d’une liberté de choix illimitée. En outre, le même arrêt, tout en admettant que le Roi, qui dispose en vertu de la Constitution du pouvoir de fixer le statut des agents de l’Etat, est libre de créer un statut temporaire, a considéré que l’arrêté royal du 2 mai 2001 était illégal en ce qu’il étend le principe du mandat à des fonctions d’encadrement distinctes de celles de management, ce que la loi ne permet pas.

49L’arrêt précité n° 98.735, très médiatisé à l’époque, a au total suspendu, « pour assurer la sécurité juridique, laquelle implique la cohérence du statut des agents de l'Etat », l’arrêté attaqué. Cet arrêté a ensuite été remplacé par un arrêté royal du 29 octobre 2001, réglant les mandats pour l’exercice des fonctions de management et modifié ensuite par l’arrêté royal du 15 juin 2004.

50D’autres textes sont également intervenus pour organiser le régime des hauts fonctionnaires, dont l’arrêté royal du 11 juillet 2001 relatif à la pondération des fonctions de management et d’encadrement, l’arrêté royal du 4 août 2004 relatif à la carrière du niveau A des agents de l’Etat et l’arrêté royal du 1er février 2005 instituant un régime d’évaluation des titulaires de fonctions de management.

  • 26 Voyez, au sujet de cet « exemple de précarité intrinsèque à une situation statutaire » : P. BOUCQUE (...)

51L’un des effets particulièrement pervers du nouveau régime de mandat pour les hauts fonctionnaires fédéraux a été représenté par la suppression d’emplois que les nouveaux postes à pourvoir par mandat venaient remplacer. Avec pour conséquence que certains hauts fonctionnaires en place, tout en conservant leur grade à titre personnel, ont dû présenter les épreuves de sélection, en concurrence avec les autres candidats, en vue de l’obtention du mandat26. Avec le problème sous-jacent du « reclassement » des titulaires des anciennes fonctions qui ne se voyaient pas octroyer un mandat et se trouvaient désormais écartés des postes à haute responsabilité.

52L’arrêt du Conseil d’Etat déjà cité du 7 septembre 2001, rendu sur recours du secrétaire général du Ministère de l’Emploi et du Travail, a souligné en ces termes le préjudice moral grave ainsi créé pour les hauts fonctionnaires concernés :

  • 27 A propos du préjudice moral pouvant résulter d’une décision de non sélection pour la fonction de pr (...)

53« Imposer au requérant l'obligation de faire à son âge la preuve de ses compétences n'est pas un simple désagrément ; si celui-ci ne se voyait pas confier le mandat de président du comité de direction, il perdrait toutes ses attributions actuelles, ce qui équivaudrait à une rétrogradation de fait ; s'il n'est pas anormal que le déroulement de carrières administratives permette à un agent subalterne de dépasser dans la hiérarchie celui qui était son supérieur, une telle hypothèse était cependant exclue s'agissant d'un secrétaire général sauf si celui-ci avait fait l'objet de la sanction disciplinaire de la rétrogradation ; la "fonction adéquate" qui serait proposée au requérant en application de l'article 27 de l'arrêté attaqué n'aurait aucune commune mesure avec celle qu'il occupe actuellement puisqu'en vertu de l'article 12, alinéa 2, dudit arrêté, les titulaires d'une fonction de management ou d'encadrement se trouvent hiérarchiquement au-dessus du rang 17 ; le préjudice moral que subirait le requérant est grave »27.

  • 28 Comp. avec l’arrêt n° 188.837 du 16 décembre 2008, Godard, qui rejette le recours en annulation dir (...)

54Le régime nouveau du mandat, imposé par les promoteurs de la réforme Copernic dans les S.P.F. fédéraux a également eu un effet contagieux, puisque ce régime a trouvé un terreau fertile au sein des services des gouvernements de Région ou de Communauté, ainsi que dans les organismes parastataux de la sécurité sociale, ou encore pour les fonctions de direction de la police unique intégrée. Avec des fortunes diverses néanmoins : par exemple, l’arrêté du Gouvernement de la Communauté française du 27 mars 2003 instaurant un régime de mandat pour les fonctionnaires généraux des Services du Gouvernement et de certains organismes autonomes, a été annulé par l’arrêt du Conseil d’Etat n° 142.684 du 25 mars 2005, Degueldre28.

