Navigation – Plan du site

L'Etat est-il encore régalien ou devient-il un réseau social ?

Sylvie Trosa
p. 49-69

Résumé

L’Etat est aujourd’hui soumis à de multiples contraintes : diversité des intervenants qui pèsent dans la mise en œuvre de ses politiques publiques, contraintes budgétaires face à des besoins croissants, crise du sens, le respect qu’on lui porte diminuant et outils de management pour répondre à ces défis de plus en plus contestés. Les leviers dont l’Etat pourrait désormais disposer est le thème essentiel de ce travail, sous le nom de management. Le service public a tendance à être considéré comme une réalité nationale alors que l’économie serait mondialisée. Pourtant les institutions internationales telles que l’OCDE exercent le parangonnage (benchmarking) des services publics depuis les années 1980, dans l’espoir d’aboutir aux meilleures méthodes de management1 et aux meilleurs indicateurs de résultat. Le débat entre « universalisme » et « contingences » de l’Etat n’est pas nouveau, mais il est toujours présent et se trouve réactivé à la lumière de la crise internationale. En outre, il présente de réelles spécificités lorsqu’il concerne la sphère publique… La période 1980-2000 a été marquée par une idée dominante selon laquelle les mêmes problèmes de management se posaient dans tous les pays et qu’il pouvait y avoir des techniques et des principes d’action communs à tous, ce qui est appelé ici le management naïf.

Aujourd’hui cependant, cette problématique elle-même se trouve également en crise, sous de bons et de moins bons aspects. National ou international, l’ensemble des conceptions et pratiques de management est interpellé. Ainsi, le management, dit Gary Hamel 2, en serait à sa fin. Le management est tenu par certains politologues et économistes comme non éthique : il se réduirait selon eux à une course à la productivité où seuls les meilleurs gagnent (Amartya Sen3, A. Giddens4).Ce que l’on a appelé le « nouveau management public » (NPM) ne cesse d’avoir mauvaise presse. Dans maintes émissions de télévision, le management est désormais assimilé à l’exploitation des travailleurs, à une pression morale qui peut les conduire au suicide, à la rentabilité sans considération des êtres humains Ces multiples évolutions et interpellations conduisent à rendre obsolètes la plupart des repères antérieurs en matière de management public. Un argument important s’y ajoute : le management a longtemps été considéré comme l’optimisation de l’efficience des organisations, mais le poids de l’internationalisation (Europe ou Monde) des politiques publiques rend cette vision quelque peu caduque : l’Etat peut-il manager lorsqu’il est pris dans un entrelacs d’acteurs et que son poids de légitimité symbolique décroît ?

Haut de page

Texte intégral

Un État qui n’a pas les moyens d’effectuer des changements n’a pas les moyens de se maintenir. Réflexions sur la Révolution de France (1796)

1Que veut dire l’Etat et quels sont ses pouvoirs et leviers dans un contexte mondialisé ?

  • 5 Il en est fait mention à l’article 5 de la Constitution du 4/10/1958 mais nulle définition n’en es (...)
  • 6 La méthode utilisée sur les exemples a été la lecture de tous les rapports de la Cour des comptes (...)

2En France existe le concept d’Etat, qui n’a pas de véritable définition juridique5et dont on ne sait pas vraiment ce qu’il est : englobe-t-il des fonctionnaires, le parlement, le gouvernement ? Ce flou le fait ressembler à une sorte de Premier Dieu d’Aristote étant partout et nulle part, justifié par un intérêt général jamais légalement défini, dont le lien entre administration et autorité politique demeure imprécis et dont le fonctionnement réel est méconnu (il faudrait que les responsables politiques et administratifs aillent « sur le terrain ») mais auquel tout le monde croît (Schneider, 2003.). Ce mystère mérite d’être approfondi6.

3Ce n’est peut-être pas seulement le gouvernement, taxé aujourd’hui d’instabilité et de marketing (un code du travail dont les différents changements l’ont amené à plus de mille pages) et non ressenti comme porteur de l’intérêt général, à force d’instabilité des textes et orientations. Ce n’est pas non plus le parlement qui, malgré le changement de constitution en 2002, ne semble pas avoir pris l’initiative de questionner systématiquement le gouvernement et son administration sur sa politique ni de suivre la mise en œuvre de ses actions ; en effet les évaluations qu’il mène ne peuvent dépasser un an, ce qui après négociations sur qui fait quoi et comment, ne laisse que quelques mois de travail, cela paraît dérisoire pour une vraie analyse des résultats et de leurs raisons. L’administration n’est pas non plus l’Etat car sa subalternité (les directeurs ne peuvent toujours pas parler directement aux ministres et les cabinets doublonnent les administrations) ne peut incarner un mot aussi noble que celui d’Etat. Qu’est-ce que l’Etat ? Qu’est-ce que l’intérêt général ?

