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Considérations générales sur la communication politique et administrative dans un monde marchandisé

Alexandre Piraux
p. 9-17

Texte intégral

« Les mauvaises nouvelles sont fatales à celui qui les apporte », Shakespeare, Antoine et Cléopâtre

1Ce texte ne reprend pas tout à fait à son compte la classification traditionnellement établie entre la communication politique et la communication administrative (publique). On estime généralement que la communication politique est argumentative, rhétorique (forme du discours plutôt que son contenu) et la communication publique plutôt pédagogique et informative.

2Mais dans le vécu et la pratique professionnelle, cette approche semble souvent plus conceptuelle que réelle. Les frontières entre les deux formes de communication, à savoir la politique et celle qui est administrative, sont en effet devenues flottantes et poreuses (cf. la contribution de Sandrine Roginsky dans ce numéro, « » Parler neutre » ou « parler vrai » : l’institution européenne entre communication publique et politique »).

3Dans une première partie de ce texte, la question de l’orientation de la politique publique en matière de communication publique (entre autres, la transparence des actes des autorités) sera examinée. Cette question est en effet peu abordée dans les articles publiés dans la présente livraison de Pyramides, à l’occasion de la journée d’études du 16 octobre 2012 sur la communication en tension. Il nous a donc paru intéressant de relater l’évolution des choix de politique publique, en ce domaine. En second lieu, les usages managériaux et stratégiques de la communication publique (administrative) ainsi que leurs impacts seront évoqués.

I. Du monopole de la propagande étatique à la politique de communication publique actuelle

  • 1 N. BAILLARGEON, préface à l’ouvrage d’Edward Bernays, Propaganda. Comment manipuler l’opinion en dé (...)
  • 2 Expression du journaliste Walter Lippmann dans son ouvrage Public Opinion, 1922.

4Lorsque le gouvernement des Etats-Unis décide d’entrer en guerre, le 6 avril 1917, la population américaine est très opposée à cette décision. Le président Thomas Woodrow Wilson crée alors le 13 avril 1917, la Commission on Public Information (CPI) qui sera appelée la « Commission Creel » du nom du journaliste qui la préside1. Le mandat explicite de cette Commission sera de faire changer d’avis l’opinion publique américaine. Cette Commission deviendra un véritable laboratoire de la propagande moderne. Des millions de posters seront publiés (avec le fameux slogan I want you for US Army clamé par Uncle Sam). Pour les besoins de la cause, la Commission inventera les fameux « four minute men » qui sont des interventions des personnalités bien en vue (des people dirait-on aujourd’hui) qui se lèvent soudain pour prendre la parole dans les lieux publics afin de prononcer un discours ou réciter un poème qui incite à la mobilisation. Une nouvelle expertise d’ingénierie sociale est ainsi née pour la bonne cause. On considère généralement cet acte comme fondateur des relations publiques gouvernementales. Pour Edward Bernays, il s’agit de « façonner les consentements » selon le titre de son ouvrage paru en 1955 (The Engineering of Consent)2. Aujourd’hui, la communication d’influence a remplacé la propagande traditionnelle.

I.1. L’accès aux actes et documents de l’autorité publique

5Après la Suède qui a instauré l’ombudsman en 1776, les Etats-Unis ont été les pionniers en matière de liberté d'accès aux documents administratifs (ou transparence des documents administratifs). L'un des prototypes de la législation concernant le droit à l'information et l'accès aux archives est le Freedom of Information Act (FOIA) américain de 1966 sous la présidence de Lyndon, B., Johnson, dans le contexte de la guerre du Vietnam. On parle aussi, en anglais, de « sunshine laws » (cf. par exemple le Government in the Sunshine Act – littéralement : « Loi sur le Gouvernement exposé à la lumière du Soleil »).

6Aujourd’hui, les Etats-Unis privilégient une approche de la transparence plus dématérialisée, pragmatique, en synergie avec des fondations privées.

