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Etudes de cas

La politique publique des jeux de hasard en Belgique : entre éthique et objectif lucratif

Etienne Marique
p. 161-190

Résumé

La politique belge des jeux de hasard relève du droit pénal spécial et touche donc à l’ordre public. En principe les jeux de hasard sont interdits. Seuls les établissements des jeux de hasard spécialement autorisés par la Commission des jeux de hasard peuvent être exploités. Ce texte présente une analyse du rôle des pouvoirs publics ou des autorités de régulation à propos de l’équilibre entre l’éthique et la rentabilité du secteur des jeux. La loi de 7 mai 1999 relative aux jeux de hasard marque un double souci éthique. Elle a institué des règles d’incompatibilité pour les membres de l’organe de régulation ainsi qu’une protection importante des joueurs. Les exploitants doivent respecter les exigences de la fonction.

En janvier 2010, cette loi est modifiée pour s’étendre aux paris, aux jeux en ligne et aux jeux médias. Les principes de déontologie et de management se frotteront bientôt à de nouveaux défis car les jeux via l’internet sont transfrontaliers. Le crédit éthique de l’organe de régulation révèle l’importance que le citoyen accorde à l’industrie du jeu. La place réservée au régulateur face aux institutions nationales et internationales indique le rôle accordé à l’aspect éthique de la politique publique. La recherche de l'équilibre entre éthique et objectif lucratif du secteur du jeu dépend des règles instaurées, mais aussi du dynamisme et de l’indépendance dont fait preuve le régulateur.

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Notes de l’auteur

L’auteur remercie Mes Hoekx N. et Marique Y. pour leurs remarques constructives.

Texte intégral

I. Introduction

  • 1 Le présent article ne traitera que des jeux de hasard visés par la loi du 7 mai 1999 (M.B. 30 décem (...)
  • 2 Art. 30 §1er et art. 31 §3 de la loi du 19 avril 2002 relative à la rationalisation du fonctionneme (...)

1Le jeu de hasard1 doit rester sincère, raisonnable dans le sens où les gains du jeu ne peuvent remplacer les fruits du travail. Il doit rester accessible à tous sans être banalisé. Le législateur a érigé certaines formes de jeux de hasard en service public2.

2La présente analyse portera sur les moyens mobilisés par les autorités de régulation pour articuler les impératifs éthiques de protection du joueur et de rentabilité financière des jeux. Il est intéressant d’évaluer le rôle actuel ou futur de l’autorité de régulation pour préserver un équilibre entre les principes éthiques et la rentabilité du secteur du jeu. Parmi les mesures que le gouvernement doit prendre, le législateur a prévu qu’un code de déontologie fera l’objet d’un arrêté royal pour la pratique des opérateurs. Un volet essentiel de la politique publique des jeux de hasard est celui consacré à la protection des joueurs et de leur entourage.

  • 3 JONAS, H., Le Principe de responsabilité : une éthique pour la civilisation technologique, Paris, F (...)

3L’orientation de la politique publique choisie dépend du niveau d’attention que les autorités politiques et judiciaires accordent à la régulation. L’éthique dont il est fait mention dans la présente contribution est celle qui participe à la philosophie de l’« espérance responsable »3 des décideurs politiques.

4L’article abordera les ressources de la politique publique des jeux, débouchera sur une carte stratégique et analysera le rapport entre la régulation et l’Etat. La balance entre la liberté et l’interdiction d’exploiter des jeux de hasard y sera évoquée. Pour assurer un haut niveau de moralité, des règles déontologiques sont appliquées aux membres de la Commission et des mesures d’encadrement des jeux de hasard ont été prévues par le législateur. La portée morale des licences sera passée sommairement en revue. Le projet de code de déontologie applicable aux opérateurs sera examiné dans les très grandes lignes avant d’examiner quelques principes du redéploiement possible de la politique publique des jeux de hasard pour les prochaines années.

II. Ressources et compétences actuelles des décideurs politiques

II.1. Tracer la carte des ressources et compétences actuelles

  • 4 ROCHET, C., Conduire l’action publique, Des objectifs aux résultats, Paris, Village Mondial Pearson (...)

5Avant d’examiner les instruments juridiques que le législateur a donnés à la Commission des jeux de hasard (« la Commission », par la suite) comme régulateur pour réaliser ses objectifs, il paraît intéressant d’analyser le but premier poursuivi en Belgique en matière de besoins de normes collectives. L’article décodera la chaîne d’action et d’acteurs4 qui va permettre d’aboutir à une meilleure protection de la population vulnérable et dès lors à une meilleure perception du sentiment de justice, de sécurité des citoyens et de santé sans pour autant augmenter la réprobation morale à l’égard des jeux de hasard. Ce point de départ amorce une comparaison des fins poursuivies, des processus engagés ainsi qu’un examen de l’adéquation des projets en fonction des contraintes exogènes ou endogènes, qui débouche sur une capacité d’apprendre à situer les responsabilités politiques. Le premier tableau qui se trouve en sub. II.2. met en carte les ressources d’ordre financier et en compétences disponibles, indique les apprentissages et processus mis en place et situe clairement les objectifs de la commission. Cette carte indique la mesure de sa capacité à transformer les paysages juridique et économique.

  • 5 Pour les jeux sur internet, la politique de canalisation a eu pour effet de soumettre à l’impôt des (...)

6Les objectifs sont clairement focalisés sur l’éthique : la protection des joueurs, la répression des infractions liées aux jeux, une cohérence systémique, le respect des obligations fiscales5. Cette attention portée à l’aspect moral s’est manifestée par le protocole signé mais non publié en 2008 entre le ministre de la Justice et le secrétaire d’État chargé de la coordination de la lutte contre la fraude.

7Parmi les objectifs poursuivis, l’efficacité et le sérieux du régulateur constituent le moteur de la politique publique des jeux de hasard. Les instruments qui donnent corps à cette efficacité sont :

  • la gestion des licences ;

  • l’incorporation des jeux de hasard dans le plan national de sécurité ce qui aurait pour effet de ne plus banaliser les jeux au regard des autorités. La coordination entre les polices sera renforcée ;

  • la maîtrise des normes techniques et plus particulièrement informatiques relatives aux appareils de jeux et aux jeux par l’internet. L’externalisation de cette compétence a été refusée car elle aurait diminué la maîtrise des enjeux techniques ;

  • la position qui est prise par la Belgique à l’égard des politiques d’autres États et de la Commission européenne. Ainsi, les standardisations juridiques, informatiques et techniques opérées par d’autres autorités réduisent les capacités de l’autorité nationale à atteindre ses cibles. La matière des jeux de hasard reste une compétence nationale. La circulation des services peut être limitée par un État membre s’il s’agit de lutter par des moyens proportionnés aux buts poursuivis et de façon cohérente contre le blanchiment de capitaux, les fraudes, contre la dépendance ou la criminalité.

8Les organisations qui soutiennent ces processus et qui peuvent adapter leurs pratiques sont les bénéficiaires de licences, les opérateurs économiques qui les entourent (fournisseurs de services financiers, fournisseurs de services web (ISP), les publicitaires..), les groupements de traitement et de protection des joueurs et de la santé, les parquets et les polices, les régulateurs étrangers ainsi que les institutions européennes.

9Les autres ressources sont l’opinion publique, dont les organisations des consommateurs, les médias et les différents parlements. Si le régulateur est autofinancé, il ne peut ni budgétiser ni ordonnancer ses dépenses.

II.2. Un tracé singulier

  • 6 Les tableaux 1 et 2 sont inspirés par les schémas de ROCHET, C., in Conduire l’action publique.
  • 7 Questions et Réponses, Commission de la justice de la Chambre 25 janvier 2011, CRIV 53, Com 103.
  • 8 Doc. Parl. Sénat, 1997-1998, n°1-419/17, 2.1.
  • 9 Belga, « Steeds meer online gameverslaafden opgenomen in afkikcentra », De Morgen, 13 mai 2011, p. (...)

