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La communication publique entre mythe et réalité au Cameroun : une gouvernance de défiance vis-à-vis des citoyens-usagers ?

Louis Roger Kemayou
p. 151-170

Résumé

Cet article porte un regard croisé dans une perspective pluridisciplinaire, sur l’actualité de la communication publique et de ses « professionnels » au Cameroun, le pays s’étant engagé dans une dynamique de gouvernance de l’administration publique, sous le mode du new public management. Les pouvoirs publics soucieux de paix sociale, ont entrepris de « moderniser » le « service public » comme pour répondre aux attentes des citoyens-usagers déjà irrités par une qualité peu amène des services rendus, suscitant frustration, indignation et défiance vis-à-vis de l’État.

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Texte intégral

Introduction

1La réalité observée au Cameroun tend à discréditer les pratiques en matière de communication en général. La convergence recherchée en particulier par la communication publique pour ce faire, nécessite qu’un certain nombre de préalables faisant l’objet d’accord de la part des principaux acteurs de cette communication, soient établis en amont. Au nombre de ceux-ci, une gouvernance dont la volonté de communiquer est clairement exprimée, une communication interne de l’administration publique dont la charte est publicisée, et sur laquelle s’imbriquerait la communication externe, des professionnels de la communication publique formés à cette fin, et la liste n’est pas exhaustive. Toutes choses qui ne s’observent pas aisément en contexte camerounais, où la culture du secret et les atermoiements démocratiques prédisposent peu à l’idéal de communication publique. La qualité du service public, la satisfaction du citoyen-usager, nœuds gordiens de cet idéal, procèdent à tout le moins, d’une maîtrise de la gouvernance publique et de ses enjeux. Le problème que nous soulevons sous le prétexte offert à nous par l’axe « Territoire de communication : l’affaire d’expert ou l’affaire de tous », est celui des pratiques de communication publique s’inscrivant dans un ethos bureaucratique n’impliquant pas d’accountability et en contradiction avec les attendus du new public management de l’administration publique camerounaise. D’où, la problématique suivante : comment comprendre que, hors du contexte de gouvernance d’une administration publique peu soucieuse d’accessibilité des services publics, d’amélioration de la proximité avec les usagers, d’accueil de ces derniers, on puisse parler de démarche de communication publique ? Soutenant cette interrogation centrale, l’hypothèse est la suivante : sauf à se méprendre sur le sens de la publication des décisions de l’administration publique et des raisons de rendre visibles les enjeux de la communication publique, celle-ci ne saurait se réaliser hors performance de l’administration publique à l’égard de la qualité du service public et la satisfaction du citoyen-usager, son corollaire. De là, notre tentative de compréhension visant à :

  • montrer que la communication publique de l’administration publique camerounaise favorise très peu la convergence et la participation ;

  • rendre compte des enjeux individuels et stratégiques des acteurs de la communication publique au Cameroun, relativement à leur compréhension de leur rapport au pouvoir et à la performance ;

  • suggérer une approche de communication publique qui réponde, au triple plan du relationnel, de l’engagement et de la confiance, aux attentes des divers publics notamment en termes d’accueil, d’accessibilité et de proximité.

I. Contexte, postures théorique et méthodologique

I.1. Contexte

  • 1 Déni contrastant avec un des principes élémentaires de la gouvernance démocratique, lesquels riment (...)
  • 2 Consécutivement d’une part, aux tares d’un mode de gouvernement ayant induit, outre la précarisatio (...)
  • 3 Qu’il s’agisse des collectivités déconcentrées ou décentralisées.

2Le contexte camerounais, caractérisé par un déni démocratique1, interpelle depuis quelques années déjà, la capacité de son administration à mobiliser aux plans individuel et collectif. Pourtant un recours intempestif y est fait à la communication publique, notamment depuis que l’État du Cameroun s’est engagé dans l’optique néolibérale2 de management de l’État et de son administration, laquelle privilégie une gouvernance dans l’esprit du new public management. Voilà qui ne manque pas de susciter des interrogations quant à l’usage et la finalité de ce type de communication, dans un contexte où les dispositifs nationaux de services publics, les procédures contractuelles engageant l’État et ses collectivités3, témoignent comme c’est le cas de la Communauté Urbaine de Douala, de l’expression d’un hold up démocratique.

  • 4 On les appelle ici, chefs de terre, en ce qu’ils représentent dans les départements, l’autorité du (...)
  • 5 Les sous-préfets, collaborateurs directs du préfet, sont les vrais patrons de l’administration dans (...)
  • 6 Respectivement, les arrondissements de Douala 1er : 31 quartiers, siège, Bonanjo ; 2è : 17 quartier (...)
  • 7 L’île de Manoka.

3Au plan administratif en effet, la République du Cameroun est organisée en dix provinces découpées en départements, ceux-ci étant eux-mêmes découpés en arrondissements sur lesquels règnent respectivement, des gouverneurs, des préfets4, des sous-préfets5, tous nommés par décrets présidentiels. A contrario, les communes d’arrondissement ont à leur tête, des maires élus par leurs concitoyens. L’État du Cameroun crée par décret des Communautés Urbaines dans les différentes provinces du pays, placées sous sa tutelle, via les ministères de l’administration territoriale et du ministère de la ville et du développement urbain. Il entend par un tel dispositif administratif de contrôle sur les communes d’arrondissement, affirmer la prégnance du pouvoir politique sur l’expression de la volonté des citoyens, nonobstant son option en faveur de la décentralisation. Ainsi en est-il, de la Communauté Urbaine de Douala coiffant cinq communes d’arrondissement6 et une commune rurale insulaire7.

  • 8 Ville capitale économique du Cameroun, d’une superficie d’environ 400 km2, ellepartage les mêmes li (...)
  • 9 Notamment dans le cadre de l’exercice de la police administrative générale, pouvant l’amener à pren (...)
  • 10 Lui aussi nommé par décret présidentiel.
  • 11 Au nombre desquelles : l’urbanisme et l’aménagement urbain, les équipements et infrastructures d’in (...)
  • 12 Douala est cosmopolite en ce qu’elle abrite à côté de ceux qu’on nomme ici autochtones (dualas et a (...)
  • 13 La nouvelle gouvernance en faveur de la décentralisation imposant aux administrations publiques, ou (...)

