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Dix ans de réforme de l’administration fédérale sous la loupe de la Cour des comptes

Philippe Roland
p. 235-264

Résumé

La réforme Copernic était articulée autour de quatre axes : nouvelle structure organisationnelle, responsabilisation du management, réforme de la politique du personnel et nouvelles méthodes de contrôle.

L’objectif de cette contribution est d’éclairer la mise en œuvre de quelques aspects de ces quatre axes au moyen des résultats des investigations menées par la Cour des comptes.

L’impact de cette réforme sur l’organisation du contrôle que la Cour des comptes exerce sur l’administration fédérale est également évoqué.

La responsabilisation du management des services publics a en effet pour corollaires la diminution des contrôles a priori et la mise en place d’un système de contrôle et d’audit interne.

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Texte intégral

I. Introduction

1Une réforme de l’administration fédérale, destinée à améliorer l’efficacité des services rendus aux citoyens, était annoncée dans la déclaration de politique fédérale du 12 octobre 1999.

2Le 28 avril 2000, la note préparée par le ministre de la Fonction publique, également appelée note Copernic, était approuvée par le Conseil des ministres. Les aspects les plus spectaculaires de cette note portaient sur la création de services publics fédéraux et de services publics de programmation, appelés à remplacer les ministères existants, l’adoption d’un système de mandats pour les fonctions de management, ainsi que sur une restructuration importante des cabinets ministériels. Afin d’impliquer davantage l’administration dans le cycle de la politique publique, les cabinets ministériels devaient être remplacés par des secrétariats ministériels composés d’un minimum de personnes et par des cellules stratégiques créées au sein de l’administration.

3La réforme Copernic était articulée autour de quatre axes : nouvelle structure organisationnelle, responsabilisation du management, réforme de la politique du personnel et nouvelles méthodes de contrôle.

4L’objectif de cette contribution aux éléments de bilan réunis par la revue Pyramides est d’éclairer la mise en œuvre de quelques aspects de ces quatre axes au moyen des résultats des investigations menées par la Cour des comptes.

5L’impact de cette réforme sur l’organisation du contrôle que la Cour des comptes exerce sur l’administration fédérale est également évoqué. La responsabilisation du management des services publics a en effet pour corollaires la diminution des contrôles a priori et la mise en place d’un système de contrôle et d’audit interne.

6La Cour des comptes est un organe collatéral du parlement chargé d’un contrôle externe des deniers publics, indépendant du pouvoir exécutif.

7Dans l’exercice de ses missions de contrôle de légalité, d’audit financier et de contrôle du bon emploi des deniers publics, elle porte principalement son attention sur le respect des normes et sur les résultats. Elle examine la mesure dans laquelle les structures, processus et procédures mis en place par l’administration fédérale permettent de réaliser avec efficacité et efficience les recettes et les dépenses autorisées par le législateur ainsi que les objectifs poursuivis par les politiques publiques.

8De manière générale, la Cour des comptes fait part des résultats de ses contrôles aux administrations et aux ministres concernés, puis au parlement au moyen de ses cahiers d’observations ou de rapports spécifiques.

9Depuis 2003, elle fait régulièrement le point sur l’évolution des réformes de l’administration fédérale, plus particulièrement en ce qui concerne la mise en place de la nouvelle structure organisationnelle ainsi que celle du contrôle interne et de l’audit interne.

10Elle a publié les résultats de plusieurs audits ou enquêtes qui témoignent d’une mise en œuvre inachevée d’éléments fondamentaux de la réforme Copernic.

II. Structure organisationnelle

II.1. Nouvelle structure et nouveaux organes

11Au niveau structurel, l’ambition des promoteurs de la réforme Copernic était de mettre fin à l’hypertrophie des cabinets ministériels, d’associer davantage l’administration à l’élaboration et au suivi des politiques publiques et de redistribuer de façon plus cohérente les attributions entre les différents services de l’administration.

12Par leur ampleur, par leur composition et par les fonctions qu’ils exerçaient, les cabinets ministériels étaient devenus des services publics parallèles et contribuaient à déresponsabiliser l’administration. Les motifs avancés afin de justifier cette situation portaient sur les capacités insuffisantes de réponse de l’administration aux demandes des ministres ainsi que sur la politisation de celle-ci.

13Afin de remédier à cette situation, la réforme prévoyait une scission des fonctions assumées par les cabinets ministériels entre deux nouveaux organes : le secrétariat personnel du ministre et une cellule stratégique plus proche de l’administration. Parallèlement, la contractualisation des plus hautes fonctions administratives devait objectiver la relation de confiance entre les titulaires de ces fonctions et les ministres. L’objectivité et la transparence de la sélection des titulaires de fonctions à mandat avaient pour finalités de renforcer les capacités de gestion et la crédibilité de l’administration.

14La redistribution plus cohérente des attributions entre les différents départements fédéraux se justifiait par l’exigence d’un meilleur service rendu, notamment au moyen d’un guichet unique pour le citoyen, ainsi que par les réformes successives de l’État.

15La nouvelle structure organisationnelle a été concrétisée par le remplacement, par des arrêtés royaux pris entre mai 2001 et mars 2002, des ministères fédéraux par des services publics fédéraux (SPF).

  • 1 Cette restructuration n’a cependant concerné ni le département de la Défense, ni la Police fédérale

16Neuf SPF verticaux ont été créés, ayant en charge un domaine politique bien défini (Intérieur, Justice, Finances…1). Cet organigramme est complété par quatre SPF horizontaux ayant une mission d’appui et de coordination (Chancellerie, Budget et Contrôle de la gestion, Personnel et Organisation, Technologies de l’Information et de la Communication).

17Parallèlement, plusieurs services publics de programmation (SPP) ont été constitués. Ces services publics, en principe non permanents, ont pour vocation la mise en œuvre de certains thèmes particuliers du programme gouvernemental. En pratique, les SPP Politique scientifique, Intégration sociale et Développement durable ont été créés en 2002 et en 2003 et subsistent depuis lors.

  • 2 Arrêté royal du 7 novembre 2000 portant création et composition des organes communs à chaque servic (...)

18Le fonctionnement de ces nouvelles entités et le renforcement de l’articulation entre les ministres et l’administration étaient basés sur la création de nouveaux organes : des conseils stratégiques, des comités de direction et des cellules stratégiques2.

19Chaque SPF devait être doté d’un conseil stratégique chargé plus particulièrement de l’élaboration, du suivi et de l’évaluation des politiques publiques. Il devait être composé du ministre, du président du SPF, du responsable de la cellule stratégique et d’experts externes dans des matières spécifiques.

20Au sein de chaque SPF ou SPP, une cellule stratégique était chargée d’appuyer le conseil stratégique et le comité de direction dans la préparation et l'évaluation des politiques publiques. Le responsable de la cellule rapportait directement au conseil stratégique et au président du comité de direction. Cette cellule devait être composée de spécialistes (fonctionnaires et experts extérieurs).

21La place de ces cellules stratégiques dans l’organigramme et leur composition devaient traduire l’association de l’administration fédérale au cycle des politiques publiques.

22La gestion journalière de chaque SPF ou SPP est confiée à un comité de direction composé du président, des responsables des services opérationnels, des directeurs des services d'encadrement (Budget et Contrôle de la gestion, Personnel et Organisation et Technologie de l'Information et de la Communication), ainsi que du responsable de la cellule stratégique. Le comité de direction a notamment la responsabilité du projet de budget et des plans de personnel.