10La carte6 stratégique d’une politique des jeux de hasard (premier tableau infra) est propre à la Belgique. Dans le précédent gouvernement, le Secrétaire d’État chargé de la coordination de la lutte contre la fraude, Carl Devlies, a rappelé la singularité de la politique belge à l’occasion de questions parlementaires au sujet des jeux télévisés. La protection des joueurs vulnérables et la sincérité du jeu forment la mission du gouvernement. Les intérêts économiques du secteur ne constituent pas une tâche pour les autorités politiques et de régulation7. Le gouvernement place au second plan l’intention du législateur de 1999 qui « était de créer un cadre qui soumettrait les opérateurs de jeux à des règles d’exploitation strictes en contrepartie de la sécurité professionnelle et la certitude d’un gain raisonnable »8. La lutte contre la criminalité induite par le jeu est la véritable cible de la politique publique. En effet, le besoin d’argent des joueurs pathologiques peut mener jusqu’au meurtre. En Belgique, l’assuétude aux jeux conduit des dizaines de milliers de personnes à l’isolement9 et au surendettement. Pour atteindre l’objectif éthique final, un redéploiement du processus doit être envisagé et sera évoqué ci-dessous.

11Dans d’autres pays, le moteur essentiel est économique. En effet, il y est davantage question de libéralisation du jeu, de la rentabilité du secteur et des ressources financières pour les autorités que d’éthique.

  • 10 DELLA PORTA, D. et MENY, Y., Démocratie et corruption en Europe, Paris, La découverte, 1995, Ellapo (...)
  • 11 FLORE, D., L'incrimination de la corruption, La corruption nous concerne tous, Actes du colloque du (...)

12La poursuite d’objectifs éthiques passe par la lutte contre la corruption qui est l’expression de « l’imparfait démocratique »10 et débouche sur des scandales qui affectent l’image des entreprises et des autorités auprès des citoyens, un appauvrissement économique, un dérèglement politique et un délabrement social.11

II.3. Principes de la loi du 7 mai 1999

13Plusieurs dispositions sont consacrées au fonctionnement interne de la Commission pour assurer son indépendance à l’égard des opérateurs et du pouvoir politique (art.10 §6). La disposition la plus importante est la composition de la Commission (art. 10) ; son président est un magistrat et ses membres ne sont pas des opérateurs du secteur du jeu mais des représentants personnels des ministres compétents. Un règlement d’ordre intérieur est établi au sein de la Commission (art. 22) qui renvoie à la déontologie exigée des membres de la Commission et de son secrétariat, dont il sera question plus en détail en annexe.

14De nombreux articles traitent des obligations qui incombent aux opérateurs dans le but de réaliser les aspirations morales de la loi. L’article 25 prévoit un système de neuf classes de licences et de trois classes complémentaires qui sortent leurs effets pour une durée déterminée (voir annexe).

15Il est interdit de cumuler la licence de classe E (cette licence permet notamment la vente, la location d’équipements de jeux de hasard) avec une autre licence dans le chef de la même personne physique ou morale, directement ni indirectement. Le présent article développera aussi cette question du cumul en annexe, pour plus de lisibilité.

16La connotation morale des licences sera passée en revue. Les mesures de protection des joueurs feront l’objet du chapitre V (La limitation des pertes).

III. Le rapport entre la régulation et l’État

  • 12 PERALDI-LENEUF, F., « La Cour de Justice et la libéralisation des jeux en ligne : exigence de cohér (...)
  • 13 CHAMPAUD, C., Le juge, l’arbitre, l’expert et le régulateur au service de la juridiction, in Mélang (...)

17Avant d’examiner l’aspect moral et la déontologie qui découlent d’une législation, il importe d’analyser la conception que les parlementaires peuvent avoir du rôle de l’État, des objectifs poursuivis et des moyens qui sont mis en œuvre surtout dans un domaine où « la technique dépasse le Droit »12. En Belgique, en matière de jeux de hasard, le législateur a institué un organisme auprès du Service Public Fédéral Justice (art. 9). Il ne s’agit donc clairement pas d’auto-régulation ni de co-régulation. La Commission est chargée de l’application de la loi pénale spéciale dont elle n’est qu’un rouage. Le principe est l’interdiction des jeux et l’exception est ce que le législateur autorise. Il ne s’agit donc pas seulement d’une régulation classique dans le sens que Champaud donne à ce concept13. Le principe de régulation est gouverné par trois principes :

  • la détermination des priorités retenues par la collectivité,

  • la régulation de la concurrence sur un marché en constante évolution avec un impact sur les normes techniques dans ce domaine,

  • la répression des opérateurs qui violent la loi sur les jeux lorsque le Parquet n’estime pas devoir poursuivre.

18La création de cet organisme contient en outre des ingrédients d’ordre public, d’information des joueurs et des acteurs qui appuient le jeu par leur activité économique : banques, hébergeurs ou fournisseurs d’accès aux sites sur internet et firmes de marketing. Cette régulation spécifique lutte contre l’économie souterraine et recherche la cohésion entre les législations. Elle garantit la transparence financière, la sincérité du jeu et la solvabilité des opérateurs.

  • 14 REYNDERS, D., « Les aspects financiers et fiscaux des jeux de hasard », in Les jeux de hasard en Be (...)
  • 15 HONDEGHEM, A., « Ethiek in openbare diensten », Vlaams Tijdschrift voor Overheidsmanagement 1998, n (...)

19Combiner la recherche de l’équilibre des intérêts antagonistes dans un système complexe d’une part et d’autre part la recherche d’une certaine rentabilité ne constitue pas un défi important pour l’autorité publique. Les opérateurs rechignent à s’intégrer dans le nouveau cadre législatif notamment en matière de jeux par internet. Oser aborder le thème de la rentabilité des opérateurs qui, situés dans des paradis fiscaux, ne doivent pas payer d’impôts, et qui sont libres de prendre les initiatives économiques qu’ils souhaitent sans être contrecarrés serait de nature à rendre plus crédible la politique publique des jeux de hasard. Le montant des impôts qui pourraient être perçus par les autorités n’est pas pertinent dans cette matière. A l’exception de voix isolée14, il n’existe pas actuellement de recherche de l’équilibre entre rentabilité et les exigences éthiques : l’éthique est privilégiée15.

  • 16 Conclusions du Conseil du 10 décembre 2010, Cadre relatif aux jeux de hasard et aux paris dans les (...)
  • 17 Green paper On-line gambling in the internal Market, Com (2011), 128 final.

20La vocation fédérale de la Commission est pertinente. Au plan européen, le Conseil de l’Union a conclu16 « qu’il était nécessaire, pour réglementer de manière effective les jeux de hasard, que les États membres surveillent l'offre de jeux de hasard sur leur territoire par l'intermédiaire d'autorités publiques de réglementation établies conformément à la législation nationale ». Le Livre vert17 sur les jeux d’argent et de hasard dans le marché intérieur, organisé le 24 mars 2011 par la Commission européenne pose des questions à propos de l’ordre public, de la protection des consommateurs ou du blanchiment mais accorde peu de place aux rôles et aux instruments des régulateurs nationaux.

  • 18 Conseil de l’Union européenne, 3.090e session, Education, jeunesse, culture et sport Bruxelles, 19 (...)

21Les ministres des sports européens18 se sont réunis le 20 mai 2011 pour traiter de l'intégrité du sport, des trucages de matches et du dopage. Les Présidences hongroise et polonaise ont souligné la problématique de la corruption dans le sport. Cependant, les ministres des sports ne sont pas compétents en matière de jeu mais les problèmes d'intégrité pourraient les forcer à s'impliquer davantage. Malte a mis en garde contre l’amalgame entre les concepts de « corruption » et « bataille économique ».

