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Approche générale

La privatisation de l’éthique administrative

L’éthique, cache-misère ? (C. Castoriadis)
Alexandre Piraux
p. 43-70

Résumé

Cette contribution examine et pointe au regard de l’éthique publique, les dangers de la conversion irraisonnée de l’administration publique aux nouveaux principes et méthodes du management privé. Le texte met l’accent sur la nécessité pour les services publics d’ajuster avec discernement certaines pratiques managériales au contexte, voire de les refuser dans certains cas. Les diverses facettes du New Public Management sont examinées : les aspects positifs d’adaptabilité et de rapidité sont mis en balance avec le volet passif telle que la perte de la mémoire organisationnelle du service public et une instrumentalisation d’autrui réduit à une ressource productive. En fin de compte, un usage trop souvent bureaucratique des nouveaux outils de gestion handicape une bonne gestion. Par ailleurs, le recours, parfois cynique, à l’éthique pour des fins productives engendre l’épuisement des meilleurs, le désengagement et la démotivation.

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Texte intégral

« Mon principal motif d’espoir pour l’avenir tient au fait que les gens ordinaires sont toujours restés fidèles à leur code moral. » George Orwell

I. Introduction

1L’éthique ressemble à une notion consensuelle apparemment neutre. En réalité, elle est par nature une question ouverte, mise en débat de façon permanente. La complexité éthique de notre époque vient de ce que le fondement des valeurs ne procède plus d’une théologie, du cosmos (monde de l’antiquité grecque), du sentiment et de l’expérience sensible (Hume), de la nature (Rousseau), du devoir universel (Kant) ou d’une transcendance sociétale (le modèle laïc et républicain), mais de l’individu renvoyé à lui même (façonné par l’idéologie de la consommation, sans objet ni projet de civilisation). Le présent article questionne la notion d’éthique appliquée aux services publics, son évolution et son usage actuel. L’éthique appliquée pose le problème de son indépendance vis-à-vis des gouvernants et par là la question de sa réalité et de son statut. Après avoir situé et mis en perspective historique l’administration fédérale belge, les nouveaux mythes organisateurs de la fonction publique apparus au début des années 1990 en Europe continentale (1980 aux Etats-Unis et au Royaume-Uni, mais aussi en Australie et au Canada) et qui reposent sur des valeurs instrumentales seront décrits et analysés. Ces mythes qui sont en réalité une série d’anecdotes et de slogans édifiants sont directement issus des pratiques managériales des entreprises privées. La problématique de leur traduction et de leur incompatibilité totale ou partielle avec les valeurs, les principes généraux et les objectifs traditionnels de la fonction publique sera examinée. Pour le dire à peu de frais, les arguments moraux se trouvent aux prises avec les arguments économiques. A travers les retournements de valeurs répercutés par le néolibéralisme surgit la question identitaire des agents. Ces derniers sont amenés à accepter et à intérioriser le nouveau pragmatisme axé sur les performances et la rentabilité, cela au détriment des aspects altruistes, relationnels voire même qualitatifs. Cette transformation suscite une conversion identitaire entraînant le risque de banalisation des agents qui ne sont plus identifiables en tant que tels. Or l’identification est un des moyens constitutifs (préalables) d’une identité.

II. La mise en contexte

2Les services publics belges ne reposent pas historiquement sur une mythologie fondatrice et héroïque, comme cela a pu être le cas en France où l’administration adossée à un Etat « canonisé » (Thoenig, 1988) a compensé durant certaines périodes, l’instabilité politique grâce au développement de ses grands corps administratifs et techniques (cf. les Services des Ponts et Chaussées, l’administration du gouvernement révolutionnaire, les préfets sous Napoléon, l’ENA, qui sont qualifiés de « noblesses d’Etat ») ou pour les serviteurs de Sa Majesté au Royaume-Uni, via l’Empire britannique.

3L’administration belge ne peut en effet se prévaloir d’une légitimité reposant sur un âge d’or, glorieux. Plus encore que d’autres administrations étrangères, elle a pris l’habitude de se penser par rapport au gouvernement. Elle se comporte loyalement si ce n’est de façon soumise et complaisante. S’inscrivant dans la modestie, l’administration belge, qui est fiable, se trouve traditionnellement en creux vis-à-vis de la société. Au demeurant, l’Etat et son administration sont aujourd’hui perçus par certains gestionnaires comme un appareil non rentable, un « problème » plus qu’une « solution ». Pour ces derniers, nous serions passés de l’âge d’or des Eglises puis des Etats, à l’ « âge des entreprises ». Dans ce schéma de pensée, l’appareil étatique doit se comporter prioritairement si pas exclusivement comme une grande entreprise pour s’ajuster aux nouvelles exigences financières et économiques des marchés.

  • 1 Aujourd’hui paradoxalement, on parle plutôt d’Etat binational suite à l’émergence de sentiments d’a (...)

4Comme on le sait, Etat historiquement sans véritable nation1, la Belgique a institutionnalisé dès sa création, les accommodements, la diversité et le marchandage entre ses citoyens (Foret, 2009). Une des conséquences pratiques en a été l’installation d’une éthique de la discussion et dans les cas les plus défavorables de pratiques d’arrangement à la limite de la compromission (Foret, 2009) entre les élites représentant les différents clivages et siégeant notamment au sein des structures administratives intermédiaires.

5Le trait marquant et originel de l’Etat belge et de son administration, reste néanmoins le défaut d’identification et de soutien de la population bien que cette dernière les utilise à des fins d’intermédiation (Mabille, 2001).

III. Les nouveaux « mythes » sacrés de la gestion publique et leurs limites

III.1. Les valeurs administratives et les nouveaux « mythes » gestionnaires

6L’éthique, du mot ethos, signifie plusieurs choses dont le comportement, le caractère, mais aussi les mœurs. Elle repose sur des valeurs. Mais qu’est-ce qu’une valeur ? C’est une croyance ou une conviction dérivée de désirs humains. Elle exprime ce que nous aimons (Freud). Il s’agit donc d’une représentation en laquelle on croit (Comte-Sponville, 1994). De ce fait, les antagonismes sur les valeurs revêtent souvent une portée existentielle et donc identitaire. Dans nos sociétés complexes caractérisées par le pluralisme culturel et social, différentes morales essayaient de cohabiter jusqu’il y a peu de temps dans un certain relativisme et une tolérance indifférente. Par ailleurs, « la flexibilité est partout ; même dans le registre des valeurs. » et « on ne sait plus à quel sens se vouer » (de Gaulejac, 2009). Le ralliement à des valeurs durables et prévisibles appartiendrait à un monde révolu. Une telle souplesse évolutive résulte d’une série d’expériences existentielles qui alimentent le système de valeurs de la personne et le fait évoluer durant le cours de sa vie. « En l’absence d’une hiérarchie claire de valeurs – remplacée par des buts éphémères – l’abri semble résider dans la loyauté pleine qui annule toute autre responsabilité … » (Bauman, 2009).

7Une valeur se concrétise dans une norme de comportement à adopter, un devoir-être ou devoir-faire. Une valeur peut donc devenir une prescription impérative. Par ailleurs, il se produit une certaine mise à plat des valeurs, qui sont de moins en moins hiérarchisées, si on fait exception de la performance. Cette dernière est en effet devenue « la » valeur de référence. Elle revêt dans le discours social un caractère absolu (intrinsèque).