4Ces contraintes sont des contraintes institutionnelles et culturelles propres à la France (dans les pays anglo-saxons le mot « State » ne veut rien dire, il y a le « government » le gouvernement au sens français du terme, et le « public » ou « civil » service donc les fonctionnaires et le parlement qui certes vote les lois mais, surtout, contrôle).

  • 7 BEZES, P., Réinventer l’État. Les réformes de l'administration française (1962-2008), Paris, PUF, (...)

5Si l’on prend les études récentes sur l’Etat, la situation apparaît plus sombre que dans les années 1970. L’essentiel du fonctionnement va du haut vers le bas, ne tient pas compte d’un dialogue permanent entre les deux, ne laisse pas les fonctionnaires expérimenter, ni travailler librement en réseaux.7.

6A ce désordre des idées s’ajoute les évolutions fondamentales des contraintes auxquelles l’Etat a à faire face : l’Europe, le monde, la décentralisation… Ces contraintes objectives vont aussi avec le fait que l’Etat est de nature symbolique (Michel Schneider, ancien directeur de la musique, énarque et psychanalyste, y voyait une mère protectrice ; Schneider 2003) et cette nature est en changement profond. Ce travail abordera ces trois dimensions de l’Etat, les politiques publiques, la capacité de l’Etat d’agir à travers le management et l’« imaginaire de l’Etat ».

7Les questions en débat sont les suivantes : l’Etat qui devient un puzzle d’intervenants multiples ; des outils de management mécaniques et obsolètes ; un déficit de sens lié à ce que l’on appelle les réseaux sociaux qui amènent les gouvernants à répondre presque instantanément et rendent la compréhension des politiques publiques complexes plus difficile.

I. La contrainte pratique et symbolique la plus forte depuis les années 1970, le management. Manager et/ou gouverner ?

8Le renouveau de l’Etat au niveau international devait passer par le management.

9Les caractéristiques du management « version années 1970-2000 » semblent être majoritairement les suivantes :

10- il porte sur la mise en place d'outils de rationalisation interne à l'administration ;

11- il se consacre plus à l'efficience (ratio moyens utilisés/résultats atteints) qu'à l'efficacité qui consiste à savoir si l'on a bien atteint ses objectifs et pourquoi (dans la mesure où il n'existe plus de politique interministérielle d'évaluation5 sinon un petit groupe, la « MAP » (mission sur l’action publique), mais l’évaluation n’est pas obligatoire, et tous les ministères n'évaluent pas leurs politiques ou leurs programmes) ;

12- il ne lie pas la modernisation interne de l'administration avec la réussite des politiques publiques, la qualité des relations avec les citoyens, la nature de la relation entre l'administration et ces derniers donc avec la gouvernance (or si le ministère de l'emploi n'est pas responsable du chômage, la qualité de son fonctionnement a bien quelque chose à voir avec la capacité de l'Etat à agir sur celui-ci) ;

13- la mise en place du management a donc surtout été celle d’outils, comme s’il consistait avant tout à bien gérer non des hommes et des femmes mais des processus. Le management s’est donc concentré sur les techniques, de définition d’objectifs, de contrôle de gestion, d’indicateurs.

14Certaines facettes de ce management ont généralement été mal vécues par les fonctionnaires pour une multiplicité de raisons : tout d’abord les outils ont souvent été « promus » sans expliciter à quoi ils allaient servir et les fonctionnaires en ont donc déduit qu’ils étaient des instruments de mise sous contrôle de leur activité et de réduction de leurs capacités d’imaginer des solutions nouvelles. Pour exemple : de nombreuses administrations centrales prônent le calcul des coûts mais sans toujours expliciter à quoi ce calcul va être utilisé et par qui.

15En outre, l’accent mis sur les « outils » indique par lui-même que la dimension des relations humaines, des modes de commandement, de la responsabilité et de la liberté de chacun n’est pas abordée.