4L’organisation administrative de la ville de Douala8 à l’instar de celles des villes principales des autres provinces, laisse apparaître des chevauchements et autres tensions dus à son caractère hybride. Les autorités administratives citées ci-dessus, dépositaires de l’autorité de l’État dans les différentes circonscriptions administratives, y représentent également le gouvernement et chacun de ses membres, a l’effet de coordonner les activités de ces derniers au plan local9. S’en trouvent rognées, les compétences de la Communauté Urbaine en tant que collectivité publique décentralisée et dirigée par un délégué du même gouvernement10, en charge de la gestion des affaires locales11 aux fins du développement économique, social et culturel des populations de son ressort territorial. Entendu qu’à son tour, la Communauté Urbaine a des prérogatives qui priment sur celles des communes d’arrondissement dont elle assure entre autres, le contrôle. De cette présentation succincte du contexte administratif dans lequel est supposée se déployer la communication publique, l’on peut s’attendre à voir émerger des problèmes d’ordre informationnel, non seulement du point de vue des sources, mais aussi de celui de la légitimité de cette information. En particulier en regard de la composante socio-anthropologique de la ville de Douala dont une Communauté Urbaine est censée garantir le vivre-ensemble d’un collectif cosmopolite12, au moyen d’une communication publique13.

I.2. Postures théorique et méthodologique

  • 14 Ainsi que le postule ce paradigme, sans préjuger ni des contradictions, ni des complémentarités.
  • 15 La communication politique comme expression des institutions publiques, des hommes et partis politi (...)
  • 16 La communication sociale dérivant aussi bien des institutions publiques que des privés et qui s’occ (...)
  • 17 Pierre Zémor, La communication publique, Paris, PUF., Que sais-je ?, 3è édition, 2005.
  • 18 Anne Leyval-Granger, « La communication locale : entre service public et promotion politique », in (...)
  • 19 Celles-ci pouvant être publiques ou privées, de portées macro, méso ou microsociologique, et déploy (...)
  • 20 Louis Roger Kemayou, « Pour la communication des organisations au Cameroun » in, Annales de la Facu (...)

5Le domaine public, la sphère publique, l'espace public, tel est à notre sens le champ de la communication publique. Dans une perspective interactionniste constructiviste14 à l’effet de rendre compte de la praxéologie de la communication publique au Cameroun, il s’agit pour nous de montrer simplement la manière dont l’administration publique camerounaise construit sa communication publique en la confrontant et en transformant diachroniquement ses pratiques. La communication telle que nous l’envisageons ici n’est pas simplement perçue comme un artefact, un moyen de contrôle, un indicateur d’une culture organisationnelle, un instrument de persuasion donc. Elle réfère à la négociation et la production de sens dans l’action socialement située. L’une et l’autre approche relèvent respectivement d’une vision positiviste, fonctionnaliste, instrumentale, et d’une appréhension constructiviste, dialogique, anthropologique de la communication. Cette dernière est privilégiée ici et là, pour moult raisons dont les présupposés s’ancrent dans une vision du monde particulière ayant promu entre autres, un type d’organisation étatique et des dispositifs juridico-administratifs et « communicationnels » pour en assurer le contrôle. Aussi, la communication est-elle alors perçue, soit d’une part comme le mécanisme par lequel le pouvoir est exercé, une réponse au besoin de réduire l’incertitude, d’agir efficacement et de se défendre. De là, une perspective réductrice du concept, procédant de l’idée de transmission intentionnelle de messages avec la visée consciente d’affecter les comportements. Soit d’autre part, le processus d’interaction entre les membres d’une société dans leurs opérations de conception, de production, de transmission et de réception de messages sensoriels. En conséquence, l’idée de mise en commun contenue dans les sens étymologiques « communicare » référant au partage, et « communio » évoquant la réciprocité, mieux la convergence. À l’intersection ou à mi-chemin entre la communication politique15 et la communication sociale16, la communication publique est définie comme étant : « la communication formelle qui tend à l’échange et au partage d’informations d’utilité publique, ainsi qu’au maintien du lien social, et dont la responsabilité incombe à des institutions publiques ou à des organisations investies de missions d’intérêt collectif »17 (Zémor, 2005). Ainsi déclinée, « le domaine de la communication et les différentes méthodes et techniques s'y appliquant prennent une place de plus en plus importante au sein de l'espace public et touchent un nombre grandissant de publics, composés de citoyens aussi bien représentés au sein de la vie politique nationale que d'individus membres d'une commune, d'un département ou d'une région »18 (Leyval-Granger, 1999). Ainsi, par ses aspects institutionnels et/ou organisationnels, la communication publique est ici envisagée dans l’optique de la communication des organisations19. Sous ce rapport, par communication des organisations, il faudra entendre : « d’une part, au sens intersubjectif, la circulation et l’échange symboliques par lesquels, les institutions privées ou publiques, en exprimant leur identité et leur personnalité, tentent de circonvenir leurs différents publics. D’autre part, au sens médiatisé, comme celle qui les met en scène dans l’espace public aux fins de fédérer ou d’emporter l’adhésion des sujets singuliers de la socialité »20 (Kemayou, 2005).

  • 21 Dont les attributions ont pour effet d’affaiblir les pouvoirs des communes au-dessus desquelles ell (...)

6Au plan méthodologique, l’ethnométhodologie en tant qu’elle réfère à l’observation et l’analyse critique des pratiques sociales, s’impose ici comme étant susceptible de rendre compte de la dynamique, s’il en est, de la communication publique camerounaise et des perceptions des citoyens-usagers quant à la qualité du service public et de leur satisfaction/insatisfaction. Aussi avons-nous eu à interviewer individus et groupes à travers des grilles d’entretien spécifiques, aux fins de confronter les pratiques des acteurs de la communication publique au Cameroun, aux appréhensions qu’ils en ont et aux perceptions qu’en ont les citoyens-usagers. Cette centration sur les représentations des acteurs de la communication publique et les interactions qu’elles induisent a eu comme cadre d’observation empirique la Communauté Urbaine de Douala21. Les objectifs que nous poursuivons dans cet article, sont de trois ordres :

  • montrer que la communication publique de l’administration publique camerounaise favorise très peu la convergence et la participation ;

  • rendre compte des enjeux individuels et stratégiques des acteurs de la communication publique au Cameroun, relativement à leur compréhension de leur rapport au pouvoir et à la performance ;

  • suggérer une approche de communication publique qui réponde, au triple plan du relationnel, de l’engagement et de la confiance, aux attentes des divers publics notamment en termes d’accueil, d’accessibilité et de proximité.