23Enfin, un des éléments clés de la réforme Copernic était la relation entre un SPF ou SPP et un seul ministre responsable. Chaque SPF ou SPP devait avoir la responsabilité d’un ensemble homogène de compétences et ne devait plus relever que d’un seul ministre. Cette mesure était destinée à associer davantage l’administration et le politique.

II.2. Commentaires de la Cour des comptes

  • 3 La nouvelle approche de contrôle de la Cour des comptes à la lumière de la réforme de la comptabili (...)

24Entre 2003 et 2005, le suivi par la Cour des comptes de la mise en œuvre de la réforme Copernic a porté sur la mise en place des nouveaux organes et instruments de la gestion publique tels que les conseils stratégiques, les comités de directions, les plans de gestion, les plans opérationnels et la mission de soutien méthodologique confiée au SPF Budget et contrôle de gestion3.

25Avant même que la Cour des comptes dresse un premier état d’avancement de la réforme, l’un des éléments fondamentaux de celle-ci était abandonné.

  • 4 Arrêté royal du 7 novembre 2000 précité.
  • 5 Arrêté royal portant diverses dispositions concernant la mise en place des services publics fédérau (...)

26En effet, alors que le principe d’un seul ministre responsable par service public fédéral ou service public fédéral de programmation était traduit, aux termes de l’arrêté royal du 7 novembre 20004, par l’existence, au sein de chaque service public, d’un conseil stratégique, d’un comité de direction et d’une cellule stratégique, des dispositions seront rapidement prises, par un arrêté royal du 19 juillet 2001, afin de prévoir les cas où plusieurs ministres et secrétaires d’État sont compétents pour différentes matières au sein d’un même service public5.

  • 6 Arrêté royal modifiant l’arrêté royal du 7 novembre 2000 précité et arrêté royal du 19 juillet 2001 (...)

27Par la suite, l'arrêté royal du 19 juillet 20036 a adapté le nombre et la composition des conseils stratégiques et des cellules stratégiques à cette pluralité de ministres responsables. Depuis lors, le directeur de chaque cellule stratégique relève directement du ministre dont elle dépend.

28A la fin de l’année 2005, dans son 162e Cahier, la Cour des comptes a publié plusieurs constatations qui témoignaient du risque que l’un des objectifs de la réforme qui était de réaliser une meilleure cohésion entre l’autorité publique et l’administration ne soit pas atteint :

  • les conseils stratégiques n’étaient pas opérationnels ;

  • le principe d’un seul ministre par service public fédéral n’était pas appliqué ;

  • les directeurs de la cellule stratégique ne faisaient pas systématiquement partie du comité de direction.

29La Cour des comptes appelait également à un renforcement du pilotage central qui incombe au SPF Budget et Contrôle de la gestion.

  • 7 Cour des comptes, 163e Cahier, pp.647-655

30L’implication insuffisante du SPF Budget et Contrôle de la gestion dans la mise en œuvre de la réforme de l’administration fédérale était également une des conclusions d’un rapport relatif aux Services d’encadrement Budget et Contrôle de la gestion des services publics fédéraux publié en 2006 par la Cour des comptes7.

31La Cour avait notamment relevé que l’organisation des services d’encadrement Budget et Contrôle de la gestion et leur place dans l’organigramme différaient sensiblement d’un service public fédéral à l’autre. Par ailleurs, il apparaissait que les relations entre ces services d’encadrement institués au sein de chaque service public fédéral et les services Management support et Comptabilité fédérale du SPF Budget et Contrôle de la gestion restaient limitées.

  • 8 Le cabinet de la Défense nationale n’a pas été inclus car le Ministère de la défense nationale n’a (...)
  • 9 La politique du personnel des organes stratégiques fédéraux et des secrétariats ministériel, rappor (...)

32En 2006, la Cour des comptes a également réalisé un audit de la gestion des ressources humaines auprès des organes stratégiques fédéraux et des secrétariats ministériels8. Cet audit a fait l’objet d’une publication spécifique en janvier 20079.

33La Cour des comptes soulignait notamment que les crédits pour tous les organes stratégiques sont regroupés par ministre ou secrétaire d’État dans un seul programme budgétaire et ce, en opposition avec la structure organisationnelle établie par l’arrêté royal du 7 novembre 2000, en vertu duquel la cellule stratégique devait constituer un élément d’un service public fédéral. Les crédits devaient par conséquent être imputés directement aux services du service public fédéral et non au ministre ou secrétaire d’État concerné.

34Cette situation était aggravée par l’exercice de compétences à l’égard d’un même service public fédéral par plusieurs ministres ou secrétaires d’État, avec pour conséquence l’imputation des rémunérations de membres d’une cellule stratégique à charge des crédits d’une section d’un service public qui n’était pas concerné.

35La Cour des comptes constatait également que, de même que les cabinets ministériels qu’elles devaient remplacer dans la fonction d’appui à la politique publique, les cellules stratégiques étaient directement attachées aux ministres et secrétaires d’État et ne constituaient pas un organe d’un service public fédéral. Le fait que les compétences d’un ministre et celles d’un service public fédéral ne soient pas concordantes explique également cet ancrage au passé.

  • 10 Voir à ce sujet l’article 3, §1, de l’arrêté royal du 19 juillet 2001 précité.

36Alors que l’attachement théorique des cellules stratégiques aux services publics fédéraux devait se traduire par des règles de sélection du personnel analogues à celles des fonctionnaires10, la Cour des comptes constatait également que les membres du personnel des cellules stratégiques, à l’exception de celles de deux membres du gouvernement, n’avaient pas été recrutés sur la base d’une description de fonction et d’un profil de compétences.

37Enfin, elle soulignait le caractère sommaire du contrôle interne relatif à la composition des organes stratégiques d’un ministre ou secrétaire d’État.

  • 11 Arrêté royal modifiant diverses dispositions relatives aux organes stratégiques des services public (...)

38A la suite de ce rapport, l’alignement du droit sur les faits a été concrétisé par l’arrêté royal du 27 avril 200811.

39En exécution de cet arrêté, la cellule stratégique n’est plus un organe d’un service public fédéral. Le rapport au Roi précise qu’Il s'agit d'une conséquence logique des modifications apportées par l'arrêté royal du 19 juillet 2003 qui a prévu que le directeur de la cellule stratégique ou le responsable du noyau rapporte directement au ministre ou au secrétaire d'État et non plus au président. Par contre, la présence du (des) directeurs de la (des) cellule(s) stratégique(s) au Comité de direction est maintenue. Il s'agit d'un élément important pour une bonne collaboration entre le service public fédéral et la cellule stratégique.

40Tant par leur position dans l’organigramme que par leur composition, les cellules stratégiques ne se sont donc pas démarquées des cabinets ministériels.

41Quant aux conseils stratégiques, ils n’ont jamais été organisés comme prévu et sont devenus facultatifs depuis le même arrêté royal.

III. Responsabilisation du management

III.1. Contractualisation et évaluation

42La réforme Copernic avait également pour ambition de développer une nouvelle culture dans les services publics, caractérisée par la responsabilisation du management, plus d’autonomie dans l’utilisation des moyens et une gestion par objectifs.

43Cette volonté de changement reposait sur le constat d’une sélection des fonctionnaires dirigeants qui était davantage axée sur les compétences techniques que sur les aptitudes au management, d’une structure hiérarchique trop rigide et d’un manque de communication réciproque entre les membres du personnel et leurs dirigeants.

  • 12 Arrêté royal su 29 octobre 2001 relatif à la désignation et à l’exercice des fonctions de managemen (...)

44La création de système de mandats d’une durée de six ans pour les fonctions de management, en ce compris une contractualisation des relations entre les ministres et les présidents des comités de direction, constitue dès lors un des éléments clés de la réforme12.