55Enfin, le régime du mandat, assorti d’un accord sur les tâches et les moyens, s’inscrit dans une tendance à la contractualisation des relations entre le politique et la haute administration. Par voie de corollaire une relation de confiance a tendance à se voir substituée au rapport hiérarchique. En résulte-t-il qu’il devient plus facile de démissionner un haut fonctionnaire titulaire d’un mandat à durée déterminée, dans l’hypothèse où les performances attendues ne sont pas au rendez-vous ou encore en cas de conflit avec son ministre ?

56Une réponse très concrète est donnée par l’arrêt n° 150.613 rendu par le Conseil d’Etat le 24 octobre 2005, en cause Mettens c. le Ministre en charge de la Politique scientifique. Le Conseil d’Etat n’a pas admis la thèse défendue par ce ministre selon laquelle une rupture de confiance entre l’autorité ministérielle et le titulaire d’une fonction de président du comité de direction d’un service public fédéral, risque de porter atteinte à l’intérêt du service et justifierait une suspension provisoire et temporaire par mesure d’ordre du titulaire du mandat.

57En l’espèce, la décision du ministre suspendant le requérant de ses fonctions pour une période d’un mois et dans l'intérêt du service était notamment motivée comme suit :

58« Outre la méconnaissance de votre obligation professionnelle d'exercer de manière loyale, scrupuleuse et intègre vos fonctions et de respecter les lois et réglementations en vigueur ainsi que les directives qui vous sont données, vous commettez un excès de pouvoir avec cette consultation écrite quant aux éléments énoncés plus haut, notamment et particulièrement par rapport aux compétences et responsabilités du Haut Représentant pour les questions de politique spatiale (…).

59Une telle rupture de confiance entre l'autorité administrative et le chef du Service public fédéral de Programmation en tant que titulaire d'une fonction de Président du Comité de Direction, n'est pas compatible avec la ratio legis de la réforme Copernic qui vise à responsabiliser le titulaire du mandat en raison du caractère non permanent de la désignation et la description précise de la fonction à exercer par voie de mandat ».

60Quant à l’arrêt du Conseil d’Etat ayant suspendu en extrême urgence la décision du ministre, il a accueilli en ces termes le moyen invoqué par le requérant et pris de la violation des droits de la défense, de l'adage audi alteram partem et du principe général d'impartialité des autorités administratives :

61« Considérant que la convocation litigieuse mentionne que les faits à propos desquels le requérant était invité à s'expliquer entraînent une "indéniable rupture de confiance" ; qu'elle énonce lesdits faits, les tenant pour établis et imputables au requérant, et considère qu'ils "engendrent sans conteste une rupture de confiance, confiance pourtant nécessaire dans les relations entre les autorités publiques et le chef du Service public fédéral de Programmation"… ; qu'ainsi formulée, cette convocation ne laisse aucun doute sur le fait que le Ministre estimait la rupture de confiance consommée ; que, dans ces conditions, l'opinion du Ministre étant arrêtée dès avant l'audition du requérant, celle-ci s'est réduite à un simple simulacre de procédure contradictoire ; qu'au demeurant l'acte attaqué n'est qu'un simple "copié-collé" de la convocation, ne différant de celle-ci que par la réfutation de la note en défense du requérant ; que le moyen est sérieux ».

62Cet arrêt, très médiatisé à l’époque, montre en tout cas qu’il peut être difficile de concilier la contractualisation de la haute fonction publique avec la sauvegarde de sa neutralité face au pouvoir politique.

V. L’évaluation des agents publics

63On sait que le « signalement » des agents de l’Etat, avec ses effets pervers et sa lourdeur, a depuis longtemps donné lieu à un contentieux important porté devant le juge administratif.

64Dans le but d’objectiver l’évaluation et de promouvoir des perspectives de carrière claires pour les agents, est intervenu l’arrêté royal du 2 août 2002 instituant un cycle d’évaluation dans les services publics fédéraux. L’objectif sous-jacent à cet arrêté est de concevoir l’évaluation comme un outil de gestion des ressources humaines, en imposant aux agents des objectifs spécifiques, mesurables et axés sur le résultat, et en veillant à les valoriser par des entretiens de fonctionnement.

