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La transformation de la Défense : une étape aboutie ?

Raymond Dory
p. 65-76

Résumé

De par sa situation géographique et son histoire, la Belgique n’a qu’en périodes exceptionnelles considéré la problématique « défense » comme prioritaire, voire vitale. La planification capacitaire en matière de défense reste un exercice difficile mais pourtant essentiel à la bonne marche de l’outil militaire, lequel pour sa part, se doit d’affronter les défis du moment et ceux du futur. Les plans stratégiques adoptés ces dix dernières années ont profondément modifié le profil opérationnel de la Défense. Ces choix politiques ont engagé et engagent le pays par rapport à ses partenaires et ses alliances de façon profonde et durable. Une réalisation ne fut-ce que partielle ou incomplète de ces plans a des conséquences très importantes sur la viabilité de l’outil militaire à court et moyen termes et ne peut que déclencher un nouveau cycle de planification stratégique. Les défis qui se posent actuellement à la Défense, que ce soit en matière de personnel ou d’investissements, méritent que les questions de fond soient abordées clairement afin que les choix qui engagent l’avenir soient faits en parfaite connaissance de cause.

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Texte intégral

  • 1 Comme l’indique encore un récent sondage d’opinion paru dans la Dernière Heure le 12 mars 2011 : 56 (...)

1Les questions liées à la Défense restent en Belgique un domaine périphérique, peu porteur en termes de visibilité politique. Elles sont, de la sorte, souvent traitées de façon non prioritaire par les décideurs politiques. Ce constat ne fait du reste que refléter une opinion publique peu intéressée par la chose militaire1. Ce phénomène n’est pas nouveau : il plonge aussi ses racines dans l’histoire d’un pays qui n’a jamais eu de grande tradition militaire comme on peut la rencontrer dans d’autres pays européens, même de taille équivalente à la Belgique. En somme, la Défense est plutôt considérée comme une nécessité – certains diraient un mal nécessaire – dans le cadre de nos obligations internationales.

2L’absence de perception d’une forme de menace directe et majeure par la population explique aussi ce désintérêt. En effet, les engagements sur les champs de bataille actuels sont perçus comme lointains, se font systématiquement sur un mode multinational et leur légitimité est parfois mise en doute par une partie de l’opinion publique.

  • 2 Le 21 mars 2011 en Commission Défense du Parlement, à l’unanimité moins une voix.

3Ce constat relativement pessimiste se double d’un paradoxe : la Défense n’a jamais été engagée aussi intensivement en opérations depuis la fin de la Guerre de Corée, en ex-Yougoslavie, Afghanistan, Liban, dans l’Océan Indien, récemment en Lybie2, et sans oublier nos très nombreuses contributions et engagements en Afrique sub-saharienne ou ailleurs, au profit de la communauté internationale.

4Cette situation montre clairement qu’un effort de défense doit continuer à être fait, ne fût-ce que dans le cadre de nos engagements internationaux et de la solidarité avec nos alliés et partenaires. Cet exercice ne s’improvise pas. Il exige une réflexion stratégique et une planification poussées.

I. La planification à la Défense

5Dans un Etat démocratique, l’outil militaire est par nature amené à répondre à l’environnement géostratégique du moment et, dans la mesure du possible, à s’adapter régulièrement à celui du futur. La prospective de défense permet d’esquisser un futur probable – bien que toujours fort aléatoire – laissant en théorie le temps aux capacités militaires actuelles de s’adapter, en vue des conditions opérationnelles futures.

6Des choix sont alors faits par les décideurs politiques qui vont, le plus souvent, profondément modeler le profil de la défense à venir.

7La planification de défense, quant à elle, est un exercice indispensable à cette mutation. En exprimant une vision à long terme, elle permet la convergence et la cohérence de tous les efforts à faire en vue d’atteindre les objectifs fixés.

8Toutefois, la réalisation ne fût-ce que partielle ou, plus brutalement, la non réalisation des objectifs préalablement fixés, pour quelque raison que ce soit, fragilise considérablement le processus et, dans des conditions récurrentes, finit par rendre caduque la bonne exécution du plan initial.