45Une nouvelle procédure de recrutement a été élaborée et les mandats s’appliquent tant aux responsables des services opérationnels (fonctions de management) qu’à ceux des services d’encadrement.

46Les fonctions de management sont réparties en quatre groupes :

  • président du comité de direction d’un service public fédéral (N) ;

  • fonctions de management N-1 ;

  • fonctions de management N-2 ;

  • fonctions de management N-3 (uniquement au sein du SPF Finances).

  • 13 Arrêté royal du 2 octobre 2002 relatif à la désignation et à l’exercice des fonctions d’encadrement (...)

47Les fonctions d’encadrement sont réparties en deux groupes13 :

    • 14 Dont font partie les directeurs des services d’encadrement Personnel et Organisation, Budget et Con (...)

    les fonctions d’encadrement au niveau N-114 ;

  • les fonctions d’encadrement au niveau N-2 (principalement au SPF Finances).

48Chaque titulaire d’une fonction de management doit établir un plan de management pluriannuel et un plan opérationnel annuel. Ce plan doit être présenté dans les trois mois (six mois depuis l’arrêté royal du 1er février 2005), qui suivent la désignation du titulaire de la fonction de management. Les actions concrètes découlant de la réalisation des objectifs fixés dans le plan de management doivent être définies dans un plan opérationnel annuel.

49Les deux plans doivent intégrer dans tous les cas les éléments contenus dans la déclaration gouvernementale, ainsi que les grandes orientations définies par le(s) ministre(s) et/ou secrétaire(s) d’État compétent(s) pour le secteur d’activité.

  • 15 Arrêté royal instituant un régime d’évaluation des titulaires des fonctions de management dans les (...)

50L’arrêté royal du 1er février 200515 apporte plusieurs précisions quant au régime d’évaluation des titulaires de fonctions de management. Il précise, selon le niveau de la fonction de management, les organes à qui seront soumis les projets de plans. Il détermine également les modalités particulières à suivre lorsque plusieurs membres du gouvernement sont en charge du secteur d'activité d'un président de comité de direction ou d'un président d'un service public fédéral de programmation.

51Pour les présidents d’un service public fédéral, le premier et unique évaluateur est le ministre ou secrétaire d’État concerné. Pour les titulaires d’une fonction de management N-1, le président est premier évaluateur et le ministre ou secrétaire d’État deuxième évaluateur, puis cette pyramide est déclinée pour les autres niveaux de fonctions.

52Cet arrêté royal vise également à renforcer les liens entre les plans et la politique du gouvernement, en prévoyant leur adaptation annuelle, en lien avec l’approbation des budgets.

53Il prévoit les cas où le mandataire n’a pas présenté ou adapté l’un de ses plans dans les délais impartis. L’absence de plan ou de respect des délais impartis sera considérée comme un élément probant susceptible de justifier une évaluation défavorable. Quant à l’absence de réaction des organes d’approbation de ces plans dans les délais impartis, elle aura pour conséquences que ces plans seront réputés approuvés.

54Dans le rapport au Roi de cet arrêté royal, le gouvernement constatait lui-même que la méthodologie adoptée pour rédiger ces plans n’était pas uniforme et que la qualité des plans pouvait différer d’un département à l’autre. Afin de remédier à cette situation, la forme et le contenu minimum de ces plans devaient être définis par un arrêté royal délibéré en conseil des ministres. Au 30 novembre 2010, cet arrêté royal n’avait pas encore été pris.

55Une deuxième partie de cet arrêté réorganise le chapitre V de l'arrêté royal du 29 octobre 2001 consacré à l'évaluation des titulaires d'une fonction de management.

56Selon le rapport au Roi de l’arrêté royal du 1er février 2005, L’instauration d’un régime de mandats pour les hauts fonctionnaires visait à professionnaliser la fonction de gestion des services publics fédéraux. Il s’agissait de placer à la tête des administrations publiques des personnes dotées de capacités de gestion reconnues et de les évaluer sur la base des résultats atteints en termes d’amélioration de la qualité des services rendus aux citoyens.

  • 16 Voir également M. Göransson, La responsabilité des hauts fonctionnaires aux différents niveaux de p (...)

57Pour ce qui concerne l’évaluation des titulaires de mandats, il est renvoyé à la contribution dans ce numéro d’A. Daugnaix, M. Göransson sur Dix ans après l’adoption du plan Copernic, comment les hauts fonctionnaires sont-ils évalués et comment évaluent-ils leurs collaborateurs ?16

  • 17 Arrêté royal instituant un régime d'évaluation des titulaires des fonctions d'encadrement dans les (...)

58Pour les fonctions d’encadrement, La procédure d'évaluation a été mise en œuvre par un arrêté royal du 12 avril 200517. La méthode d'évaluation est basée sur le système en vigueur pour les titulaires de fonctions de management. Pour les fonctions d’encadrement, le plan de management et le plan opérationnel sont remplacés par un plan d’appui, dont les critères doivent également être précisés par un arrêté royal délibéré en conseil des ministres.

III.2. Suivi d’avancement par la Cour des comptes

  • 18 Titulaires de mandat des pouvoirs publics fédéraux – plans de management, d’appui et opérationnels, (...)

59En 2008, de nombreux mandats arrivant à échéance, la Cour des comptes a examiné la mesure dans laquelle les fonctions de management et d’encadrement étaient effectivement pourvues, ainsi que l’existence de plans de management et de plans opérationnels approuvés18.

60Les titulaires de mandat étant évalués sur la base de la réalisation des objectifs fixés, les plans de management et les plans opérationnels constituent en effet la base de leur évaluation. Ces plans sont également essentiels en tant que point de référence pour le contrôle interne, car ils indiquent tant les objectifs de l’organisation que les principaux risques auxquels elle est confrontée et, à ce titre, sont également des documents importants pour la Cour des comptes.

61Au 30 juin 2008, moins de la moitié du nombre prévu de titulaires de mandat étaient effectivement désignés.

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62Le faible nombre de désignations aux fonctions de management N-2 (26 sur 132) pouvait être attribué au fait que ces fonctions, exclusivement réservées à des fonctionnaires, ne sont pas significativement plus avantageuses que les plus hauts grades de niveau A.

63En ce qui concerne les fonctions d’encadrement, aucun service n’avait utilisé le maximum de fonctions autorisé pour le niveau N-1 et aucune désignation n’a été effectuée pour le niveau N-2. Aucune désignation n’a été faite pour les 122 fonctions de N-3 créées au SPF Finances.

64De manière générale, les écarts entre l’organigramme et la réalité pour les fonctions N-2 et N-3 obligeait à s’interroger sur la nécessité d’un tel mode de désignation. Pour la Cour des comptes, si le pouvoir fédéral souhaitait perpétuer ces fonctions, il convenait de prendre des mesures pour en assurer l’application effective. Si aucune intention n’existait de les pourvoir, il convenait de les supprimer officiellement.

65Par ailleurs, la Cour des comptes a éprouvé des difficultés à consulter les plans de management ou opérationnels de chaque titulaire de mandat. En outre, les services publics fédéraux ou les titulaires de mandat ont rarement été en mesure de communiquer la date de rédaction de ces plans. Quand cette date était connue, le délai prescrit avait été dépassé dans de nombreux cas, alors que la réglementation dispose explicitement que l’évaluation du titulaire de mandat porte également sur cet élément.

66Qui plus est, la date d’approbation de ces plans était rarement connue et, lorsque cette date était connue, la Cour des comptes devait constater qu’elle se situait souvent en dehors du délai prescrit.