  • 2 Le néo-libéralisme n’est pas ici entendu comme un ultra libéralisme économique. Il ne désigne pas t (...)
  • 3 Néologisme signifiant une mise en scène d’histoires ou d’anecdotes aux vertus prosélytes.

8Les nouveaux « mythes » de l’administration publique introduits par la rationalité économique du néo-libéralisme2 et sa traduction pratique dans le New Public Management ont estompé les anciens. Ceux-ci reposaient sur les valeurs philosophico-politiques d’égalité de traitement, de quasi gratuité, de sécurité, de stabilité. Les nouvelles constructions mentales portent d’autres valeurs pratico-professionnelles qui amènent l’Etat et son administration à se comporter comme une entreprise ordinaire soumise à la logique du marché (le Corporate State, c’est-à-dire l’Etat entrepreneurial mais qui reste malgré tout le gardien de la propriété privée et le garant des contrats). Ces nouveaux mythes de l’ère post-moderne qui sont aussi des croyances, sont appelés « vision » en langage managérial. Ils se traduisent en nouvelles normes de comportement et ont recours au storytelling3. Ces récits issus de l’imaginaire managérial promeuvent des valeurs instrumentales/utilitaires liées aux moyens à mettre en oeuvre et sont donc davantage de nature professionnelle, pragmatique que morale. Une valeur morale étant par essence, désintéressée.

9Ces « mythes » – au sens d’un petit récit édifiant illustré de slogans et de success stories – recomposent, comme on va le voir, le monde pour en offrir une vision dogmatisée et réductrice, une croyance selon laquelle toute activité humaine est complètement déterminée par l’économie et l’intérêt matériel. Ils ont tendance à confondre le terme valeur au sens courant de valeurs morales (normes de comportement) porteuses de désirs de justice, avec la valeur au sens de la valeur mercantile.

III.2. Les nouveaux « mythes » gestionnaires et leur portée

10On relève principalement les nouveaux « mythes » suivants qui n’ont pas tous été inventés par le NPM mais plutôt redécouverts et amplifiés :

111. le credo séculier (aveugle) en un positivisme technologique (des outils de gestion) qui vise à minimiser les coûts et les délais de mise en œuvre des politiques publiques. Les coûts et délais sont en effet devenus les paramètres principaux des politiques publiques. La technologie (le savoir-faire technique) serait une solution à tous les problèmes en ce compris les questions humaines et sociales ramenées à des questions organisationnelles ; les instruments et leurs effets sont mentionnés, dans le cadre de ce texte, dans la mesure où ils influent sur les comportements et donc l’éthique des agents

  • 4 La « quantophrénie » est la maladie de la mesure, cf. de Gaulejac, La société malade de la gestion, (...)
  • 5 Dans la prison panoptique, un petit nombre d’inspecteurs pouvaient surveiller un grand nombre d’ind (...)

122. la vénération du processus de quantification et obsession de la mesure4 (de Gaulejac, 2005) comme remède et mode de résolution des problèmes de gestion est une des conséquences du positivisme technologique qui sacralise les moyens et oublie les finalités. Historiquement, la mesure des quantités, des surfaces, des longueurs est un savoir mathématique et géométrique au service de l’activité économique qui se trouve indirectement à l’origine de la mise en place d’agents de l’autorité organisant et officialisant les dispositifs de mesurage (via des signes ou les premières écritures comptables). Aujourd’hui, mesurer (évaluer de façon quantitative) signifie donner une valeur et donner un prix dans les conditions d’un marché (Dardot, 2009). Dans les quasi marchés qui ne sont pas régulés par les prix, il faut disposer d’un système d’information analogue à un système de prix, d’où la focalisation sur la mesure. De fait, les progrès technologiques (NTIC) prétendent pouvoir tout standardiser, mesurer et par voie de conséquence d’exercer un contrôle permanent et maximal sur les comportements et leur rendement du personnel. The more strictly we are watched, the better we behaved, selon la formule de l’utilitariste écossais Jeremy Bentham. Ce dernier inventeur du panopticon5 (1786) prônait des dispositions architecturales permettant au public d’observer derrière des glaces sans tain, l’intensité du travail des fonctionnaires (Bentham, J., 1983, [1830]). Selon Ogien et Laugier (2010), une des conséquences de l’intégration des quantifications plus spécifiquement dans l’enseignement est d’exclure de l’ordre du calculable – c’est-à-dire du représentable et du formulable, les missions ou les résultats que les techniciens de la mesure sont incapables de chiffrer, comme par exemple, la valeur attachée à la culture générale, à l’originalité, le travail accompli de façon gratuite ou le temps passé à explorer des pistes qui peuvent se révéler fausses. En fin de compte, pour paraphraser Montesquieu au sujet de l’usage des lois, les instruments de mesure ne devraient être employés dans le domaine de la gestion qu’avec des « mains tremblantes » et donc avec une prudence raisonnée.

133. L’évaluation permanente : l’introduction de mécanismes d’auto-évaluation, qualifiés par certains psychanalystes et philosophes de pervers en ce que ces mécanismes favorisent l’autocontrainte et l’autoculpabilisation (Miller et Milner, 2004 ; Aflalo, 2009 ; Cités, 2009, Abelhauser, et alii, 2011), complète ce dispositif. Dans un registre plus privatif, on notera l’arrivée de sites de self-tracking qui aident chaque self-tracker à s’évaluer en collectant et à visualisant les statistiques des actes et gestes qui le concernent (combien de litres de bière ai-je bu cette année, combien de fois ai-je fréquenté la salle de fitness cette année). Sous l’impulsion de deux journalistes américains, le blog The Quantified Self permet à de petits groupes d’échanger autour de leur pratique.

14L’intégration de la logique de marché et de ses outils par l’administration publique s’accompagne d’une technocratisation et d’une bureaucratie cognitive accrues. Mais la vraie question n’est pourtant pas ce que vaut le paramètre mais sa signification. La question des différentes interprétations possibles de l’évaluation pratiquée est négligée au profit des effets d’affichage. Au demeurant, beaucoup d’indicateurs fondés sur des opinions et des perceptions sont subjectifs et ne servent qu’à mesurer l’image de l’administration (Van de Walle, 2005). La tentation de sacrifier la complexité de la réalité au profit de la mesurabilité est aussi présente. Par ailleurs, on observe aussi que le souci de savoir à quoi correspondent les résultats semble s’estomper, tout comme l’idée de porter une appréciation morale sur le sens de l’action (Ogien, Laugier, 2010). En vérité, les indicateurs de mesure sont devenus une fin en soi. L’usage excessif des critères quantitatifs, en mécanisant les modes de fonctionnement, finit par bannir toute subjectivité (choix). L’évaluation tient lieu pour certains d’unique morale publique.

154. La marchandisation du citoyen devenu un client vise dans ses principes la personnalisation de la prestation à l’usager client. Cela peut certes aller dans le sens favorable d’une débureaucratisation et jusqu’ à une certaine « humanisation » de la relation. La demande particulière de l’usager consommateur est censée être rencontrée par l’agent qui est tenu d’adapter la prestation de service. L’émergence de la notion de l’« administrativement et du juridiquement équitable » va aussi dans cette direction mais, en revanche, a fragilisé le respect de l’égalité classique vis-à-vis de l’utilisateur. Dorénavant ce dernier a un statut et un traitement particulier, « biographique » (Vrancken, 2010), si pas préférentiel. La personnalisation des services publics doit cependant concourir à une égalité réelle. De fait, les réponses standardisées et les traitements anonymes ne permettent plus de répondre à des besoins sociaux différenciés et complexes. Toutefois, dans ses développements ultimes, la marchandisation conduit à pratiquer la distinction entre les bons et les mauvais clients, entre les clients ordinaires, les non solvables et les clients privilégiés. La dimension fondamentale des utilités sociales actuelles ou nouvelles des prestations n’est pas prise en compte. Ainsi les besoins et qualités hors marché et hors rapports monétaires (aide, écoute, capacité d’être attentionné, care) deviennent accessoires du fait de leur invisibilité. Ce qui est gratuit est évacué ou perçu comme une perte de temps ou d’argent.