22La crédibilité du régulateur provient certes de son efficacité mais surtout du crédit que les opérateurs, les autorités politiques et l’opinion publique lui accordent. Pour que le régulateur soit performant, le législateur doit faire en sorte qu’il soit indépendant et compétent pour toute la matière et qu’il n’y ait pas de morcellement de la politique publique. Des domaines qui échapperaient à l’obligation de respecter des conditions d’exploitation entraîneraient des distorsions de concurrence. Ainsi, lorsque le législateur place un opérateur en dehors des règles de droit commun, ce dernier bénéficie d’une situation privilégiée même s’il déclare adapter ses méthodes commerciales à celles des autres exploitants des jeux. Pour faire échapper un opérateur historique à la régulation, l’Etat maintient un monopole dont il est affirmé qu’il est sous contrôle. Cette bonne intention a cependant un effet pervers. Cet opérateur historique ne s’inscrit pas réellement dans le changement. Procéder par morcellement de la régulation est une manière de saper l’efficience de la politique publique des jeux de hasard.

23Pour que le régulateur reste crédible et donc performant, il est essentiel qu’il reste au-dessus de la mêlée, que les autorités politiques soutiennent son action et que les opérateurs acceptent les règles de la régulation et en tirent un bénéfice.

24Plusieurs pistes sont possibles :

  • le législateur pourrait se consacrer à un débat de société sur le rôle et les compétences des régulateurs en dressant un inventaire de ceux-ci qui comprendrait la maîtrise des normes techniques qui ne peuvent être laissées à la discrétion des exploitants ;

    • 19 DE CEULAER, J., DALRYMPLE, T., « Als we niet uitkijken, komt er weer oorlog in Europa », Knack, 11 (...)

    si la majorité parlementaire désire mettre en avant la priorité économique, elle se référerait aux codes de conduite d’un organisme appliquant le droit flexible d’inspiration anglo-saxonne. Dans ce cas de figure, les impératifs d’ordre public, de lutte contre la fraude ou de blanchiment ne seront pas rencontrés. Si le choix politique est plus empreint d’ordre public, de protection des joueurs ainsi que de respect de la sincérité du jeu, il faut alors un régulateur qui fasse partie des fonctions régaliennes de l’Etat. Actuellement de nombreuses voix19 s’élèvent pour mettre en questions l’étendue des compétences de l’État en l’opposant au principe des libertés et des droits des citoyens.

IV. La liberté et l’interdiction d’exploiter des jeux de hasard

IV.1. Liberticide ?

25L’article 4 de la loi définit d’une manière large l’interdiction d’exploiter ou de participer, de faciliter l’exploitation, de faire de la publicité pour des jeux de hasard qui n’ont pas été autorisés.

26Sur le plan éthique, des critiques ont été formulées sur une telle définition car la loi serait liberticide et traiterait d’une manière inégale les classes d’opérateurs entre elles. Il s’agirait d’une loi qui limite la liberté individuelle d’exploiter et de participer à des jeux.

  • 20 Arrêt du 6 novembre 2003, Gambelli, C-243/01, Rec. p. I-13031, point 63. Arrêt du 6 mars 2007, Plac (...)

27Pour la question de liberté d’exploiter, les exploitants offrent des jeux qui conduisent les joueurs à perdre leur libre arbitre et sont foncièrement dangereux au plan social. C’est donc le jeu de hasard lui-même qui est liberticide et non la loi qui n’est que la réponse juridique pour appréhender la perte de l’exercice du libre arbitre. Il n’y a donc pas de droit au jeu de hasard. Tout au plus existe-t-il une faculté de jouer. Ce n’est que d’une manière très limitée que le jeu d’argent peut avoir lieu20. La tâche de fixer et imposer ces limites incombe à la Commission. Afin de sauvegarder son indépendance, elle impose à ses membres et collaborateurs des règles de déontologie draconiennes.

IV.2. Règles déontologiques

28Le règlement d’ordre intérieur (art.22), dont il a déjà été question, précise que les membres de la Commission et du secrétariat respectent des règles de déontologie qui sont portées à leur connaissance à leur entrée en fonction. Ces règles de déontologie traitent des contacts avec les opérateurs, de la communication en vue de garantir l’intégrité et le bon fonctionnement, de l’indépendance des membres ainsi que d’éventuels conflits d’intérêt.

  • 21 A titre d’exemple : Rapport d’activité 2001, Commission des jeux de hasard, p. 80-84 : « Devant le (...)
  • 22 Les membres sont surtout préoccupés par leur rôle social au sein de l’appareil de l’Etat et leurs é (...)

29Pour éviter que le secteur du jeu et les membres de la Commission s’apprivoisent l’un l’autre, le législateur de 1999 avait fixé une durée (art.10) de trois ans aux mandats des représentants des ministres mais pour assurer la continuité dans les travaux, il avait permis qu’un représentant par ministre ait son mandat renouvelé une seule fois. Aucune durée n’avait été fixée pour le mandat du président. Une période de trois ans pour mettre en place la mise en œuvre de la loi et éprouver les arrêtés d’exécution n’était pas réaliste en raison de l’étendue et la complexité de la mission. Le secteur réglementé s’est peu manifesté pendant cette première phase si ce n’est par un grand nombre de procédures en justice à l’encontre des arrêtés royaux d’exécution, le secteur des salles de jeux automatiques estimant que sa disparition était programmée.21 Il n’était donc pas question de familiarité.22

30Cependant, le manque de cohérence du traitement des jeux de hasard était patent alors que la jurisprudence de la Cour de Justice de l’Union Européenne ne différenciait pas les différents types de jeu. Selon le principe d’égalité, les jeux de casinos, les paris ou les jeux de loterie devraient être encadrés selon les mêmes principes généraux. Un projet de législation plus complète a été débattu et adopté au Parlement. Cette loi du 10 janvier 2010 a maintenu les incompatibilités qui figuraient dans la loi du 7 mai 1999 mais a rectifié le système assez compliqué de durée de mandat. Les mandats des membres et du président sont fixés pour une durée de six ans renouvelable une fois. Avant d’être désigné à nouveau, un délai de trois ans doit s’écouler.

IV.3. Les rumeurs

  • 23 La corruption fut évoquée à l’occasion des débats sur la loi du 7 mai 1999, Bruxelles, 13 octobre 2 (...)
  • 24 DEJEMEPPE, B., « La loi belge du 10 février 1999 et la répression pénale de la corruption », in La (...)

31La méfiance du Parlement à l’égard de la politique publique des jeux de hasard était fondée sur des faits de corruption. Au cours des débats qui ont débouché sur la loi du 7 mai 1999, un parlementaire s’était adressé au Procureur du Roi en apportant des informations selon lesquelles le projet de loi aurait été téléguidé par le » roi du bingo ». L’instruction révéla qu’un fonctionnaire du SPF Finances avait commis des faux en vue de favoriser cet exploitant de jeux de hasard dans le classement des types de machines. L’instruction n’a pas démontré que la loi ait été influencée par le secteur des jeux de hasard 23 mais cette enquête a permis de distinguer la corruption législative de la corruption administrative24.

  • 25 QUERTAINMONT Ph., « La corruption dans les affaires publiques », in Mélanges offerts à Pierre Van O (...)
  • 26 Loi relative à la rationalisation du fonctionnement et de la gestion de la Loterie Nationale, Doc, (...)

32La corruption législative implique une trahison des électeurs contribuables par leurs représentants élus, leurs mandataires, au bénéfice de groupes de pression et de lobbys25. Au cours des dix premières années de l’existence de la Commission, les relents de cette rumeur ont persisté et ont entretenu une défiance à l’égard d’un secteur économique qualifié parfois de maffieux ou de « zone grise » par des membres du gouvernement qui ont mis en doute l’effectivité de la politique de canalisation des jeux relevant du secteur privé26.