67Pour la Cour des comptes, l’approbation de ces plans n’est pas une simple formalité, elle traduit l’acceptation du contenu du mandat par la personne à qui il doit être fait rapport.

68Les mêmes constatations caractérisaient les plans d’appui des responsables des services d’encadrement.

69Ce manque d’attention portée aux instruments de gestion et d’évaluation était loin des objectifs de la réforme et la Cour des comptes recommandait au gouvernement fédéral de prendre des mesures permettant d’en améliorer l’utilisation.

  • 19 Utilisation de systèmes de mesure des prestations par les administrations centrales fédérales, 166e(...)

70En 2009, la Cour des comptes a réalisé une enquête sur les systèmes de mesure des prestations des administrations fédérales et la manière dont ces systèmes sont préparés, appliqués et exploités19.

71Tant dans le cadre de la réforme de l’administration que dans celui de la modernisation de la comptabilité publique, l’accent est en effet davantage mis sur les réalisations. Il importe donc de disposer, non seulement de documents d’orientation et de gestion (notes de politique générale, plans de management, …), mais également d’instruments permettant de mesurer la qualité du service et des prestations.

72De nombreux systèmes sont disponibles, tels que le cadre d’auto-évaluation des fonctions publiques (ou CAF, Common Assessment Framework), le tableau de bord prospectif (ou BSC, Balanced Scorecard), le modèle EFQM (Fondation européenne pour le management par la qualité), les normes ISO 9000 (Organisation internationale de normalisation), etc.

73La Cour des comptes ne privilégie aucun système et c’est à dessein que son enquête englobait toutes les formes de mesure des prestations, de contrôle de la qualité ou d’évaluation. Par contre, cette enquête ne portait pas sur les opérations de reconfiguration des processus (ou BPR, Business Process Reengineering).

  • 20 Dont le SPP Protection du consommateur.

74Cette enquête concernait les dix-neuf départements centraux fédéraux (treize services publics fédéraux, quatre services publics fédéraux de programmation20, le ministère de la Défense et la Police fédérale). Il en ressort que quatorze départements procèdent, sous une forme ou une autre, à une mesure des prestations. Les systèmes les plus utilisés sont le tableau de bord prospectif et le cadre d’auto-évaluation des fonctions publiques. Il existe toutefois des différences significatives entre les départements dans le caractère systématique de la mesure des prestations.

  • 21 Les membres du personnel concernés ont toutefois suivi une formation externe.

75La mesure des prestations s’appuie dans tous les départements sur des applications informatiques. En outre, tous les départements (hormis le ministère de la Défense nationale21) ont fait appel à une expertise externe.

76De manière générale, ces mesures des prestations ne résultent pas d’initiatives ministérielles, leurs résultats sont peu utilisés dans le cadre des travaux budgétaires et les ministres et secrétaires d’État n’en sont informés que dans la mesure où ils figurent dans les plans de gestion qui leur sont soumis.

77Dans ses recommandations, la Cour des comptes a souligné l’intérêt de mettre en lien les systèmes de mesure des prestations avec les notes de politique et la gestion budgétaire, tant pour étayer les nouvelles demandes de crédits que pour justifier les dépenses à la lumière des objectifs de la politique menée.

IV. Nouvelle politique du personnel

IV.1. Objectifs

78Le 3ème axe de la réforme Copernic portait sur la modernisation de la politique du personnel au sein de l’administration fédérale.

79Cette modernisation visait à axer davantage le processus de sélection et de carrière sur une évaluation des compétences, plutôt que sur des connaissances théoriques ou sur l’ancienneté.

80L’objectif de la réforme était donc de réaliser un bond qualitatif vers une meilleure gestion des ressources humaines.

81A cet effet, le ministère de la Fonction publique a fait place au service public fédéral Personnel et Organisation, chargé d’élaborer une stratégie et des normes de gestion des ressources humaines pour l’ensemble de la fonction publique fédérale et de fournir un appui aux services d’encadrement Personnel et Organisation des autres services publics fédéraux.

82En outre, les procédures de sélection ont été revues, des formations certifiées et des primes de compétences ont été créées et de nouvelles opportunités de carrière sont offertes, essentiellement pour les fonctions à mandat.

83Le système d’évaluation des mandataires s’inscrivait également dans le cadre de cette nouvelle dynamique.

84Par ailleurs, les cadres organiques ont été remplacés par des plans de personnel. Le plan de personnel a été institué par l’arrêté royal du 7 novembre 2000, portant création et composition des organes communs à chaque service public fédéral, lequel prévoit que le plan de personnel détermine, par fonction, le nombre de membres du personnel statutaires et contractuels exprimé en équivalents temps plein.

85Depuis 2009, par analogie avec les prévisions budgétaires pluriannuelles, chaque plan de personnel (annuel) s’inscrit dans la cadre d’un plan de personnel stratégique pluriannuel.

  • 22 Les notions d’enveloppe et de plan de personnel pluriannuel ont été précisées par la circulaire n° (...)

86Les gestionnaires des services publics fédéraux disposent d'une enveloppe de personnel globale22, dont l’objectif est de définir une combinaison optimale entre les crédits disponibles et le nombre approprié de personnes disposant des compétences requises. Cette souplesse doit notamment permettre de dégager des marges budgétaires opérationnelles.

IV.2. Commentaires de la Cour des comptes

87La Cour des comptes réalise des audits relatifs aux processus en matière de personnel, de la définition des besoins à la fin de la carrière. Elle examine l’application de la réglementation en la matière, dont notamment la mise en place des plans de personnel et leur pertinence en tant qu’outil de gestion. La Cour des comptes examine également divers processus du cycle du personnel : la sélection et le recrutement, la rémunération, la formation et l’évaluation, ainsi que l’application d’indicateurs de pilotage de la gestion des ressources humaines.

88Depuis 2007, une partie de son cahier d’observations annuel est consacrée à la gestion des ressources humaines au sein de l’administration fédérale, à savoir, un examen des évolutions de la fonction publique fédérale (effectif, pyramide des âges, …) et des pensions à charge de l’État fédéral, ainsi que les résultats de contrôles en la matière. En outre, les résultats d’audit thématiques en matière de gestion du personnel sont également publiés sous la forme de rapports spécifiques.

89De manière générale, ces audits permettent de conclure que, tant l’intervention du Selor (Bureau de sélection de l’administration) dans la sélection du personnel, que celle du SCDF (Service Central des Dépenses Fixes) dans le calcul et le paiement des rémunérations, apportent une plus-value et des garanties de qualité à ces deux processus.

90Par contre, des mesures de contrôle interne sont fréquemment recommandées en ce qui concerne les régimes de prestations supplémentaires ainsi qu’en ce qui concerne les diverses allocations et indemnités, dont la gestion est plus proche des bénéficiaires et se prête moins à un contrôle centralisé de légalité et de régularité.

91En ce qui concerne les plans de personnel, ils ne représentent pas encore l’instrument unique de programmation des besoins et la capacité de les utiliser en tant qu’instruments de gestion doit encore être démontrée.

92De même qu’en ce qui concerne l’autonomie budgétaire, l’autonomie des mandataires en matière de ressources humaines peine à se concrétiser. Différents facteurs peuvent expliquer cette situation : les règles du contrôle administratif et budgétaire n’ont pas été adaptées, l’enveloppe budgétaire est conçue pour l’ensemble d’un service public fédéral, le plan de personnel n’est pas l’unique instrument de définition des besoins, la concrétisation des budgets et des plans est gérée par les directeurs des services d’encadrement concernés selon la structure budgétaire, laquelle peut être différente de celle de l’organisation.