16La commercialisation des prestations est l’inverse de l’éthique du souci d’autrui (care) qui est axée sur la personne quel que soit son statut social.

175. La reddition de compte (accountability) est un concept dérivant du principe de responsabilité et est donc digne de grand intérêt. Dans sa manière d’être mise en œuvre, la reddition de compte a néanmoins tendance à accentuer la responsabilité de l’agent qui se trouve en fin de la ligne hiérarchique et dispose de peu de moyens et de ressources. Ce dernier est ainsi tenu pour seul responsable lorsqu’il est désigné chef de projet alors que paradoxalement, on se situe dans un contexte général de refus de prise de responsabilité, ou de report sur d’autres personnes ou encore de dilution des responsabilités au sommet. Il s’agit, tout comme pour les mandataires, d’un régime d’imposition d’obligations de résultats mais sans octroi de pouvoirs réels. Paradoxalement, une telle responsabilisation accrue de personnes entre en contraste avec la complexité de nos sociétés où le concept d’incertitude et de risque s’impose comme une catégorie incontournable de l’action humaine (Berns, Blésin, Jeanmart, 2010). C’est aussi le cas en matière administrative et juridique. L’accent mis sur la responsabilité individuelle pose question, dans un contexte général d’interdépendances qui fait que la responsabilité ne peut s’envisager en fin de compte que collectivement (Arendt, 2007).

186. La foi dans la gestion par l’état durgence permanent. Cette surréactivité (« la tyrannie de l’instant ») alors qu’une simple réactivité serait adéquate la plupart du temps se confond avec une impulsivité institutionnelle et politique faisant de la sauvegarde des apparences et des arrangements à court terme le seul horizon. On notera que la création d’un sentiment d’urgence (the « sense of urgency ») est aussi un mode de management des relations humaines utilisant la mise sous pression qui, selon les capacités psychologiques de la personne, la stimule provisoirement ou l’épuise. En outre, le sentiment d’urgence présente l’avantage d’exclure la discussion des objectifs, des consignes et des méthodes. L’état d’urgence permanent justifie aussi l’absence de concertation et d’(auto)critique. D’ailleurs, peut-on penser dans la vitesse si ce n’est par « pensée brève » ?

197. Le vide mémoriel/amnésie : au mieux, l’héritage du passé n’est pas reconnu car non pertinent puisque seul le présent compte. Au pire, les contributions des personnes aux réformes antérieures sont dénigrées alors que les nouvelles réformes ont pourtant besoin de la collaboration, de la créativité et de la reconnaissance des anciens comme des nouveaux acteurs.

208. L’idée selon laquelle la mise en concurrence généralisée des services et des agents entre eux ou à l’égard de concurrents privés (par des mécanismes de type marché) liée à des récompenses (incentives) et donc de la convoitise sont des facteurs majeurs de performance et de motivation (mobilisation) alors que la culture administrative repose traditionnellement davantage sur la coopération, le partage et la part de gratuité (Hénaff, 2010). Un courant de pensée insiste de nouveau, sur le fait que l’homme est tout autant agi par des émotions que par la rationalité. On retrouve déjà cela chez Adam Smith, le Père fondateur du libéralisme économique qui, dans sa Théorie des sentiments moraux, met en exergue la sympathie au sens d’empathie, comme premier opérateur du lien social, avant l’intérêt. Comme l’ont écrit Hondeghem et Vandenabeele, « … le désir du bien commun ou l’altruisme sont difficiles à comprendre en termes de choix rationnel » (2005).

219. La foi absolue en une transparence maximale de l’action et des processus n’est pas un principe s’originant dans le management privé. L’institution administrative romaine des censeurs visait déjà le classement financier, politique et militaire des citoyens par le recensement et la tenue de registres et renvoyait in fine à une action normative sur les mœurs des individus » (Berns, 2009). On retrouve l’idée d’un retour à l’institution des (re)censeurs, à la Renaissance, dans Les Six Livres de la République (Jean Bodin, 1576). Ce réinvestissement du projet statistique vise le contrôle des mœurs, les excès de richesse et de luxe, la lutte contre la corruption grâce à la clarté administrative. Les Lumières incarnées par les progrès scientifiques vont miser sur le calculable nécessaire aux expérimentations.

22Au XIXème siècle, comme on l’a décrit plus haut, une approche de la transparence a été proposée par Bentham, en tant que remède universel contre le gaspillage des deniers publics. Dans cette conception, la transparence sert de moyen substitutif de surveillance. Le contrôle des agents publics par le public est érigé en règle d’or (Dardot, Laval, 2010). Cependant, en tant que valeur publique nouvellement mise en évidence, le concept de transparence s’approche le plus d’une valeur publique universellement acceptée (Cooper, 2004). Le principe de transparence est réapparu sous une forme politique avec l’octroi de droits politiques nouveaux aux citoyens et a contribué à l’essor de la démocratie participative. La transparence « nue » qui consacre le droit de regard, le contrôle et la surveillance indirecte des citoyens sur les politiques publiques sert aussi de « désinfectant » face à la corruption. Toutefois la transparence dite « nue » risque, si elle n’est pas justifiée, d’être une source de confusion (en cas de forte illisibilité des informations) et de suspicion par exemple, en raison d’un affichage de façade.

23Dans le cadre d’une logique gestionnaire, la transparence vise à ce qu’il y ait une réelle imputabilité (traçabilité) et une responsabilisation dans la qualité (de sorte, aussi, que chaque client bénéficie de la même qualité) et de la quantité produite. Mais pour que la transparence soit salutaire et constructive, il est nécessaire qu’elle soit « ciblée » et que les données récoltées soient fiables, exploitables (déchiffrables). Les données rendues publiques doivent aussi permettre d’effectuer des analyses comparatives et tenir compte de la complexité des enjeux. Mais le rendu des résultats est souvent simplifié voire caricaturé en raison de l’hyper complexité au bénéfice de la superficialité des apparences (marketing politico-administratif).

2410. Enfin la croyance en l’absence d’alternative, comme l’a exprimé Margaret Thatcher avec sa célèbre formule TINA, « There is no alternative ». Il n’y aurait par définition qu’une seule réponse efficace et pertinente à un problème de gestion.

III.3. La transposition de ces nouveaux « mythes » dans les services publics est-elle possible ?

25Ces différents « mythes » ne sont pas à mettre tous sur le même plan, même si ces récits culturels ont pour point commun le fait de concevoir l’éthique comme un input doté d’une valeur économique. Ces mythes (croyances) consacrent un renversement des valeurs.