  • 27 Art. 6 §1er 2 de la loi du 19 avril 2002, M.B., 4 mai 2002.
  • 28 DE CONINCK, D., « Hoe corrupter, hoe groter je kansen bij de Kansspelcommissie », De Morgen, 12 fév (...)

33Est exemplative de cet état d’esprit, la réponse du Vice-Premier ministre Vande Lanotte aux questions parlementaires à propos d’un jeu, qui reposait sur un tirage toutes les cinq minutes, développé par la Loterie Nationale. Les numéros du jeu auraient été cochés et validés dans un café avec un gain immédiatement connu. Le risque d’assuétude à ce jeu était dès lors très élevé. Le vice-premier ministre a mis en avant la rentabilité de la Loterie Nationale du fait que des occasions avaient été manquées pour développer son marché. Le projet fut retiré27 avant que le régulateur n’ait eu l’occasion de rendre son avis. Des attaques et amalgames gratuits sont sporadiquement apparus à travers des articles de presse. 28

34La leçon à retenir est qu’à des moments différents, une contradiction semble apparaître dans la position du gouvernement qui n’opte alors pas clairement pour la canalisation des jeux, la protection des joueurs et pour l’offre éthique de jeu par préférence à la recherche de la rentabilité. Le gouvernement se satisfait de faire des déclarations en vue d’assurer la rentabilité des opérateurs monopolistiques sans pour autant aller jusqu’au bout du raisonnement qui porterait sur la question de la coexistence d’un secteur privé et d’un secteur public des jeux de hasard sur le même marché. Le choix aurait pu se porter de façon plus cohérente sur la création d’un secteur purement public ou d’un secteur purement privé.

35En 2005, le gouvernement a défendu la rentabilité d’un opérateur qui bénéficie d’un monopole et dont l’actionnaire de référence est l’État. En 2011 cependant, le gouvernement estime que ni lui ni le régulateur ne doivent se soucier de la rentabilité du secteur des jeux de hasard. Il faut donner la priorité à la sincérité des jeux et à la protection des franges vulnérables de la population. Dans cette dernière perspective, chaque opérateur doit agir en vrai professionnel dont la performance ne provient pas de son histoire ni des freins qu’il peut mettre à la concurrence grâce à ses réseaux.

36Pour atteindre ces objectifs, il faut que le marché autorisé se trouve en deçà de la saturation. Une limitation de la promotion et de la publicité doit être mise en place pour éviter que les jeunes et les populations crédules ou vulnérables deviennent des cibles économiques.

V. La limitation des pertes

37La politique publique des jeux a comme effets notamment de :

  • limiter le nombre de lieux de jeux clandestins où la violence est la règle. Le jeu n’y est ni constant ni sincère. Il est financé par des usuriers qui obligent les joueurs de commettre des infractions pour différer l’échéance de leur dette ;

    • 29 VAN DE PERRE, K., « Casino’s en speelhallen doen gouden zaken », De Morgen, 19 mai 2011, p. 1 citan (...)

    limiter les montants perdus aux jeux. Ces montants sont modestes par rapports aux autres pays : en Australie on dépense en moyenne de €902 par citoyen par an, contre €151 en Belgique29 ;

  • lutter contre la fraude et le blanchiment.

38Les articles 6, 7 et 8 de la loi prévoient des restrictions selon la nature et le nombre des jeux de hasard, le montant maximum de l’enjeu, la perte et le gain dans le chef des joueurs et la nature des activités connexes autorisées. Le nombre de casinos, de salles de jeux automatiques, de bureaux de paris et d’organisateurs de paris est limité.

39La perte horaire moyenne pour les jeux automatiques a été fixée pour les casinos à €70, pour les salles de jeux à €25 et pour les bingos et les appareils dans les locaux de paris à €12,5.

40Il est toujours interdit de connecter deux ou plusieurs appareils entre eux en vue d’octroyer un prix unique. La portée exacte de cette disposition vise à ce que il n’y ait pas de possibilité de mistery jackpot où une partie de chaque mise introduite dans toutes les machines, parfois de plusieurs casinos, est destinée à faire gagner un montant qui frappe l’imagination. Les montants colossaux qui font rêver sont ceux qui attirent le chaland.

41D’une manière générale, la loi n’interdit pas la publicité et le recrutement de joueurs pour des établissements autorisés. Ce résultat est la conséquence des mesures de protection des joueurs et des parieurs prévues aux articles 54 à 62 de la loi.

42Les joueurs de moins de 21 ans n’ont pas accès aux casinos ni aux salles de jeux. Les appareils de jeux dans les débits de boissons ne sont pas accessibles aux mineurs.

43Des nombreuses catégories de personnes sont exclues des salles de jeux : il s’agit des interdits volontaires ou à la demande de tiers, des interdits légaux en raison de leur profession (policiers, magistrats, notaires, huissiers), des interdits judiciaires parmi lesquels les personnes faisant l’objet d’une requête en administration provisoire et les personnes dont la demande de règlement collectif de dettes a été déclarée admissible.

44Les salles de jeux ou casinos doivent consulter la banque de données EPIS (Excluded Persons Information System) gérée par la Commission avant d’autoriser l’accès des joueurs dans leur établissement ou sur leur site de jeu. Il s’agit d’une originalité belge : toutes les données concernant les personnes interdites du Royaume sont centralisées. L’exploitant qui consulte cette banque de données et enregistre les clients est susceptible de faire l’objet de sanctions pénales et administratives lorsqu’une personne interdite a pu pénétrer dans l’établissement.

V.1. Le code de déontologie 

45L'article 61 de la loi a été inséré par un amendement du gouvernement pour que le Roi prenne toutes les mesures afin de lutter contre la dépendance aux jeux de hasard et de fixer des règles déontologiques que sont tenus de respecter les établissements de jeux. Les titulaires de licences doivent être conscients que le privilège d'organiser une activité liée à l'exploitation de passions humaines exige le respect inconditionnel de la réglementation et la prise en considération de l'éthique professionnelle quant aux intérêts légitimes des joueurs. Les membres du personnel doivent se rendre compte qu'ils sont le lien direct entre l'exploitant et le client.

46En effet, tout titulaire de licence doit être convaincu qu'une licence implique plus que la simple reconnaissance du droit d'exercer une profession. Le système des licences est né du souci de protéger le joueur et de prévenir la dépendance au jeu. La plus grande transparence doit caractériser les relations entre les exploitants et les instances publiques qui interviennent dans le cadre des activités d'un établissement de jeux de hasard.

47Les titulaires de licences doivent contrôler que tous leurs collaborateurs et tous leurs partenaires ont pris connaissance du code de déontologie. Le respect des règles déontologiques devra être considéré comme faisant partie des exigences de la fonction.

48L’arrêté royal n’existe que sous la forme d’un avis rédigé par la Commission des jeux de hasard et adressé au ministre pour que celui-ci le prenne en considération pour être coulé en arrêté royal.

VI. Redéploiement de la politique publique des jeux de hasard

49La loi du 7 mai 1999 modifiée le 10 janvier 2010 constitue un contraste saisissant avec le siècle précédent où les casinos étaient tolérés. Elle ne constitue cependant qu’une étape vers les objectifs de cohérence et d’efficience. Le chemin à parcourir est mis en carte dans le tableau 2 infra.

50Sur un terrain en mutation, une démarche volontariste d’adaptation et de renforcement de la maîtrise doit procéder à de nouvelles réalisations concrètes sur tous les plans après une évaluation de la politique des jeux suivie jusqu’à ce jour. Au niveau des objectifs à soumettre au ministre de la Justice, la Commission des jeux de hasard devra distinguer :

  • la santé publique. Le traitement de l’addiction au jeu par un soutien thérapeutique structuré. Le respect de la loi sur le tabac peut être une exigence de la fonction pour exploiter des jeux ;

  • l’économie. Les bingos dans les débits de boissons pourraient par exemple être remplacés par des paris qui entraînent une assuétude moindre que celle des bingos. La Loterie Nationale pourrait alors avoir accès aux cafés pour cette activité uniquement.