  • 22 La sensibilité du projet dépend étroitement de plusieurs valeurs identitaires qui sont légion dans (...)

7Pour aboutir à ces fins, et compte tenu du caractère sensible d’un tel projet22, nous avons, à partir de grilles d’entretien spécifiques, interviewé nos interlocuteurs sur le terrain ouvert de l’intervention sociologique, plus précisément dans les communautés territoriales décentralisées de la ville de Douala. Nous avons eu affaire à deux types d’interlocuteurs : trois acteurs internes de la communication ont été interrogés sur le processus de mise en communication publique et sur le fonctionnement de l’administration, la focale étant mise, sur le partage de l’information, l’efficacité des services et le respect des engagements. Nous avons alors échangé avec des employés/agents en charge de l’information ou de la communication sur des questions relatives aux changements individuels et/ou collectifs dans la ville, ainsi que sur leurs rapports au savoir et au pouvoir, dans le cadre de trois focus-groups constitués de cinq personnes chacun. Une vingtaine d’individus tirés au hasard nous ont entretenu sur les questions portant aussi bien sur la qualité des services rendus, que sur la nature de leurs relations depuis l’avènement de la Communauté urbaine et plus spécifiquement depuis l’adoption de la bonne gouvernance. De ces cas et récits de vie, nous proposons une analyse critique en regard aux référents socioculturels locaux confrontés aux stratégies d’acteurs dans leurs rapports au new public management et au pouvoir, dans une perspective de communication organisationnelle.

II. Communication publique au Cameroun : recherche de la convergence et de la participation des citoyens-usagers ?

  • 23 Consistant en des pratiques discriminantes, de quotas et autre équilibre régional, dans la détermin (...)

8La question de l’image de l’administration publique dans l’opinion publique fait l’objet de préoccupations des pouvoirs publics partout ailleurs dans le monde. La communication publique est alors ce moyen auquel recourent les institutions et les administrations publiques, qu’elles soient de portée nationale ou locale, afin de construire et/ou conforter l’identité de leur institution. Tous entendent tisser et entretenir des liens avec les usagers, leurs publics et asseoir leur crédibilité auprès de ces derniers, conscients de partager collectivement dans leur diversité, un destin communautaire. Du fait de la mondialisation, l’État du Cameroun n’échappe pas à cette vague. Cependant, en s’engageant dans la modernité bureaucratique de l’administration centrale, sans rupture avec les politiques aux relents tribalistes23 mises en place depuis 1960, quelle communication publique ces pouvoirs publics et leurs démembrements locaux implémentent-ils pour redorer une image rudement écornée ?

II.1. New public management et pratiques de communication publique

  • 24 Cet État-providence qui n’a pas su tirer le meilleur parti des capitaux humains et autres richesses (...)
  • 25 La politique de décentralisation participe de ce mouvement dit de la modernisation des administrati (...)
  • 26 Inexistence de services pour lesquels des actions de communication sont engagées.

9La mondialisation, scellant la mort de l’État-providence24 au Cameroun, a marqué le début de l’adoption de nouveaux modes de management des administrations publiques, sommées de s’arrimer au mode de gestion des entreprises privées. Le pouvoir central se désengageant de nombre de ses prérogatives nationales, confie aux collectivités locales décentralisées, les missions de services publics dits de proximité. Dans la perspective de la modernisation de l’administration25, il est attendu des collectivités locales que celles-ci se montrent plus proches de leurs usagers, par leurs services, la qualité de leur accueil, une meilleure gestion des citoyens-usagers, confortant le vivre-ensemble. Aussi, sous la pression des exigences du new public management et de la concurrence électorale induisant une obligation à communiquer, les maires et autres responsables dans les collectivités locales, ont-ils pris conscience de cet enjeu face à deux types de contraintes : financière et professionnelle. Désormais soucieux de propagande, les élus locaux, quoique disposant de budget peu substantiel, sollicitent alors en nombre, les services des journalistes, lesquels « conseillent » ici et là, sans discernement, outre le recours à la radio et la presse, la mise en place d’un magazine municipal qui se financerait entre autres, par la publicité, à l’instar des magazines gouvernementaux. Et ce, concurremment aux dispositifs communicationnels de la Communauté urbaine dont elle dépend hiérarchiquement. Il s’ensuit une tension entre les acteurs de la communication publique dont les pouvoirs publics, les « professionnels » de la communication publique – généralement formés au journalisme –, les services publics et les citoyens-usagers. Les usages en matière de mise en discours de l’administration publique, frisant alors la cacophonie, quand ils ne sont pas tout simplement contradictoires, ne sont pas toujours conformes à la réalité du terrain26. De là, les menaces qui pèsent sur les interactions communautaires que la communication publique est supposée rendre conviviales.

  • 27 Jacques Chevallier, « La gouvernance, un nouveau paradigme étatique ? » in Revue française d’admini (...)

10Le new public management recommande conformément à l’esprit de la gouvernance entendue comme : « une technologie de pouvoir visant d’une part, à rompre d’avec l’imposition unilatérale d’une domination, en tenant compte de l’existence d’autres acteurs (internes ou externes), de leur participation dans un cadre formel ou non, à la prise des décisions ; d’autre part, à rechercher des solutions consensuelles, reposant sur l’accord des différents acteurs »27. Ce new public management auquel recourent alors les administrations demande non seulement une mutation du système bureaucratique avec pour ambition de satisfaire les attentes du citoyen-usager, en termes d’accessibilité, de proximité aux services et de leurs diligences, mais aussi des acteurs nouveaux capables de s’adapter au contexte nouveau. Ce qui est du reste loin d’être le cas ainsi que nous le constaterons à travers les cas ci-après.