26Certains récits sont transposables moyennant des adaptations. Ce qui fait problème est moins le récit en tant que tel que sa « traduction » mécanique et la portée absolutiste qui lui est conférée. Tout cela ne fait pas naturellement sens pour les acteurs administratifs. Leur transposition nécessite dès lors, comme on l’a dit, une réécriture spécifique, critique et adaptée, vu l’ambivalence et l’équivocité de certains principes. C’est notamment le cas pour les principes d’évaluation et de reddition de compte.

27D’autres mythes ou paradigmes dominants sont, en revanche, incompatibles par nature, avec les principes généraux et les finalités régissant à ce jour les services publics. Il en est ainsi de la marchandisation des services qui transforme le citoyen en bon ou mauvais consommateur, de l’état d’urgence permanent qui génère une absence de pensée et de vision prospective, de la mise en concurrence focalisée sur le productivisme et la rentabilité, au détriment des segments les plus fragiles de la société, de la sécurité ou de la qualité. La croyance en l’absence de méthode alternative est contraire à l’esprit démocratique.

28De façon schématique mais néanmoins vraie en son fondement, on peut affirmer qu’il y a un réel clivage des valeurs entre secteur public et privé. Le secteur public se caractérise en effet par des institutions publiques naturellement tournées vers les valeurs de sécurité, de stabilité et de contrôle : la sécurité physique, sociale, sanitaire, environnementale des citoyens alors que les structures privées s’appuient sur les valeurs d’expression individuelle (Bauman, 2009).

IV. Changements de modèle (politico-administratif et de valeurs) et conversion identitaire forcée des agents

29Le travail est une succession de mises à l’épreuve qui met profondément les individus en question. Dans l’imaginaire contemporain, c’est sur le marché du travail que s’affiche publiquement la valeur d’une personne. Le fait de ne pas trouver à être employé témoignerait de l’absence de valeur (Linhart, 2009).

30Il n’y a pas d’éthique sans une forte identification à des modèles, des maximes sociales, des mythes. L’identité individuelle qui mobilise aussi bien les représentations que les affects peut se définir à partir du ressenti d’appartenance d’une personne à un groupe, une nation, une communauté. « De même les identités professionnelles produisent des sentiments d’appartenance à des collectifs, qui rassemblent tous ceux qui … exercent des métiers similaires ou qui occupent les mêmes fonctions » (de Gaulejac, 2009).

31De nos jours, l’identité statutaire est remise en cause symboliquement et matériellement. Le principe d’égalité qui est une des clés de voûte se trouve remodelisé et instrumenté dans le sens d’une égalisation/abaissement des conditions d’emploi et de l’offre en services publics. A ce sujet, on assiste à un « alignement » des conditions de travail du secteur public sur le secteur privé et à l’instar des Pays-Bas de « normalisation » « … en ce sens que la situation tend vers l’application intégrale du droit privé aux relations de travail » (Vandermeulen, Hondeghem, 2000).

32Selon Danièle Linhart (2009), on assiste à « un dangereux chassé-croisé » entre le secteur public qui importe des pratiques managériales individualisantes, mettant en concurrence les agents et le secteur privé qui essaie de faire entrer l’éthique publique avec ses valeurs d’engagement, du sens de la mission et de la loyauté voire du dévouement. Comme l’a souligné Marcel Gauchet au sujet de la croyance, mais qu’on pourrait peut-être appliquer au domaine des valeurs publiques, le public se privatise en représentant la multiplicité des intérêts particularistes plutôt que l’intérêt général, tandis que le privé se publicise par la reconnaissance publique des particularités (Gauchet, 1999).

33Il est vrai que les conditions de travail permettent souvent aux salariés du secteur public d’adapter une position tournée vers la société dans son ensemble, certaines conditions spécifiques favorisant la dimension altruiste du travail (Linhart, 2009). Mais cette posture idéalement altruiste du « don » de soi, de son temps, sans compter, ne correspond plus au nouveau paradigme des services publics. Dorénavant, le concept individualiste du Best Value for Money, et les mœurs commerciales ont remplacé la dimension sociale d’aide, en particulier à l’égard des plus démunis. Il se produit donc une désublimation de la mission publique et un renversement conceptuel complet. D’une identité institutionnalisée stable, on est passé à une identité floue et moins consistante. Les fonctionnaires appartiennent dorénavant à une catégorie professionnelle en perte d’identité forte.

34La dimension morale a été à l’origine négligée par les nouveaux gestionnaires publics du fait qu’elle était peut-être embarrassante, difficilement contrôlable mais surtout difficilement mesurable du fait d’une part de subjectivité. Or selon une ancienne idéologie reprise avec ampleur dans les années 1960, ce qu’on ne peut mesurer ne compterait pas : « Ce qui compte, c’est ce qu’on peut compter ». Pour y remédier des spécialistes et consultants ont conçu des baromètres de mesure de l’intégrité, une intégrité comprise dans le sens extensif de l’absence de tout abus, négligence, pratique irrégulière (Duflo, 2009, Maesschalck, 2008). De manière plus précise, ce qui est visé par les nouveaux dispositifs de mesure de l’intégrité est la transformation de sa perception dans l’environnement de travail. L’éthique est appréhendée par ces « managers de l’âme » (Lacan) comme un bien mesurable.

  • 6 Cf. K. DOBBELAERE, in F. FORET, Politique et religion en France et en Belgique, Editions de l’Unive (...)

35En réalité, rationalité professionnelle, rationalité managériale, rationalité politique et sociale obéissent à une rationalité selon les résultats (rationalité instrumentale), différente de « la rationalité selon les valeurs »6 (Weber, 1995 [1909]) indifférente aux conséquences. Ces différentes formes de rationalité ressortissent à des logiques et orientations différentes et entrent de ce fait souvent en contradiction. L’éthique et la performance appartiennent à des registres distincts (des ordres différents, aurait dit Pascal) et donc relèveraient d’un domaine avec sa cohérence propre et son autonomie au moins relative par rapport aux autres domaines (Comte-Sponville, 2004). L’éthique revêt une dimension transversale et limite les dérives des autres domaines de la vie sociale. Ethique et performance se trouvent en tension permanente et entrent en conflit. S’il peut advenir qu’éthique et performance convergent, c’est essentiellement dû au mérite des contre-pouvoirs qui égalisent les forces antagonistes. La performance qui appartient essentiellement à la sphère de l’économie est incapable de se limiter d’elle même et a besoin de limites juridiques, politiques ou morales.

36Dans les cas de dissension entre valeurs, la recherche d’un consensus par la discussion argumentée et raisonnable constitue une voie pour autant que les modes d’exercice du pouvoir au sein de l’institution laissent des marges d’autonomie et de réflexivité suffisantes pour « une éthique de la discussion » par l’entremise d’une « rationalité communicationnelle » (Habermas, 1992). Si la logique gestionnaire ne laisse pas d’espace à la discussion libre, on ne peut parler d’éthique. En effet, une éthique digne de ce nom requiert que les acteurs concernés s’expriment sans craintes et présentent un minimum d’indépendance vis-à-vis du pouvoir et des résultats à atteindre.

V. Le respect des règles et la logique de l’Etat managérial

37La sociologue Schnapper (2010) constate le déclin des institutions et se demande en quoi on peut avoir confiance : » L’argument de la tradition ou de la légalité n’est plus considéré comme légitime » et le citoyen « admet difficilement que le respect des procédures légales donne leur légitimité aux institutions ».