  • Les processus qui permettront d’atteindre ces objectifs passent par :

  • la protection des joueurs et surtout des jeunes joueurs. Certains jeunes développent à un très jeune âge une dépendance au jeu au contact des bingos dans les cafés, dont la qualité de la surveillance laisse souvent à désirer. L’autorisation d’exploiter des bingos serait réservée aux salles de jeux dont l’accès est contrôlé et réservé au plus de 21 ans ;

  • la lutte contre les jeux illégaux et particulièrement contre les jeux sur internet par une cyber douane.

51Les axes selon lesquels la Commission doit développer ces connaissances et sa maîtrise sont les suivants :

  • la sécurité juridique. L’interdiction de cumul entre une licence de classe E (qui permet de vendre et de louer des équipements de jeux de hasard) et un exploitant doit être précisée, la lutte contre la corruption doit être renforcée au plan international.

52Les modalités d’apprentissage d’une meilleure éthique se déploient selon cinq axes :

  • la déontologie : l’arrêté royal sur le code de déontologie attend sa publication depuis 2001 alors qu’il inspire la démarche de la Commission ;

  • une publicité pour les jeux de hasard porteuse de valeurs, en utilisant des spots éducatifs à propos du danger des jeux ;

  • le monde virtuel où la présence de la Commission doit être développée : le e-learning à l’égard des professionnels du secteur, un site d’auto-thérapie en direction des populations fragiles, le lifting du site de la Commission, une page facebook pour les joueurs à problèmes.

53De nouvelles ressources apparaissent ou sont rendues plus disponibles sur lesquelles la Commission pourra davantage s’appuyer à l’avenir :

  • la politique européenne du jeu : les initiatives (Livre Vert, Livre Blanc, directive) de la Commission Européenne constituent autant d’opportunités pour un affinement de la politique publique des jeux de hasard en Belgique ;

  • la politique criminelle : le plan national de sécurité et la volonté annoncée des opérateurs historiques.

VII. Conclusions

54La politique publique belge des jeux de hasard est inspirée par des considérations éthiques. Le jeu est autorisé sous certaines conditions mais il est canalisé vers un secteur légal et encadré pour offrir un jeu attractif dans un secteur qui demande des investissements continuels. Le régulateur doit se munir de ressources et de moyens importants pour pouvoir faire face à ses tâches multiples et complexes. Des règles de déontologie sont mises en place, ou vont l’être, permettront d’encadrer le secteur. Elles s’étendent à la Commission elle-même et aux collaborateurs de son secrétariat, dont l’indépendance doit être au-dessus de tout soupçon.

55Un système de licence différenciée par type de jeux est organisé et offre un encadrement spécifique pour chaque catégorie d’établissements, pour leur personnel et pour les placeurs.

56Le régulateur aspire à une unicité du domaine des jeux. La loi de 2010 y a fortement contribué en élargissant le domaine de compétence de la loi et du régulateur aux paris, aux jeux via les médias et aux jeux via l’internet. Un grand opérateur historique continue cependant à offrir des jeux dans le cadre légal sans être soumis à la régulation.

57La crédibilité d’un régulateur est régulièrement mise en cause. Pour défendre sa légitimité, le régulateur s’appuie sur des réalisations concrètes mais également sur la perception subjective des autorités publiques, à savoir les pouvoirs judiciaires, exécutifs et parlementaires au niveau régional, fédéral et européen, mais aussi celle des citoyens. Si le régulateur doute de la légitimité de son action en raison de la réaction par exemple des médias, les résultats quant à l’amélioration de l’éthique se feront attendre. Si les règles de déontologie contribuent à l’éthique, le régulateur doit également faire preuve de dynamisme et d’indépendance pour assurer la plénitude de la politique publique dans un environnement à facettes multiples et en évolution rapide.

58D’une manière générale, l’idéal de la régulation serait qu’il existât un modèle européen inspirant la régulation au plan national. Dans un souci d’efficacité des régulateurs, le Parlement européen devrait œuvrer à l’élaboration d’une directive-cadre imposée aux Etats afin de définir leurs objectifs (certes économiques mais aussi éthiques), leurs compétences, l’étendue et la nature de leurs relations entre eux, ainsi que les modalités de contrôle à leur égard.

59A tout le moins, les régulateurs doivent pouvoir disposer de pouvoirs juridictionnels et assurer une information complète et transparente à l’égard des parlements garants de leur indépendance morale et financière. Ces derniers assureraient le contrôle de la gestion de ces organes.

60Pour convaincre les autorités européennes de prendre une telle initiative, il importe de montrer un exemple concret et réussi de régulation qui réponde aux besoins légitimes des citoyens et des entreprises. La qualité des motivations des décisions individuelles ainsi que les avis basés sur des études scientifiques de niveau universitaire pourraient, à terme, convaincre les autorités politiques et les citoyens que cette manière de voir se démarquerait de la globalisation imposée et pérenniserait, d’une manière originale, la politique européenne.

61Dès maintenant dans le cas particulier des jeux, malgré leurs caractères disparates, les organes de régulation des Etats doivent s’associer d’une manière structurée afin de faire entendre à voix haute leurs points de vue sur la question de la régulation (avec l’état d’esprit qui l’anime) mais aussi sur les évolutions juridiques, techniques et … économiques ainsi que les impacts sur la politique de santé publique.

Mesures d’encadrement du secteur des jeux de hasard

Cette annexe n’a pas vocation d’être exhaustive et se limitera au secteur des jeux de hasard visé par les lois des 7 mai 1999 et 10 janvier 2010.

Vue d’ensemble

  • 30 Art. 31.2 ; art. 36.2 ; art. 41 ; art. 43/5.2 ; art. 43/10.2 ; art. 45.

Le demandeur d’une licence doit remplir certaines conditions à l’octroi et pendant toute la durée de la licence. S’il est une personne physique, il doit jouir pleinement de ses droits civils et politiques et être d’une conduite répondant aux exigences de la fonction. S’il s’agit d’une personne morale, chaque administrateur ou gérant doit jouir pleinement de ses droits civils et politiques et être d’une conduite répondant aux exigences de la fonction.30

  • 31 Art. 31.4 ; art. 36.3 ; art.37.1 et 2 ; art. 43/6.3 ; art. 43/11.2.

Tous les titulaires de licences doivent répondre aux critères de transparence de l’actionnariat, de la solvabilité, de connaissances professionnelles et de respect de la sincérité des jeux.31 Un code de déontologie des opérateurs a été prévu par le législateur (art.61) et fera l’objet de développements ci-dessous en même temps que les mesures de protection des joueurs.

La licence n’a pas de valeur patrimoniale car elle n’est pas cessible (art.26). Par contre, les actions d’une société exploitant des jeux sont cessibles.

  • 32 La licence de classe E permet la vente, la location, la location-financement, la fourniture, la mis (...)

Il est interdit de cumuler la licence de classe E32 avec les licences des classes A, A+, B,B+,C,D,F1, F1+,F2, G1 et G2 dans le chef de la même personne physique ou morale que ce soit directement ou indirectement, personnellement ou par l’intermédiaire d’une autre personne physique ou morale ( art.27 al.1). Cette mesure poursuit un objectif éthique puisqu’elle a pour objet de contrebalancer l’influence supposée des industriels des jeux de hasard à l’égard des exploitants en contact avec la clientèle en limitant leur espace juridique.

  • 33 DE SMET, J., CALLU, M., Kansspelwetgeving, Gent, Story Publishers, 2008, p. 68.
  • 34 Cour constitutionnelle, 8 novembre 2000, n°113/2000, 13 juillet 2001, n° 100/2001, B.181.
  • 35 Cass., 29 avril 2008, p.07.1718 N/5 Gand (Ap.) 4 sep. 2007, cf. DE SMET, J. et CALLU, M., p. 66.

