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Les « vétérans », une expression de la reconnaissance nationale

Michel Jaupart
p. 193-212

Résumé

En 2003, dans le souci de prendre en compte les conséquences physique, psychologiques et sociales des engagements multiples du personnel de la Défense dans des opérations de maintien ou de rétablissement de la paix ou humanitaires armées, le législateur a adopté un statut reconnaissant à ces personnes le statut de vétéran. Si les opérations qui donnent le droit à ce statut sont définies, il n'en est pas de même des mesures sociales qui doivent l'accompagner et qui à ce jour n'ont jamais été adoptées. Le présent article fait le point de la situation et propose quelques possibles explications ainsi que des pistes de réflexions pour le futur.

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Texte intégral

Introduction

1Dès les derniers temps de la République, Rome a ressenti le besoin d’assurer une forme de sécurité sociale à ses anciens combattants, ses « vétérans » en leur garantissant, à la fin de leurs quinze ans de service, l’attribution de quelques hectares de terre dans les territoires nouvellement conquis.

2Même si le souci social n’était pas l’unique motivation de cette politique – on entendait également assurer le peuplement des territoires occupés par des gens capables d’en assurer la défense et d’y maintenir l’emprise de Rome – il n’en était pas moins très réel. Ce souci répondait à une nécessité : nourrir les vétérans, elle même conséquence du fait que l’exercice de l’action armée était passé des mains de citoyens/paysans de la Cité mobilisés pour de courtes campagnes saisonnières (comme c’était le cas dans les cités grecques trois siècles plus tôt) entre celles de professionnels, recrutés pour de longues durées.

3Plus de 2000 ans plus tard, la politique de reconnaissance nationale mise en place par le législateur au profit des invalides de guerre, des anciens combattants, des victimes de guerre et plus récemment des vétérans, s’inscrit mutatis mutandis dans la même logique.

4Cela étant et même si les premières ébauches de réglementations en faveur des vétérans datent de 2003, si un « statut » leur a été conféré par la loi et qu’un service public – l’Institut des vétérans – Institut national des invalides de guerre, anciens combattants et victimes de guerre – a été chargé de les aider, nous montrerons que cette louable initiative n’a pas été conduite à son terme et que le statut de vétéran ressemble hélas fort à une coquille vide.

5Nous essayerons de comprendre pourquoi et de tracer quelques perspectives pour le futur.

I. Qu’est-ce que la reconnaissance nationale ?

I.1. Définitions

6Dès la fin du premier conflit mondial, la Belgique a tenu à reconnaître les sacrifices consentis par ses citoyens en mettant en œuvre un ensemble de mesures à caractère social visant parfois à réparer les dommages subis mais toujours à exprimer la reconnaissance de l’Etat à ceux qui l’avaient bien servi.

  • 1 Cf. infra.

7Reprise sous l’appellation générale de « reconnaissance nationale », cette manifestation de solidarité a été mise en œuvre par une série d’administrations1 et de structures publiques et ce, dès 1919.

8Elément important, il faut relever qu’il s’agit d’un acte discrétionnaire et de solidarité qui n’est pas lié à une quelconque reconnaissance de responsabilité de l’Etat dans les éventuels dommages subis ou dans le temps passé sous les drapeaux ou dans une situation juridique particulière, du fait de la guerre ou de la politique imposée par les circonstances ou par les autorités occupantes.

9Dans ce contexte, il est peut être utile de rappeler brièvement et très schématiquement le sens de quelques termes utilisés régulièrement dans le secteur :

  • invalide de guerre : personne atteinte d'une incapacité permanente en conséquence de faits de guerre ;

  • statuts militaires : statuts de reconnaissance nationale octroyés à des personnes ayant combattu et assimilés (Militaires, Forces belges de Grande-Bretagne, Résistants armés, Volontaires de guerre, Force publique mobilisée, Prisonniers de guerre, ...) ;

  • statuts civils : statuts de reconnaissance nationale octroyés à des personnes civiles, soit pour des faits de résistance, soit pour des souffrances subies (Déportés, Réfractaires, Résistants par la presse clandestine, Résistants civils, Victimes des déportations raciales, ...) ;

  • vétéran : tout membre du personnel de la Défense ayant participé aux opérations de maintien de la paix ou humanitaires décidées par le Gouvernement belge ou dans le cadre de l’ONU, de l’OTAN et de l’UE ;

  • pension de guerre : allocation allouée par les autorités belges, dans le cadre de la reconnaissance nationale, en compensation d'une invalidité liée à la guerre ;

  • rente de guerre : allocation allouée par les autorités belges, dans le cadre de la reconnaissance nationale, en fonction du nombre de mois dans le statut auquel le bénéficiaire peut prétendre (actuellement ca 57€/an/par six mois dans le statut qui ouvre le droit à la rente) ;

  • gratuité des soins de santé : tous les invalides de guerre bénéficient de la gratuité des soins de santé ;

  • prise en charge du ticket modérateur des soins de santé : toute personne titulaire d'au moins six mois dans un ou plusieurs statuts de reconnaissance nationale bénéficie de la prise en charge du ticket modérateur des soins de santé.

I.2. Les deux guerres mondiales et la guerre de Corée – les 19 statuts

10Dans l’enthousiasme de la fin de la Première guerre mondiale et sur la base des engagements du Roi Albert 1er à l’égard de ses soldats considérés comme : « … les premiers créanciers de la Nation … », l’Œuvre nationale des Orphelins de la guerre (ONOG) et l’Œuvre nationale des Invalides de Guerre (ONIG) étaient créées dès 1919.