  • 28 La Communauté urbaine disposant de ressources financières, de pouvoirs techniques et de compétences (...)
  • 29 Interférences ou bruits, au sens shannonien du terme, entendus comme tout facteur compromettant la (...)

11Nous l’avons indiqué, les maires élus sont invités par l’administration centrale ainsi que leurs concitoyens, en raison des attendus du new public management, à se comporter tels de vrais chefs d’entreprises à la tête des municipalités. Or il se trouve que leur marge de manœuvre est limitée par l’autorité de la Communauté urbaine28. Ainsi en est-il à titre illustratif de la capacité des unes et de l’autre à communiquer. Qu’il s’agisse des campagnes de communication relatives à l’urbanisme et l’aménagement urbain, aux équipements et infrastructures d’intérêt communautaire, nous avons noté des interférences et redondances29 préjudiciables à la bonne circulation de l’information ainsi que nous le verrons dans l’analyse de ces cas. Force est en effet de constater qu’il existe un hiatus dans les échanges entre la Communauté Urbaine, les communes d’arrondissement et les citoyens-usagers en matière de communication publique. Ce qui donne lieu à s’interroger quant à la finalité de l’image soit institutionnelle, soit du personnel politique exécutif ou orientée citoyen-usager, des communications publiques.

II.2. Une communication publique centrée citoyen-usager ?

12Outre le partage de l’information publique, l’un des enjeux de la communication publique est précisément d’entretenir le lien social et le vivre-ensemble. L’information publique est supposée donner sens à l’action publique, à l’effet de la participation des citoyens-usagers – convaincus de leurs objectifs communs –, à la vie collective.

Cas 1 : urbanisme et aménagement urbain

  • 30 Louis Roger Kemayou, « mobilité et Pauvreté : quelles conséquences sur la mobilité et l’allocation (...)
  • 31 Outre le plan directeur d’aménagement urbain de l’époque coloniale, d’autres plans ont été proposés (...)
  • 32 À raison de 2 millions de FCFA pour le vainqueur, 1 million de FCFA pour le second et 500 000 FCFA (...)

13La ville de Douala connaît une forte croissance démographique qu’induit un étalement rapide et non maîtrisé de l’espace résidentiel, avec une importante disjonction entre le centre administratif, les lieux d’habitat, de travail, de commerces, de soins, etc.30 (Kemayou, 2003). Le caractère anarchique de nombreux quartiers de la ville n’ayant pas tenu compte des normes urbanistiques et encore moins du plan directeur d’aménagement urbain31, Douala a été plongée dans une telle insalubrité que les pouvoirs publics ont dû réagir. Pour le compte de la Communauté urbaine de Douala, des « professionnels » ont conçu au début de l’année 2000, une campagne de communication dénommée « Les Journées citoyennes de propreté » (JCP), à l’ambition d’impliquer tous les citoyens de la capitale économique, dans son combat contre l’insalubrité. Pendant trois années, une campagne d’affichage public, de déploiement de banderoles et de distribution de flyers ont eu lieu dans la ville. C’est que pour prendre acte de la décentralisation, il s’est agi de solliciter les collectivités territoriales décentralisées dans ce combat au cœur des priorités de la politique gouvernementale. La Communauté urbaine de Douala confie alors aux maires des communes d’arrondissement, la conduite des JCP en renforçant leurs capacités d’intervention. C’est ainsi qu’une dotation de 80 millions de FCFA est accordée à chaque municipalité de Douala. En juillet 2009, adossé à cette première initiative, le concours du quartier le plus propre voit les lauréats32 être primés, six mois après son exécution. La commune d'arrondissement de Douala 4è fut désignée, comme étant la plus citoyenne.

14Le caractère éphémère du concours témoigne, si besoin est, de son caractère ponctuel et/ou circonstanciel, qui n’a somme toute pas procédé d’une politique et de stratégies clairement définies, à court moyen et long terme. Pas plus que les citoyens-usagers, parties prenantes incontournables dans de tels projets, aient été sollicités dans leurs phases de conception et d’implémentation. Tout se passant comme si, l’important pour les autorités municipales consistait à justifier à travers une telle cérémonie, au prétexte de communiquer, la consommation d’un budget alloué à cette fin. Des sommes faramineuses ont ainsi été dépensées, et les objectifs de communication publique relativement à la salubrité n’ont pas été atteints. C’est que la communication publique en question était davantage orientée au profit de la communication institutionnelle, ou à tout le moins, à l’avantage du personnel politique exécutif. Passé l’événement, la ville de Douala et ses quartiers témoignent de la non adhésion des citoyens-usagers au projet de ville propre-JCP.

Cas 2 : équipements et infrastructures d’intérêt communautaire

  • 33 Encombrant les nombreux carrefours, elles sont désignées comme étant la cause principale des boucho (...)
  • 34 Conduisant respectivement vers les régions de l’ouest par Bonabéri, et du centre et du sud, par Yas (...)
  • 35 Pas même trois mois après la fin des travaux, on assistait à une dégradation totale de la chaussée (...)
  • 36 Dont certains de l’enseignement supérieur.
  • 37 Après une agression en moto la nuit, suivie de mort au quartier Deido, les populations autochtones (...)