L’objectif était que les titulaires de licence de classe E ne puissent pas contrôler les entreprises titulaires des autres licences et que ces deux activités soient séparées. Cette disposition a fait l’objet de controverses judiciaires que la Cour constitutionnelle et la Cour de Cassation ont tranché en permettant une participation de la part du titulaire de licence E au capital des sociétés de classe A, B et C. Cette participation a été fixée à 20 % par la Commission33 alors qu’en matière de blanchiment d’argent, le contrôle d’une firme par un actionnaire est estimé établi à partir de 25 %. La Cour constitutionnelle34 s’était prononcée à ce sujet avant l’adoption le 10 janvier 2010 des modifications à la loi. Ce principe restera applicable pour les nouvelles licences prévues. Le législateur a tempéré ces dispositions en permettant des accords de mise en disposition d’appareils avec partage de la recette conclus entre l’exploitant et le placeur des jeux. La jurisprudence35 a en outre invoqué la réalité des contrats. Sur le plan judiciaire, elle n’a donc pas accru la méfiance à l’égard des entrepreneurs des jeux de hasard. Pour l’application des sanctions pénales ou administratives basées sur l’interdiction comminée par l’article 27, il faut apporter la preuve d’actes de société falsifiés, de la présence d’un « homme de paille » ou de fausses déclarations.

  • 36 Commission des jeux de hasard, Rapport annuel d’activité 2010, art. 16.

De telles preuves ont pu être rapportées dans certains dossiers qui ont abouti au retrait de licence de classe E par la Commission. Eu égard aux articles de presse induisant le discrédit à l’égard du régulateur ou aux informations pénales qui ont été ouvertes sans aboutir à la preuve de faits, des propositions concrètes ont été évoquées ci-dessus sous le thème de redéploiement pour qu’à l’avenir, cette pression extérieure puisse être gérée sans malaise par lui. La communication36 n’est pas un moyen suffisant pour convaincre complètement l’opinion publique qu’il n’existe pas de dérapage dans la gestion des dossiers.

  • 37 Avant 2001, le nombre s’élevait à trois mais en pratique, le nombre était beaucoup plus élevé.

Les exploitations légales peuvent faire l’objet de publicité sauf pour les bingos dans les cafés. Pour ces débits de boissons, si le nombre de licence n’est pas limité, le nombre de machines par établissement a été réduit à deux37.

  • 38 ROGGE, J., « Paris illégaux : le nouveau fléau à endiguer », Le Soir, 1 mars 2011, p. 30 ; « IOC- v (...)

Une disposition très importante et pénalement sanctionnée est relative à l’interdiction de participer à tout jeu de hasard si l’intéressé peut avoir une influence sur son résultat (art.4. §3). Il est facile à comprendre qu’un jockey qui peut retenir son cheval, ou qu’un entraineur qui peut composer son équipe sportive ne puisse pas parier. Pourquoi une société qui organise des paris pourrait-elle sponsoriser une équipe et faire de la publicité pour elle-même ? N’existerait-il pas un conflit d’intérêt ? Les équipiers qui portent les couleurs de leur sponsor ne sont pas nécessairement neutres par rapport aux résultats de l’événement sportif. Le président du Comité Olympique International a souligné la falsification des événements sportifs à travers les jeux de hasard. Le chiffre d’affaires annuel des falsifications s’élève à 101 milliards d’euros38. L’impact d’un jeu honnête, éthique et donc respectueux des incompatibilités est de nature à influencer positivement le sport, un facteur important de cohésion sociale.

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Annexe

Annexe

Contenu des licences

L’objet de ce qui suit est de montrer l’esprit de la législation votée en 1999. La loi sur les jeux de hasard est un levier pour réaliser des progrès vers une meilleure société.

Licence A : les casinos

Les casinos sont des établissements dans lesquels sont aussi organisées des activités socioculturelles, telles que des représentations, des expositions, des congrès et des activités du secteur Horeca (art.28). L’objet social des casinos est certes l’exploitation des jeux mais une certaine élévation dans un esprit de détente fait partie du concept de casino.

Les jeux exploités ne peuvent pas être visibles de l’extérieur. Cette mesure a été prise pour ne pas inspirer au passant une curiosité et une envie subite de jouer. Cette disposition est naïve lorsqu’on la compare avec les campagnes de publicité dans les médias ou la présence des jeux de casinos dans les films.

Licence B : les salles de jeux automatiques

Le législateur a veillé à ce que ces opérateurs ne puissent pas s’établir à proximité des établissements d’enseignement, d’hôpitaux, d’endroits fréquentés par des jeunes, de lieux de culte ni de prisons.

La justification pour tenir ces activités commerciales éloignées des lieux de cultes et des hôpitaux est une considération très humaine. Le législateur a invoqué pour les lieux de culte, le respect du recueillement des fidèles et pour les hôpitaux, le respect de la souffrance des patients. La notion de proximité avec les prisons a été introduite pour éviter que les détenus et leurs familles ne soient tentés par la frivolité et l’argent facile.

Le législateur est parti du principe que les jeux d’argent et l’alcool ne font pas bon ménage car l’alcool relâche les inhibitions. Le contrôle des joueurs vulnérables sur leur comportement s’en trouverait encore diminué, ce qui est contraire aux valeurs éthiques. Par conséquent, il ne peut y avoir ni bar ni restaurant dans les salles de jeux.

Licence C : les débits de boissons 

L’exploitation des jeux de hasard dans un débit de boissons consiste en deux appareils de bingos sur lesquels les majeurs peuvent consacrer leur budget loisir. Il s’agit d’un jeu plus lent que ceux présents dans les casinos et les salles de jeux automatiques. Le contrôle de l’âge par l’utilisation de la carte électronique est prévu pour tous les bingos à partir de 201539 40.

C’est le tenancier du débit de boissons qui est responsable de la pratique de ces jeux de hasard. Il faut déplorer que 15 % des jeunes âgés entre 10 et 17 ans dépensent en moyenne €32 par mois pour les jeux de hasard41 dont une partie importante pour le bingo, malgré le retrait de la licence qui peut frapper le titulaire de la licence qui aurait permis qu’un mineur joue au bingo.

Cette analyse pourrait avoir des répercussions sur la politique publique des jeux de hasard et affecter la rentabilité des opérateurs de jeux. Une annonce que les débits de boissons seront davantage contrôlés42 a rapidement entrainé des réactions indignées43 44des associations d’Horeca et de l’Unizo (Unie van Zelfstandige Ondernemers). La lutte contre le tabac se focalise sur les lieux réservés à l’exploitation de hasard. La protection des joueurs et la lutte contre le tabac constituent deux politiques publiques complémentaires.

Licence F : les paris

La loi du 10 janvier 2010 interdit d’organiser des paris concernant un évènement contraire à l’ordre public ou aux bonnes mœurs (art.43/1 al.1). Dès lors, les paris sur des combats de coqs ou de chiens sont illégaux. Les établissements qui engagent les paris, titulaires d’une licence F2 (art.43/4 al.2) ne peuvent pas vendre de boissons alcoolisées.

Les paris sur les courses des chevaux doivent avoir un effet économique démultiplicateur pour aider l’élevage des chevaux. En particulier les paris mutuels sur les courses étrangères doivent assurer un retour financier vers la filière hippique nationale. L’utilisation du principe des “bonnes causes” pour maintenir ou développer les filières n’est pas retenue comme justification à une redistribution vers les activités sportives.

Les licences complémentaires A+, B+ et F1+ pour les jeux sur internet

Il s’agit de licences complémentaires qui permettent l’exploitation via l’internet de jeux semblables à ceux déjà pratiqués dans un milieu physique par l’établissement qui détient la première licence.