11Vingt ans plus tard, en 1938, était créée l’Œuvre nationale des Anciens Combattants, Déportés et Prisonniers politiques (ONAC).

12En tout, 18 catégories de personnes, regroupées dans ce que l’on appelle des « statuts de la guerre 1914 – 1918 » tels que : invalides de guerre militaires et civils, anciens combattants, prisonniers de guerre, déportés, prisonniers politiques, résistants et veuves et orphelins, se sont vu reconnaître une série d’avantages sociaux, principalement dans le domaine des soins de santé et des pensions et rentes de guerre.

13Le second conflit mondial a évidemment donné lieu à la reconnaissance d’une nouvelle série de statuts – 19 au total – regroupant globalement les personnes ayant partagé des expériences de guerre similaires à celles vécues par les protagonistes du conflit précédent.

14Ces statuts ont encore été complétés après la guerre de Corée pour les volontaires du Corps expéditionnaire pour la Corée, bénéficiaires d’une pension de réparation et, plus tard, pour les victimes des faits survenus au Congo, au Rwanda et au Burundi et plus généralement, pour tous les membres du personnel militaire invalides suite à des opérations décidées par le Gouvernement ou par le Conseil de Sécurité des Nations Unies.

15En termes structurels, les trois organismes évoqués ci-avant ont été fusionnés par la loi du 8 août 1981 portant création de l’Institut national des invalides de guerre, anciens combattants et victimes de guerre ainsi que du Conseil supérieur des invalides de guerre, anciens combattants et victimes de guerre.

  • 2 Appellation générique donnée aux personnes bénéficiant des interventions de l’IV-INIG.

16Ce dernier deviendra, en 2003, l’Institut des vétérans – Institut national des invalides de guerre, anciens combattants et victimes de guerre (IV-INIG et ci-après l’Institut) qui intègre dans ses ressortissants2 les militaires reconnus comme vétérans et sera dès lors, de lege, soumis à la tutelle du Ministre de la Défense.

I.3. Éléments chiffrés

  • 3 SPF Finances, Rapport annuel de la Caisse Nationale des Pensions de la Guerre, 2009.

17Même si le nombre des bénéficiaires de la reconnaissance nationale est – âge aidant – en perpétuelle diminution, il n’en reste pas moins toujours important et représentait encore au 31 décembre 2009 un budget pour les rentes et pensions de guerre de 198.853.403,77 € pour un total de 573 bénéficiaires en conséquence de la guerre de 1914 – 1918 et 99.853 bénéficiaires en conséquence de la guerre de 1940 -1945.3

  • 4 Cf. infra.

18Il y a lieu d’ajouter à ce total environ 28.000 vétérans potentiels dont 16.000 ont déjà obtenu le statut et le titre honorifique4.

I.4. Organisation administrative du secteur, place et missions de l’Institut des vétérans – Institut national des invalides de guerre, anciens combattants et victimes de guerre

19Résultat d'un processus hérité de l'immédiat après Seconde Guerre mondiale, la mise en œuvre de la politique en faveur des victimes de guerre est répartie en une série d'administrations compétentes pour certains aspects de cette politique.

20Sans entrer dans les détails, voici une liste non exhaustive des administrations considérées :

  • la Défense – DG-HR A/N : pour ce qui concerne l'attribution des statuts militaires et des distinctions honorifiques y afférentes ;

  • le Service des Victimes de la guerre : pour ce qui concerne l'attribution des statuts civils, l'attribution des rentes et pensions de guerre pour ces catégories et la conservation de la documentation scientifique sur les crimes nazis, la répression et la déportation ;

  • le Service des Pensions du Secteur public : pour l'attribution des rentes et pensions de guerre pour les statuts militaires ;

  • l'Office médico-légal : pour la fixation des taux d'invalidité des invalides de guerre ;

  • l'Institut des vétérans – Institut national des invalides de guerre, anciens combattants et victimes de guerre : pour le paiement des soins de santé aux invalides et aux bénéficiaires de la prise en charge du ticket modérateur des soins de santé, pour l'assistance sociale, pour l'action d'information de la jeunesse « Mémoire et citoyenneté » et enfin pour l'attribution des distinctions honorifiques aux bénéficiaires de statuts civils.

II. Qu’est ce que le statut de « Vétéran » ?

II.1. Définition et dispositif juridique

21Le statut de « Vétéran » est créé par la loi du 4 avril 2003 accordant le titre honorifique de vétéran à certains membres du personnel du département de la Défense, laquelle dispose :

« Art. 2 : sont vétérans, les membres et les anciens membres du personnel du département de la Défense qui ont participé aux opérations déterminées par le Roi.

Art. 3 : portent le titre honorifique de vétérans, les vétérans qui répondent aux conditions fixées par le Roi.

Ce titre honorifique ne donne pas droit à des avantages statutaires, sociaux, pécuniaires et fiscaux supplémentaires ».

22D’emblée, il est clair que le texte distingue d’une part (Art. 2) le fait d’être vétéran et de bénéficier des avantages éventuels liés à cette qualité et, d’autre part, du droit de porter le titre honorifique de vétéran (Art. 3).

  • 5 NB : le texte est adopté à l’unanimité.
  • 6 Souligné par nous.
  • 7 Rappelons que la reconnaissance nationale est un acte discrétionnaire de l’Etat et n’est PAS une ré (...)