  • 3 C. PEREDA, in El Païs, repris dans le Courrier international n°1130 du 28 juin 2012.
  • 4 https://explore.data.gov/ethics/
  • 5 http://www.data.gov/

7Le Bureau d’information du Président présente depuis mars 2012 jusqu’à sept banques de données gouvernementales sur le site Ethics.gov3.4 Ce site internet croise toutes les bases de données et permet de faire correspondre l’identité d’une personne avec des chiffres de financements privés ou des dons de lobbies. La Fondation privée Sunlight qui est une organisation qui mise sur la technologie pour accroître la transparence du pouvoir a joué un rôle de conseil auprès de l’administration Obama. Début 2009, le Président Obama a nommé le premier directeur fédéral des systèmes d’information. Il s’agit de révolutionner le fonctionnement interne du gouvernement fédéral et de procurer des outils d’autonomisation aux citoyens. A cette fin, deux sites internet ont vu le jour : FinancialStability.gov qui fait état du plan de stabilisation budgétaire et Recovery.gov pour rendre des comptes sur l’utilisation de l’argent qui a financé le plan de sauvetage des banques en 2009. Le site gouvernemental étatsunien Data.gov5 met aussi beaucoup de données à la disposition du citoyen. D’autres gouvernements européens dont celui de la France ont repris ces façons de faire (cf. le site de Data.gouv.fr).

8La démarche étatsunienne est donc plus avancée (proactive) que l’approche continentale traditionnellement axée par sa culture, sur des dispositifs constitutionnels ou législatifs plus statiques et passifs qui s’appuient aussi sur des institutions para juridictionnelles ou des juridictions administratives (loi d’accès aux documents administratifs de 1978 en France, loi du 11 avril 1994 sur la publicité de l’administration en Belgique, instauration de Commissions de recours, de Commissions d’accès aux documents).

9Ces dispositifs légaux ont le mérite de mettre en avant la question de la politique d’information des organismes publics et de façon plus générale des limites à la transparence, de ce qui est communicable ou pas. La transparence doit être plus qu’une « traversée des apparences » (cf. le roman éponyme de Virginia Woolf). Dans ce domaine qui relève souvent des cas singuliers, les services juridiques se sont substitués aux spécialistes de la communication externe.

10L’ONG article 19, qui a été fondée en 1987 à Londres par un homme d’affaires américain, a mené d’emblée des campagnes pour défendre les libertés civiles, dont le fameux article 19 de la Déclaration universelle des droits de l’Homme contenant le principe de la liberté d’expression. Cette association internationale mène aujourd’hui campagne en faveur du principe de la publicité par défaut pour tous les actes des autorités publiques. Cela signifierait pratiquement que, sauf dispositions contraires expresses, le principe deviendrait celui de la publication et du libre accès à tous les actes administratifs et gouvernementaux.

11L’information confidentielle et pertinente a toujours été une source de pouvoir, un outil, une arme. C’est une banalité que de rappeler qu’elle vaut de plus en plus d’argent. Les situations d’asymétrie de l’information reflètent des situations ou rapport inégalitaires même si la démocratie devrait être synonyme d’accès égalitaire dans le sens d’accès partagé et équilibré à l’information.

I.2. Les données électroniques et leur validation

  • 6 Courrier international n°1130 du 28 juin reprenant la traduction d’un article du Washington Post de (...)

12Aujourd’hui les big data sont devenus des biens marchands. Il s’agit d’une nouvelle catégorie d’actifs économiques au même titre que le pétrole, l’or, etc… qui traduit l’essor de l’« internet des choses » aussi qualifié d’« internet industriel ». Les entreprises en croissance sont celles qui savent extraire et exploiter les données en ligne. Ainsi, les fonds d’investissement spéculatifs analysent-ils les commentaires des internautes sur Amazon pour essayer de prédire les ventes des produits concernés. « Pourquoi attendre la publication des chiffres officiels des ventes automobiles, de l’immobilier ou de la consommation quand on peut obtenir ces tendances des semaines à l’avance, voire des mois en utilisant les données disponibles sur le réseau ? »6. L’accélération des rythmes technologiques et de la vie sociale saturent les destinataires. A titre d’exemple significatif, on notera l’inflation du nombre des signes. Ainsi les pictogrammes dans l’espace public (cf. le nombre de panneaux routiers ou piétonniers) se sont démultipliés ces dernières décennies. Pourtant et paradoxalement, plus on crée de mots, de signes, moins il y aurait de signification, de densité sémantique.