38Comme l’a noté Boltanski (2009), « Appartenir à la classe dirigeante c’est d’abord être convaincu que l’on peut transgresser la lettre de la règle, sans en trahir l’esprit » et on ne peut rien faire de profitable, entendez de véritablement utile dans ce monde incertain, si on suit ces règles. Les règles sont certes nécessaires et doivent officiellement s’appliquer à tous, mais selon cet auteur, il appartient aux responsables du pouvoir de les détourner, les contourner et les changer au nom de l’efficacité, de l’urgence ou de la nécessité. L’Etat managérial ne supprime pas ce qui existe (comme procédures, textes) mais tendrait à les rendre caduques (par leur mise en désuétude). Il impose des situations irréversibles pour contrer les résistances administrative et politique.

39Ce rapport relativiste au respect des règles par les « responsables » publics ou privés est facilité par la présence d’une multiplicité de règles différentes, souvent inconciliables. Elles sont utilisées de façon stratégique pour maximiser des avantages ou elles sont parfois négociées. Ce rapport léger et spéculatif des « responsables » avec les règles encourage involontairement et « légitime » la tendance générale à l’estompement des normes, l’exemple venant d’en haut. A ce sujet, les titulaires d’activités publiques se trouvant en conflit d’intérêts réel, apparent ou potentiel, n’ont pas toujours pris la mesure du malaise démocratique et moral suscité par leur position en surplomb qu’ils jugent fondée, vu la haute considération qu’ils ont de leur propre exceptionnalité (à défaut d’exemplarité qui concerne toujours les autres). Tout cela conduit à une dégradation du climat éthique général car « Tout ce qui manque à nos élites aujourd’hui c’est d’être fiables » (Marzano, 2010). Dans cette vision du monde, les destinataires véritables des normes éthiques n’appartiennent pas au monde initié et extérieur des classes dirigeantes mais relèvent du monde d’« en bas » (Boltanski, 2009). Dans le même ordre d’idées, on assiste dans le champ pénal d’une part, à une surpénalisation de la délinquance ordinaire et, de l’autre, à une « dépénalisation en droit des affaires » (Delmas-Marty, 2010). L’Etat entrepreneurial monétise les illégalités les plus lourdes par la conclusion de transactions financières entre le parquet et les suspects. Ainsi en est-il dans le domaine des fraudes. En matière d’éthique appliquée aux affaires, des principes relevant de l’ordre privé s’énoncent à travers ce que les anglo-saxons dénomment la soft law ou le « droit souple ». Selon les tenants de ce dernier, le « droit souple », appartient à l’ordre privé (et non public) et propose une légitimité des actions (dans un esprit de justice de d’équité) (Igalens, Joras, 2010). La soft law se compose d’un ensemble de règles non obligatoires ou de recommandations auxquelles les Etats, les entreprises adhèrent. Ces engagements volontairement souscrits se présentent sous des formes multiples : des chartes éthiques de valeurs propres à l’organisation, des labels selon la norme ISO 17021 émise par l’organisation mondiale de normalisation, des certificats de conformité (Haute qualité environnementale, QualEthique). Ces engagements volontaires n’ont pas pour vocation de se substituer au droit, mais « de baliser des espaces ... que le législateur désire laisser à l’initiative privée pour des raisons d’opportunité ou de compétence » (Oslo, 2006). En cas de non application de ces engagements fondés sur des principes d’ordre privé (Igalens, Joras, 2010) il revient aux organes de gestion d’en expliquer les raisons selon le principe « comply or explain » c’est-à-dire « appliquer ou s’expliquer ». Sous la houlette de l’OCDE et de l’Union européenne (Commission européenne), notamment, les principes de l’éthique des affaires privées « percolent » au sein des services publics qui adoptent ses principes directeurs pour déterminer un cadre éthique de bonnes pratiques et de bonnes conduites. La faisabilité en termes d’apparence éthique (et sociale) d’un projet ou d’une méthode devient un simple critère de gestion (évaluation) parmi d’autres au lieu d’en être une condition nécessaire et essentielle.

VI. Les mutations sémantiques : l’élargissement du concept de corruption

40Il existe diverses définitions de la corruption dont la plus classique relevée dans le Code pénal est le fait de la part d’un fonctionnaire d’accepter ou de solliciter d’autrui directement ou par personne interposée, un avantage quelconque pour adopter un comportement déterminé dans le cadre de sa fonction. Les Etats-Unis et les organismes internationaux privilégient une définition plus extensive comme enfreindre une loi pour obtenir un avantage personnel (dans le cas de la lutte contre la corruption en Inde, Afrique, cf. Banerjee, Hanna, Mullainathan, 2009). Dans le « Rapport sur le développement dans le monde 2004 », la Banque mondiale a considéré qu’il fallait élargir la définition habituelle de la corruption. En janvier 2010, la Banque mondiale a d’ailleurs publié un rapport intitulé « Indicateurs de développement en Afrique. Silencieuse et fatale. La corruption discrète entrave les efforts de développement de l’Afrique ». La nouvelle notion de corruption discrète (Quiet Corruption) consiste principalement en de mauvaises pratiques, des abus et parfois en fraudes : assiduité inférieure à ce qui est escompté, absentéisme des professeurs et des médecins dans les centres de soins primaires, diminution de la qualité ou de l’intensité des efforts fournis, déperdition des ressources comme les médicaments et matériel scolaire.

41Dans cette dernière optique et contrairement à l’usage commun, l’absentéisme systématique du bureaucrate qui « vole du temps » est donc requalifié en acte de corruption (Duflo, 2009). Cet abus de langage qui produit un détournement de sens, introduit une confusion quant à l’essence de la notion. Il occulte ainsi le fait déterminant que c’est parce qu’il détient une position institutionnelle conférant certains pouvoirs, que le titulaire de la fonction peut tirer des profits personnels au détriment de l’organisation qui l’a nommé (Boltanski, Chiapello, 1999). L’origine du mot corruption, rumpere, qui signifie rompre, atteste d’ailleurs que l’acte corruptif rompt littéralement le pacte social reposant sur la légitime confiance dans les institutions.

42Autre dénaturation des termes, le qualificatif « immoral » s’est euphémisé en « amoral », qualificatif apparu en 1885, dans l’usage de ce qui est étranger à la morale et qui est de plus en plus souvent utilisé en lieu et place d’immoral (ou de semi-moral). Ces mutations sémantiques rendent ces termes confus, flous et équivoques.

VII. La gestion de la Qualité et ses liens avec l’éthique

43De nombreuses organisations internationales telles l’OCDE, la Banque mondiale, et les Nations Unies envisagent aussi l’intégrité comme une matière gérable via des processus de développement bien déterminés et selon la méthode du cycle Plan Do Chek Act (la Roue de Deming) qui est un modèle visant à l’amélioration continue (kaizen) et au changement permanent. Dans cette conception, qualité et intégrité sont étroitement imbriquées.

  • 7 Social Accountability est un standard international qui garantit l’origine éthique de la production (...)
  • 8 Y. DUMAY, Le Monde Magazine, 27 février 2010.