23Ce distinguo trouve sa source dans le souci du législateur5 de garantir que tous6 les vétérans bénéficient bien – dans le cadre de la reconnaissance nationale7 – des avantages éventuels liés à cette qualité, mais que seuls les vétérans dont le comportement aura été irréprochable pourront porter le titre honorifique afférent.

  • 8 Rapport fait au nom de la Commission de la Défense nationale par Mme Josée Lejeune sur la Propositi (...)

24Il est intéressant de relever que le rapport de la Commission de la Défense nationale qui examine la proposition de loi précise que : « … la proposition de loi s’inscrit … dans le cadre d’un certain nombre d’initiatives qui visent à mieux encadrer sur le plan moral, social, médical et psychologique les militaires envoyés en mission à l’étranger ... »8. C’est dire si la Commission était consciente des enjeux.

25Une autre loi du 4 avril 2003 portant modification de la loi du 8 août 1981 portant création de l’Institut national des invalides de guerre, anciens combattants et victimes de guerre ainsi que du Conseil supérieur des invalides de guerre, anciens combattants et victimes de guerre et créant l’Institut des vétérans dispose :

  • 9 NDLR : celle du 8 août 1981 portant création de l’Institut national des invalides de guerre, ancien (...)

« Art. 5 : l’article 4 de la même loi9 est complété par un 7 bis. 2., rédigé comme suit :

7 bis. 2. : les vétérans au sens de l’article 2 de la loi du 4 avril 2003 accordant le titre honorifique de vétéran à certains membres du personnel du département de la Défense ».

26Ipso facto, les vétérans reconnus deviennent ainsi ressortissants de l’Institut et bénéficient dès lors des dispositions de l’article 3 de sa loi organique qui dispose que : « L’Institut national accorde une assistance tant matérielle que morale aux invalides de guerre, anciens combattants et victimes de guerre énumérés à l’article 4, dans toutes les circonstances de la vie qu’ils rencontrent. (…) ».

27NB : Pour que les choses soient claires, il y a lieu ici de souligner que le remboursement des soins de santé (complet ou ticket modérateur seul) ne découle pas de cet article 3 de la loi organique de l’Institut mais bien de dispositions et statuts spécifiques propres aux invalides de guerre ou aux différents statuts de guerre.

28A ce stade, il est important de souligner que le dispositif mis en place intègre les vétérans dans l’article 4. 7. de la loi organique de l’Institut, c’est-à-dire dans la catégorie spécifique des « Invalides de guerre ».

29Même s’il n’est pas certain que le législateur ait pris toute la mesure des implications de cette disposition, elle a néanmoins pour conséquence que tout vétéran qui obtiendrait une pension de réparation en conséquence d’une invalidité permanente partielle égale ou supérieure à 10 %, bénéficie automatiquement de la prise en charge de la totalité des soins de santé à charge du budget de l’Institut.

II.2. Les opérations qui ouvrent le droit au statut de vétéran

30Dès la mi-2004, un Groupe de travail rassemblant des membres du Conseil d’administration et du personnel de l’Institut ainsi que des représentants de la Défense et de l’Office Central d’Action sociale et culturelle au profit des Militaires et de leurs Familles (OCASC) se réunit pour préparer les arrêtés royaux et ministériels nécessaires à la mise en œuvre du statut et pour préparer les propositions d’avantages matériels à accorder aux vétérans.

31Ce groupe de travail sera successivement présidé par la Baronne A. Helsmortel-Pecher, Présidente du Conseil d’administration de l’Institut et par le Général-Major Ph. Martin, Administrateur de l’Institut.

32En ce qui concerne la liste des missions ouvrant le droit à l’attribution du statut de vétéran, le Ministre de la Défense prend, le 12 octobre 2006, un arrêté royal déterminant les opérations auxquelles les membres et anciens membres du personnel du département de la Défense doivent avoir participé pour être vétéran et les conditions pour l’octroi du titre honorifique de vétéran.

33Pour autant que de besoin, il est intéressant de relever que l’arrêté confirme le dispositif de la loi et distingue bien le fait « d’être vétéran » (statut) de l’octroi du « titre honorifique de vétéran ».

34Le dispositif s’organise autour de deux articles principaux :

« Art. 1er : sont vétérans et peuvent porter le titre honorifique de vétéran, les membres et les anciens membres du personnel du département de la Défense qui :

1° en exécution d’une décision du Gouvernement belge, ont participé, en dehors du territoire du Royaume, à, au moins une des missions ou opérations suivantes :

les opérations humanitaires armées fixées dans l’arrêté royal du 11 septembre 1987 portant création d’une Médaille commémorative des opérations humanitaires armées ;

les opérations et missions fixées dans l’arrêté du 29 juin 1994 fixant les missions et opérations qui sont prises en considération pour l’octroi de la médaille commémorative pour missions ou opérations à l’étranger ;

l’opération Octopus du 21 septembre 1987 jusqu’au 1er juillet 1988 inclus ;

l’opération Southern Breeze du 13 août 1990 jusqu’au 19 août 1991 inclus ;

2° ont introduit une demande et qui démontrent leur participation à au moins une des missions ou opérations visées au 1°.