15Dans un contexte socioéconomique de pauvreté, l’étalement urbain de Douala, contraint les pouvoirs publics et les usagers des équipements sociaux, à des problèmes d’ordre infrastructurel et de mobilité urbaine. Tant sont importants les écarts existant entre les résidents de quartiers lotis accessibles et les quartiers non lotis enclavés, quant à l’accès aux services offerts par la ville. En cause, de nombreuses lacunes au plan des équipements et au plan de l’accessibilité, qui non seulement allongent les distances à parcourir pour atteindre les services publics, mais qui plus est, grèvent les budgets de transport de citadins déjà confrontés à une précarité. Pour y faire face, un type de transport public s’est développé, d’abord à Douala avant d’essaimer dans l’ensemble des grandes villes du pays : les motos-taxis, communément appelés bend-skin. Ces motos-taxis qui ont l’avantage de desservir les zones les plus enclavées de la ville, sont contestées par les autorités administratives au motif que par leur incivisme, elles compromettent la circulation des autres usagers de la voirie urbaine notamment par leur ignorance du code de la route33. Cependant que les citadins sont nombreux à les solliciter en raison de leur meilleur rapport service-prix. La communauté urbaine a lancé une campagne afin de limiter le trafic de ces motos, sous le prétexte de les dégager de l’espace urbain et permettre ainsi la fluidité du trafic. Pour ce faire, elle a décidé pour résoudre ce problème d’encombrement et de désordre urbain, d’éradiquer la fréquentation des motos, au fur et à mesure, du centre ville et de l’espace urbain doualais. Aussi, la communauté a-t-elle communiqué sur la question de la réhabilitation des voiries dégradées et de la modernisation des pénétrantes ouest et sud-est34, au point de procéder à la démolition des habitations et autres commerces jalonnant ces axes. Les années se sont écoulées sans que des travaux significatifs aient été entrepris conformément aux annonces faites en pompe dans les stratégies de communication appuyant les cahiers de charge prévus à cet effet. Des quelques travaux de réhabilitation des voiries qui ont été réalisées, notamment sur l’axe dit « ancienne route Bonabéri », les usagers ont tôt fait d’exprimer leur désarroi face à ce qu’ils ont perçu comme étant la supercherie de plus, de la Communauté urbaine qui avait pourtant auparavant vanté le caractère moderne de ce chantier35. Les citoyens usagers, par sympathie pour les motos-taxis, ont le sentiment que les autorités administratives de la ville de Douala et avec elles, celle de la Communauté urbaine, font une fixation sur les conducteurs de ces motos, responsables de leur point de vue de tous les maux de la ville, occultant par-là l’absence d’infrastructures idoines relevant de leur compétence. Boucs émissaires tout trouvés, ces conducteurs de motos-taxis ont également donné le prétexte à une croisade contre cette profession ayant fait des émules parmi les jeunes déscolarisés, diplômés36 au chômage, et en grand nombre, originaires de l’ouest, en pays bamiléké. Il s’en est suivi notamment, après un incident37 dans un quartier relevant d’un des terroirs dit « des autochtones », que les autorités administratives décident de la restriction de l’accès des motos-taxis dans nombre de quartiers de la ville.

III. Acteurs de la communication publique : stratégies, rapport au pouvoir

16Sous ses deux rapports politique et social, la communication publique est un enjeu majeur de la communication organisationnelle dès lors qu’elle prend en compte au plan stratégique, les aspects contextuels, culturels, territoriaux et identitaires. C’est d’après ceux-ci que devraient être élaborés, les dispositifs et modalités d’énonciation des discours, dans le but d’atteindre les objectifs des services publics en tant qu’organisation.

III.1. Des exigences d’un mode de gouvernance à vocation communicationnelle des organisations

  • 38 Entendre, les institutions du système onusien.
  • 39 Puisqu’en définitive, c’est au profit de l’une ou de l’autre, du reste payeur du service du profess (...)

17À partir des présupposés utiles à l’intelligibilité de la communication publique, dans une optique de new public management, et à l’analyse de notre objet, il est important de confronter dans le contexte camerounais contraignant de déni démocratique, les comportements des acteurs à l’aune de ceux théoriquement escomptés. La modernisation imposée aux administrations, les contraignant désormais à se conformer à un type de management qui se veut participatif, y donne plutôt lieu à une tentative accrue de manipulation des citoyens-usagers. C’est que les référents d’un tel management échappent non seulement au personnel administratif et à l’exécutif municipal, mais aussi à ceux dont il est attendu leur participation, cette situation étant pour l’essentiel, due à une inclinaison d’un système politique supposé ne pas y avoir de prise, dans une optique qui se veut pourtant de communication. Ainsi sont adoptés sans faire preuve d’imagination, ni dans le sens des intérêts locaux, ni relativement à une appropriation idéologique, les discours des promoteurs de la dérégulation38, tout en éludant ce qui en fait la force. Les revendications collectives, reflets d’un malaise imputable aux pratiques communicationnelles ayant cours dans les communes d’arrondissement de notre corpus, laisse apparaître en cette ère de l’information, des déficits en matière, non seulement d’implémentation des dispositifs communicationnels, mais aussi et surtout de leurs communications. Il s’agissait pour les communes d’arrondissement et avec elles, la Communauté urbaine, de relever le défi de transformer les pesanteurs d’une bureaucratie antérieure lourde, autocentrée, par un management capable d’adaptations rapides, de réponses instantanées et de compréhension des besoins de leurs principaux publics. Et par là, faire montre d’une meilleure compréhension des attentes de ces derniers. La communication publique requiert l’assistance de professionnels, lesquels posent problème à deux niveaux au moins. Premièrement, les journalistes faisant office de professionnels de la communication publique, distinguent mal dans la pratique, ce qui fonde la spécificité des communications politique, sociale et publique. Deuxièmement, une minorité de ces professionnels revendique une formation en communication, dans la méprise des référents que charrie la communication publique ayant comme leitmotive : information, transparence, concertation, valorisation, complicité, éléments de stratégies maîtrisées du changement que leur communication est supposée induire. Aussi sont absentes des pratiques communicationnelles, les aspects devant mobiliser les cultures et les enracinements contextuels. Par excès d’optimisme ou précipitation, les communications sans distinction des valeurs socioculturelles locales, adoptent-elles les approches commerciales portées par le marketing, pour promouvoir l’image soit institutionnelle, soit du personnel politique exécutif au mépris du citoyen-usager39.

18La méprise de cette dimension culturelle s’est révélée être un frein à la performance des communications et des stratégies de positionnement, par des comportements sectaires et exclusifs, aux antipodes des attendus du new public management consistant non pas seulement à organiser et gérer autrement en recourant à la communication, mais aussi à rendre compte chaque fois que c’est nécessaire.