  • 23 Service public fédéral Finances – situation administrative et pécuniaire des agents et mise en œuvr (...)

93Ces constatations résultent notamment de deux audits récents, l’un relatif au SPF Finances, l’autre relatif au personnel des établissements pénitentiaires23.

94Idéalement, chaque année, le budget devrait traduire le plan de personnel annuel. Cette souhaitable harmonie nécessite toutefois que le plan soit approuvé au plus tard lors de l’élaboration du budget. Or, la lenteur et la lourdeur de la procédure d’approbation des plans aboutissent à une approbation tardive. La Cour des comptes a donc recommandé une révision de la procédure d’approbation des plans afin de renforcer leur articulation avec le budget annuel.

V. Nouvelles méthodes de contrôle

V.1. Cadre

95La création d’un nouveau cadre de contrôle s’inscrit dans l’objectif de la réforme qui était de donner plus d’autonomie aux mandataires dans l‘utilisation des moyens mis à leur disposition en vue de réaliser les objectifs assignés.

  • 24 Arrêté royal portant diverses dispositions concernant la mise en place des services publics fédérau (...)

96L’arrêté royal du 19 juillet 200124 avait créé au sein de chaque service public fédéral un comité d’audit et un service d’encadrement Audit interne.

  • 25 Arrêté royal relatif au système de contrôle interne au sein des services publics fédéraux.

97L’arrêté royal du 26 mai 200225 définissait le rôle et l’organisation du système de contrôle interne ainsi que les responsabilités y afférentes.

  • 26 The Committee of Sponsoring Organisations of the Treadway Commission.

98Le concept de contrôle interne mis en avant par cet arrêté était basé sur les recommandations d’un référentiel internationalement reconnu, le COSO26.

99Chaque service public fédéral et service public fédéral de programmation avait l’obligation de mettre en place des mécanismes de nature à garantir que les objectifs qui leur sont fixés seront atteints.

100Chaque conseil stratégique avait la responsabilité de fixer les niveaux de risques acceptables et de veiller à l’adéquation du système de contrôle interne.

101Le délai prévu pour la mise en œuvre de cet arrêté était de deux ans, soit la fin mai 2004.

  • 27 Arrêté royal relatif à l’audit interne au sein des services publics fédéraux.

102Enfin, un arrêté royal du 2 octobre 200227 réglait l’organisation des services d’encadrement Audit interne.

103Cette nouvelle architecture de maîtrise des activités avait pour corollaire une réforme du contrôle administratif et budgétaire visant à supprimer les contrôles a priori.

104Parallèlement, la création de services d’audit interne s’inscrivait également dans le cadre de la réforme de la comptabilité.

105La loi du 22 mai 2003 portant organisation du budget et de la comptabilité de l’État fédéral, dont l’objectif est d’inscrire la comptabilité budgétaire dans un système comptable en partie double conforme au système européen des comptes nationaux, prévoit en effet la mise en place d’une fonction d’audit interne (article 31 de la loi).

106Cette nouvelle comptabilité publique, dont la mise en œuvre a démarré en janvier 2009 avec cinq services publics fédéraux « pilotes » et qui devrait être d’application dès le 1er janvier 2012 à tous les services publics fédéraux et services publics fédéraux de programmation, au ministère de la Défense nationale et à la Police fédérale, se traduit notamment par la suppression du visa préalable des dépenses par la Cour des comptes.

107Pour le législateur, la suppression de cette intervention d’un organe relevant du pouvoir législatif afin de veiller à la légalité et à la régularité des dépenses publiques avait pour corollaire l’effectivité d’un système de contrôle interne et d’une fonction d’audit interne.

  • 28 Doc. parl., Chambre, DOC 50, 1872/001.
  • 29 Lettre de la Cour du 21 décembre 2001 adressée au Président de la Chambre des représentants.

108Comme souligné lors de la présentation du projet de loi modifiant la loi du 29 octobre 1846 relative à l’organisation de la Cour des comptes28, le visa préalable des dépenses par la Cour des comptes était remis en question depuis longtemps. Pour la Cour des comptes, la suppression du visa ne pouvait toutefois s’envisager sans l’instauration concomitante d’un contrôle interne systématique et efficace29.

  • 30 Doc. parl., Chambre, DOC 51, 0801/001.

109L’intérêt des parlementaires pour la mise en place d’une fonction d’audit interne dans le cadre de la réforme de la comptabilité publique a donné lieu à un échange de vues avec la Cour des comptes et le ministre du Budget, devant la sous-commission Cour des comptes de la Commission des Finances et du Budget de la Chambre des représentants, le 20 janvier 200430.

110Force était toutefois de constater que les conseils stratégiques, lesquels avaient la responsabilité de veiller au bon fonctionnement du système de contrôle interne, étaient rares et les authentiques comités d’audit inexistants. Une nouvelle impulsion était nécessaire.

  • 31 Ou contrôle unique, voir infra point 5.2.

111En approuvant la note Pour une maîtrise globale des risques au sein des SPF et des SPP, le conseil des ministres du 30 juin 2006 a posé les fondements d’une révision de l’architecture du contrôle et de l’audit internes. La simplification des règles du contrôle administratif et budgétaire était également amorcée en retentant le principe du single audit31.

  • 32 Arrêté royal relatif au système de contrôle interne dans certains services du pouvoir exécutif fédé (...)

112Cette approche a été traduite sur le plan réglementaire par trois arrêtés royaux pris le 17 août 200732, lesquels ont pour finalité de mettre en place un système de contrôle interne fiable, qui serait évalué sur la base d’activités d’audit interne fiables, sous la surveillance d’un comité d’audit central et indépendant.

113Les trois arrêtés sont intimement liés, en ce sens que l’audit interne a pour but d’évaluer et d’améliorer les systèmes de contrôle interne, tandis que le Comité d’audit doit veiller à l’indépendance et à l’efficacité de l’audit interne.

  • 33 Outre les services publics fédéraux, le ministère de la Défense nationale, la Régie des bâtiments, (...)

114Leur champ d’application concerne tous les services dont l’organisation et le fonctionnement peuvent être réglés par le Roi33.

115Ces arrêtés prévoient, en outre, une répartition plus claire des responsabilités et remplacent l’obligation faite à chaque service public fédéral de créer sa propre cellule d’audit interne par la mise en place du CAAF (Comité d’audit de l’Administration fédérale).

116Les niveaux de risques acceptables pour les objectifs politiques doivent être fixés par les ministres responsables, tandis que le dirigeant de chaque service public concerné fixe les niveaux de risques acceptables des objectifs opérationnels.

117L’article 7 de l’arrêté royal relatif au contrôle interne impose à chaque service public un rapportage annuel sur le fonctionnement du système.

  • 34 Organisation Internationale des Institutions Supérieures de Contrôle des Finances Publiques (www.in (...)

118Outre le COSO, il est également fait référence aux Lignes directrices de l’INTOSAI relatives aux normes de contrôle interne à promouvoir dans le secteur public34.

119L’obligation de disposer d’un service d’audit interne a été remplacée par celle d’organiser des activités d’audit interne, dont l’objectif est d’évaluer la fiabilité du système de contrôle interne. Ces activités doivent être confiées à des personnes ayant les compétences professionnelles requises, sans nécessairement appartenir au service public concerné.

120Ces activités d’audit interne peuvent donc être exercées, soit par un service spécifique permanent au service public concerné, soit par un service commun à plusieurs services, soit en recourant à un prestataire extérieur, qui peut être le service d’audit d’une institution publique ou un intervenant privé.