Art. 2 : sont vétérans et peuvent porter le titre honorifique de vétéran, les membres et les anciens membres du personnel du département de la Défense qui :

1° ont, en exécution d’une décision du Gouvernement belge ou du Ministre de la Défense, participé en dehors du territoire du Royaume à au moins une mission ou opération non reprise dans l’article 1er, mais qui a été exécutée dans des conditions pendant lesquelles des risques pour la santé ou la sécurité ont effectivement été encourus ;

2° ont introduit une demande et qui démontrent leur participation à au moins une des missions ou opérations visées au 1°.

Les demandes sont soumises à l’accord du ministre de la Défense après avis d’une commission dont il fixe la composition ».

En clair, l’article 1er énonce les opérations « officielles », l’article 2 des opérations, soit non documentées ou « oubliées ».

35Concrètement, environ 190 opérations ouvrent le droit au statut de vétéran et concernent des pays aussi divers que l’ex-Yougoslavie, le Congo, le Rwanda, la Somalie, le Liban, l’Afghanistan …

36La Commission évoquée à l’article 2, 2° a été créée par un arrêté ministériel du 12 octobre 2006 exécutant l’arrêté royal du 12 octobre 2006 déterminant les opérations auxquelles les membres et anciens membres du personnel du département de la Défense doivent avoir participé pour être vétéran et les conditions pour l’octroi du titre honorifique de vétéran.

37Outre la création de la Commission chargée de déterminer les opérations ouvrant le droit au statut de vétéran, l’arrêté définit aussi le document-type que le membre du personnel doit introduire pour demander sa reconnaissance comme vétéran.

II.3. Avantages liés au statut de vétéran et incohérence réglementaire

II.3.1. Remboursement des soins de santé

38Le Groupe de travail évoqué supra s’est réuni a de nombreuses reprises et a examiné les « best practices » rencontrées chez les partenaires de la Belgique dans l’Union européenne et dans l’OTAN.

39Son travail s’est conclu par un briefing au Ministre de la Défense, le 21 juin 2006. Ce briefing est enrichi d’une présentation des travaux du Major B.E.M. J.P. Nocart qui donnent un aperçu prospectif des chiffres des bénéficiaires potentiels et du coût de diverses mesures et ce, en fonction de différents scénarios.

40En conclusion, le Ministre de la Défense décide de l’attribution du ticket modérateur et d’une assurance hospitalisation à charge de l’Institut aux vétérans titulaires de douze mois de participation à des missions ouvrant le droit au statut de vétéran.

41En vertu de cette décision, le Général-Major Martin adresse au Ministre, le 17 août 2006, des projets de textes destinés à exécuter sa décision du 21 juin 2006.

42Les textes ne pourront être adoptés avant la fin de la législature et resteront lettre morte.

43Au cours de la législature 2007-2010, la problématique des vétérans va susciter une série d’initiatives parlementaires : 

  • une proposition de loi modifiant la loi du 10 avril 2003 accordant le titre honorifique de vétéran à certains membres du personnel du département de la Défense en ce qui concerne l’octroi d’une assistance matérielle, déposée par le Sénateur Philippe Monfils et consort le 24 octobre 2007 ;

  • une proposition de loi modifiant la loi du 10 avril 2003 accordant le titre honorifique de vétéran à certains membres du personnel du département de la Défense en ce qui concerne l’octroi d’une assistance matérielle, déposée par le Député David Geerts et consort le 9 juillet 2007 ;

  • un amendement modifiant complètement la proposition précédente, déposé par le Député André Flahaut le 23 janvier 2009.

  • 10 Cf. supra, c’est l’article qui prévoit l’attribution du « titre honorifique de vétéran » et qui n’a (...)

44Le premier texte, qui prévoyait une modification de l’article 310 de la loi du 10 avril 2003 accordant le titre honorifique de vétéran à certains membres du personnel du département de la Défense en ce qui concerne l’octroi d’une assistance matérielle a été examiné en Commission au Sénat et renvoyé pour avis au service juridique du Sénat.

45Cet avis du 30 juin 2008 est très intéressant.

  • 11 Des affirmations contraires ont en effet été plus d’une fois avancées par les autorités de tutelle (...)

46En effet, pour autant que de besoin11, ce texte affirme, en son point 1.2. , que les vétérans, introduits dans le dispositif de la loi du 8 août 1981 portant création de l’Institut, sont bel et bien des ressortissants de l’Institut, bénéficiant des avantages dont ils peuvent disposer à charge de l’Institut et ce, sans qu’il soit besoin d’une quelconque modification de la loi et qu’en l’occurrence, la proposition n’a pas lieu d’être examinée plus avant.

  • 12 Cf. supra, c’est l’article qui introduit les vétérans dans l’article 4 de la loi du 8 août 1981 et (...)

47C’est sans doute à la lumière de cet avis que la proposition n° 3 a été introduite comme amendement à la proposition n° 2 (laquelle est identique à – et donc aussi erronée que – la proposition n° 1) et prévoit clairement une modification de l’article 212 de la loi du 10 avril 2003 accordant le titre honorifique de vétéran à certains membres du personnel du département de la Défense en accordant aux vétérans titulaires de six mois de mission ouvrant le droit au statut de vétéran une invalidité forfaitaire (théorique) de 10 %, suffisante pour ouvrir le droit au remboursement intégral des soins de santé.

48Aucun de ces textes ne sera adopté.

49Parallèlement, le Ministre de la Défense a chargé ses services de préparer les modifications législatives nécessaires pour permettre le déblocage de ce dossier.