65Pour les hauts fonctionnaires titulaires d’un mandat, le cycle d’évaluation se fonde sur un « plan de management » et un « plan opérationnel », qui reprennent les objectifs assignés et les résultats à atteindre. Le principe est celui de la « reddition des comptes ». Ce qui implique qu‘une évaluation périodique doit être réalisée en vue de s’assurer que ce plan est respecté.

  • 29 M. GORANSSON, « La responsabilisation des hauts fonctionnaires aux différents niveaux de pouvoir », (...)

66Il en découle qu’une évaluation négative peut conduire l’autorité à mettre fin anticipativement au mandat. L’on a relevé cependant qu’à la fin du premier cycle de leurs mandats, les huit présidents des comités de direction fédéraux ayant été évalués avaient tous obtenu la mention « très bon », tandis que certains d’entre eux n’ont cependant pas vu leur mandat renouvelé, à la suite de décisions politiques29.

  • 30 M. HERBIET e.a., « L’évaluation du personnel des services publics fédéraux, Administration Publique(...)

67Les meilleurs observateurs de l’administration publique soulignent cependant que l’abandon du signalement pour le système de l’évaluation n’a pas empêché la résurgence des mêmes problèmes, liés à la politisation et à l’inertie des parties ; et ce même s’il est désormais permis d’entrevoir davantage l’évaluation des agents comme une technique de gestion du personnel et moins comme un contrôle, antichambre de la sanction30.

68Ainsi, la non-attribution de la mention d’évaluation la plus élevée (« très bon ») n’a cessé d’alimenter le contentieux devant le Conseil d’Etat, mettant ainsi à mal la crédibilité du système de l’évaluation. Il en découle que, nonobstant l’ambition affichée par les promoteurs de la réforme Copernic, le cycle d’évaluation mis en œuvre par l’arrêté royal du 2 août 2002, et pour les fonctions de management par l’arrêté du 29 octobre 2001, n’a pas réellement représenté l’incitant qui devait contribuer au développement des compétences de l’agent public et de lui permettre de se situer par rapport aux objectifs globaux assignés à son service ?

69L’on peut encore se demander si l’évaluation ne devrait pas également poursuivre comme objectif la récupération des agents peu efficaces ou découragés, le but étant de les améliorer et non de les sanctionner à la suite d’une évaluation négative ?

  • 31 Dans les textes organisant l’évaluation dans les services administratifs dépendant de la Communauté (...)
  • 32 Quant aux présidents des comités de direction, ils sont évalués par le ministre compétent assisté p (...)

70Le système reste en tout cas en quête d’efficacité. L’on a souligné notamment la lourdeur des procédures d’évaluation, fondées sur la difficulté d’élaborer des critères d’appréciation31 et des objectifs mesurables, sur des entretiens de planification ou de fonction, assortis de recours des agents mécontents de leur évaluation, … Il y a aussi le problème récurrent, déjà connu à l’époque du signalement, du manque d’implication des supérieurs hiérarchiques appelés à évaluer leurs subordonnés32. La nécessité est apparue à cet égard d’organiser pour les chefs de service de véritables formations à l’évaluation.

Conclusion

71Il est difficile de dégager un fil conducteur des arrêts rendus par le Conseil d’Etat au sujet des litiges engendrés par les différents aspects de la réforme Copernic, laquelle a été tout à la fois une expérience surprenante, décevante et exaltante. En dehors des recours mettant directement en cause la légalité d’un règlement, chaque cas individuel tranché par la section du contentieux administratif du Conseil d’Etat est un cas d’espèce, en sorte que l’on verrait mal le juge administratif tenter à tout prix de concilier encore un principe d’unité et de cohérence d’un statut général des agents publics avec la prise en compte de l’autonomie et des spécificités des administrations des entités fédérées.

  • 33 K. LEUS, Proeve tot een geïntegreerd en hervormd statuut voor het federaal openbaar ambt, Gent, Aca (...)