16Le NPM s’est ajouté aux règles typiquement françaises existantes ; là sont le génie et le paradoxe ; le nouveau se plaque sur l’ancien. Ainsi, au lieu de libérer les énergies (selon un haut fonctionnaire concepteur du NPM « des fonctionnaires à qui l’on fait confiance développeront nécessairement plus de créativité »), il est perçu comme un instrument de resserrement des contraintes tant sur le quoi faire (ce qui est normal car le sens ne peut être autodéterminé par les fonctionnaires) mais aussi sur le comment faire.

17Le management est alors vu comme un carcan, dont les avantages ne sont pas explicités, mais dont les inconvénients sont patents en termes de contrôle des agents, de standardisation des activités, de réduction de la liberté et d’évaluation purement quantitativiste. Le modèle gaullien se serait marié au Gosplan (au sens d'un modèle taylorien d'augmentation de la production).

18Nous touchons aux limites de la rationalisation gestionnaire sans capacité de vraiment manager des hommes et des femmes et pas seulement des outils de gestion et sans volonté de gouverner, d’expliquer longuement et pratiquement les difficultés et les choix à faire.

19Faire confiance aux fonctionnaires et avoir un dialogue avec le politique sera alors l’enjeu majeur, plus que de contrôler si les fonctionnaires font bien ce qu’on leur demande de faire. Et le management public n’apparaîtra peut-être plus comme un moyen de « mettre la pression » sur les fonctionnaires mais d’agir ensemble pour le bien collectif.

II. L’Etat-puzzle

  • 8 Cour des comptes, Paris, La politique d’aide aux biocarburants (2012) ; La politique de la ville u (...)
  • 9 Chaque collectivité pouvant décider de ses politiques au nom de l’article 72 de la Constitution et (...)

20L’Etat est devenu une chaîne de décisions, dont les acteurs sont multiples et surtout différents, politique publique par politique publique (Cour des comptes, 2012)8. Les niveaux sont : l’Europe mais aussi des Etats hors Europe (par exemple les biocarburants arrivant de plus en plus du Brésil) ; les collectivités décentralisées, les « blocs de compétence » voulus par les lois Defferre (1982-194) n’ayant pas fonctionné (de plus les collectivités locales ne pouvant avoir une tutelle sur les autres peuvent se dupliquer sans problème)9 ; les organismes privés chargés de service public ; les agences nationales et locales dont on ne sait pas vraiment quel rôle elles jouent et quels sont leurs résultats ; les organismes de coopération (intercommunal, les niveaux interrégionaux). L’éclatement de l’Etat s’accentue sous l’effet de la médiatisation, qui dans cette chaine, parce qu’il s’agit de quelque chose de facile à afficher, répond souvent par la création d’une nouvelle agence que par une réelle réforme de l’Etat.

21On dispose certes de nombreuses informations, statistiques de l’INSEE, études universitaires, rapports d’inspection et de la Cour des comptes mais personne n’existe pour examiner leur cohérence, leur discrépance, il n’y a donc pas de tableau complet de qui fait quoi, qui paie quoi, qui a vraiment le pouvoir et est-ce uniforme sur le territoire, politique publique par politique publique ? Il devrait y avoir une taxinomie à la Littré qui, politique par politique publique, aligne les constats et chiffres existants venant des différents organismes et études et les constats de valeurs que l’on peut en tirer. Il n’est pas rare qu’une politique publique face l’objet de trois à quatre études mobilisant les plus hauts fonctionnaires et leurs assistants, soit une dizaine de personnes de très haut niveau, à chaque fois sur une durée de six mois à un an, sans pour autant que des décisions en découlent. Ce serait un espoir que de coordonner et ne pas dupliquer, d’autant plus fort si les protagonistes des résultats acceptaient de s’asseoir en commun et de pointer les convergences et divergences.

22Nous sommes donc face à un Etat éclaté et des chiffres et analyses éclatés.

23L’opacité des politiques publiques n’a probablement donc jamais été si forte.

24Les relations de cause à effet entre la capacité et les moyens d’agir méritent aussi d’être interrogées. En effet, le pouvoir est souvent assimilé aux capacités budgétaires (« je paie donc je peux ») ou normatives (la loi, le décret)… Pour autant rien ne garantit ces deux hypothèses. Par exemple, la lutte contre l’usage de drogues est une compétence de l’Etat (il devrait donc avoir le « pouvoir ») à ceci près que 90 % de l’argent est géré par des associations sans que l’on sache quelle est réellement leur action et leur culture. La conclusion que l’on peut en tirer est qu’il n’y a plus guère de politiques dirigées par une seule autorité ayant pouvoir sur les autres (l’autonomie des collectivités locales est garantie par l’article 72 de la Constitution) et que les résultats sur la société ne peuvent être atteints que par une volonté de collaboration ; de plus, les masses budgétaires ne garantissent pas le pouvoir, dans la mesure où elles sont souvent non fongibles, obligatoires de par la loi, du moins en ce qui concerne l’Etat central.