9Ce constat d’impossibilité, voire d’échec, mène le plus souvent à l’élaboration rapide d’un plan de contingences, qui n’est en fait que la remise en adéquation des moyens disponibles avec la réalité des besoins opérationnels à court terme.

10Cette remise à plat s’est faite l’an passé via le « Plan de Finalisation de la Transformation » qui s’efforce de remettre les structures en adéquation avec les moyens disponibles, qu’ils soient budgétaires, humains ou matériels.

11Ce plan n’est bien sûr qu’une étape corrective indispensable et ne peut être qu’une pierre de fondation d’un nouveau cycle de planification stratégique, une décision éminemment politique à prendre par le prochain exécutif.

II. Le Plan De Crem

12Sans entrer dans les détails de ce dernier plan de restructuration des forces armées, il est utile de se pencher sur ses grandes lignes directrices. Ce plan, présenté en Conseil des Ministres le 23 octobre 2009 et approuvé en janvier 2010 par le Gouvernement, s’articule autour de deux grands axes :

  • regroupement des personnels et matériels existants en unités complètes en mesure de s’entraîner et d’être engagées en opération avec leurs propres moyens tout en préservant au maximum les capacités annoncées dans les cadres de l’OTAN et de l’UE ;

  • simultanément, se défaire des infrastructures superflues et concentrer physiquement au maximum les capacités conservées afin de créer des économies d’échelle structurelles.

13Pourquoi un tel plan de contingences ?

14Le constat :

II.1. Le personnel

15Depuis plus d’une quinzaine d’années l’effectif des forces armées a été sans cesse revu à la baisse. La toute première restructuration du personnel s’est produite à la fin de la Guerre froide et a coïncidé avec la suspension du service militaire qui a conduit à une armée professionnalisée comptant 47500 fonctions, 5000 civils inclus. Il s’agissait d’une réduction majeure (pratiquement 50 % du total), sur un très court laps de temps et qui, de plus, est contemporaine du retour des forces belges d’Allemagne.

16En 2000, le « Plan stratégique pour les Forces armées belges 2000-2015 » prévoit une nouvelle organisation et un nombre de fonctions limité à 39500 à atteindre en 2015. Pour des raisons budgétaires, ce nombre est rapidement ramené à 37725, avec la même échéance. Nous étions alors en 2003 et la Défense comptait encore 44000 fonctions.

17A nouveau sous pression budgétaire, cet objectif à atteindre initialement en 2015 de 37725 est avancé à 2012.

18Mais la réalité dépasse les objectifs planifiés : en raison du succès des mesures de dégagement (prépension à cinq ans du terme légal) et de la limitation du recrutement – à nouveau pour des raisons budgétaires – un effectif de 34000 fonctions (dont 2000 civils) sera atteint dès 2012.

19Ces objectifs de décroissance de l’effectif, qui paraissent à première vue aisés à atteindre sans recourir à des dégagements forcés du personnel, cachent une réalité beaucoup plus inquiétante :

20sans mesures correctrices, toutes choses restant égales (un recrutement limité à 1500 personnes combiné aux départs naturels), l’effectif global continuera inexorablement sa chute pour se stabiliser dans quinze ans au-dessus des 21000 fonctions … ;

21des mesures énergiques sont donc à prendre dès à présent pour simplement assurer le maintien de l’enveloppe du personnel prévue dans le dernier plan.

II.2. Le budget

  • 3 Une clé de répartition prévoyant 50% du budget pour le personnel, 25% tant pour le fonctionnement ( (...)

22L’évolution budgétaire – le « nerf de la guerre » – au cours de la dernière décennie est tout aussi problématique que l’évolution du personnel. Dans le but de maintenir une structure qui compte 37.725 fonctions et en s’assurant d’un équilibre acceptable3 entre les dépenses de fonctionnement, d’investissements et de personnel, c’est d’un minimum de 3 milliards d’euros dont la Défense aurait dû disposer : cela n’a jamais été le cas.