72Il nous semble que l’on peut cependant voir transparaître au travers de ces arrêts le souci du juge administratif de recadrer ce qui peut parfois apparaître comme des réformes empiriques dictées par l’air du temps ou par des considérations d’opportunité. Ce qui s’est joué au temps de le réforme Copernic et autour du thème de la managérialisation de la fonction publique, c’est bien une redéfinition en profondeur de notre culture administrative. A cet égard, en 2004, une très intéressante étude de la V.U.B., commanditée par les promoteurs de Copernic et fondée sur une enquête comparative du régime juridique de la fonction publique dans quelques pays voisins de la Belgique a tenté d’esquisser un modèle théorique concret d’un nouveau statut des fonctionnaires fédéraux33.

  • 34 E. GILLET, « L’empire éclaté de la fonction publique », Administration Publique, 2005, p. 190.

73Quant au bilan que l’on peut tracer de la réforme Copernic – et si l’on a pu écrire, à l’instar d’Eric GILLET, que cette réforme « a laissé un champ de ruines et généralisé l’ère du soupçon »34 - force est de constater que peu d’aspects de cette réforme sont sortis indemnes des arrêts prononcés par le juge administratif, lesquels ont souvent mis en évidence le fossé qui existait entre le droit et le vécu de la fonction publique et de ses agents. La multiplication des recours devant le juge administratif, mettant en cause les procédures de sélection, certaines nominations ou l’octroi d’évaluations, montre en tout cas une rupture de confiance vis-à-vis du système que les promoteurs de Copernic entendaient implanter.

  • 35 Voy. à ce sujet les réflexions d’A. PIRAUX ; « L’éthique administrative à l’épreuve de ses usagers  (...)

74Si nul ne contestait la nécessité d’une modernisation de l’administration publique fédérale, tenue d’adapter ses objectifs à son environnement, le basculement vers le contrat et l’optique du « New Public Management » a été vivement critiqué par les organisations syndicales. Celles-ci ont notamment émis la crainte que se voient rabotées certaines valeurs essentielles du service public, comme le mérite, la loyauté, la neutralité et la confidentialité35. Au sujet de la nomination de top managers titulaires de mandats et dont certains sont issus du secteur privé, le risque a également été évoqué que les intéressés ne connaîtraient pas nécessairement les objectifs propres à la culture du service public, tandis que la hauteur de leurs rémunérations a généré certaines tensions vis-à-vis des fonctionnaires statutaires.

75Sans doute faut-il considérer que le recours au régime du mandat pour des fonctionnaires dirigeants, dans les ministères ou des organismes publics autonomes, apparaît comme un signe des temps et de la nécessaire adaptation du droit administratif aux contraintes du management. Cependant, tous les effets de ce nouveau régime sur le fonctionnement des administrations publiques n’ont pas encore été clairement étudiés.

  • 36 M. GORANSSON, « La responsabilisation des hauts fonctionnaires aux différents niveaux de pouvoir », (...)
  • 37 Et. cit., p. 81.

76A cet égard, un récent courrier du CRISP a étudié la question-clé de la « responsabilisation » des hauts fonctionnaires, en examinant si les différentes réglementations adoptées par l’Etat fédéral ou les Communautés et Régions en vue de réformer leur administration s’orientaient réellement vers une telle responsabilisation36 ? L’auteur conclut qu’un « bilan mitigé » s’impose, en constatant que la possibilité de s’assurer des compétences des mandataires ou de les développer via des sélections ou des formations est faible ou inexistante. Elle ajoute que « la politisation des désignations et le manque de crédibilité dont souffrent les procédures de sélection expliquent en grande partie ce constat », tandis que « la gestion par objectifs reste souvent formelle ou souffre d’un manque de coordination »37.

  • 38 « Copernic, son imaginaire et ses pratiques », Pyramides, n° 8, 2004, p. 49. 

77Un paradoxe a notamment été relevé par Alexandre PIRAUX : alors que l'idéologie copernicienne tendait à alléger les structures et à libérer les organisations, curieusement cette réforme a créé de très lourds mécanismes bureaucratiques tels que la définition des fonctions et des familles de fonctions, la pondération des fonctions pour les rémunérations, l’organisation périodique de tests de mesure de compétences, la tenue d'assessments, etc38.

  • 39 Force est de constater que la réforme Copernic n’a guère été accompagnée d’une politique de communi (...)
  • 40 « Le temps venu des novataires », L’administration en 7 questions, Bruxelles, Bruylant, 1996, p. 16 (...)