121Ainsi qu’antérieurement, une mission de support méthodologique en matière de contrôle et d’audit internes est attribuée au SPF Budget et Contrôle de la gestion.

122L’obligation de mettre en place des activités d’audit interne est liée à la constitution du CAAF. L’article 20 de l’arrêté royal portant création du CAAF prévoit en effet que dans les six mois de la première désignation des membres de ce comité, chaque dirigeant concerné lui adresse un rapport sur les structures et les mécanismes d’évaluation du contrôle interne existant au sein de son service public.

123Le ministre y joint ses commentaires éventuels ainsi que son plan d’organisation des activités d’audit interne. Ce rapport et ses compléments font ensuite l’objet d’un avis de l’Inspection des Finances et l’ensemble est transmis par le ministre au CAAF.

124L’article 21 du même arrêté prévoit que le CAAF adresse des préconisations à chaque ministre ainsi qu’au conseil des ministres en ce qui concerne les modalités d’organisation des activités d’audit interne, lesquels se prononcent dans les trois mois.

V.2. Commentaires de la Cour des comptes

  • 35 La nouvelle approche de contrôle de la Cour des comptes à la lumière de la réforme de la comptabili (...)

125Lors de sa première enquête sur la réforme Copernic réalisée en mai 2003, la Cour des comptes constatait qu’aucun responsable d’un service d’audit interne n’avait été désigné35.

126En novembre 2005, soit trois ans après les arrêtés de 2002, la Cour des comptes soulignait qu’aucun service d’audit interne répondant aux exigences de la réglementation n’avait encore été créé. Elle rappelait également qu’aucun arrêté royal adaptant le contrôle administratif et budgétaire à la nouvelle structure organisationnelle de l’administration fédérale et à la nouvelle philosophie de contrôle n’avait été pris.

127Lors de ces enquêtes, la Cour des comptes a notamment examiné si les objectifs de chaque service public fédéral avaient été clairement définis et les risques identifiés.

128La Cour des comptes a également examiné la désignation d’un responsable du service d’audit, la création d’un comité d’audit et l’élaboration d’une charte d’audit.

129De manière générale, les objectifs avaient été définis et des mesures de maîtrise des risques avaient été prises au sein des services publics fédéraux mais les systèmes de contrôle interne étaient généralement incomplets ou manquaient de systématisme.

  • 36 Réalisation d’un système de contrôle interne et d’activités d’audit interne – état de la mise en œu (...)

130En août 2008, la Cour des comptes a dressé un état d’avancement du contrôle interne et des activités d’audit interne36. Seul le SPP Intégration sociale déclarait avoir défini les niveaux de risques acceptables liés à ses objectifs politiques et opérationnels. Ce service public fédéral de programmation était également le seul à avoir rédigé un rapport sur le fonctionnement de son système de contrôle interne.

131Peu de services (six sur les vingt et un visés par la réglementation) organisaient des activités conformes à la réglementation, les structures étaient loin d’être mises en place et peu de personnes avaient été désignées.

132La Cour des comptes relevait une attitude plutôt attentiste à l’égard de la mise en œuvre des arrêtés royaux de 2007, au moins jusqu’à l’installation du CAAF.

133La Cour des comptes rappelait que cette situation était contraire à l’esprit de la suppression de son visa préalable des dépenses dans le cadre de la réforme de la comptabilité publique.

134Il faudra toutefois attendre le 21 février 2010 pour que les membres du CAAF soient désignés.

VI. Impact sur les méthodes de contrôle de la Cour des comptes

VI.1. Evolution des missions de la Cour des comptes

135La crise des finances publiques des années quatre-vingt et, en parallèle, les nouvelles exigences en matière de gestion publique, ont donné lieu à un développement de la mission d’information que la Cour des comptes exerce au profit du parlement, plus particulièrement à l’occasion de l’examen des budgets et des comptes.

136Dans le cadre de la modernisation de la gestion publique qui s’ensuit, l’administration, qui était centrée sur le respect des règles et des procédures, évolue vers des services publics davantage orientés en fonction des résultats à atteindre et de la satisfaction des clients.

137Par analogie, les méthodes et modalités du contrôle de la Cour des comptes ont également sensiblement évolué. Ce contrôle externe, qui était centré sur les processus de recettes et de dépenses, est davantage orienté sur les résultats et sur l’efficience.

138La loi du 10 mars 1998 a confié à la Cour des comptes la compétence de contrôler le bon emploi des deniers publics. Aux critères de légalité et de régularité qui caractérisaient ses contrôles, la Cour des comptes peut depuis lors ajouter l’économie, l’efficacité ou l’efficience.

139Cette nouvelle compétence doit s’exercer a posteriori, c’est-à-dire après que les décisions aient été prises, ne peut être associée au visa préalable des dépenses et ne peut porter sur l’opportunité (les objectifs poursuivis). Elle a pour finalité de permettre à la Cour des comptes d’éclairer le parlement sur la manière dont les services publics sont gérés et sur les mesures susceptibles d'améliorer cette gestion.

140Les travaux préparatoires de cette loi témoignent de la volonté des parlementaires d’être informés de la qualité de la gestion publique de manière indépendante du pouvoir exécutif. La loi ouvre d’ailleurs la possibilité, pour la Chambre des représentants, de demander à la Cour des comptes de procéder à des analyses de gestion au sein des entités soumises à son contrôle.

141Dans le cadre de la mise en œuvre de cette nouvelle compétence, la Cour des comptes réalise davantage des audits de services ou de processus, rompant ainsi avec l’audit strictement financier ou avec les interventions plus ponctuelles qui étaient liées au visa préalable des dépenses. Depuis 1998, les résultats de ces audits ont donné lieu à la publication de plus de nonante rapports spécifiques concernent l’administration fédérale.

VI.2. Nouvel environnement de contrôle et single audit

142Dans l’exercice de ses missions, la Cour des comptes adapte bien évidemment son organisation, ses plans et ses procédures en tenant compte de la nouvelle structure de l’administration fédérale, de la responsabilisation des mandataires ou la nouvelle politique du personnel. Pour un contrôleur externe, ce sont toutefois les nouvelles méthodes de contrôle voulues dans le cadre de la réforme Copernic qui devraient avoir l’impact le plus important.

143L’importance accordée par la réforme Copernic et par la réforme de la comptabilité de l’État au développement d’un système de contrôle et d’une fonction d’audit internes au sein de l’administration fédérale devrait en effet améliorer significativement la qualité de la gestion publique, la maîtrise des risques, la fiabilité des informations financières, comptables ou opérationnelles, ainsi que la préservation des actifs de l’État.

144Dès que ce système de contrôle et cette fonction d’audit internes seront effectivement et efficacement mis en œuvre, le contrôle externe organisé par la Cour des comptes pourra également gagner en efficacité et en efficience.

145La Cour des comptes est en effet confrontée aux limites des instruments de gestion, de pilotage et d’évaluation existant au sein des services publics. Faute d’objectifs clairement définis ou de données disponibles, plutôt que d’évaluer la mise en œuvre d’une politique publique, elle doit trop souvent limiter son intervention à un audit des réalisations des services publics ou des conditions d’efficacité des politiques publiques qu’ils sont chargés de mettre en œuvre.

146Afin de rendre un meilleur service à la collectivité, la Cour des comptes est favorable à une coopération avec les organes en charge de l’audit interne. Cette coopération a pour finalités de favoriser les partages d’expérience, mais aussi de permettre aux acteurs de l’audit interne de se conformer à leurs obligations légales envers la Cour des comptes.