50Un texte a ainsi été préparé qui, d’une part, toilette la loi du 8 août 1981 pour corriger certains de ces aspects actuels (notamment l’inclusion des vétérans dans la catégorie des invalides de guerre de la Deuxième guerre mondiale) et pour accorder aux vétérans ayant participé à six mois de missions ouvrant le droit au statut de vétéran, le remboursement du ticket modérateur des soins de santé et une assurance hospitalisation à charge de l’Institut.

51Considérant que la mesure ne serait destinée qu’aux vétérans ayant quitté la Défense et que ceux-ci sont approximativement au nombre de 3.000, le budget nécessaire à la mise en œuvre de cette mesure, si on considère que le remboursement du ticket modérateur des soins de santé coûte environ 260 € par personne et par an, a été évalué à approximativement un million d’euros.

52Sa croissance est estimée à 10 % par an.

53Ce texte a été concerté officieusement avec l’Institut qui a pu corriger certaines erreurs factuelles et a été présenté au Ministre par les services de la Défense.

54Le projet n’a finalement jamais été déposé à la Chambre avant sa dissolution.

II.3.2. Droit à l’action sociale

55Comme cela a été précisé plus haut, tous les ressortissants de l’Institut – donc aussi les vétérans – ont droit à : « une assistance tant matérielle que morale …, dans toutes les circonstances de la vie qu’ils rencontrent ».

56C’est on ne peut plus clair et l’administration a donc décidé de répondre aux demandes des vétérans qui s’adressent à elle en utilisant la technique mise en œuvre pour toute les autres catégories de ressortissants, c’est-à-dire l’examen du besoin sur la base d’une enquête sociale individualisée et une réponse appropriée.

57L’Institut n’a cependant pas pu agir dès lors que les autorités de tutelle budgétaire se sont opposées à ce que l’Institut remplisse cette mission.

58Elles invoquent plusieurs motifs :

  • le fait que l’intitulé de la loi créant le statut de vétéran ne parle que d’un titre honorifique ;

  • le fait que le texte ayant fait l’objet d’une proposition de loi n’a pas été soumis au contrôle administratif et budgétaire ce qui supposerait ipso facto qu’il n’aurait aucune implication budgétaire ;

  • ce point serait confirmé par le fait que le second volet de l’article 3 de la loi du 10 avril 2003 portant création du titre de vétéran précise « ce titre honorifique ne donne pas droit à des avantages statutaires, sociaux, pécuniaires et fiscaux supplémentaires » ;

  • il existerait un risque de double emploi avec les interventions de l’OCASC qui supposerait une répartition obligatoire des tâches ;

  • le fait que les modalités d’application de l’article 3 de la loi organique de l’Institut n’ont pas fait l’objet d’un arrêté royal d’exécution et que le pouvoir conféré au Conseil d’administration de se substituer à l’exécutif pour fixer les conditions de l’intervention de l’Institut serait anticonstitutionnel ;

  • le fait enfin que l’administration n’a demandé aucun moyen budgétaire spécifique pour accomplir cette nouvelle mission.

59L’Institut a réagi et a exprimé son opinion en réfutant point par point les motivations des autorités de tutelle budgétaire :

60le titre d’une loi ne reflète pas systématiquement son contenu et dans le cas d’espèce, il faut bien constater que le texte est très clair et distingue bien un « statut » (article 2 – cf. supra) et un « titre honorifique » (article 3 – cf. supra). En outre, les développements accompagnant le dépôt de la proposition de loi précisent bien : « … la notion de vétéran est introduite afin de donner une définition légale des bénéficiaires futurs de l’action de l’Institut … dont le rôle sera d’assurer un appui d’ordre psychosocial au profit des vétérans et de leur famille ». Et les travaux préparatoires à l’adoption de la loi précisent que « la proposition de loi … vise(nt) à mieux encadrer sur le plan moral, social, médical et psychologique les militaires envoyés en mission à l’étranger ... ». La dimension « sociale » évoquée peut difficilement se comprendre autrement que comme une intervention dans le cadre d’une action sociale ;

  • les propositions de loi ne sont pas, par nature, soumises au contrôle administratif et budgétaire, elles procèdent de la libre volonté du législateur qui n’a pas à se soumettre aux règles édictées par et pour l’Exécutif. Une autre approche serait anticonstitutionnelle ;

  • la pertinence de l’extrapolation des dispositions du second volet de l’article 3 de la loi aux dispositions prévues à l’article 2 n’est pas davantage établie dès lors que ce second volet ne fait référence qu’au titre honorifique ;

  • la réglementation spécifique de l’OCASC précise que celui-ci ne peut intervenir que dès lors qu’aucun autre organisme n’est compétent. L’Institut étant compétent pour les vétérans, l’OCASC ne peut donc intervenir que supplétivement en leur faveur. Au surplus, ce risque d’intervention multiple existe souvent dans le domaine social (interventions de mutuelles, d’assurance, de syndicats, de CPAS, …) et il appartient aux travailleurs sociaux qui procèdent aux enquêtes sociales de prendre en compte toutes ces interventions dans leurs analyses et leurs propositions d’action ;

  • le Conseil d’administration de l’Institut a toujours fixé souverainement les limites et moyens de l’action sociale menée au profit de ses ressortissants et ce dans le cadre de limites budgétaires fixées par les autorités de tutelle. Cette approche – sans doute spécifique – est cependant logique si l’on s’en tient au prescrit de la loi. En effet, une assistance tant matérielle que morale « …, dans toutes les circonstances de la vie qu’ils rencontrent » est difficilement conciliable avec la définition de « cas » ou de « limites » de l’intervention de l’Institut. Comment en effet prévoir « toutes les circonstances de la vie » rencontrées par un ressortissant dans un arrêté royal forcément limitatif et partant donc, contraire à la loi ? Au surplus, l’action sociale ne se traduit pas systématiquement par une intervention financière mais se résume souvent à une assistance morale, psychologique voire administrative du requérant ;