78La réforme Copernic ne pouvait par ailleurs réussir sans un changement de mentalité tant des autorités politiques que des fonctionnaires et sans un engagement ferme de toute la hiérarchie. Ce qui sous-entendait une information claire des acteurs concernés39, en vue d’obtenir leur adhésion intellectuelle, tant lors de la conception que lors de l’exécution des actions à mettre en œuvre. Comme l’a bien souligné Michel DAMAR40 : « Pour les fonctionnaires fédéraux, prouver que l’administration fédérale, leur service public, peut évoluer, et qu’ils en sont les acteurs, constitue aussi une forme constructive d’appropriation dans un pays où la réforme permanente de l’Etat peut leur donner le sentiment d’incarner une autre époque ». 

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Notes

1 Pour une vue d’ensemble ou un bilan de la réforme Copernic, voy. surtout : C. de VISSCHER, « Les grandes tendances dans l’évolution des fonctions publiques et les enjeux de la réforme Copernic de l’administration fédérale », La réforme de la fonction publique (R. ANDERSEN et K. LEUS, éd.), Bruges, La Charte, 2001, p. 16 ; R. JANVIER e.a., Copernicus tussen de regels door : de cultuur en de verwachtingen van het federale overheidspersoneel, Gent, Academia, 2003 ; S. JACOB, « La modernisation des administrations publiques fédérales. Révolution copernicienne ou quête du Graal ? », Pyramides, n° 2, 2000, p. 136 ; A. PIRAUX, « Copernic, son imaginaire et ses pratiques », Pyramides, n° 8, 2004, p. 29 ; J. SOHIER, « La fonction publique face à l’effet ‘Copernic’ : mythe ou réalité ? », J.T., 2003, p. 221.

2 Beter Bestuurlijk Beleid :een visie op een transparent organisatiemodel voor de Vlaamse administratie, Ministerie van de Vlaamse Gemeenschap, Brussel, 2001.

3 Plus de cent trente textes réglementaires, pour la plupart des arrêtés royaux, ont été publiés dans le cadre de la réforme Copernic.

4 « Les causes et les enjeux des réformes de la fonction publique », Etat des lieux de la fonction publique, Bruxelles, Bruylant, 2005, p. 17.

5 Voy. O. DAURMONT, « Le Conseil d’Etat, juge naturel de l’administration », L’administration en 7 questions, Bruxelles, Bruylant, 1996, p. 109.

Par contre, les cours et tribunaux sont compétents pour trancher les contestations portant sur des droits civils, c’est-à-dire pour connaître d’une action en responsabilité contre les pouvoirs publics ou pour les recours concernant des contrats administratifs ou le non-paiement d’un traitement ou d’une subvention.

6 Précisons que l’autorité des arrêts d’annulation prononcés par le Conseil d’Etat est absolue : l’acte administratif réglementaire ou individuel est réputé n’avoir jamais existé et l’administration doit remettre les choses en l’état où elles se trouvaient avant que la décision annulée n’ait été prise.

7 Des chroniques de jurisprudence se sont déjà intéressé au contentieux engendré par la réforme Copernic : O. DAURMONT, « Effets des avis et des arrêts du Conseil d’Etat sur la ‘réforme Copernic ‘ », Cahiers sc. administratives, 2004/3, p. 13 ; A. DE BECKER, « Kroniek van het Belgische ambtenarenrecht 1999-2008 », Rechtskundig Weekblad ,2008-2009, p. 1153.

8 Voy. B. LOMBAERT, « La distinction entre régime statutaire et régime contractuel est-elle encore pertinente ? », Etat des lieux de la fonction publique, Bruxelles, Bruylant, 2005, p. 61.

9 Voy. à ce sujet C. PELGRIMS, « Op zoek naar top managers voor de federale administratie », De Copernicushervorming in perspectief (A. HONDEGHEM et R. DEPRE, éd.), Brugge, Vandebroele, 2005, p. 177.

10 Pour plus de détails, voy. M. HERBIET et E. HANNAY, « Le recours à l’engagement contractuel dans la fonction publique belge », Administration Publique, 2005, spéc. p. 181 et s.