« La Communauté urbaine à quoi ça sert vraiment… On les voit seulement à la télé en train de parler de grands projets, on ne voit rien sur le terrain, et après on les voit rouler dans de grosses voitures. Et même quand un projet est effectivement implanté, il est mal réalisé, quelques temps après sa réalisation, il devient essentiellement inutile du fait de sa détérioration ou de son inadéquation par rapport à nos besoins. Rappelez-vous ce projet d’implantation des cabines téléphoniques dans l’espace urbain, alors que rares à l’époque étaient ceux qui disposaient d’un téléphone fixe ou d’un portable. Le coût de la communication était élevé, si bien qu’on se demandait même pour qui ils avaient installé ces cabines. C’était beau mais on n’en n’avait pas besoin, puisqu’on ne pouvait pas les utiliser ». Focus group 1.

19Cet extrait réfère aux aspects contextuels, culturels, territoriaux et identitaires, au nombre des enjeux de l’engagement-participation d’après lesquels devraient être élaborés les dispositifs et modalités d’énonciation, dans le but d’atteindre les objectifs de communication publique des communes d’arrondissement ou de la Communauté urbaine. Au lieu de cela, l’implication qui rend compte de la qualité des relations entre l’organisation et ses publics, témoigne d’insuffisances dans les compétences relationnelles des communes d’arrondissement ou de la Communauté urbaine et en conséquence, du peu d’engagement de la part de ceux-là même qui auraient constitué le capital humain de ces dernières.

« L’enthousiasme suscité dans les premiers moments de la mise en route du new public management a très vite été remise en question quand il s’est agi de coopération, et d’implication des citoyens usagers dans le processus d’élaboration des stratégies. Du fait de la cristallisation des anciennes pratiques administratives, qui étaient caractérisées par l’opacité de la gestion, le fossé entre personnel administratif et administré qui a toujours perçu celui-ci comme ˝un chef˝ qui le gratifie du service public rendu ». Propos d’acteur interne de la communication.

« Les difficultés du new public management viennent non seulement du fait que le personnel administratif ne se retrouve pas dans ce nouveau type de management dont il ne comprend pas le sens et les enjeux, mais surtout du fait que ce type de management les oblige à se mettre sur le même pied d’égalité que le citoyen-usager qu’il doit dorénavant apprendre à servir, à respecter et à informer, sinon former ». Propos d’un individu

20Le changement ne se décrétant pas, la participation ici requise, suppose que soient réunis des facteurs propres aux représentations qu’ont les citoyens-usagers des actions des communes d’arrondissement et de la Communauté urbaine ainsi que ce qu’ils en attendent. Toutes choses qui favoriseraient leur implication. En effet, l’émergence du new public management évoque non seulement les effets attendus de la participation à la co-construction collective des savoirs en vue de la performance, mais aussi une éthique engageant les relations en termes d’échange, d’adhésion de tous aux défis communs. La relation individu/organisation vue comme un enjeu important, voilà qui devrait être l’un des socles du changement et susciter l’engagement des citoyens-usagers dans une optique intégrée de communication publique, laquelle dans sa dimension interne, prend en compte, dans une approche de new public management, une gouvernance démocratique.

« Les pratiques administratives au Cameroun mystifient le service public vis-à-vis du citoyen-usager qui est ignorant de ce dont il a effectivement droit. Ainsi, on peut continuer à le spolier et à le manipuler à souhait ». Propos de professionnel de la communication (Agent administratif)

« Ici au Cameroun le mot « citoyen » ne trouve pas sa résonance dans l’esprit du camerounais moyen, très peu de Camerounais connaissent leurs droits et obligations, l’administration publique consciente de ceci maintient le citoyen dans cet état d’ignorance, pour mieux sauvegarder son contrôle. Au lieu d’informer et de former, elle procède plutôt par des annonces de projets sortis d’on ne sait d’où, qui ne sont jamais vraiment ou durablement effectifs ». Focus group 2.

21Les attitudes des acteurs ont très peu varié avec la nouvelle gouvernance, qui a alors représenté des enjeux diversement abordés par rapport à leur perception de la communication publique et du changement qu’elle allait induire. Les uns se sont ajustés à la nouvelle donne qu’ils ont perçue comme une opportunité de positionnement : c’est notamment le cas des professionnels qui profitent d’un contexte de méprise quant à la finalité d’une communication publique, dépendant de la bonne adéquation entre les besoins des publics et l’adaptation du service public à ces besoins. Le moins que l’on puisse dire, c’est que c’est à un désenchantement que donnent lieu les communications, en particulier au plan de la recherche de la convergence, nonobstant le souhait exprimé d’un besoin de participation active des citoyens-usagers, indispensable dans une optique de communication publique. Dans les faits, les plateformes mises en place pour ce faire, n’envisagent au mieux, qu’une participation passive. Tout se passant comme s’il ne s’agit pour l’essentiel que de discours tendant à réduire le changement à l’adoption d’un modèle de gouvernance qui, sous le seul mode incantatoire, induirait les comportements escomptés.

III.2. Communication publique/marketing gouvernemental : où il est question de la qualité des services, de la satisfaction des attentes des usagers et de confiance

« Communication publique » est un terme controversé. À la base parce il renvoie à un objet d'étude relativement récent dont le statut entretient encore un débat d'école ; on connaît la multiplicité des sens et des approches accolés aux mots « communication » et « publique », mais l'association des deux mots inclut une nouvelle dimension qu'il est difficile d'appréhender : la communication publique est-elle celle du pouvoir central ? Relève-t-elle uniquement de la communication gouvernementale ? Englobe-t-elle la communication des organes décentralisés et est-elle donc, de ce fait, synonyme de communication des collectivités locales ? » (Leyval-Granger, 1999). Autrement dit, qui est le garant de la communication publique ? La communication publique peut-elle se confondre avec la communication gouvernementale ? Si oui, quel type de gouvernance pour une communication publique performative ?

22La communication publique s’appesantit de manière concrète sur l’information du citoyen, sur les caractéristiques restrictives et précises, sur les interdictions réglementaires, sur les aspects de communication institutionnelle. Communication publique/marketing gouvernemental ? Quid de la qualité des services ?

