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Introduction : éthique publique et administrative : la déconvenue ?

Alexandre Piraux et Luc Wilkin
p. 9-17

Texte intégral

I. Le contexte de changement accéléré des mentalités aussi dans le monde administratif

1Les dénonciations et diatribes les plus virulentes à l’encontre de la corruption émanent désormais du monde économique, des PME ou des classes moyennes qui s’alarment de la dégradation de la moralité économique et financière. Selon l’essayiste Alexander Meyers, Professeur à Princeton et à la Sorbonne, « Il y a quelque chose de nouveau dans le langage du Tea Party, aussi bien que dans « Occupy Wall Street ». L’espace qui était utilisé pour le langage de la justice et de l’injustice l’est maintenant pour le langage de la corruption. Et c’est vrai pour de nombreux endroits dans le monde, pas seulement aux Etats-Unis ».

2Parallèlement aux méga-affaires de corruption, de fraude, de blanchiment de capitaux ou de conflits d’intérêts, les petites « magouilles » nommées en Flandre la graaicultuur surgissent partout. Il s’agit de grappiller des avantages indus par des tromperies mais surtout du fait que les personnes concernées prétendent les mériter et se font dès lors justice à elles-mêmes (fréquemment en étant d’une mauvaise foi sincère).

3Cette mentalité des avantages auto-octroyés contamine l’ensemble de l’Establishment politico-administratif. En dépit du fait que les limites entre la moralité et l’immoralité se sont largement estompées, le seuil de perception sociale de la corruption (petite ou grande) semble avoir été largement dépassé. La « petite » corruption est passée de l’invisible au visible (et même à l’excès de visibilité), peut-être à cause de l’ampleur des effondrements et scandales financiers successifs.

4L’économie symbolique de nos sociétés s’est modifiée, l’autorité du pacte social implicite se trouve en miettes. L’urgence de l’immédiat, la massification de la société et la mise en concurrence effrénée des uns avec les autres ont atrophié chez beaucoup, les sentiments de honte sociale et de pudeur morale (« la fin des coupables » et l’arrivée des victimes) en dissolvant les repères symboliques. Certains évoquent une mutation des subjectivités et une dissolution graduelle de l’éthique, en tant que souci d’autrui. La figure tutélaire de l’Etat social, bienveillant censé institutionnaliser les promesses d’engagement partagées par les citoyens, est réduite à celle d’un assureur garant des appareils financiers.

II. Les contributions

II.1. Approche générale

5Le texte de Pierre F-Daled, « Mentir et tricher : perte de sens moral ou professionnel exemplaire ? », nous emmène dans des perplexités philosophiques sur le droit (voire le devoir) de mentir. En cela cette contribution nous fait penser, par certains aspects, au pamphlet de Jonathan Swift sur l’art du mensonge politique, le mentir-vrai qui se demandait si on devait tromper le peuple pour son bien ? Y aurait-t-il donc « des faussetés salutaires ? » (attribué à Swift, 2007). La contribution pose aussi en filigrane la question sans réponse simple : faut-il nécessairement transgresser pour réussir ? L’article vise les dilemmes éthiques professionnels : mentir (sciemment ou par omission) par loyauté envers l’entreprise ou par utilitarisme ou bien rester véridique (par devoir kantien envers soi-même ou par respect des tierces personnes intéressées qu’on ne veut par berner ?).

6Il semble qu’une conception neutre du bien par rapport à l’agent soit nécessaire à une approche éthique conséquentialiste. En d’autres termes, dans cette approche, l’agent qui ment ou transgresse une règle, un principe, le fait sans avantage personnel et en faveur de l’intérêt du plus grand nombre, ne commettrait pas un acte moralement condamnable. Le mensonge qui ne rapporte rien à son auteur mais est utile à l’entreprise ou à l’administration serait donc un acte juste. Cette thèse semble être défendue par certains enseignants de MBA.

7La contribution « La privatisation de l’éthique administrative », d’Alexandre Piraux (CERAP) aborde un sujet tabou dans certains milieux. C’est que selon l’auteur, le New Public Management (l’économisme) développe une conception anthropologique pessimiste de la valeur des prestations (dans l’enseignement, les soins, la recherche, etc….). Il introduirait la confusion en réduisant la notion de valeur à des indices de satisfaction, des indicateurs de performance. Seul vaudrait ce qui peut être calculé, mesuré, échangé ou aliéné. Dans cette conception, les valeurs économiques et financières sont sacralisées et quasiment converties en valeurs substantielles. La valeur marchande traduite en résultats détermine la valeur aux dépens des moyens pour y parvenir …

8Dans le contexte du NPM, les dilemmes moraux seraient souvent de faux dilemmes où tout choix moral deviendrait impossible, l’adage préféré et l’argument péremptoire étant qu’« on n’a pas le choix », Néanmoins, le contributeur attribue à une autre facette du NPM une série de bienfaits dont celui de l’ouverture des administrations à de nouveaux savoirs professionnels et de techniques qui permettraient de mieux répondre aux besoins d’une société devenue fluide et diversifiée.