13Ce nouveau fait social que les chercheurs nomment « surcharge informationnelle » (ou « infobésité ») développe un syndrome de débordement cognitif, tout en générant un sentiment d’urgence. Cette dilatation touche de la même manière la parole publique (un déluge de messages mais de plus en plus succincts ou contradictoires) a aussi pour effet la raréfaction et l’appauvrissement des contenus. C’est aussi parce qu’elle est partout que la communication est paradoxalement de moins en moins visible.

14Mais les données peuvent faire l’objet de possibles manipulations et il est possible d’inonder le réseau Twitter de spams émettant un avis positif sur une entreprise ou à l’inverse pour la discréditer et faire baisser le cours de son action. Par ailleurs, les modèles mathématiques d’analyse ont leurs limites et peuvent tirer une conclusion statistique injuste fondée sur des requêtes du web. Les défis titanesques pour les autorités publiques ont donc trait au contrôle et à la régulation de l’avalanche des « big data » tout comme au respect des libertés individuelles (protection de la vie privée). Comme toujours la réglementation est en retard sur la technologie.

  • 7 Cf. la certification « Hon Code », (« Health On the Net ») en matière de santé sur internet, qui es (...)

15En fonction de ces phénomènes sociaux d’une ampleur inouïe, une politique publique de communication publique a-t-elle encore un rôle important à jouer ? On peut penser plus que jamais que oui et qu’il est impérieux que les pouvoirs publics imposent des réglementations, organisent la certification (labellisation)7 de certaines données (ou sites), surveillent et sanctionnent certaines mauvaises pratiques frauduleuses.

II. De l’usage managérial et stratégique de la communication administrative externe et interne

16La communication externe s’efforce notamment de construire une image de marque de l’organisation. Elle fait partie de l’employer branding qui consiste à créer une marque d’employeur à laquelle les collaborateurs peuvent s’identifier. Il y a donc un impact motivationnel. La communication interne est quant à elle clairement un outil managérial de coopération et de coordination entre collègues. Elle contribue à décloisonner les services encore soumis à une logique verticale, en dépit du management par projets (horizontal).

17Les politiques de communication sont un des leviers du changement culturel dans une organisation. Elles permettent à cette dernière de se mettre en valeur et de modifier ou d’améliorer la perception éventuellement négative de l’institution publique. Le prérequis est toutefois qu’il ait une congruence et une cohérence avec la réalité du processus de réforme (cf. l’article de Kemayou Louis-Roger sur la communication publique au Cameroun qui parle lui de convergence). De la même manière aussi, l’image que le collaborateur a de son service ou de son management peut évoluer et contribuer à une fierté identitaire.

18Comme l’a souligné d’emblée Eric Cobut dans son texte sur la communication au sein des services de police belge, la question n’est évidemment plus de savoir s’il faut communiquer, mais qui est habilité et jusqu’à quel niveau, et ce alors que, paradoxalement, tous les acteurs officiellement non communicateurs interfèrent dans le processus de communication, que ce soit à travers leur comportement, leur paralangage, ou leurs signes. Le métier de communicateur s’est complexifié dans un double mouvement contradictoire de polyvalence et de spécialisation.

19La professionnalisation accrue de la fonction de communicateur impose une normalisation d’inspiration gestionnaire (cf. l’article de Dominique Bessières au sujet de la professionnalisation et la légitimation des communicateurs publics). Dans ce schéma, les communicateurs exercent une fonction d’appui mais qui est aussi dotée d’une nouvelle dimension stratégique. On notera que les professionnels de la communication publique affirment dorénavant leur légitimité professionnelle, gage d’un usage stratégique possible de leur communication institutionnelle.

  • 8 M. PASQUIER, La communication publique, De Boeck, 2011.

20Dans cette nouvelle logique, les objectifs des institutions publiques sont, à l’instar des sociétés privées, centrés sur les seuls intérêts organisationnels, au détriment de l’accomplissement de finalités plus larges et utiles à l’ensemble du corps social8.