23Si la communication publique par le biais des moyens de diffusion de masse (presse écrite, affichage, radio, télévision, cinéma), promeut les informations publiques territoriales, la portée sociale de celle-ci requiert qu’elle n’ait pas pour seule visée, la transmission de l’information. Au Cameroun et plus précisément à Douala, la communication publique, liée fortement à la fonction administrative en procès de modernisation, en appelle à des profils administratifs spécifiques, des professionnels en communication et du personnel politique exécutif local. Dans les collectivités territoriales décentralisées, on note une position hybride des départements qui n’ont jamais formulé les enjeux d’une évolution du territoire à court ou à moyen terme. Il se pose dans toutes les actions de la communication publique et administrative au Cameroun et surtout auprès de collectivités territoriales décentralisées, une mauvaise collaboration entre les administrations et les citoyens-usagers/professionnels. En témoignent, la forte impréparation et l’amateurisme qui coordonnent le processus à la base. La philosophie de la communication publique et administrative telle qu’exercée dans notre unité d’enquête ne se soucie pas des éléments qu’on a pu réunir sous d’autres cieux, comme faisant partie de la priorité dans la réussite des opérations similaires. Les grandes options politiques sont absentes ou mal conçues, on ne se soucie pas ici, de l’évolution de l'image. La question de la communication de proximité et les mesures concrètes qui déterminent les actions de terrain devraient s’accorder avec les attentes des citoyens-usagers.

Conclusion

24Dans une logique de gouvernance de l’administration publique à travers le new public management, les pouvoirs publics voulant répondre aux attentes des citoyens-usagers tentent de communiquer sans se soucier de la qualité des services publics. Toute communication est une relation entre deux pôles, elle met en relation les gouvernés et les gouvernants, c'est-à-dire le milieu social avec le pouvoir. Son objet ici étant d'opérer la conversion des rapports sociaux en rapports politiques. Elle s'effectue dans deux sens : soit de bas en haut, des gouvernés vers les gouvernants, soit de haut en bas, des gouvernants vers les gouvernés. Pour ce faire, notre essai de compréhension a visé à montrer que la communication publique de l’administration publique camerounaise incite très peu la convergence. Il nous est de même apparu que la satisfaction des attentes des citoyens-usagers demandeurs de services publics à Douala ne semblait pas objectivement être prise en considération. La défiance vis-à-vis des administratifs nous est apparue comme relevant de la crise de confiance, due aux nombreuses promesses non tenues des pouvoirs publics de la ville.

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Notes

1 Déni contrastant avec un des principes élémentaires de la gouvernance démocratique, lesquels riment avec communication au sens étymologique du terme de communicare : mise en commun, partage, participation, laquelle a un lien étroit avec la démocratie.

2 Consécutivement d’une part, aux tares d’un mode de gouvernement ayant induit, outre la précarisation des populations, leur désintérêt à l’égard de la politique nationale – en témoignent leur désaffection des partis politiques et les taux d’abstention aux différentes consultations électorales – et d’autre part, au redéploiement idéologique de l’optique néolibérale du capitalisme impulsé à l’initiative des institutions onusiennes – Banque mondiale, Fonds Monétaire International, Organisation Mondiale du Commerce, etc. – promouvant la soumission des États à leurs logiques marchandes et consacrant ainsi le modèle américain de gouvernance.

3 Qu’il s’agisse des collectivités déconcentrées ou décentralisées.

4 On les appelle ici, chefs de terre, en ce qu’ils représentent dans les départements, l’autorité du président de la République.

5 Les sous-préfets, collaborateurs directs du préfet, sont les vrais patrons de l’administration dans leurs unités de commandement que sont les arrondissements : forces de l’ordre, tribunaux de leur ressort territorial sont placés sous leur autorité, etc., et par conséquent, au-dessus des maires d’arrondissement élus. Preuve s’il en est, de la mise sous tutelle étatique de ces derniers et du déni de démocratisation au plan local, cause à laquelle devait servir la décentralisation.

6 Respectivement, les arrondissements de Douala 1er : 31 quartiers, siège, Bonanjo ; 2è : 17 quartiers, siège, New Bell ; 3è : 33 quartiers, siège, Logbaba ; 4è : 17 quartiers, siège, Bonassama ; 5è : 20 quartiers, siège, Kotto.

7 L’île de Manoka.

8 Ville capitale économique du Cameroun, d’une superficie d’environ 400 km2, elle partage les mêmes limites territoriales que le département du Wouri son chef-lieu, dans la province du Littoral.

9 Notamment dans le cadre de l’exercice de la police administrative générale, pouvant l’amener à prendre des mesures sur l’organisation des établissements ou la construction des habitations.

10 Lui aussi nommé par décret présidentiel.

11 Au nombre desquelles : l’urbanisme et l’aménagement urbain, les équipements et infrastructures d’intérêt communautaire, l’éclairage public, les parcs et jardins, les cimetières, l’exécution des mesures foncières et domaniales, le permis de bâtir. Cependant qu’il est dévolu aux communes d’arrondissement dont les maires sont élus, les compétences suivantes : l’enlèvement des ordures ménagères, l’assainissement, le sport et les loisirs, l’information locale, l’action sanitaire et sociale !

12 Douala est cosmopolite en ce qu’elle abrite à côté de ceux qu’on nomme ici autochtones (dualas et autres sawas – pongos, wuriens, abos –, bassas et bakokos), d’autres Camerounais considérés dans ce contexte comme étant des allogènes, ainsi que des communautés étrangères de nombreux pays d’Afrique, d’européens, d’américains et d’asiatiques. La ville a la réputation d’être politiquement rebelle et socialement frondeuse, du fait de ce melting pot qui la caractérise. Elle est plus que les autres villes du pays, le théâtre de remous sociaux.

13 La nouvelle gouvernance en faveur de la décentralisation imposant aux administrations publiques, outre leur obligation de transmettre des informations aux citoyens, les droits de ces derniers d’accéder et d’obtenir des informations et la participation aux affaires locales, jusqu’à leur appréciation de la transparence administrative.

14 Ainsi que le postule ce paradigme, sans préjuger ni des contradictions, ni des complémentarités.

15 La communication politique comme expression des institutions publiques, des hommes et partis politiques.

16 La communication sociale dérivant aussi bien des institutions publiques que des privés et qui s’occupe d’arguments d’intérêt général.