11 Voy. D. DELVAX, « Quand respect de la loi et management ne vont pas de pair », Journ. des procès, 29 déc. 2000, p. 26.

12 Au surplus, dans la procédure concernée, la qualification de tâche spécifique donnée aux missions du « Tic-manager » n’avait été adoptée qu’après que le bénéficiaire de cette fonction nouvelle eut été désigné.

13 Voy. les arrêts n° 173.140 du 3 juillet 2007 et 188.123 du 21 novembre 2008, Maes, ainsi que l’arrêt n° 89/2008 du 11 juin 2008 de la Cour constitutionnelle, rendu à la suite d’une question préjudicielle posée par le Conseil d’Etat.

14 Cette seconde filière de la sélection comparative a par la suite été supprimée par l’arrêté royal du 11 avril 2005 portant diverses dispositions en matière de sélection du personnel statutaire.

15 Voy. par exemple les arrêts d’annulation ou de suspension n° 107.384 du 5 juin 2002, Degrève (candidats au grade de commissaire adjoint de police) ; n° 111.126 du 8 octobre 2002, Guyot (avancement au grade de premier attaché dans les services de la Région wallonne) ; n° 146.858 du 28 juin 2005, Brasseur (désignation de directeurs généraux au sein de la police fédérale). Comp. avec l’arrêt de rejet n° 135.000 du 17 septembre 2004, Thunus (désignation du titulaire d'une fonction de management dans le S.P.F. Affaires étrangères).

16 On relèvera à cet égard que la section de législation du Conseil d’Etat, dans son avis donné sur le projet devenu l’arrêté du 22 décembre 2000, avait expressément souligné « qu’un système dans lequel le candidat le plus apte n'est plus sélectionné sur la base des résultats d'un concours, mais bien sur la base d'une appréciation de l'autorité investie du pouvoir de nomination emportera inévitablement une augmentation du contentieux devant le Conseil d'Etat, section d'administration ».

17 Pour les fonctions qui requièrent « des connaissances supérieures, des aptitudes particulières ou une large expérience », le groupe A comprend les candidats qui sont très aptes à exercer la fonction, le groupe B les candidats qui sont aptes à exercer la fonction, le groupe C les candidats qui sont moins aptes à exercer la fonction et le groupe D les candidats qui ne sont pas aptes pour la fonction à exercer.

18 Disposition qui prévoit que le personnel des administrations relevant des gouvernements de Région ou de Communauté « est recruté par l’intermédiaire du SELOR ».

19 Dans son arrêt n° 124.935 du 3 novembre 2003, Syndicat autonome de la police judiciaire, le Conseil d’Etat a relevé que l'usage qui est fait de l’expression « assessment center » est impropre, car en l’espèce il s’agissait d’une épreuve et non d'un organisme.

20 Voy. également, toujours à propos d’une procédure d’assessment au sein de la police fédérale, l’arrêt n° 174.318 du 10 septembre 2007, Van Peer.

21 Dans le même sens, l’arrêt n° 146.728 du 27 juin 2005, Reynders, annulant la désignation du président du comité de direction d'un S.P.F. fédéral, pour violation de l’égalité de traitement entre les candidats francophones et néerlandophones, en raison de l’intervention de deux jurys différents.

On comparera cependant cet arrêt avec l’arrêt n° 147.535 du 8 juillet 2005, Vande Casteele, rendu à propos de l’examen par un jury du SELOR multidisciplinaire F-N des candidats à la fonction de Médiateur fédéral. A la question de savoir si un organe collégial composé de membres unilingues francophones et néerlandophones peut apprécier les mérites d’un candidat qui s’exprime dans sa langue, le Conseil d’Etat répond affirmativement, pour autant qu’un des membres de ce collège soit légalement bilingue et en mesure d’expliquer aux autres membres les propos de l’intéressé.

22 Carrière qui implique une nomination à titre définitif ainsi que l’accès à diverses promotions à l’occasion desquelles le fonctionnaire peut faire valoir une certaine ancienneté (voy. S. GEHLEN, « La carrière », Précis de fonction publique, Bruxelles, Bruylant, 1994, p. 259).