La sincérité des jeux est contrôlée sur le territoire national grâce à la présence obligatoire des serveurs sur lesquels les données et la structure du site web sont gérées. Il s’agit d’un établissement stable.

La question fiscale constitue une question en soi notamment pour les jeux via l’internet. Jusque maintenant les paris, les jeux de casinos et de loteries offerts au départ de zones géographiques fiscalement avantageuses sont proposés en toute impunité sur le territoire belge. Ces jeux qui font parfois l’objet de manipulations sont accessibles sans critère d’âge. Le blocage des sites illégaux est juridiquement et techniquement possible mais n’est pas encore totalement effectif45.

Les licences G1 et G2 : les jeux médias

Entre 2004 et 2010, les jeux télévisés à programme complet ont été sortis du champ d’application du droit commun en matière de jeux mais paradoxalement, c’était la Commission des jeux de hasard qui est devenue compétente pour en assurer l’accompagnement sans disposer des sanctions prévues par la loi du 7 mai 1999. A partir de 2011, ces jeux ont été placés dans un régime de licence équivalant à ceux des autres jeux. Le cours sinueux du traitement légal de ces jeux donne une idée de la difficulté de conserver la cohérence de la politique publique des jeux.

Le titulaire de licence est responsable de l’information gratuite aux appelants à grand volume, c’est à dire ceux qui ont dépensé plus de €50 par jour via le préfixe « contenu pour jeux ». Les mineurs sont avertis qu’ils ne peuvent pas jouer. Le nombre d’appels enregistrés pendant la minute écoulée est affiché d’une manière bien lisible à l’écran. Des messages préventifs doivent être diffusés régulièrement. Cet encadrement et la campagne médiatique surtout flamande contre les jeux télévisés ont abouti à une offre très restreinte. Les devinettes dont le résultat était aléatoire sont remplacées par des émissions de tarots qui ne sont pas considérées comme jeux de hasard par la Commission. Il semble peu probable que ces émissions puissent induire une dépendance.

La valeur culturelle de telles émissions qui encouragent la crédulité est limitée. Les campagnes sur la magie des chiffres (par ex. le 13) utilisée par les opérateurs déforcent la lutte contre les superstitions qui est une des valeurs défendues par l’enseignement moderne.

Sur un plan plus large que les jeux télévisés, il serait important de mener un débat sur les valeurs qui doivent être véhiculées par la publicité offerte par les exploitants de jeux. Ces valeurs doivent valoir pour tous les opérateurs sans exception. Il est vrai que la recherche d’une moralisation des medias peut paraitre désuète. Les citoyens sont généralement des adultes qui savent faire la différence. Mais il ne s’agit pas ici de prendre en compte les citoyens « lambda » mais de considérer les intérêts de la petite frange marginale de la population qui fournit la plus grosse et la plus stable partie des ressources des opérateurs46.

Licence D : les membres du personnel 

Le personnel des casinos et des salles de jeux ne peut pas prendre part, ni personnellement ni via un intermédiaire, aux jeux de hasard exploités. Il ne peut accepter aucune indemnité financière ou matérielle autre que celles prévues dans leur contrat de travail ni consentir aux joueurs ou aux parieurs aucune forme de prêt ou de crédit. (art.46)

Le personnel doit suivre des formations en matière de dangers du jeu, du cadre légal, du contrôle d’accès et du mécanisme des appareils de jeux.

Licence E : les fabricants et placeurs de jeux 

L’obligation qui pèse sur eux est de ne pas pouvoir contrôler, directement ou indirectement les entreprises des autres classes, donc de ne pas en être actionnaire à plus de 20 % dans le capital.

Le respect de cette obligation interpelle les citoyens. Cette notion de « contrôle indirect » n’est pas perçue de la même manière par tout le monde. Ainsi, une banque qui prête de l’argent à un établissement de jeux de classe A, B, ou C ou une société de publicité qui fait de la publicité pour ces derniers ne tombent pas sous l’interdiction prévue par l’article 27 de la loi. Un des aspects des plus préoccupants est l’infiltration de bandes organisées violentes dans ce milieu pour le placement des bingos.

L’ensemble formé par ces mesures et interdictions réussissent à mettre en place un cadre global du jeu qui protège la société dans son ensemble, les joueurs en général et les joueurs vulnérables en particulier contre les excès que pourrait générer un secteur du jeu non balisé.

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Notes

1 Le présent article ne traitera que des jeux de hasard visés par la loi du 7 mai 1999 (M.B. 30 décembre 1999) par opposition aux jeux de divertissement.

2 Art. 30 §1er et art. 31 §3 de la loi du 19 avril 2002 relative à la rationalisation du fonctionnement et de la gestion de la Loterie Nationale, M.B., 4 mai 2002, Chap. II du Contrat de gestion du 30 juillet 2010, M.B., 20 septembre 2010.

3 JONAS, H., Le Principe de responsabilité : une éthique pour la civilisation technologique, Paris, Flammarion, 2008, p. 8.

4 ROCHET, C., Conduire l’action publique, Des objectifs aux résultats, Paris, Village Mondial Pearson Education France, 2003, p. 85.

5 Pour les jeux sur internet, la politique de canalisation a eu pour effet de soumettre à l’impôt des Régions une activité qui y échappait parce que présumée avoir lieu dans des paradis fiscaux. Pour 2011, 70.000 joueurs ont déjà été orientés sur le marché belge. Leur nombre estimé à 300.000 devrait progressivement augmenter.

6 Les tableaux 1 et 2 sont inspirés par les schémas de ROCHET, C., in Conduire l’action publique.

7 Questions et Réponses, Commission de la justice de la Chambre 25 janvier 2011, CRIV 53, Com 103.

8 Doc. Parl. Sénat, 1997-1998, n°1-419/17, 2.1.

9 Belga, « Steeds meer online gameverslaafden opgenomen in afkikcentra », De Morgen, 13 mai 2011, p. 8.

10 DELLA PORTA, D. et MENY, Y., Démocratie et corruption en Europe, Paris, La découverte, 1995, Ellapo, p. 20.

11 FLORE, D., L'incrimination de la corruption, La corruption nous concerne tous, Actes du colloque du 4 décembre 2001 organisé en collaboration avec les magistrats de l’appel de Genève, Transparency international Brussels et la Fédérations des entreprises de Belgique, Bruxelles, Bruylant, 2002.

12 PERALDI-LENEUF, F., « La Cour de Justice et la libéralisation des jeux en ligne : exigence de cohérence. A propos de l’arrêt Santa-Casa », Revue trimestrielle de droit européen, janvier-mars 2010, pp. 6-29.

13 CHAMPAUD, C., Le juge, l’arbitre, l’expert et le régulateur au service de la juridiction, in Mélanges Beguin, Paris, Ed. Nexis, 2005, p. 247.

14 REYNDERS, D., « Les aspects financiers et fiscaux des jeux de hasard », in Les jeux de hasard en Belgique, HOEKX, N., VERBEKE, A., Instituut Contratenrecht Leuven – Kulak, Commission des jeux de hasard, Actes des séminaires sur les jeux de hasard, 2008-2009, Larcier, 2009, p. 185.

15 HONDEGHEM, A., « Ethiek in openbare diensten », Vlaams Tijdschrift voor Overheidsmanagement 1998, nr. 1, p. 12-19.

16 Conclusions du Conseil du 10 décembre 2010, Cadre relatif aux jeux de hasard et aux paris dans les États membres de l'Union européenne, 16884/10, WISHART, I., Member states edge nearer to deal on EU gambling law, European Voice, 9 décembre 2010, Conseil de l’Union, 10360/11.

17 Green paper On-line gambling in the internal Market, Com (2011), 128 final.

18 Conseil de l’Union européenne, 3.090e session, Education, jeunesse, culture et sport Bruxelles, 19 et 20 mai 2011, 10360/11(OR.en) Presse 141 Pr CO 30, press.office@consilium.europa.eu ; MACADAM, D., « Europe’s Sport Ministers Zero in on illegal Betting Sites », Gambling Compliance, 24 mai 2011.