21Les images, la multiplication des explications par l’exemple, la diversité des registres employés (le storytelling qui fabrique des mythes fondateurs liés au succès professionnel ou organisationnel, le multimédia, les stratégies dans les liens hypertextes) modifient fondamentalement les structures psychiques et la construction identitaire des uns et des autres et notamment l’identité professionnelle des agents. Il en est de même pour l’employer branding qui est une stratégie de communication visant à ce que les collaborateurs s’identifient à l’organisation, et promeuvent l’image de marque de l’organisation. On constate que la transposition dans le secteur public de ces techniques d’influence provenant des entreprises commerciales, a pour effet d’aligner en la déspécifiant, la communication publique sur la communication privée. Un tel alignement ne présente pas que des avantages pour les citoyens usagers dont la capacité critique peut s’en trouver affaiblie. Poussée à l’extrême, cette stratégie de communication comporte des risques quant à la crédibilité et à l’éthique plus exigeante de la communication publique (cf. la contribution sur la communication des collectivités locales à l’épreuve du numérique où il est question de territoires « vendus » comme une marque). La récente création de l’Agence régionale bruxelloise de Développement Territorial qui a dans ses statuts et objectifs, le marketing urbain pour redresser l’image des quartiers difficiles et y attirer de nouveaux habitants est aussi très emblématique à cet égard de l’équilibre à trouver entre la séduction médiatique et la fiabilité nécessaire à l’action publique.

  • 9 G. HERREROS, « Vers des organisations réflexives : pour un autre management » in Nouvelle revue de (...)

22Selon la littérature, les cadres et les managers sont spécialisés dans la reproduction de la parole institutionnelle dé-réalisante (c’est-à-dire qui fait perdre le contact avec le réel, rend aveugle) et qui reste très éloignée de l’expérience vécue. Comme le rappelle Gilles Herreros9, le discours institutionnel vise à donner la tranquillité, à rassurer, en rendant lisses et homogènes des situations complexes, pour faciliter ou orienter leur compréhension. Cette approche s’apparente à celle du « good news show », qui est une sorte de réclame destinée à rassurer et à promouvoir un service, une action, une institution, etc… et donc une pseudo-communication.

23La contribution sur le « parler neutre » des institutions européennes illustre en partie cette thèse (cf. le texte de Sandrine Roginski). Des tensions entre « le procédé de lissage de fabrication du discours institutionnel » (dans le cas décrit, les porte-parole du parlement européen) qui tend à effacer « les traces de conflictualité » et le « parler vrai » des acteurs qui cherchent à construire leur identité apparaissent. La participation d’agents à des prises de parole non contrôlées et potentiellement « problématiques » du fait qu’elles débordent du cadre institutionnel déterminé peut introduire des problèmes de cohérence du message. Ces sources d’interférences sont accentuées par l’arrivée des médias sociaux numériques qui peuvent induire une perte de contrôle de la communication officielle (cf. dans ce numéro, la contribution de Delphine Resteigne et de John Taverniers au sujet d’internet en tant que moteur de transformation des organisations militaires).

III. Conclusions

24Les médias publics et privés ont des effets de liaison mais sont à la fois anxiogènes et anesthésiants. Comme les pharmakon, ils ont une double nature et sont à la fois un remède et un poison. De par leur communication verticale, ils pèsent sur la réalité dont ils contribuent à construire la représentation. De par leur dimension horizontale, ils peuvent créer une reliance sociale alternant entre un effet de renforcement de la confiance sociale et la diffusion d’angoisses collectives.

25La communication politique officielle et la communication administrative se trouvent, en tous les cas, prises en tension entre une logique médiatique de recherche d’audience et la nécessité d’une production de contenus informatifs sérieux, loyaux et nuancés. S’il est vrai comme l’a écrit Cioran, que les citoyens préfèrent un mensonge bien dit à une vérité mal formulée, la communication publique a cependant intérêt à se démarquer d’une propagande de type publicitaire qui effriterait leur contenu et la confiance sociale dans le message institutionnel. Il s’agit ni plus ni moins que d’essayer de marier l’esthétique du design avec le sérieux des contenus. A cet égard le portail public de l’alimentation du ministère français de l’agriculture (http://alimentation.gouv.fr/​) représente une réussite exemplaire. Il est à la fois très ludique, séducteur et fiable.

26Mais la tendance à la réduction, à la brièveté et à la simplification semble avoir aussi atteint la communication institutionnelle privant de la sorte les citoyens des potentialités de la compréhension puis de l’analyse critique. Parallèlement et paradoxalement, on assiste comme on l’a vu à une surcharge informationnelle où, selon l’adage bien connu, trop d’information tue l’information.