44Cette approche présente des analogies avec les politiques dites de Qualité Totale et de zéro défaut (quête de l’exemplarité, de la perfection) mais aussi de la gestion des risques. Dans cette vision gestionnaire, la politique d’intégrité s’inscrit dans le cadre d’une démarche qualité impliquant l’amélioration de l’organisation interne et l’amélioration des relations avec les partenaires (citoyens). Un système de normes certifie l’éthique de l’entreprise et délivre le certificat éthique SA 80007. L’approche éthique se fait en termes d’évaluation de performances éthiques à l’aide d’outils de mesure (questionnaires anonymes, enquêtes en ligne, sondages téléphoniques au sein de l’organisme). La nouvelle norme ISO 26000 qui donne des lignes directrices non coercitives au sujet des conséquences sociales des décisions stratégiques a été publiée le 1er novembre 2010 (Battilana, 2010). L’éthique se gère aussi comme un risque dont on veut établir une cartographie à l’aide d’audit de la sûreté éthique. L’auditeur peut effectuer sa mission en recourant à la norme dédiée au management du risque, ISO 31000. Des Risk managers gèrent les risques « non-éthiques ». Ceux-ci seront déterminés en fonction du degré d’acceptabilité du risque indexé en fonction du niveau où le management et les parties intéressées placeront le curseur de l’éthique (Igalens, Joras, 2010). Dans un rapport, Henri Lachmann, président du Conseil de surveillance de Schneider Electric, propose de lier la part de rémunération des dirigeants non seulement à la performance économique, mais aussi à la « performance sociale » mesurée à l’aune d’«  indicateurs de santé, de sécurité et de conditions de travail » : le turnover, les accidents du travail, la satisfaction des salariés …8

45Comme on le constate, l’éthique est devenue un outil indispensable de management pour améliorer les performances ou « court-circuiter » les contrôles juridiques extérieurs, en tentant de s’affranchir de façon maximale du droit étatique et de le remplacer par la suggestion de grands principes d’action non contraignants. En ce sens, le comportement éthique des collaborateurs, tout comme leur implication et leur motivation qui constituent des éléments invisibles sont devenus des actifs immatériels de l’entreprise susceptibles de dégager une profitabilité supérieure.

VIII. L’approche NPM de la critique

46L’approche NPM est une activité empirique peu encline au retour réflexif sur elle-même. De ce fait, la critique est perçue, par essence, comme négative et destructrice. Toute pensée critique, même nuancée et créatrice, est disqualifiée, déformée et définie comme archaïque, au nom d’une légitimité naturelle de la gestion managériale. L’absence de théorisation due au caractère anti-conceptuel du discours managérial le rend plus difficile à critiquer. L’invocation de « lois » de la nature et de l’ordre des choses censées parler d’elles-mêmes font classiquement partie du discours de légitimation. Cet « écrasement de la critique » (Boltanski, 2009) s’opère à l’aide de la construction de la réalité par la production de données empiriques ordonnées et quantifiées. Des arguments à prétention scientifique (scientistes) sont présentés comme un savoir absolu, comme une vérité qui n’aurait pas besoin d’être justifiée parce qu’elle s’imposerait d’elle même. Ainsi une sorte de clôture dogmatique implicite veut rejeter quasiment toute délibération et l’expression de toute argumentation. Il est malvenu de penser autrement, de critiquer les pratiques, même de manière nuancée, a fortiori de douter de son bien-fondé. Le NPM promeut donc une vision consensuelle des institutions et des organisations où chaque partie aux intérêts réputés similaires est un partenaire à part entière. Cette apparence consensuelle conjuguée à une rationalité instrumentale et technicienne, neutralise l’expression de tout désaccord ou conflit (Van Campenhoudt, 2010). Comme l’a écrit Fossel (2010) : « La logique des moyens l’ayant emporté sur celle des fins, il devient difficile d’élaborer une critique crédible ».

47Les dynamiques conflictuelles se trouvent pourtant au cœur de la démocratie et leur refoulement ne peut que susciter malaise et, en fin de compte, une explosion de violence généralisée (Benasyag, del Rey, 2007). Le conflit peut être producteur et constructeur de la diversité et faciliter l’innovation.

IX. La politisation, l’éthique et le NPM

48Le lobbying est en quelque sorte le pendant commercial et privatisé de la politisation des services publics. L’influence, voire l’ingérence des lobbyistes, ne concerne pas que la sélection des « meilleurs » ou des plus « fidèles » pour diriger une administration mais vise à orienter la politique publique en faveur de certains intérêts très privés qui sont alors privilégiés et dotés d’un statut particulier. Le cas de la grippe A (H1N1) est particulièrement troublant quant à la suspicion relative à l’indépendance des experts et aux conflits d’intérêts, tout comme le fait que l’OMS n’a pas à ce jour (avril 2010) publié les déclarations d’intérêts (conflit d’intérêts) de ses experts, de même que l’agence européenne des médicaments (EMEA). Citons aussi le cas de Google qui a augmenté ses crédits de lobbying auprès du gouvernement (Disclosure act de 1995) et le fait que de nombreux de ses anciens collaborateurs soient en charge auprès du gouvernement et du Président Obama (Le Monde, 3 avril 2010).

49Le fait que beaucoup de chefs de cabinet ou membres de cabinet sont souvent promus managers mandataires après épreuve de sélection est moins à interpréter comme une défaillance voire une connivence des procédures de choix ou comme un signe de politisation directe que comme le fait que les chefs de cabinet ou membres de cabinet bénéficient d’avantages informationnels, de par leur fonction, position et expériences antérieures. Beaucoup de candidats bien informés s’adressent à des coaches pour être drillés aux bonnes méthodes, aptitudes relationnelles et réactions comportementales lors de la présentation du cas pratique relatif à un mandat à pourvoir devant un jury de sélection.

50Une telle asymétrie d’information favorise naturellement les candidats les mieux introduits dans un cercle restreint et induit un autoformatage des futurs dirigeants. Les prétendants doivent effectivement s’ajuster aux nouveaux formats d’épreuve s’ils veulent être déclarés « très aptes » ou « aptes » par le jury. En ce sens, la participation aux nouvelles épreuves de sélection professionnelle devant le Selor sert dans les faits de formation professionnelle obligeant les candidats à intérioriser la nouvelle façon de penser et à s’approprier les nouveaux standards professionnels pour être « certifiés conformes ».

51Dans ce contexte, la participation de candidats émanant du secteur privé est souhaitée et bénéficie d’un avantage préférentiel implicite (une présomption très favorable de la part du jury composé majoritairement d’experts du secteur privé).

X. En contrepoint des nouvelles pratiques, les impensés de l’éthique appliquée aux services publics

52C’est un pléonasme (tautologie) d’écrire qu’on perd souvent de vue qu’il existe de grands « impensés » de l’éthique appliquée à l’administration.

53Ainsi en va-t-il du courage de dire la vérité (la parrhésia socratique) qui représente une valeur morale essentielle. C’est la question du courage administratif. Le courage de dire aux décideurs politiques des choses qui ne sont pas nécessairement agréables à entendre, et de la sorte de remplir avec intégrité sa fonction de conseil en politique publique, quitte à déplaire au Prince. C’est donc tout le contraire de la flatterie. Il s’agit de fonder une parole courageuse, franche et donc risquée pour éclairer au mieux le politique et servir au mieux l’intérêt public. En fin de compte, c’est aussi rencontrer l’efficacité.

54D’autres impensés de l’éthique administrative existent telle la question de la créativité administrative nécessaire à la crédibilité ce qui renvoie à la condition préalable d’une certaine autonomie comme prérequis à la créativité et à l’éthique.

55Il y a aussi l’impensé de l’empathie, cette capacité de consacrer une forte attention à quelqu’un, de ressentir une motivation orientée par le bien-être d’autrui, en tant que valeur interne et externe à l’organisation administrative et qui esquisse en filigrane, la qualité des relations humaines qu’on peut développer ou ne pas développer au sein d’une culture déterminée.