9Les conclusions de la journée d’étude du 27 octobre 2010 organisée par le CERAP, ont été tirées par le Professeur André Nayer (ULB). Nous avons repris son texte car il balise bien les questions et enjeux, à travers les interventions des divers orateurs. Comme le mentionne d’emblée l’auteur « l’éthique ne fait pas de bruit ». Le texte rappelle que l’existence d’un Etat de droit est un préalable à la validité des questions relatives à l’éthique et à la déontologie. Le fait que « l’étude de la déontologie tend à souligner combien il est possible d’être efficace en étant probe et impartial et ainsi de servir l’intérêt général » est aussi largement souligné. L’auteur insiste également sur l’importance de la valeur de l’exemple. En effet, sans une probité absolue des mandataires publics et des responsables administratifs, aucun autre agent n’aurait intérêt à « œuvrer pour le déploiement d’une véritable éthique de référence ». La valeur de l’exemple est donc décisive, tout comme la diversité des modes d’action en faveur de l’éthique. Ainsi, l’approche stimulante de l’éthique axée sur la formation, la communication interne et externe et l’approche contrôlante centrée sur le contrôle interne, les règles disciplinaires doivent idéalement être couplées pour appuyer un « véritable processus de lutte contre la corruption ». L’intervention se termine par une note optimiste et humaniste, celle de la confiance dans les « capacités humaines » (Amartya Sen) pour construire malgré tout un sens de l’action humaine reposant sur des principes et des valeurs.

II.2. Etudes de cas

10Dans « L’ethos public en tant que processus social dynamique », Isabelle Fortier et Yves Emery s’attachent aux récits de vie d’une série de fonctionnaires québécois dont une moitié vient d’accéder à des responsabilités de gestion. Le but de la recherche est d’essayer de comprendre la spécificité du service public, en s’intéressant à l’histoire vécue des individus qui y travaillent.

11Le recueil des entretiens biographiques fait apparaître que peu de participants à l’enquête font un lien entre leur choix du secteur public et des antécédents de socialisation primaire (au sein de leur famille, lors de leur enfance) ou des caractéristiques personnelles. La compréhension de l’ethos public fait l’objet d’un « après-coup » reconstruit par et dans le récit. La passion ou l’intérêt pour un domaine professionnel s’approfondit dans l’action. « … les aspirations sont plus souvent déclenchées par une invitation d’un supérieur ou les encouragements d’une personne marquante … ». Il ne serait donc pas possible de comprendre les particularités du secteur public sans y avoir cheminé longuement, ce qui met en exergue l’importance des processus de socialisation organisationnelle ainsi que « … le danger de recourir à des gestionnaires du privé qui, du jour au lendemain, se voient confier la direction d’entités publiques ». « L’ethos public peut donc tout autant servir à mettre en œuvre les transformations, qu’une forme de protection contre ces transformations ».

12La contribution suivante, « La construction d’un dispositif éthique : l’expérience d’une tension problématique » de Luc Bégin et Lyse Langlois, Professeurs à l’Université de Laval, traite à travers l’examen du cas d’une municipalité au Québec des deux grandes manières de concevoir l’éthique organisationnelle. D’un côté un modèle habilitant dit de « valeurs partagées », reposant sur une conception réflexive de l’éthique qui valorise l’autonomie des acteurs et le dialogue entre eux sur les questions relatives au sens et à la finalité des pratiques en milieu de travail. De l’autre côté, un modèle de conformité, de nature coercitive qui prend la forme de règles de conduite et de prescriptions comportementales.

13Le cas de cette municipalité de la province de Québec initiée à une démarche d’éthique organisationnelle par les contributeurs illustre la tension – si pas l’affrontement – entre les deux modèles précités d’éthique organisationnelle. La méthode du contrôle habilitant (valeurs partagées) s’est révélée difficilement saisissable par l’instance politique toujours en quête de visibilité de son action. Lors du processus, une demande d’instauration d’une ligne de signalement ou d’alerte fut adressée par le politique. Ce dispositif de surveillance pouvait théoriquement cohabiter avec le dispositif d’énoncé de valeurs moyennant la mise en place d’une série de balises, afin d’éviter toute « chasse aux sorcières ». Mais la volonté était d’insérer le projet dans une perspective de surveillance coercitive, laissant de côté le projet de nouveau dispositif axé sur les valeurs. Un tel projet semblait pouvoir causer par son engagement symbolique, certains dérangements ou craintes.