147La loi du 22 mai 2003 portant organisation du budget et de la comptabilité de l’État fédéral prévoit en effet, en son article 31, que Les plans de travail de l’exécution de l’audit interne, ses constatations et ses recommandations, ainsi que les méthodologies utilisées sont communiqués sans délai au Ministre du Budget et à la Cour des comptes.

  • 37 Voir à ce sujet l’avis n° 2/2004 de la Cour des comptes des Communautés européennes sur le modèle d (...)

148Cette coopération s’inscrit dans la perspective du single audit, promu par la Cour des comptes européenne37, c’est-à-dire la mise en place d’un contrôle interne intégré et d’une fonction d’audit interne organisée de manière à ce que ses travaux puissent servir d’appui pour les organes de contrôle externe.

149L’intégration du contrôle interne doit alléger la charge imposée à l’entité contrôlée, tout en veillant à ce que tous les risques identifiés soient traités. Ainsi, par exemple, dans le cas où une personne morale bénéficie de plusieurs subventions émanant de divers services publics, un contrôle unique offrirait davantage de plus-value et un moindre coût que l’addition des contrôles partiels prévus par chaque intervenant.

150Pour la Cour des comptes européenne, dans la mesure où le système de contrôle interne et l’audit interne offrent des garanties suffisantes, le contrôleur externe peut à son tour alléger la charge que représentent ses contrôles en s’appuyant sur les travaux des intervenants antérieurs.

151Transposé à l’administration fédérale, ce modèle se traduit comme suit :

  • chaque service public met en place un système de contrôle interne conforme au cadre réglementaire et aux recommandations du CAAF, avec l’appui du SPF Budget et Contrôle de la gestion ;

  • chaque service public organise des activités d’audit interne afin d’évaluer et d’améliorer son système de contrôle interne, sous l’égide du CAAF ;

  • en tant que contrôleur externe, la Cour des comptes dimensionne ses activités en se basant sur la documentation du système de contrôle interne et les activités d’audit interne, après s’être assurée de la qualité de ce système et de ces activités, notamment au moyen des résultats de ses propres audits.

152Dans l’architecture institutionnelle belge, le single audit ne consiste donc pas à partager les activités d’audit entre la Cour des comptes et les services d’audit interne. En outre, afin de répondre aux attentes des parlementaires à son égard, la Cour des comptes continuera à publier des rapports dont le contenu résulte des contrôles qu’elle réalise en toute indépendance du pouvoir exécutif.

153Le défaut d’organisation d’une véritable fonction d’audit interne et l’absence de rationalisation des règles du contrôle administratif et budgétaire, tant dans le cadre de la réforme Copernic que dans celui de la modernisation de la comptabilité de l’État, font actuellement obstacle à la mise en place d’un contrôle interne intégré.

VII. Conclusions

154En tant que contrôleur externe de l’administration fédérale, la Cour des comptes est un observateur et non un acteur de la réforme. La qualité de l’organisation et de la gestion de l’administration fédérale est toutefois déterminante afin de dimensionner la nature et la portée de ses contrôles.

155En rendant publics les résultats de ses contrôles, la Cour des comptes fournit de nombreux éléments qui peuvent nourrir les réflexions et les débats. L’administration est la première bénéficiaire de nos missions et de nos recommandations, lesquelles sont autant que possible formulées de façon positive et orientées vers l’avenir.

156De manière générale, on doit constater que les réponses ministérielles à nos audits sont rarement assorties de plans d’action. Ce constat, qui peut être l’indice d’un défaut d’implication ministérielle dans la réforme administrative, est au centre du bilan que l’on peut dresser après dix années de réforme de l’administration fédérale.

157Les différentes enquêtes menées par la Cour des comptes indiquent que la réforme demeure inachevée, tant sur le plan des structures ministérielles qu’en ce qui concerne la responsabilisation du management ou l’exercice d’une fonction d’audit interne.

158Un des objectifs fondamentaux de la réforme, qui était d’impliquer davantage l’administration dans le cycle de la politique publique, dans le cadre d’une relation de confiance réciproque avec les ministres, semble avoir été rapidement abandonné, ainsi qu’en témoignent le fait que chaque service public fédéral peut relever de plus d’un ministre et le maintien de cabinets ministériels.

159En ce qui concerne la désignation, l’autonomie et la responsabilisation des mandataires, les objectifs initiaux de la réforme ne sont pas encore atteints. Les règles du contrôle administratif et budgétaire n’ont pas été adaptées, la contractualisation des relations avec les mandataires manque de transparence et nombre de fonctions prévues ne font l’objet d’aucune désignation.

160Malgré ces difficultés, les enquêtes de la Cour des comptes indiquent que les présidents et titulaires des plus hautes fonctions de management ont conduit des progrès significatifs au sein de chaque service public fédéral. Les objectifs ont été mieux définis, des analyses de risques ont été menées, des instruments de gestion ont été développés et des progrès ont été réalisés dans l’organisation d’un système de contrôle interne.

161Une implication ministérielle dans ces mesures est toutefois l’exception. Par ailleurs, la création de services d’audit interne ou l’organisation d’activités d’audit interne tardent à être concrétisées et le pilotage par le SPF Budget et Contrôle de la gestion reste faible.

162Je constate également qu’une attention insuffisante est portée à la réforme de la comptabilité de l’État. En témoigne le fait que la transition de services publics fédéraux, de la comptabilité budgétaire à une comptabilité publique en partie double, n’est ni précédée, ni accompagnée, d’une évaluation du système de contrôle interne ou de l’organisation d’une fonction d’audit interne.

163Une réforme de cette ampleur nécessitait sans doute un plan financier, un système de gestion du changement, un engagement de moyen terme et un leadership de la part des ministres auxquels ceux-ci n’étaient pas suffisamment sensibilisés ou préparés.

164Dix années après le lancement de cette importante réforme de l’administration fédérale, de nouvelles décisions paraissent nécessaires afin de renforcer la crédibilité et l’efficience de l’administration fédérale. L’attention portée au service public par les décideurs publics devrait se traduire prioritairement par l’organisation de la fonction d’audit interne.

165Il me paraît également nécessaire de clarifier la durée des mandats au regard de celle de la législature, les responsabilités respectives des ministres et des hauts fonctionnaires dans la gestion des services publics, ainsi que le rôle de ces derniers devant le parlement.

166Actuellement, la responsabilité ministérielle fait écran entre le parlement et les dirigeants de l’administration fédérale.

167D’une part, cette situation mobilise à l’excès les ministres, lesquels doivent rendre compte au parlement de tous les actes de l’administration, sans les amener à une plus grande implication dans le bon fonctionnement de celle-ci.

168D’autre part, l’importance des fonctions des présidents des services publics fédéraux justifierait que ceux-ci puissent répondre de leurs réalisations et de leurs actions devant le parlement.

169Le service à rendre au citoyen est au cœur de ces préoccupations.

170Outre la mise en place des structures et des moyens prévus, la qualité du service rendu pourrait être significativement améliorée si les différentes étapes du cycle d’une politique publique étaient étayées au moyen de données fiables, d’objectifs clairs et d’évaluations répondant à des critères élevés de qualité.

  • 38 Loi modifiant la loi du 5 mai 1997 relative à la coordination de la politique fédérale de développe (...)

171L’évaluation de certaines mesures est déjà prévue dans des législations spécifiques. Avec la loi du 30 juillet 201038, le législateur a posé le premier jalon d’un examen préalable et, le cas échéant, d’une évaluation d’impact a priori des avant-projets de loi, ainsi que des projets d’arrêté royal ou de décision du conseil des ministres.