  • jusqu’en 2011, l’Institut n’avait en effet jamais demandé de budget supplémentaire pour l’action sociale en faveur des vétérans. La position de l’administration a toujours été de travailler dans un premier temps dans les limites de l’enveloppe budgétaire autorisée pour évaluer plus précisément les besoins et coûts des demandes de cette nouvelle catégorie de ressortissants, de manière à pouvoir justifier, dans un second temps, une demande éventuelle de crédits supplémentaires. En réaction à cette objection, une demande de crédit supplémentaire de 72.000 € a été introduite dans le cadre du budget initial 2011 et rejetée par les autorités budgétaires.

  • 13 Chambre des Représentants, DOC 52 2225/007 du 30 octobre 2009.

61Pour clarifier la question, le Ministre de la Défense avait bien souligné dans sa note de politique générale relative aux Victimes de la Guerre13 accompagnant le budget 2010, que le subside versé dans le cadre de l’action sociale par l’Etat à l’Institut était aussi destiné à couvrir les besoins des vétérans, confirmant ainsi sa conviction que les vétérans ont bien droit à l’action sociale telle que prévue par le dispositif juridique qui les concerne. Néanmoins, les autorités budgétaires étaient restées intraitables et déniaient à l’Institut le droit d’agir dans ce domaine au profit des vétérans.

62Cette situation vient enfin de se débloquer en août 2011.

63Les autorités de tutelle budgétaire se sont ralliées à la position de l’Institut et ont enfin autorisé celui-ci à mettre en œuvre l’action sociale au profit des vétérans dans les limites du subside budgétaire prévu.

II.3.3. Action morale

  • 14 La transmission de la mémoire (NDLR).

64Les vétérans sont pleinement intégrés dans l’action morale14 de l’Institut.

65De nombreuses actions ont été menées par le Service Mémoire et Communication pour rappeler l’engagement des vétérans au profit de la communauté.

66Rappelons en bref et de manière non exhaustive :

  • la distribution de la Carte de Vétéran et du Pin’s ;

  • le mur virtuel, reprenant sur Internet la liste des militaires décédés en opérations depuis la fin de la Seconde guerre mondiale ;

  • la cérémonie du 7 avril et le passage du témoin de l’histoire entre les « Anciens » et les « Vétérans » ;

  • le Monument aux 10 Paras tués implanté en 2004 à Kigali ;

  • le calendrier 2009 de l’Institut qui leur est entièrement consacré ;

  • la distribution de cartes postales de soutien dans les gares le 7 avril 2010 ;

  • l’exposition « Tokopeza Saluti » ;

  • la préparation d’un « Dictionnaire des missions » …

III. Perspectives

67Sauf erreur de notre part, plus aucune proposition de loi visant à régler la question des avantages sociaux à octroyer aux vétérans n’a été déposée devant les chambres depuis le début de cette nouvelle législature, fort atypique il est vrai.

68Dès lors, le débat n’agite guère le monde politique et ce, nonobstant les demandes des vétérans eux-mêmes et des organisations patriotiques ou syndicales qui les représentent.

69Les organisations syndicales du personnel de la Défense, Centrale Générale des Services publics (CGSP), Centrale Syndicale Chrétiennes des Services publics (CSC), Syndicat Libre de la Fonction publique (SLFP) et Centrale Générale des Personnels militaires (CGPM) – représentées au sein du Conseil d’administration de l’Institut depuis 2003 – sont évidemment soucieuses d’un déblocage du dossier permettant enfin de concrétiser le statut de vétéran dans des mesures sociales.

70Unanimes, les syndicats souhaitent que les vétérans bénéficient de la prise en charge du ticket modérateur des soins de santé – selon des modalités de participation à des opérations qui restent à définir – dès lors qu’ils quittent la Défense. Ils réclament également la mise en œuvre d’une politique sociale à l’égard des vétérans et de leurs familles. Considérant l’indépendance de l’Institut à l’égard de la chaîne de commandement militaire, les syndicats souhaitent que cette responsabilité soit confiée – fort logiquement – à l’Institut des vétérans – Institut national des invalides de guerre, anciens combattants et victimes de guerre.

  • 15 In « De Hulde – L’Hommage – Veterans Day » du 7 avril 2011, p.14.

71Ils soulignent également – et à juste titre – qu’une telle approche, alors que la Défense connaît des difficultés pour recruter et conserver son personnel, pourrait être un atout non négligeable en matière de recrutement et surtout, comme le dit Monsieur Patrick Descy, de la CGSP : » … si une publicité correcte vous garantit que vous ne serez jamais abandonné si vous vous engagez à l’armée, vous y réfléchirez. Actuellement lorsqu’un militaire se blesse en opération, il passe devant une commission médicale qui le remercie d’avoir servi son pays en lui offrant… un C4 ! ... »15.

72Malheureusement, les choses n’avancent guère et pour des raisons difficiles à cerner avec précision.

73En effet, même si le budget nécessaire pour couvrir la prise en charge des mesures sociales et en particulier celle du remboursement du ticket modérateur avoisine aujourd’hui le million d’euros par an et est condamné à augmenter inexorablement, il est largement couvert par les économies induites par la mortalité dans le secteur des invalides et victimes de guerre traditionnels.