17 Pierre Zémor, La communication publique, Paris, PUF., Que sais-je ?, 3è édition, 2005.

18 Anne Leyval-Granger, « La communication locale : entre service public et promotion politique », in : Communication et langages, n°120, 2ème trimestre 1999, pp. 41-54.

19 Celles-ci pouvant être publiques ou privées, de portées macro, méso ou microsociologique, et déployant leur communication à ces différentes échelles, en interne et en externe.

20 Louis Roger Kemayou, « Pour la communication des organisations au Cameroun » in, Annales de la Faculté des Lettres et Sciences Humaines, Université de Douala, vol 3, n° 6 &7, 2005, pp. 242 - 258.

21 Dont les attributions ont pour effet d’affaiblir les pouvoirs des communes au-dessus desquelles elle exerce de fait, une tutelle administrative, créant ainsi une confusion quant aux compétences territoriales de l’une et des autres. En témoignent les lois n° 87/015 du 15 juillet 1987 et n° 2004/018 du 22 juillet 2004 dans leurs différentes dispositions relatives au développement économique, l’environnement et/ou la gestion des ressources naturelles, la planification et l’aménagement du territoire, l’urbanisme et l’habitat, le développement sanitaire et social, l’éducation, le développement culturel et sportif, la promotion de la culture et de la langue locale.

22 La sensibilité du projet dépend étroitement de plusieurs valeurs identitaires qui sont légion dans la région du Littoral : assainir une ville cosmopolite comme celle de Douala pour ne citer que celle-ci n’est pas une sinécure et bien d’autres services sont attendus par les usagers.

23 Consistant en des pratiques discriminantes, de quotas et autre équilibre régional, dans la détermination des Camerounais susceptibles de bénéficier des attentions des pouvoirs publics quant à l’accès aux avantages auxquels tous les nationaux devraient de manière égale, avoir droit.

24 Cet État-providence qui n’a pas su tirer le meilleur parti des capitaux humains et autres richesses du sol et du sous-sol dont le Cameroun regorge pourtant, au profit de ses populations en attente de meilleures conditions d’existence.

25 La politique de décentralisation participe de ce mouvement dit de la modernisation des administrations publiques, qu’elles soient en phase avec la vague néolibérale à l’effet de délégitimer l'État-providence dans cette nouvelle donne socioéconomique, pensée par les experts des institutions de BrettonWoods. Attendu que la modernisation devrait relever le défi consistant à transformer les pesanteurs d’une bureaucratie lourde, autocentrée, en une organisation capable d’adaptations rapides, de réponses instantanées et de compréhension des attentes des citoyens-usagers des services publics.

26 Inexistence de services pour lesquels des actions de communication sont engagées.

27 Jacques Chevallier, « La gouvernance, un nouveau paradigme étatique ? » in Revue française d’administration publique, Paris, 2003/1-2, n°105-106, p. 207.

28 La Communauté urbaine disposant de ressources financières, de pouvoirs techniques et de compétences plus importants comparativement aux communes d’arrondissement réunis.

29 Interférences ou bruits, au sens shannonien du terme, entendus comme tout facteur compromettant la bonne circulation de l’information, en raison notamment de la pluralité des émetteurs. Les redondances nous rappelant aux bons souvenirs de Norbert Wiener, comme étant des marqueurs de l’aperception de l’information transmise.

30 Louis Roger Kemayou, « mobilité et Pauvreté : quelles conséquences sur la mobilité et l’allocation des ressources temporelles et budgétaires des ménages à Douala ? », Colloque international sur la mobilité et système de transport en Afrique sub-saharienne : les défis de la pauvreté, Dakar, les 22, 23 et 24 mars 2004.

31 Outre le plan directeur d’aménagement urbain de l’époque coloniale, d’autres plans ont été proposés par les différents délégués du gouvernement qui se sont succédé à la tête de la Communauté urbaine, sans qu’un seul ait connu un début de commencement. Le dernier sur lequel a été élaborée une importante campagne de communication Douala beach, avait la vocation de faire de Douala une ville à l’image de Manhattan !

32 À raison de 2 millions de FCFA pour le vainqueur, 1 million de FCFA pour le second et 500 000 FCFA pour le troisième, accompagnés de matériels tels des brouettes, pelles, râteaux, savons, etc. (1 FCFA = 655,55 euros).

33 Encombrant les nombreux carrefours, elles sont désignées comme étant la cause principale des bouchons interminables qu’on y observe. Nombre d’accidents de la circulation dans la ville leurs sont attribués, au point qu’un pavillon de l’hôpital Laquintinie dénommé « bend-skin » leur a été dédié.

34 Conduisant respectivement vers les régions de l’ouest par Bonabéri, et du centre et du sud, par Yassa.

35 Pas même trois mois après la fin des travaux, on assistait à une dégradation totale de la chaussée ainsi réhabilitée, rétrécie quoique bordée d’espaces verts.

36 Dont certains de l’enseignement supérieur.

37 Après une agression en moto la nuit, suivie de mort au quartier Deido, les populations autochtones ont, par association au fait que les bamiléké sont majoritairement ceux qui exercent la profession de motos-taxis, dès le lendemain non seulement systématiquement brûlé toutes les motos-taxis qui passaient par là, mais aussi incendié toutes les boutiques appartenant aux bamiléké.

38 Entendre, les institutions du système onusien.

39 Puisqu’en définitive, c’est au profit de l’une ou de l’autre, du reste payeur du service du professionnel que ce dernier agit.

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Pour citer cet article

Référence papier

Louis Roger Kemayou, « La communication publique entre mythe et réalité au Cameroun : une gouvernance de défiance vis-à-vis des citoyens-usagers ?  », Pyramides, 24 | 2012, 151-170.

Référence électronique

Louis Roger Kemayou, « La communication publique entre mythe et réalité au Cameroun : une gouvernance de défiance vis-à-vis des citoyens-usagers ?  », Pyramides [En ligne], 24 | 2012, mis en ligne le 01 novembre 2012, consulté le 25 juillet 2017. URL : http://pyramides.revues.org/941

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Auteur

Louis Roger Kemayou

Enseignant-chercheur. Spécialisé en sociologie économique et communication des organisations. Département de communication – Université de Douala – Cameroun. lrkemayou@gmail.com

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