  • 10 F.Dupuy avec JC Thoenig, "Public Transportation Policy-making in France as an implementation Probl (...)

25Ceci est certes une régression conceptuelle face aux travaux des années 1970. L’école de Michel Crozier a bien montré que les lois n’étaient appliquées que si les acteurs en étaient conscients et convaincus. On ne change pas la société par décret ni par une décision qui ne tienne pas compte des stratégies de pouvoir, y compris au sein du secteur public (Crozier, 1979). L’étude de Dupuy sur le fret demeure un exemple de premier plan. Malgré tous décrets, les poids lourds continuaient à rouler plus vite et plus longtemps que la législation les y autorisait, sans pourtant être verbalisés. Le système des acteurs a dû être décodé : les transporteurs enfreignaient la législation parce que leurs entreprises voulaient livrer dans le meilleur temps possible ; les gendarmes ne verbalisaient pas, conscients de cette difficulté et ne voulant pas accroître le chômage et peu convaincus de la réglementation ; les élus ne disaient rien pour ne pas se mettre à dos les entreprises locales ; finalement le coût était supporté par l’Etat (dégradation des routes). La solution préconisée par l’étude, car ce système était « stable », fut de faire payer les assurances en cas d’accident et de faire comprendre aux gendarmes l’importance de la réglementation (ce qui n’avait pas été fait)10.

26Les travaux de Lucien Sfez et Anne Cauquelin allaient dans le même sens (Sfez, 1970 ; Cauquelin, 2010) montrant toutes les décisions inappliquées faute d’explication de leur importance, ou à cause des jeux d’intérêt des acteurs plus puissants qu’une loi. Or aujourd’hui, il semble que tout ce faisceau de travaux soit oublié. Certes des rapports sur l’inflation normative existent mais sans expliquer pourquoi cette inflation existe et comment on peut y mettre un terme. Ils ne sont surtout pas mis en œuvre, un ministre ayant peur de passer inaperçu s’il ne change pas les lois.

27De plus s’y ajoute une contradiction : le critère essentiel de jugement des ministres et des administrations depuis la Loi Organique sur les Lois De Finances (votée le 1/1/2001 et devenue obligatoire le 1/1/2006) met en avant d’abord des résultats chiffrés, ce qui, couplé avec une durée réduite de vie des ministres, fait qu’il faut produire des résultats annuels. Or des changements plus profonds des mentalités et pratiques exigent plus de temps. Seuls les outputs (quantités de produits délivrés) comptent, sans que l’on ait fait le bilan des tentatives similaires qui ont échoué ou ont abouti, et sans analyser les effets réels des actions publiques. Il faudrait une sorte d’acceptation transpartisane pour ne pas, se battre sur des textes législatifs qui d’ailleurs souvent devraient être réglementaires, afin de faire avancer les problèmes sans se soumettre à la pression des médias qui ne demandent que des annonces rapides.

III. Le déficit de sens

III.1. Mesurer ou juger ?

28Une pression sur l’Etat est la dimension symbolique dont on parle peu : un Etat peut-il agir sans être considéré comme légitime ? Michel Schneider, ancien directeur d’administration centrale et psychanalyste l’a le plus souligné ainsi que Pierre Muller, professeur à Sciences-Po, et Jacques Chevallier, professeur à Paris II. L’Etat, avant d’être un organisme, est un donneur de sens, selon M. Schneider, même une mère assurancielle et rassurante. Ce point est en évolution très forte, à cause de la décentralisation (où l’on pourrait faire un quizz sur qui a réellement le pouvoir de faire), mais surtout l’intrusion des médias et des réseaux sociaux. Les réactions sur les blogs et réseaux appellent le cri poujadiste, la réponse négative et non la pensée constructive, la réaction immédiate et non réfléchie, ce qui à son tour pousse l’Etat à répondre au plus vite.