23L’évolution en euros constants des moyens financiers alloués au département montre qu’en fait le budget n’a fait que décroître continuellement. Chaque année, la Défense a subi d’importantes coupures budgétaires et s’est vue également appliquer, à partir de 2007 et comme dans d’autres départements fédéraux, le principe de l’« ancre » qui revient en fait à une autre forme de réduction – mécanique dans ce cas-ci – des moyens financiers.

24Une autre manière de visualiser cette importante décroissance du budget Défense est de mettre en perspective l’ambition annoncée dans les différents plans stratégiques qui se sont succédés depuis 2000 et la réalité budgétaire constatée (avec ou hors ventes), le tout autour d’un axe à francs belges 2000 constants (100 Milliards de BEF correspondant au budget de la Défense de l’époque).

II.3. L’infrastructure

25Le patrimoine immobilier de la Défense (casernes, terrains d’exercice et autres bâtiments) n’a pas décru au même rythme que le personnel. L’écart entre les infrastructures disponibles et le personnel existant est devenu tel que le coût d’entretien de ce patrimoine sous-utilisé était devenu une charge prohibitive. Une rationalisation de toutes ces installations via un regroupement des unités sur un nombre plus réduit d’implantations était devenue incontournable.

26En d’autres mots, cette restructuration permet de conserver des unités plus robustes, concentrées mais moins nombreuses tout en réalisant le patrimoine immobilier excédentaire.

III. L’impact du plan sur les matériels majeurs

27Cette réorganisation a bien sûr un impact direct sur les matériels majeurs ou systèmes d’armes :

Retrait d’emploi :
Chars « Leopard » : - 21
Véhicules blindés AIFV : - 134
Véhicules blindés M113 : - 175
F16 : - 6
Hélicoptères A109 : - 7
Chasseur de mines : - 1
Introduction du nouveau matériel 2010-2013 :
Véhicules médians AIV : 138
Véhicules légers MPPV : 220
Hélicoptères NH 90 : 8

28La Composante Terre procède au retrait d’emploi d’environ 330 véhicules chenillés, dont 21 des 53 chars « Leopard » restants ainsi que de tous les autres véhicules blindés. Ce système d’armes ne pourra de toute façon être conservé après 2013 en raison de l’obsolescence de l’appui logistique (char de combat principal des années septante). Son maintien actuel garantit simplement le maintien de l’expertise et de l’entraînement pendant la phase transitoire.

29Les autres Composantes voient également leurs capacités plus légèrement réduites.

30En matière de rééquipement, la Composante Terre vit une situation quasiment existentielle. Le plan étant basé sur l’introduction du nouveau matériel (dont la commande initiale est en cours de livraison mais dont les tranches optionnelles n’ont pas été à ce jour engagées contractuellement par le Gouvernement), la viabilité même des unités terrestres restructurées, c’est-à-dire complètes tant en personnel qu’en matériel et en mesure d’être engagées en opérations avec leurs capacités propres, risque d’être caduque.

31Le tableau synthèse ci-dessous donne un bon aperçu de l’importante réduction sur une décennie des systèmes d’armes majeurs dotant les capacités opérationnelles des forces armées :

32Ce tableau mène à quelques commentaires :

    • 4 Notamment en matière de puissance de feu à partir du sol, tirs directs et indirects (chars et artil (...)

    s’il est évident que la situation en 2000 reflétait encore un héritage matériel post-Guerre froide qui n’était plus adapté au nouveau contexte géostratégique, les décisions prises dans les différents plans ont considérablement changé le profil opérationnel4 de la Défense et son niveau d’ambition ;

    • 5 Le nombre restreint de nouveaux matériels majeurs actuellement disponible est engagé en priorité en (...)

    parmi toutes les Composantes, c’est la Composante Terre qui voit ses capacités les plus réduites mais aussi les plus dépendantes de l’investissement dans les tranches optionnelles. On se rend compte ici que cette non décision conduit inéluctablement à des unités à moitié équipées5, pour ne pas dire sans matériel organique.

IV. Les enjeux

33A l’analyse des lignes de force du Plan de la Transformation, nous sommes face à une solution qui promeut l’équilibre mais qui s’est surtout faite sous contrainte. Il s’agit bien ici d’un plan de contingences.