74Il a d’ailleurs été démontré qu’à l’horizon 2027, moment où tous les vétérans actuels auront quitté la Défense et bénéficieraient donc des mesures proposées en leur faveur, le budget nécessaire ne dépasserait pas environ dix millions d’euros, soit moins de la moitié du budget consacré actuellement par l’Institut au remboursement des soins de santé.

75Le seul argument budgétaire ne peut donc suffire à expliquer l’immobilisme dont souffre ce dossier.

76Une autre piste serait peut être la perception du rôle des militaires belges en opération à l’étranger.

77C’est un truisme de dire que l’opinion publique belge se préoccupe fort peu de son armée.

78Monsieur Gilles Van Oosthuijze, Dirigeant responsable du SLFP ne dit pas autre chose : « … Aujourd’hui, quand on parle d’aide à la Nation en cas d’inondations ou de catastrophes, on évoque essentiellement les services de pompiers, la protection civile et on relègue à un tout petit rôle l’intervention des militaires. Il y a une réelle perte de contact entre la population et son armée. Pour la population civile, le rôle du militaire semble désormais être limité à sa participation aux opérations extérieures !

79Les résistants et les prisonniers de guerre étaient quant à eux des gens issus de cette population, leur sort touchait le cœur même du Patriotisme, le cœur même des Belges et les valeurs défendues par la Belgique. Pourtant, ce sont précisément ces valeurs que nos soldats vont défendre à l’étranger ! …. Le fait d’agir loin des yeux, loin du cœur, prend ici toute sa signification.

  • 16 Idem, p. 17.

80Un élément d’importance est probablement la très faible proportion de décès lors de ces opérations extérieures. On ne peut que s’en réjouir, au regard d’autres pays comme la France, l’Allemagne, etc. Mais si les pertes humaines sont limitées, il n’en reste pas moins que nombreux sont ceux qui reviennent blessés dans des incidents, malades parce qu’ayant séjourné dans des zones n’offrant que peu d’hygiène ou, comme de plus en plus souvent, perturbés psychologiquement. La médiatisation et l’impact émotionnel sur la population sont bien entendu moins importants et cela influence tout le processus de reconnaissance et de conscientisation… »16.

  • 17 Idem, p.10.

81Cette opinion est partagée par Madame Ilse Heylens, Secrétaire nationale des Corps spéciaux de la CSC qui souligne que : « … Il faut bien comprendre que défendre la sécurité en Belgique, ce n’est plus comme avant, sur les frontières de notre pays, mais à des milliers de kilomètres avec des partenaires internationaux. Dès lors, c’est grâce à eux que nous pouvons vivre dans de bonnes conditions en Belgique, il s’agit de ne pas l’oublier. En retour, ils doivent être soutenus s’ils développent des problèmes psychosociaux. Après tout, dans le cadre du travail, des traumatismes comme le stress et le harcèlement sont reconnus et pris en charge. Il me semble plutôt logique que tous les problèmes liés aux missions soient de même reconnus comme maladies professionnelles17.

  • 18 Cf. l’incident relaté récemment par la presse qui rapporte les menaces proférées par un officier be (...)

82Dans le droit fil de cette approche, il faut souligner que l’actualité récente18 a mis en évidence la pression psychologique qui pèse sur le personnel militaire en opération à l’étranger, du fait des risques inhérents aux missions mais aussi de la fréquence de celles-ci qui met trop souvent à mal les liens du militaire avec sa famille.

83Dans ce contexte, Monsieur Manu Jacob, Secrétaire générale de l’AGPM plaide pour la création d’une cellule d’expertise chargée de travailler sur les problèmes liés au syndrome post-traumatique et précise :

  • 19 NDLR : IV-INIG.
  • 20 In « De Hulde – L’Hommage – Veterans Day » du 7 avril 2011, p. 7.

84« … Si je prends, par exemple, la problématique du Post Traumatic Stress Disorder, le travail à réaliser est énorme. Lorsque des militaires rentrent de mission et développent des problèmes soit au retour, soit quelques années après, il y a lieu de s’inquiéter. Dans d’autres pays, des études ont été réalisées et mettent en évidence ce type de complications. En Belgique, je crois que l’on ne doit pas compter sur les services de la Défense. Ce rôle doit dès lors être dévolu à l’Institut19. Bien sûr, cette action ne pourra être mise en œuvre sans le concours de partenaires comme les universités et, naturellement, les experts des services de la Défense… »20.

IV. En manière de conclusion

85La situation des vétérans belges est paradoxale. En 2003, le législateur leur a accordé un statut et a créé un Institut, l’Institut des vétérans-INIG, pour les prendre en charge. Ils ont été intégrés, sans doute par erreur, dans la catégorie des « Invalides de guerre ».

86Le Gouvernement a défini les opérations qui ouvrent le droit au statut de vétéran et a ouvert les procédures permettant leur reconnaissance.

87On sait donc aujourd’hui qui est vétéran et on dispose des outils nécessaires pour lui reconnaître ce statut et pour assurer la gestion des mesures sociales – envisagées clairement lors des travaux parlementaires – qui devraient lui être accordées.

88En particulier les vétérans bénéficient aujourd’hui de l’assistance matérielle et morale prévue à l’article 3 de la loi organique de l’Institut et ce, dès qu’ils sont reconnus dans leur qualité de vétéran.