172Dans le cadre de sa compétence de contrôle du bon emploi des deniers publics, la Cour des comptes promeut l’évaluation des politiques publiques, soit en s’assurant que les évaluations prévues sont effectivement réalisées, soit en évaluant la mise en œuvre des politiques publiques par les services soumis à son contrôle.

173Toute l’attention qu’un contrôleur externe peut manifester ne pourra jamais pallier le déficit d’attention portée à la qualité de la décision publique et à ses impacts. La contribution des acteurs et d’autres intervenants est nécessaire afin d’évaluer l’ensemble du cycle d’une politique publique.

174Des progrès significatifs ont déjà été accomplis dans le cadre de la réforme Copernic, plus particulièrement en ce qui concerne le management des services publics. L’affectation des ressources, la qualité des décisions et le service rendu aux citoyens pourraient être améliorés si les quelques obstacles qui subsistent étaient levés.

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Notes

1 Cette restructuration n’a cependant concerné ni le département de la Défense, ni la Police fédérale.

2 Arrêté royal du 7 novembre 2000 portant création et composition des organes communs à chaque service public fédéral.

3 La nouvelle approche de contrôle de la Cour des comptes à la lumière de la réforme de la comptabilité publique et du plan Copernic, 160e Cahier, pp. 58-74, L’évolution des réformes des services publics fédéraux, 161e Cahier, pp. 119-127 et La mise en œuvre de la réforme des services publics fédéraux, 162e Cahier, pp. 520-534. Disponibles sur www.courdescomptes.be

4 Arrêté royal du 7 novembre 2000 précité.

5 Arrêté royal portant diverses dispositions concernant la mise en place des services publics fédéraux et des services publics fédéraux de programmation.

6 Arrêté royal modifiant l’arrêté royal du 7 novembre 2000 précité et arrêté royal du 19 juillet 2001 relatif à l’installation des organes stratégiques des services publics fédéraux et relatif aux membres du personnel des services publics fédéraux désignés pour faire partie du cabinet d’un membre du Gouvernement ou d’un Collège d’une Communauté ou d’une Région.

7 Cour des comptes, 163e Cahier, pp.647-655

8 Le cabinet de la Défense nationale n’a pas été inclus car le Ministère de la défense nationale n’a pas été transformé en SPF.

9 La politique du personnel des organes stratégiques fédéraux et des secrétariats ministériel, rapport spécifique, janvier 2007. Disponible sur www.courdescomptes.be

10 Voir à ce sujet l’article 3, §1, de l’arrêté royal du 19 juillet 2001 précité.

11 Arrêté royal modifiant diverses dispositions relatives aux organes stratégiques des services publics fédéraux. Le Rapport au Roi de cet arrêté royal précise qu’il vise à répondre aux remarques et recommandations de la Cour des Comptes formulées dans son rapport du 6 décembre 2006 relatif à la politique du personnel des organes stratégiques et des secrétariats ministériels. 

12 Arrêté royal su 29 octobre 2001 relatif à la désignation et à l’exercice des fonctions de management dans les services publics fédéraux et les services publics fédéraux de programmation.

13 Arrêté royal du 2 octobre 2002 relatif à la désignation et à l’exercice des fonctions d’encadrement dans les services publics fédéraux.

14 Dont font partie les directeurs des services d’encadrement Personnel et Organisation, Budget et Contrôle de la gestion, Technologies de l’information et de la communication et le responsable du service d’audit interne.

15 Arrêté royal instituant un régime d’évaluation des titulaires des fonctions de management dans les services publics fédéraux et modifiant l’arrêté royal du 7 novembre 2000 portant création et composition des organes communs à chaque service public fédéral.

16 Voir également M. Göransson, La responsabilité des hauts fonctionnaires aux différents niveaux de pouvoir, CRISP, Courrier hebdomadaire 2056-2057.

17 Arrêté royal instituant un régime d'évaluation des titulaires des fonctions d'encadrement dans les services publics fédéraux et modifiant l'arrêté royal du 2 octobre 2002 relatif à l'audit interne au sein des services publics fédéraux.

18 Titulaires de mandat des pouvoirs publics fédéraux – plans de management, d’appui et opérationnels, 165e Cahier, pp. 470-480.

19 Utilisation de systèmes de mesure des prestations par les administrations centrales fédérales, 166e Cahier, pp. 621-651.

20 Dont le SPP Protection du consommateur.

21 Les membres du personnel concernés ont toutefois suivi une formation externe.

22 Les notions d’enveloppe et de plan de personnel pluriannuel ont été précisées par la circulaire n° 574 du 9 juillet 2007.

23 Service public fédéral Finances – situation administrative et pécuniaire des agents et mise en œuvre du plan de personnel, juillet 2008 et Établissements pénitentiaires, recrutement et rémunération du personnel, septembre 2010.

24 Arrêté royal portant diverses dispositions concernant la mise en place des services publics fédéraux et des services publics fédéraux de programmation.

25 Arrêté royal relatif au système de contrôle interne au sein des services publics fédéraux.

26 The Committee of Sponsoring Organisations of the Treadway Commission.

27 Arrêté royal relatif à l’audit interne au sein des services publics fédéraux.

28 Doc. parl., Chambre, DOC 50, 1872/001.

29 Lettre de la Cour du 21 décembre 2001 adressée au Président de la Chambre des représentants.

30 Doc. parl., Chambre, DOC 51, 0801/001.

31 Ou contrôle unique, voir infra point 5.2.

32 Arrêté royal relatif au système de contrôle interne dans certains services du pouvoir exécutif fédéral, arrêté royal relatif aux activités d’audit interne dans certains services du pouvoir exécutif fédéral et arrêté royal portant création du Comité d’audit de l’Administration fédérale.

33 Outre les services publics fédéraux, le ministère de la Défense nationale, la Régie des bâtiments, l’Agence fédérale d’accueil des demandeurs d’asile (Fedasil), l’Agence fédérale pour la sécurité de la chaîne alimentaire (Afsca), le Service des pensions du secteur public (SdPSP) et l’Agence fédérale des médicaments et produits de santé tombent également sous l’application des arrêtés du 17 août 2007.

34 Organisation Internationale des Institutions Supérieures de Contrôle des Finances Publiques (www.intosai.org).

35 La nouvelle approche de contrôle de la Cour des comptes à la lumière de la réforme de la comptabilité publique et du plan Copernic, 160e Cahier, pp. 59-78.

36 Réalisation d’un système de contrôle interne et d’activités d’audit interne – état de la mise en œuvre des trois arrêtés royaux du 17 août 2007, 165e Cahier, pp. 470-480.

37 Voir à ce sujet l’avis n° 2/2004 de la Cour des comptes des Communautés européennes sur le modèle de contrôle unique (single audit).

38 Loi modifiant la loi du 5 mai 1997 relative à la coordination de la politique fédérale de développement durable en ce qui concerne l'évaluation d'incidence des décisions sur le développement durable

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Pour citer cet article

Référence papier

Philippe Roland, « Dix ans de réforme de l’administration fédérale sous la loupe de la Cour des comptes », Pyramides, 20 | 2010, 235-264.

Référence électronique

Philippe Roland, « Dix ans de réforme de l’administration fédérale sous la loupe de la Cour des comptes », Pyramides [En ligne], 20 | 2010, mis en ligne le 15 février 2012, consulté le 18 août 2017. URL : http://pyramides.revues.org/778

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Auteur

Philippe Roland

Premier président de la Cour des comptes.

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Droits d’auteur

© Tous droits réservés

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