14A la même époque, une loi fut votée par l’Assemblée nationale du Québec sur l’éthique et la déontologie en matière municipale. En dépit de son intitulé, les mécanismes légaux prévus relevèrent d’une logique de command and control propre au contrôle coercitif, alors qu’on aurait pu s’attendre à « … des formes créatrices de cohabitation des contrôles habilitant et coercitif … ». Ces éléments entraînèrent une dérive du projet qui a en quelque sorte été dénaturé.

15La contribution d’Eric Alt, référendaire à la Cour de cassation française et Marie-Astrid Le Theule, Maître de conférences en sciences de la gestion au Centre national des arts et métiers (Paris), « La justice aux prises avec l’éthique et la performance », questionne la définition des équilibres nouveaux, entre le souci de réduire les délais de traitement des dossiers judiciaires et une justice du chiffre expéditive. Selon ces deux auteurs, l’éthique du procès équitable, la loyauté procédurale, l’honnêteté intellectuelle sont indispensables pour atteindre cet équilibre. Toutefois, ces principes liés à l’éthique de la qualité ne sont pas suffisants et doivent s’adosser à un corpus juridique. Celui-ci émane de façon substantielle de la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme qui impose une nouvelle déontologie au procès. Ainsi la Cour a conforté la liberté de parole des magistrats, bien souvent tenus au silence par une interprétation extensive de leur obligation de réserve. Les auteurs estiment que la Cour européenne des droits de l’homme « … est encore le meilleur rempart contre l’instrumentalisation disciplinaire de l’éthique et les dérives de la rationalité managériale ». On retiendra que le critère de la mesure de la performance éthique ou déontologique des juges est à coup sûr un des critères les plus incertains à interpréter. Ainsi, le rapport de la CEPEJ (Commission européenne pour l’efficacité de la justice) d’octobre 2010 recense 0,1 poursuite pour la France et 23,9 poursuites pour 100 juges au Danemark et 11,7 en Géorgie. Le grand nombre de poursuites en Géorgie s’explique par des purges de nature politique alors que le chiffre danois qui est très élevé traduit la possibilité pour les citoyens d’engager des procédures et en conséquence une certaine vitalité démocratique.

16La politique publique des jeux de hasard est analysée par le Président de sa Commission, le magistrat Etienne Marique, dans « La politique publique des jeux de hasard en Belgique : entre éthique et objectif lucratif ».

17La contribution ne le précise pas mais il est utile et révélateur de se souvenir que la Loterie en Belgique a une origine, « une enfance congolaise ». En effet, l’institution fut créée en pleine crise, en 1934, pour pallier le déficit de la colonie congolaise. La loterie a donc été conçue comme une voie de financement pour aider le Congo belge dont les finances avaient été malmenées par le krach de 1929.

18Le législateur a donc érigé certaines formes de jeux de hasard en service public. L’enjeu de l’analyse du Président de la Commission de régulation porte sur l’articulation et l’équilibre entre les impératifs éthiques de protection du joueur et de rentabilité financière des jeux. En Belgique, « La lutte contre la criminalité induite par le jeu est la véritable cible de la politique publique ». Dans d’autres pays, le ressort de la politique publique est avant tout économique. L’auteur dresse une carte stratégique d’une politique publique des jeux de hasard. Le régulateur est extérieur, ce qui signifie qu’il n’y a ni co-régulation ni auto-régulation. Le principe de la loi est l’interdiction des jeux, l’exception étant ce que le législateur a autorisé.

19« Pour faire échapper un opérateur historique à la régulation, l’Etat maintient un monopole dont il est affirmé qu’il est sous contrôle » même si « cet opérateur historique ne s’inscrit pas vraiment dans le changement ».

20Actuellement de nombreuses voix mettent en cause l’étendue des compétences de l’Etat, en invoquant les libertés et les droits des citoyens. De son côté, le parlement, lors des débats qui ont conduit à la loi du 7 mai 1999 relative aux jeux de hasard, s’est montré méfiant à l’égard de la politique publique des jeux de hasard, soupçonnée de reposer sur des faits de corruption. Selon un parlementaire, le « roi du bingo » aurait téléguidé le projet de loi. L’instruction démontra qu’un fonctionnaire du SPF Finances avait commis des faux en vue de favoriser cet exploitant de jeux de hasard dans le classement des catégories de machines. L’enquête n’a pas démontré que la confection de la loi avait été influencée par le secteur du jeu mais a permis de distinguer une corruption législative en faveur de groupes de pression et de lobbies différente de la corruption administrative. A différents moments, il semble bien que le gouvernement n’ait pas toujours clairement préféré « l’offre éthique du jeu » par rapport à la recherche de la rentabilité financière des opérateurs monopolistiques. A d’autres moments, le gouvernement rappelle la priorité à la sincérité des jeux et à la protection des franges les plus vulnérables de la population (la falsification des évènements sportifs s’élèvent à 101 milliards d’euros selon le président du Comité Olympique International !).