23 Pour plus de détails sur la portée des modifications apportées en ce sens à l’arrêté royal du 2 octobre 1937, voy. O. DAURMONT et V. SCHMITZ, « L’évolution de la carrière des fonctionnaires belges », Administration Publique, 2005, pp. 259 et s.

24 Sur l’ensemble de la question, voy. M. VAN DAMME et S. WEERTS, « Le régime juridique du mandat », La réforme de la fonction publique, o.c., p. 119 ; A. FEYT et M. MARESCHAL, « Les fonctions de management », Administration Publique, 2005, p. 270.

25 X. DELGRANGE, « Le Conseil d’Etat suspend une pièce essentielle de la réforme Copernic. Et pourtant elle tourne », Journ. jur., 2001/5, p. 6.

26 Voyez, au sujet de cet « exemple de précarité intrinsèque à une situation statutaire » : P. BOUCQUEY, « Les différents régimes de statut précaire », Administration Publique, 2005, p. 198.

27 A propos du préjudice moral pouvant résulter d’une décision de non sélection pour la fonction de président du comité de direction d’un S.P.F. fédéral, voy. également l’arrêt (de suspension) n° 186.527 du 26 septembre 2008, Laes.

28 Comp. avec l’arrêt n° 188.837 du 16 décembre 2008, Godard, qui rejette le recours en annulation dirigé contre l'arrêté du Gouvernement de la Région de Bruxelles-Capitale du 26 avril 2007 permettant de recruter aux emplois de direction (rangs A4 à A7) par voie contractuelle et dans le cadre de l’attribution de mandats.

29 M. GORANSSON, « La responsabilisation des hauts fonctionnaires aux différents niveaux de pouvoir », CRISP, ét. cit., p. 58.

30 M. HERBIET e.a., « L’évaluation du personnel des services publics fédéraux, Administration Publique, 2005, p. 244.

31 Dans les textes organisant l’évaluation dans les services administratifs dépendant de la Communauté flamande, environ 300 (!) critères ont été retenus, destinés à mesurer les aptitudes techniques et les connaissances et capacités des agents.

32 Quant aux présidents des comités de direction, ils sont évalués par le ministre compétent assisté par un bureau externe. Il a été constaté cependant que l’implication des ministres dans le processus d’évaluation était généralement assez faible.

33 K. LEUS, Proeve tot een geïntegreerd en hervormd statuut voor het federaal openbaar ambt, Gent, Academia, 2004.

34 E. GILLET, « L’empire éclaté de la fonction publique », Administration Publique, 2005, p. 190.

35 Voy. à ce sujet les réflexions d’A. PIRAUX ; « L’éthique administrative à l’épreuve de ses usagers », Pyramides, 2008, n° 16/1, p. 83.

36 M. GORANSSON, « La responsabilisation des hauts fonctionnaires aux différents niveaux de pouvoir », CRISP, Courrier hebdomadaire n° 2056-57, 2010.

37 Et. cit., p. 81.

38 « Copernic, son imaginaire et ses pratiques », Pyramides, n° 8, 2004, p. 49. 

39 Force est de constater que la réforme Copernic n’a guère été accompagnée d’une politique de communication interne efficace visant à mieux faire comprendre sa philosophie et ses objectifs concrets. Au surplus, comme l’a relevé O. DAURMONT (« Effets des avis et des arrêts du Conseil d’Etat sur la ‘réforme Copernic’ », ét. cit., p. 22), un des points faibles de Copernic a été l’absence d’une période « d’implémentation » et la non-vérification des conditions d’accueil de la réforme.

40 « Le temps venu des novataires », L’administration en 7 questions, Bruxelles, Bruylant, 1996, p. 163.

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Pour citer cet article

Référence papier

Philippe Quertainmont, « Un regard rétrospectif sur la réforme Copernic, au travers des arrêts du Conseil d’Etat », Pyramides, 20 | 2010, 213-234.

Référence électronique

Philippe Quertainmont, « Un regard rétrospectif sur la réforme Copernic, au travers des arrêts du Conseil d’Etat », Pyramides [En ligne], 20 | 2010, mis en ligne le 18 janvier 2012, consulté le 24 avril 2017. URL : http://pyramides.revues.org/775

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Auteur

Philippe Quertainmont

Professeur à l’Université libre de Bruxelles.

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