34Trois domaines clés du développement capacitaire de la Défense sont confrontés à des défis essentiels :

  • en matière de stabilisation du personnel, des mesures urgentes, pour garantir sur le long terme l’effectif indispensable à la poursuite de notre effort de défense, sont indispensables ;

  • en matière budgétaire, une stabilisation s’impose afin de mettre en adéquation le niveau d’ambition souhaité et les moyens financiers y afférents ;

  • enfin, corollaire du point précédent, les tranches sur les matériels majeurs qui doivent achever d’équiper les forces armées, principalement pour la Composante Terre, devraient être engagées au plus vite.

35Ne pas y apporter de réponse conduira inéluctablement à la poursuite de l’érosion de nos capacités opérationnelles, alors que, comme déjà dit plus haut, elles n’ont jamais été aussi sollicitées que ces dernières années.

36Mais, au-delà des engagements actuels de la Belgique dans le cadre de ses accords sécuritaires internationaux, des questions existentielles pour la Défense se doivent de trouver une réponse : quel est le niveau d’ambition réel que la Belgique est prête à assumer sur la scène sécuritaire internationale ? Corollairement, à quel effort de défense est-elle disposée à consentir ? Quels types de missions la Belgique s’engage-t-elle à assumer ? Dans quelles niches d’excellence la Belgique souhaite-t-elle matérialiser sa contribution capacitaire ? Cet effort est à traduire en capacités opérationnelles qui, elles-mêmes, renvoient à des besoins en personnel, matériel et infrastructures. Enfin, quelles pourraient être les conséquences de la poursuite du lent processus d’érosion capacitaire constaté actuellement et quels sont les remèdes possibles ?

37Ces questions devraient trouver une réponse dans un nouveau cycle de planification stratégique qui devrait s’inscrire au préalable dans une réflexion plus large qui impliquerait la Nation via le Parlement : c’est en effet à ce niveau de la représentation nationale que les grandes options doivent s’esquisser.

38Les problèmes de sécurité et défense sont essentiels et concernent l’ensemble des citoyens. Occulter ou simplement négliger ces questions ne pourrait conduire qu’à une aggravation de certains maux et ne ferait que retarder une prise de décision plus douloureuse encore. L’avenir de notre outil de sécurité et défense est en jeu.

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Notes

1 Comme l’indique encore un récent sondage d’opinion paru dans la Dernière Heure le 12 mars 2011 : 56% des personnes interrogées se réjouissent que la Belgique soit le pays de l’OTAN qui dépense le moins pour son rééquipement en matériel militaire.

2 Le 21 mars 2011 en Commission Défense du Parlement, à l’unanimité moins une voix.

3 Une clé de répartition prévoyant 50% du budget pour le personnel, 25% tant pour le fonctionnement (opérations comprises) que pour les investissements est reconnue comme standard tant dans les cénacles de l’OTAN que de l’UE. La Défense atteint 60% pour ses dépenses de personnel dans les budgets réellement alloués ces dernières années.

4 Notamment en matière de puissance de feu à partir du sol, tirs directs et indirects (chars et artillerie).

5 Le nombre restreint de nouveaux matériels majeurs actuellement disponible est engagé en priorité en théâtre opérationnel et y subit une usure « anormale » en termes de maintenance. Il en résulte que l’espérance de vie de ce matériel majeur n’a plus rien de comparable avec celle des systèmes d’armes de la Guerre froide. Ils devront être remplacés rapidement.

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Pour citer cet article

Référence papier

Raymond Dory, « La transformation de la Défense : une étape aboutie ?  », Pyramides, 21 | 2012, 65-76.

Référence électronique

Raymond Dory, « La transformation de la Défense : une étape aboutie ?  », Pyramides [En ligne], 21 | 2012, mis en ligne le 16 février 2012, consulté le 20 avril 2014. URL : http://pyramides.revues.org/785

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Auteur

Raymond Dory

Colonel breveté d’état-major, Directeur du centre d’études de sécurité et défense de l’IRSD.

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Droits d’auteur

© Tous droits réservés

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