29Internet est un progrès fabuleux mais encore faut-il savoir s’en servir, repérer les informations sérieuses et les différencier des ragots. Les médecins par exemple en sont victimes car un cas positif ou négatif raconté sur Internet ne prouve rien sur l’efficacité d’un traitement ou d’un médicament. La crédibilité des hommes et femmes politiques en subit les conséquences et ceci est une vraie crise de gouvernance, car se sentant obligés de répondre dans l’immédiateté, la force et la profondeur de la parole politique se perd.

30Le sens revêt diverses dimensions : une vision (où veut-on aller), des objectifs ou finalités, ainsi que des objectifs plus pragmatiques (à plus court terme, chiffrés et atteignables). Quelle est la situation ? Pour l’analyser, nous avons étudié l’ensemble des PAP (projets annuels de performances) qui sont les programmes de la LOLF et leurs indicateurs. La plus grande confusion règne entre des objectifs qui sont presque des finalités ultimes (« le droit au logement ») et d’autres qui sont des objectifs opérationnels (nombre de fois où, par exemple, un rapport d’inspection est lu). La même diversité existe entre des indicateurs de nature générique dont on n’a pas vérifié la faisabilité et des indicateurs qui sont le résultat d’un débat entre partenaires de la politique publique (cette méthode est d’abord apparue au niveau européen).

31Des solutions à la fois techniques et politiques pourraient être envisagées, mais elles se heurtent toutes à une idée de suprématie de l’Etat qui date de bien avant la révolution française ainsi qu’aux « Etats » i.e. aux castes qui pourraient en pâtir.

32Modifier le système de mesure des performances, de comptabilité et d’évaluation pour qu’il puisse suivre les politiques publiques serait une priorité, car desserrer les contraintes budgétaires suppose que l’on connaisse la situation réelle de mise en œuvre d’une politique publique (redondances, conflits inutiles, multiplicité des contrôles, temporalités des actions non coordonnées).

33Aujourd’hui, si l’on suit les indicateurs des programmes, ce sont essentiellement des indicateurs de « nombre de » services rendus et non de leur efficacité sur la société ni de leur pertinence. En un tel cas, les indicateurs sont attribués à des organismes et non à une politique publique groupant divers organismes ; ceci n’est guère surprenant car nombre de discours politiques et administratifs assimilent la performance au jugement de qui fait bien ou mal et non à la recherche du « comment parvenir à des résultats pertinents pour la nation ? ». Ce débat a été particulièrement vif et cela remonte à vingt ans en Australie où dans l’accountability (obligation de rendre des comptes), les institutions supérieures de contrôle ont pris conscience que mélanger ces deux niveaux ne pouvait aboutir qu’à de mauvais résultats, privilégiant chez les agents la peur d’être punis ou blâmés.

34De plus les outputs traduisent mal les services immatériels tels que le conseil, l’appui, la négociation qui sont en fait le cœur du service public (ou des fonctions de développement stratégique dans les entreprises). La mesure passe-t-elle à côté de l’essentiel ? Comment standardiser la différence entre un usager qui nécessite cinq minutes d’écoute et celui qui a besoin d’une ou plusieurs heures ? Comment faire la différence entre ce qui est ou doit être standardisé et ce qui ne l’est pas ? La police doit-elle aligner des chiffres et/ou contribuer au lien social, en aidant la résolution de conflits ? Ne faut-il pas des listes d’indicateurs qui soient partagées entre les agents et leurs supérieurs hiérarchiques ?

35Il est certes nécessaire de mesurer la production des administrations (aucun gouvernement n’acceptera plus l’absence de chiffres), mais si cela se fait sans la relier avec sa pertinence, ses effets réels, pour qui et à quel coût, moult effets pervers se mettront en place : gonflement artificiel des chiffres, choix des produits les plus faciles, abandon de certains services peu visibles au profit de ceux qui attireront l’attention de l’opinion publique. Les administrations centrales et les ministres peuvent-ils discerner ces dérives ? Il y a peu de chances, la médiatisation de la vie politique rendant le temps nécessaire au travail de fond de plus en plus difficile. Les inspections ministérielles et la Cour des comptes pourraient le faire si elles n’étaient pas prises dans la même spirale (des missions de travail effectif de trois mois) car il faut un vrai travail de terrain et des entretiens avec les parties prenantes. Certes les chiffres sont importants, mais seulement si leur validité et leur pertinence est vérifiée.