21La loi du 10 janvier 2010 a certes modifié la loi de 1999 en élargissant son champ de compétence notamment aux jeux via l’internet. Elle vise à un redéploiement de la politique publique des jeux de hasard. Cependant, l’arrêté royal sur le code de déontologie attend patiemment sa publication depuis 2001. Et le statut des membres de la Commission n’est toujours pas valorisé et mis au même niveau que celui des autres régulateurs.

22La politique publique en cette matière semble donc, à bien des égards, se trouver au milieu du gué ; des déclarations éthiques fortes des autorités alternent avec des tergiversations corrélées aux intérêts financiers publics (cf. la Loterie nationale qui est « marketée »). Pour conclure l’auteur plaide en faveur d’un modèle européen de régulation via une directive-cadre du parlement européen, ainsi que pour l’octroi de pouvoirs juridictionnels à la Commission des jeux de hasard.

III. Pour une société moralement parfaite ?

23Beaucoup de contributeurs expriment un sentiment de déconvenue voire de désappointement à l’égard des promesses et des espoirs placés dans des dispositifs institutionnels ou dans des modèles d’éthique organisationnelle qui ont échoué. Sans doute, y a-t-il lieu de penser que certaines espérances étaient irréalistes face aux pesanteurs, à la pression et aux contraintes de l’environnement extérieur.

24A contrario, d’autres auteurs du présent numéro de Pyramides se réjouissent de l’apport jurisprudentiel de la Cour européenne des droits de l’homme face aux dérives éthiques et à la rationalité managériale.

25Tous ces textes ont un dénominateur commun, à savoir qu’ils ne s'arrêtent pas à la question de la désignation des responsables, mais s’attachent à une autre question, bien plus difficile : « Comment répondre aux défis éthiques ? ».

26Ceci dit, une société dotée de responsables absolument intègres correspondant à la lettre, à l’imaginaire éthique (moraliste et méritocratique) de certains citoyens est-elle possible, voire désirable ? Une telle société parfaite ne le serait que dans la mesure où elle serait parfaitement totalitaire et intégriste (Boltanski, 2009). Alors qu’en réalité, la plupart des situations éthiques que l’on doit affronter sont singulières, complexes et incertaines. Parfois le choix moral peut être celui du moindre mal (du mal le moins pire). Certains philosophes et analystes valorisent la figure du compromis moral. Ils pensent qu’ils y auraient parfois plus de radicalité à être dans la négociation que dans la polarisation morale, dans la logique binaire et dichotomique, de la lutte du bien contre le mal (cf. la conciliation nécessaire dans le dilemme entre liberté d’expression et obligation de loyauté ou de discrétion). Une approche pragmatiste des questions éthiques est donc mise en avant. Mais elle n’est toutefois pas sans risques du fait qu’elle sort d’un cadre standardisé des réponses toutes faites.

27Par ailleurs, la méfiance vis-à-vis des motifs cachés d’approches moralisantes à l’extrême venues de l’extérieur semble légitime. Bien que peu de contributions abordent cet aspect, un certain éthisme (dans le sens d’une « éthique » pauvre en contenu éthique) moralisateur détourne l’éthique de façon mystificatrice, en culpabilisant les agents pour améliorer de façon illimitée les performances de l’organisation.

28Or la pensée éthique est une pensée qui ambitionne l’authenticité, la gratuité, à l’inverse absolu d’une pensée calculatrice et stratégique au service exclusif de résultats. L’éthique publique est avant tout un questionnement, un appel à l’esprit public, une manière d’être avant d’être une compétence.

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Bibliographie

Boltanski, L., De la critique. Précis de sociologie de l’émancipation, nrf essais, Gallimard, 2009.

Swift, J., L’art du mensonge politique, Millon, Grenoble, 2007.

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Pour citer cet article

Référence papier

Alexandre Piraux et Luc Wilkin, « Introduction : éthique publique et administrative : la déconvenue ? », Pyramides, 22 | 2011, 9-17.

Référence électronique

Alexandre Piraux et Luc Wilkin, « Introduction : éthique publique et administrative : la déconvenue ? », Pyramides [En ligne], 22 | 2011, mis en ligne le 16 février 2015, consulté le 23 novembre 2017. URL : http://pyramides.revues.org/918

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Auteurs

Alexandre Piraux

Rédacteur en chef de la revue Pyramides

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Luc Wilkin

Professeur à l’Université Libre de Bruxelles et Président du CERAP

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