89Petit bémol cependant, les moyens budgétaires pour ce faire n’ont pas été adaptés et restent inclus dans les limites de l’enveloppe définie pour toutes les autres catégories de victimes de guerre.

90En matière de remboursement des soins de santé, plusieurs initiatives parlementaires et gouvernementales se sont traduites par la rédaction de projets de textes légaux visant à accorder aux vétérans la gratuité des soins de santé, dès lors qu’ils remplissent certaines conditions et qu’ils ont quitté la Défense, mais soit ces textes n’ont pas été déposés à la Chambre, soit ils n’ont pas été adoptés avant la dissolution des Chambres d’avril 2010.

91Les organisations qui regroupent les vétérans et les organisations syndicales s’insurgent contre cet état de fait et réclament le déblocage de ce dossier ainsi que l’ajout dans les compétences de l’Institut d’une capacité d’étude et de recherche dans le domaine sensible de l’évaluation des conséquences du syndrome post-traumatique chez les militaires en opération ou au retour d’opération.

92Les raisons budgétaires jouent sans doute un rôle dans la non mise en œuvre des mesures sociales en faveur des vétérans mais il est permis de se demander si la perception de la réalité du quotidien des militaires belges en mission à l’étranger n’en joue pas également un, encore plus important.

  • 21 Dans la lutte contre la piraterie et le trafic de stupéfiants.

93Hier, les militaires belges étaient engagés en République démocratique du Zaïre ou du Congo, au Rwanda, en ex-Yougoslavie et ailleurs. Aujourd’hui, ils le sont en Afghanistan, au Liban, en Mer Rouge, en Méditerranée21 et en Lybie. 146 des leurs ont payé de leur vie ces interventions.

94Le nombre de ceux qui reviennent blessés, dans leur chair ou dans leur âme est plus difficile à connaître mais s’évalue certainement en milliers.

95Nous avons donc la conviction que le coût moral, psychologique et humain croissant chez les militaires belges engagés sur de nombreux théâtres d’opération justifie pleinement que l’Etat leur garantisse, sur le long terme, une assistance tant matérielle – au travers de la prise en charge du ticket modérateur des soins de santé – que sociale et morale.

96Le coût de telles mesures est réel mais marginal eu égard aux risques encourus, les outils juridiques nécessaires sont prêts, il reste à trouver une majorité qui apprécie à sa juste mesure le travail des militaires belges à l’étranger.

97Nous osons espérer que cette majorité existe mais le débat reste ouvert …

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Notes

1 Cf. infra.

2 Appellation générique donnée aux personnes bénéficiant des interventions de l’IV-INIG.

3 SPF Finances, Rapport annuel de la Caisse Nationale des Pensions de la Guerre, 2009.

4 Cf. infra.

5 NB : le texte est adopté à l’unanimité.

6 Souligné par nous.

7 Rappelons que la reconnaissance nationale est un acte discrétionnaire de l’Etat et n’est PAS une réparation d’un dommage. Dans ce contexte, l’action de l’Institut est totalement indépendante des réparations prévues par les réglementations sur les accidents du travail ou les maladies professionnelles notamment.

8 Rapport fait au nom de la Commission de la Défense nationale par Mme Josée Lejeune sur la Proposition de loi accordant le titre honorifique de vétéran à certains membres du personnel de la Défense. Doc 50 2174 (2002/2003).

9 NDLR : celle du 8 août 1981 portant création de l’Institut national des invalides de guerre, anciens combattants et victimes de guerre ainsi que du Conseil supérieur des invalides de guerre, anciens combattants et victimes de guerre et créant l’Institut des vétérans.

10 Cf. supra, c’est l’article qui prévoit l’attribution du « titre honorifique de vétéran » et qui n’a pas été introduit dans la loi du 8 août 1981.

11 Des affirmations contraires ont en effet été plus d’une fois avancées par les autorités de tutelle budgétaire, notamment.

12 Cf. supra, c’est l’article qui introduit les vétérans dans l’article 4 de la loi du 8 août 1981 et en fait des ressortissants de l’Institut.

13 Chambre des Représentants, DOC 52 2225/007 du 30 octobre 2009.

14 La transmission de la mémoire (NDLR).

15 In « De Hulde – L’Hommage – Veterans Day » du 7 avril 2011, p.14.

16 Idem, p. 17.

17 Idem, p.10.

18 Cf. l’incident relaté récemment par la presse qui rapporte les menaces proférées par un officier belge à l’égard de collègues allemands. Pour mémoire, l’officier en était à son 11ème tour d’opération et était apparemment fort bien noté.

19 NDLR : IV-INIG.

20 In « De Hulde – L’Hommage – Veterans Day » du 7 avril 2011, p. 7.

21 Dans la lutte contre la piraterie et le trafic de stupéfiants.

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Pour citer cet article

Référence papier

Michel Jaupart, « Les « vétérans », une expression de la reconnaissance nationale  », Pyramides, 21 | 2012, 193-212.

Référence électronique

Michel Jaupart, « Les « vétérans », une expression de la reconnaissance nationale  », Pyramides [En ligne], 21 | 2012, mis en ligne le 16 février 2012, consulté le 23 novembre 2014. URL : http://pyramides.revues.org/799

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Auteur

Michel Jaupart

Administrateur général a.i. de l’IV-INIG (Institut des vétérans – Institut national des invalides de guerre, anciens combattants et victimes de guerre).

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Droits d’auteur

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