19 DE CEULAER, J., DALRYMPLE, T., « Als we niet uitkijken, komt er weer oorlog in Europa », Knack, 11 mai 2011, p. 10 ; BALTUSSEN, L., « Betere overheid begint bij ambtenaar », Knack, 12 avril 2011, p. 14.

20 Arrêt du 6 novembre 2003, Gambelli, C-243/01, Rec. p. I-13031, point 63. Arrêt du 6 mars 2007, Placanica, C-338/04, C-359/04 et C-360, Rec. p. I-1891, point 47. Arrêt du 3 juin 2010, Betfair en Stichting de nationale Sporttotalisator, points 26 et 27, http://curia.europa.eu/jurisp/cgi-bin/gettext.pl ?

21 A titre d’exemple : Rapport d’activité 2001, Commission des jeux de hasard, p. 80-84 : « Devant le Conseil d’Etat près de 200 affaires ont été introduites … Devant les tribunaux civils, pour la même année de nombreuses procédures ont été soumises au juge des référés (not. Prés réf Bruges n° 01/368/c ; Prés.Réf.Hasselt n°01/ 356/c.) … A Bruxelles, dix exploitants de salles et fournisseurs de machines exigèrent que l’Etat belge fournisse une réponse à dix questions et ce sous peine d’astreinte ».

22 Les membres sont surtout préoccupés par leur rôle social au sein de l’appareil de l’Etat et leurs éventuelles promotions. Lorsqu’ils ont atteint leur objectif, leur emploi du temps les empêche de siéger à la Commission des jeux de hasard. Il est important que le statut de membre soit conforté et reconnu par exemple par une indemnité en rapport avec les responsabilités qui leur incombent. Le statut de la Commission doit surtout être valorisé et placé au même niveau que celui des autres régulateurs. Il serait donc important qu’il existe une plateforme commune des régulateurs qui s’adresseraient au gouvernement pour faire des propositions concrètes sur les objectifs des régulateurs, leur rôle, leur compétence, leur composition et le statut des membres et du personnel avec les implications budgétaires nécessaires au bon fonctionnement. Un débat de société à propos des compétences, des moyens et des synergies éventuelles des régulateurs s’impose.

23 La corruption fut évoquée à l’occasion des débats sur la loi du 7 mai 1999, Bruxelles, 13 octobre 2010, n° 242/BC/2009, inédit et l’affaire « dite du casino de Dinant », T. Dinant, n° 70.98.145.03, pas encore jugée.

24 DEJEMEPPE, B., « La loi belge du 10 février 1999 et la répression pénale de la corruption », in La corruption nous concerne tous, Les cahiers de l’institut d’études sur la Justice, 2002, p. 122.

25 QUERTAINMONT Ph., « La corruption dans les affaires publiques », in Mélanges offerts à Pierre Van Ommeslaghe, Bruxelles, Bruylant, 2000, p. 1027.

26 Loi relative à la rationalisation du fonctionnement et de la gestion de la Loterie Nationale, Doc, Ch. session 2001-2002 50 1339/009, p. 15 ; Questions et réponses Session 2005-2006 CRIV 51 Com 704, p. 11.

27 Art. 6 §1er 2 de la loi du 19 avril 2002, M.B., 4 mai 2002.

28 DE CONINCK, D., « Hoe corrupter, hoe groter je kansen bij de Kansspelcommissie », De Morgen, 12 février 2011, p. 21. Les médias sont toujours attentifs d’informer l’opinion sur les rapports entre le monde du jeu et les autorités de contrôle : BOVE, L., « Tweede strafonderzoek tegen politiebaas Audenaert / Parket van Dendermonde gaat na of politiedirecteur reis maakte op kosten van zakenman uit Knokke (uit de goksector) », De Tijd, 13 mai 2011, p. 9 ; SOMERS, S., « Politiechef Glenn Audenaert ondervraagd over snoepreisje / Topman Brusselse federale politie zou op kosten van casinobaas op reis zijn geweest », De Morgen, 14 mai 2011, p. 2.

29 VAN DE PERRE, K., « Casino’s en speelhallen doen gouden zaken », De Morgen, 19 mai 2011, p. 1 citant une étude anglaise de H2 GamblingCapital. La Belgique est 19ème dans ce classement derrière l’Italie, la Finlande et Singapour.

30 Art. 31.2 ; art. 36.2 ; art. 41 ; art. 43/5.2 ; art. 43/10.2 ; art. 45.

31 Art. 31.4 ; art. 36.3 ; art.37.1 et 2 ; art. 43/6.3 ; art. 43/11.2.

32 La licence de classe E permet la vente, la location, la location-financement, la fourniture, la mise à disposition, l’importation, l’exportation, la production, les services d’entretien, de réparation et d’équipement de jeux de hasard.

33 DE SMET, J., CALLU, M., Kansspelwetgeving, Gent, Story Publishers, 2008, p. 68.

34 Cour constitutionnelle, 8 novembre 2000, n°113/2000, 13 juillet 2001, n° 100/2001, B.181.

35 Cass., 29 avril 2008, p.07.1718 N/5 Gand (Ap.) 4 sep. 2007, cf. DE SMET, J. et CALLU, M., p. 66.

36 Commission des jeux de hasard, Rapport annuel d’activité 2010, art. 16.

37 Avant 2001, le nombre s’élevait à trois mais en pratique, le nombre était beaucoup plus élevé.

38 ROGGE, J., « Paris illégaux : le nouveau fléau à endiguer », Le Soir, 1 mars 2011, p. 30 ; « IOC- voorzitter Jacques Rogge voert strijd tegen gokmaffia op », Gazet van Antwerpen, 2 mars 2011, p. 22.

39 V.S., « Les bingos davantage contrôlés », La Dernière Heure, 14 avril 2011, p. 10.

40 A.R. relatif aux règles de fonctionnement des jeux de hasard dont l’exploitation est autorisée dans les établissements de jeux de hasard de classe III, 3 février 2011, M.B., 24 février 2011, .p. 13.222.

41 CRIOC, Plus d’un jeune sur sept joue pour de l’argent, Belga, 22 avril 2011.

42 SOUMOIS F., « Dès le 1er juillet six fois plus de contrôle dans les cafés », Le Soir, 19 mai, pp. 1, 7.

43 SMEDTS S., « Horeca /Controles rookverbod onder vuur », De Standaard, 20 mai 2011, p. 4 ; « Stortvloed van rookcontroles in vakantie », De Morgen, 20 mai 2011, p. 2.

44 Interdiction générale de fumer : le secteur des cafés craint une hécatombe socio-économique, Café Revue, mars-avril 2011.

45 HOEKX, N, MARIQUE, E., Actualité et perspectives des jeux de hasard réels et en ligne, RDPC à paraître.

46 WILLIAMS, R. et WOOD, R. (University of Lethbridge), « The Proportion of Ontario Gambling Revenue Derived from Problem Gamblers », Canadian Public Policy - Analyse de politiques, University of Toronto Press, 2007, Vol. XXXIII, n°3, pages 367-388.

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Pour citer cet article

Référence papier

Etienne Marique, « La politique publique des jeux de hasard en Belgique : entre éthique et objectif lucratif », Pyramides, 22 | 2011, 161-190.

Référence électronique

Etienne Marique, « La politique publique des jeux de hasard en Belgique : entre éthique et objectif lucratif », Pyramides [En ligne], 22 | 2011, mis en ligne le 16 février 2015, consulté le 25 mars 2017. URL : http://pyramides.revues.org/911

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Auteur

Etienne Marique

Magistrat, Président de la Commission des jeux de hasard. etienne.marique@gamingcommission.be. Un document plus large avec le même thème a été approuvé par la Commission des jeux de hasard.

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