27Les technologies du lien continu ont aussi « accéléré l’accélération ». La conjonction entre les exigences commerciales de rendement financier et l’emprise des nouvelles technologies freinent la réflexion et la distanciation.

  • 10 Cf. le sociologue Manuel Castell qui parle de moyens d’« autocommunication de masse ».
  • 11 M. ATLAN, Droit, R.-P., Humain Une enquête philosophique sur ces révolutions qui changent nos vies, (...)

28Par ailleurs, à l’ère de l’auto-média, chacun essaie de se donner comme une source explicite ou implicite d’information10. Une nouvelle catégorie d’intervenants est apparue, les amateurs professionnels, les « pro am » qui à travers leurs blogs malmènent le principe d’autorité traditionnelle des experts de toute discipline11 en s’instituant expert, dans le sens de ceux qui connaissent de par leur expérimentation de vie. Parallèlement les réseaux sociaux numériques (dont Twitter) facilitent le mélange des différents types de communication : publique, personnelle, politique. On est donc dans la confusion et l’entremêlement des registres de communication, à savoir que le personnel politique paraît parfois adopter dans sa communication le ton neutre et formel du personnel administratif et à d’autres moments, déborder de sa compétence politique et s’exprimer à titre personnel.

  • 12 L. BLONDIAUX, Le nouvel esprit de la démocratie, Actualité de la démocratie participative , La Répu (...)

29Il n’empêche que la participation, l’information et la transparence sont devenus des éléments essentiels de la démocratisation administrative, avec son corollaire qui est celui de la place de l’usager profane ou amateur professionnel. Information, participation et transparence sont de nouveaux droits collectifs qui méritent d’être développés et promus en tant qu’ils se situent au cœur du « nouvel esprit de la démocratie »12.

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Notes

1 N. BAILLARGEON, préface à l’ouvrage d’Edward Bernays, Propaganda. Comment manipuler l’opinion en démocratie (1928), Zones, 2007. Etymologiquement, propagare signifie littéralement « ce qui doit être propagé » mais aussi ce qui doit être fait « agenda ». En 1622, peu de temps après le début de la Guerre de Trente Ans, le pape Grégoire XV fonde la Congregatio de Propaganda Fide (« Congrégation pour la propagation de la foi »), un comité de cardinaux chargé d´observer la propagation du christianisme par les missionnaires envoyés dans les pays à évangéliser.

2 Expression du journaliste Walter Lippmann dans son ouvrage Public Opinion, 1922.

3 C. PEREDA, in El Païs, repris dans le Courrier international n°1130 du 28 juin 2012.

4 https://explore.data.gov/ethics/

5 http://www.data.gov/

6 Courrier international n°1130 du 28 juin reprenant la traduction d’un article du Washington Post de Eunjung Cha, A.

7 Cf. la certification « Hon Code », (« Health On the Net ») en matière de santé sur internet, qui est une initiative d’une fondation suisse sans but lucratif, certifiant les sites qui en font la demande, à condition que ces derniers suivent huit principes établis par la fondation.

8 M. PASQUIER, La communication publique, De Boeck, 2011.

9 G. HERREROS, « Vers des organisations réflexives : pour un autre management » in Nouvelle revue de psychosociologie, « Le management hors sujet », érès, printemps 2012.

10 Cf. le sociologue Manuel Castell qui parle de moyens d’« autocommunication de masse ».

11 M. ATLAN, Droit, R.-P., Humain Une enquête philosophique sur ces révolutions qui changent nos vies, Flammarion, 2012.

12 L. BLONDIAUX, Le nouvel esprit de la démocratie, Actualité de la démocratie participative , La République des idées, Paris, 2008.

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Pour citer cet article

Référence papier

Alexandre Piraux, « Considérations générales sur la communication politique et administrative dans un monde marchandisé », Pyramides, 24 | 2012, 9-17.

Référence électronique

Alexandre Piraux, « Considérations générales sur la communication politique et administrative dans un monde marchandisé », Pyramides [En ligne], 24 | 2012, mis en ligne le 01 mars 2015, consulté le 23 septembre 2017. URL : http://pyramides.revues.org/922

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Auteur

Alexandre Piraux

Collaborateur scientifique CERAP, Rédacteur en chef de Pyramides.

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