56La gratuité en tant que valeur inestimable fait figure d’impensé voire de repoussoir face à la nécessité d’une productivité maximale, tout comme la désobéissance (le devoir de non-réserve, Vigouroux, 2006) qui inquiète et sert d’épouvantail.

  • 9 Pourquoi d’ailleurs, ne pas parler plutôt de la gestion des énergies humaines ou de la gestion de l (...)

57Sans doute, comme l’a souligné récemment une haut fonctionnaire, présidente d’un important SPF il y a quelques années, est-il préférable de parler de potentiel humain et non plus de ressources humaines et de capital humain qui sont d’horribles expressions, à rebours de l’humanisme, si l’on prend la peine d’y réfléchir9.

XI. Conclusions 

58L’ensemble du texte peut donner l’impression fallacieuse d’un long exposé exclusivement à charge. Ce n’est pourtant pas le cas. L’apport du NPM revêt plusieurs visages divergents.

59En effet, comme on le sait, les modes de gestion publique qui étaient calqués sur l’organisation de la société industrielle sont devenus obsolescents dans le cadre d’une société post-industrielle. Cela a favorisé l’introduction des nouvelles méthodes de gestion du privé. Les nouveaux besoins appellent en effet des interventions plus hétérogènes, ponctuelles, rapides pour répondre à des situations nouvelles. Les différents niveaux de gouvernance, et les enchevêtrements de compétences ont amené des modes d’intervention différents. En ce sens, le discours et les pratiques managériales ne seraient donc pas qu’un simple argumentaire idéologique mais constitueraient en partie une réponse aux nouveaux défis de la société « liquide » (Bauman, 2004), (individualisation des destinées professionnelles, diversification des risques, révocabilité des positions, temporalité accélérée).

60L’apport le plus positif du NPM réside selon moi, dans l’ouverture des administrations à de nouveaux savoirs professionnels, à de nouveaux outils de gestion, ainsi qu’à une simplification relative des procédures et des processus (même si une deuxième bureaucratie de la mesure s’est installée). Toutefois, un des éléments les plus critiquables est sans doute d’avoir implicitement transformé l’éthique en auxiliaire du management, en la rendant utilitaire et stratégique, alors que l’éthique repose par essence sur le non utilitaire. Selon Emmanuel Levinas, se poser la question « Pourquoi devrais-je être moral, qu’ai-je à y gagner ? » n’est pas le point de départ de la conduite morale, mais « un signal de sa fin imminente » (Bauman, 2009). Ce détournement de l’éthique à des fins instrumentales brouille les repères et les référents déjà fragilisés.

61Si la légitimité morale d’une organisation repose sur l’adéquation entre les valeurs qu’elle revendique et les normes d’action qui guident la société dans son ensemble (Le Bianic, Vion, 2008), l’éthique publique à savoir principalement le respect et la valorisation de l’intérêt général est une des sources primaires de la légitimité administrative. A lui seul donc le critère de l’efficacité ne suffit pas à conférer une légitimité.

  • 10 Cf. les dispositifs chez Agamben, « J’appelle dispositif tout ce qui a, d’une manière ou d’une autr (...)

62Comme on l’a vu, les outils de gestion du NPM qui sont souvent utilisés de façon bureaucratique induisent des effets de démotivation. En réalité, les véritables changements se situent plus dans les changements de mentalité que dans l’émergence de nouveaux outils (qui néanmoins influe sur les comportements10). A ce sujet, la fascination pour les outils, combinée aux vieilles habitudes comportementales, ont conduit à ce que beaucoup d’acteurs administratifs envisagent les moyens comme des finalités, ce qui est en définitive une des caractéristiques majeures de la bureaucratie. Il y a donc confusion de la forme et du fond. Ce qui pose problème se situe donc dans les conditions, formes et modalités de la mise en œuvre des nouveaux outils de gestion.

63L’épithète « public » a perdu en grande partie son sens politique lié à la démocratie, à une modalité du vivre-ensemble, par l’entremise de l’accessibilité universelle et égalitaire à des prestations publiques. « Public » est devenu un synonyme de non caché, de transparent.

64En réalité, l’éthique est façonnée selon les critères du marché. Ces derniers régulent en effet les normes sociales (la parole sociale, les actes, les récits et les comportements) et s’efforcent de construire des normes à prétention scientifique à l’appui de cette idéologie.

  • 11 La honte est traditionnellement une notion associée au sacré (cf. O. Vallet, Le honteux et le sacré(...)

65Le sentiment de honte11 qui est un affect éminemment moral a tendance à se dissiper devant la nécessité d’atteindre les objectifs assignés coûte que coûte, quitte à ne pas appliquer ou à transgresser la loi ou l’éthique.

66La fonction attribuée à la honte dans les interactions avec autrui qui est de former la conscience morale s’est évanouie dans certain secteurs professionnels soumis à forte pression de résultats. Tout se passe comme si la conscience morale était elle même formatée par une sorte « d’ascèse de la performance » (Pezet, 2007) et de la concurrence de tous contre tous.

  • 12 Cela fait penser à l’éthique de la perfection, initialement développée par Aristote pour atteindre (...)

67Le nouveau management impose un nouvel idéal aux effets économiquement performants mais socialement désintégrateurs. Ainsi porte-t-il, par exemple, un discours dur (ascèse de la performance, dépassement indéfini de soi12, relations concurrentielles avec les autres,) accompagné de valeurs « douces » (le développement personnel, l’estime de soi, …) qui sont en grande partie des outils au service de la gestion des ressources humaines. Les personnels bénéficiant de statuts les plus stables se perçoivent néanmoins en situation de précarité et vivent dans la peur de se trouver en situation d’incompétence ou de sous-performance (Linhart, 2010).

68L’élasticité et la porosité des frontières entre la moralité et l’immoralité (extension de la zone grise d’incertitude, d’indifférence ou de dissensus éthique) sont symbolisées par une forme d’admiration ou au mieux de tolérance indifférente à l’égard des comportements « amoraux » pour autant qu’ils soient légitimés par la réussite et effectués par des personnes compétentes. Une certaine confusion s’est installée tant au niveau des principes que dans les pratiques. Comme l’a écrit Michelle Marzano (2008), il y a « invasion de la Morale par l’Economie », or « aucune société, aucune culture, aucune relation ne saurait exister sans une part de gratuité » (Chanial, 2010).

69Quoiqu’on puisse penser des services publics, ils continuent, en Europe, à rester, en tout premier lieu, des institutions de redistribution. Ils fondent, instituent un ordre social, non seulement grâce à des mécanismes de solidarité mais aussi au travers de mécanismes de discipline sociale (contrôle) ou de sollicitude social care (aide aux plus vulnérables, soins, éducation) et de paix sociale (justice). Leur rôle en tant qu’organisation gestionnaire de certaines matières dérive de leur mission initiale et doit être effectuée au mieux et avec compétence, en qualité et en quantité selon les priorités fixées. En ce sens, le modèle d’administration relève plus d’un modèle institutionnel que contractualiste caractérisé par la révocabilité des engagements. Les agents ne sont pas seulement des employés qui subissent les conséquences d’une réorganisation, mais également des acteurs (involontaires ou à leur insu parfois) de réformes qui modifient les conditions d’accès aux droits sociaux et politiques de leurs contemporains (Ogien, Laugier, 2010).

  • 13 Le Soir, 10-11 avril 2010.

70Comme l’a mentionné la médiatrice fédérale interrogée à l’occasion de la remise du treizième rapport annuel de son institution , « le but poursuivi (par la culture du management dans la fonction publique, ndlr) est évidemment l’efficacité, mais cela se fait au détriment de la qualité des services rendus au citoyen »13.

71La prestation de divers services sociaux ou régaliens (d’autorité) avec attention, efficacité, responsabilité et réactivité par les organismes publics est une facette essentielle de l’action publique mais, comme on l’a montré, cette dernière ne peut être réduite à cela. Au-delà de l’exécution des tâches, se profile l’institution d’un modèle de société.

72Comme un auteur l’a souligné au sujet de la modernisation de l’institution judiciaire (Bernard, 2010), la légitimité du management passe par sa soumission à un modèle d’administration publique choisi selon des critères démocratiques. Un tel modèle est plus large que le simple projet de sa modernisation. Il pose la question des finalités, des méthodes et des valeurs corrélatives. Il s’agit de mettre un terme à l’absence de sens partagé sur ce que doit être un service public. Ce dernier relève de la sphère d’activité politique caractérisée par la finalité « du plus grand avantage pour le plus grand nombre » en d’autres termes, par l’intérêt général.

73Il est néanmoins vrai que pour être crédible dans la critique du modèle entrepreneurial, il importe de proposer un modèle alternatif d’action publique. Ce modèle pourrait prendre en compte de façon éclairée les techniques de gestion managériales les plus appropriés au contexte public. En excluant les pratiques inappropriées (préjudiciables), il intégrerait de nouvelles régulations et des innovations institutionnelles favorables à l’éthique publique. Il s’agit dès lors de montrer la créativité de l’action publique avec des modes opératoires nouveaux et de réhabiliter la primauté des choix politiques sur les logiques gestionnaires qui ne sont neutres qu’en apparence.

  • 14 La notion de communauté est différente de celle de réseau. Contrairement au groupe, le réseau est c (...)

74Ainsi pourquoi ne pas favoriser la constitution de « corps » horizontaux et interdépartementaux de métiers, le concept de « corps » référant à l’idée de cohérence et l’idée de métier à des compétences particulières, d’éthique spécifique (par exemple la création d’association de juristes, de financiers ou d’architectes des services publics). Ou alors, former des communautés14 internes de reconnaissance ? Ces dispositifs permettraient le développement d’une identité collective forte et d’une fierté professionnelle propice à l’éthique pour adoucir la fragmentation individualiste du chacun pour soi ? Cela devrait inspirer de nouvelles politiques publiques en matière de fonction publique et n’est pas un obstacle au partage d’expériences et d’expertises au sein d’arènes pluridisciplinaires.

75Selon Edgar Morin (2011), il s’agirait d’adopter une sorte de conception néo-confucéenne dans les carrières d’administration publique et les professions comportant une mission civique (enseignants, médecins, juges, policiers) et donc promouvoir un mode de sélection prenant en considération les valeurs morales du candidat, ses aptitudes à la bienveillance, à la compassion, son dévouement au bien public, son souci de justice et d’équité. Mais comme il le reconnaît lui-même, « qui jugera les juges en éthique ? ».

76Ainsi que l’éminent sociologue le rappelle judicieusement, la réforme des administrations ne peut donner sa pleine mesure « … que dans un complexe de transformations humaines, sociales, historiques incluant les autres réformes… », ladite réforme « est inséparable de réformes sociales et économiques, d’une réforme de vie, d’une réforme éthique … la régénération de l’éthique est indissociable de la régénération du civisme, lequel est indissociable d’une régénération démocratique ».

77Comment mieux conclure ?

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Notes

1 Aujourd’hui paradoxalement, on parle plutôt d’Etat binational suite à l’émergence de sentiments d’appartenance, la nostalgie des origines aidant.

2 Le néo-libéralisme n’est pas ici entendu comme un ultra libéralisme économique. Il ne désigne pas tant un retrait de la puissance publique qu’un modelage de son fonctionnement et de ses finalités sur celles de l’entreprise (Revault d’Allonnes, M., Pourquoi nous n’aimons pas la démocratie, Paris, Seuil, 2010, p. 125).

3 Néologisme signifiant une mise en scène d’histoires ou d’anecdotes aux vertus prosélytes.

4 La « quantophrénie » est la maladie de la mesure, cf. de Gaulejac, La société malade de la gestion, Seuil, 2005.

5 Dans la prison panoptique, un petit nombre d’inspecteurs pouvaient surveiller un grand nombre d’individus, à l’inverse du dispositif des glaces sans tain, où le public peut surveiller des fonctionnaires.

6 Cf. K. DOBBELAERE, in F. FORET, Politique et religion en France et en Belgique, Editions de l’Université de Bruxelles, 2009. Selon cet auteur, elle serait donnée d’emblée et de l’extérieur par une morale ou une religion.

7 Social Accountability est un standard international qui garantit l’origine éthique de la production de biens ou de services. Le certificat a été créé en 1997 et les normes ont été développées en collaboration avec des ONG (Amnesty international …), des entreprises (KPMG …) et des organisations de défense des travailleurs.

8 Y. DUMAY, Le Monde Magazine, 27 février 2010.

9 Pourquoi d’ailleurs, ne pas parler plutôt de la gestion des énergies humaines ou de la gestion de la force de travail ce qui aurait une connotation plus active que la notion de ressource ou de capital humain.

10 Cf. les dispositifs chez Agamben, « J’appelle dispositif tout ce qui a, d’une manière ou d’une autre, la capacité de capturer, d’orienter, de modeler, de contrôler et d’assurer les gestes, les conduites, les opinions et les discours des êtres vivants…. ».

11 La honte est traditionnellement une notion associée au sacré (cf. O. Vallet, Le honteux et le sacré, Paris, Albin Michel, 1998).

12 Cela fait penser à l’éthique de la perfection, initialement développée par Aristote pour atteindre le bonheur. Le vrai bien est l’atteinte de l’excellence qu’il nous revient d’accomplir en nous (Renaut, A., Quelle éthique pour nos démocraties ?, Buchet, Chastel, 2011, pp. 115 à 158). La posture perfectionniste a semble-t-il été actualisée dans le sens de l’économisme devenu, la finalité des finalités. Le point de perfection est conçu comme une actualisation de toutes ses potentialités et rejoint la notion de performance. Il y a toutefois lieu de dissocier la notion de perfection et du concept de perfectibilité de l’homme (Rousseau, J.-J.) qui appartient à l’héritage des Lumières.

13 Le Soir, 10-11 avril 2010.

14 La notion de communauté est différente de celle de réseau. Contrairement au groupe, le réseau est concentré sur l’individu et la composition peut en être modifiée avec une extraordinaire facilité. Une connectivité de type réseau n’implique pas d’engagements à long terme et ne requiert pas des conditions (Bauman, 2009, op. cit., p. 138).

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Pour citer cet article

Référence papier

Alexandre Piraux, « La privatisation de l’éthique administrative  », Pyramides, 22 | 2011, 43-70.

Référence électronique

Alexandre Piraux, « La privatisation de l’éthique administrative  », Pyramides [En ligne], 22 | 2011, mis en ligne le 16 février 2015, consulté le 22 juin 2017. URL : http://pyramides.revues.org/915

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Auteur

Alexandre Piraux

Rédacteur en chef de Pyramides et collaborateur scientifique au CERAP.

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