36Un outil existe, non utilisé bien que connu dans d’autres pays depuis 1989 (Royaume Uni, Australie), qui est la chaîne des résultats expliquant comment l’on passe de finalités pour l’avenir, à des objectifs pragmatiques qui sont autant de défis atteignables, expliquant les différentes stratégies pour les atteindre et listant les acteurs impliqués et leur rôle, les instruments de mesure et ceux d’évaluation. Ce système qui doit fonctionner par itération (par exemple, l’évaluation n’a pas à être ex post, à la fin mais peut être alimentée par les services de terrain à intervalles décidés) « est le seul qui ne couvre pas qu’une seule administration mais la principale contrainte actuelle, la diversité des acteurs participant aux résultats d’une politique publique ».

37Pour autant, appeler « management » la mise en place d’outils de gestion est une régression par rapport à la tradition sociologique française, mais aussi internationale. Manager devrait s’appuyer avant tout sur l’art de communiquer et de convaincre, de préparer les décisions, de mettre l’opinion publique en mesure d’accepter certaines formes de solutions. Or sur tous ces points nous avons perdu du terrain ; la prospective, l’évaluation, les études rigoureuses qui permettent de savoir quelles politiques fonctionnent ou non, ont pratiquement disparu. Les décisions se prennent sur la base de l’intelligence d’individus clairsemés dans les ministères.On critique beaucoup le positivisme anglo-saxon pour sa manie d’aligner des chiffres, des études, des données. Il est clair qu’aucun positivisme ne raconte toute l’histoire, et si par exemple le maintien de services fiscaux dans toutes les communes est dénoncé chiffres à l’appui, comme étant cinq fois plus coûteux que dans les autres pays européens, ce raisonnement ne sera pas efficace, tant que l’on n’aura pas convaincu la population d’une autre image de la ruralité (avec des services polyvalents et ambulatoires par exemple et le fait que la commune n'est pas le seul horizon) et des méfaits de la crise des finances publiques.

38Pour autant il ne faut pas négliger l’importance de certaines données aussi objectives que possible pour servir de garde-fous à la réflexion. Postuler un rapport entre la drogue et les crimes suppose qu’on le vérifie. Savoir pourquoi l’argent injecté dans les banlieues ne crée pas les résultats escomptés suppose de vérifier des hypothèses sur ce phénomène. Si les Anglo-Saxons sont trop positivistes, nous ne le sommes pas assez.

III.2. La crise du management contrôleur

39L’hypothèse développée sera que le management a d’autant plus tendance à être réducteur qu’il n’apprend pas des autres (tout en se targuant d’un universalisme de façade), mais que la crise justement ne permet plus de développer des solutions simplistes en matière de management.

40Une question importante est la définition de ce nouveau management public : la première définition a été australienne (comme le rappelle Michael Keating dans son ouvrage Institutions on the Edge ? Capacity for Governance) : l’enjeu est de passer d’une gestion par moyens à une gestion par résultats, en pariant sur l’intelligence des fonctionnaires de trouver les meilleures voies pour atteindre ces résultats. C’est un changement de paradigme fondamental qui consiste à voir dans les fonctionnaires des innovateurs, à « donner du pouvoir » au terrain, et non des exécutants. Toutefois à partir de là, a été appelé « nouveau management public » des pratiques totalement différentes, allant de cette première version à une mise sous contrôle des fonctionnaires, donc son inverse (Nouvelle-Zélande), à une volonté à la fois d’autonomie de gestion mais de cohésion des politiques publiques (Royaume-Uni), et aussi à un mélange de gestion bureaucratique par circulaires et ordres du haut et tentatives expérimentales de changement (France)…

41Au niveau du management, la relation entre les dirigeants d’administration et les décisions politiques devient un enjeu capital. Du coup, il semble nécessaire de revenir aux conceptions et aux pratiques de management, en tant que réalités plurielles et polymorphes, plus ou moins reliées selon les cas aux politiques publiques. Dans ce cadre, quel avenir alors pour le management public, entre le tout national et l’internationalisation ?

42Que va devenir le management dans un contexte mondialisé ? En un premier temps, la tendance a été de faire prévaloir un modèle, le bon modèle (« the best practice ») à travers les organisations internationales ; les gouvernements, vers la fin des années 1990, ont commencé à comprendre les limites des techniques toutes faites, de l’imitation (supposée) du secteur privé, des solutions uniques. Le « one best way », ou solution unique pour tous les pays, s’est heurté à la complexité des situations réelles. Pour autant nous entrons dans une troisième phase, qui est celle d’un monde ouvert, de peuples qui circulent, de valeurs différentes et le management, telle est la question posée par ce travail, ne peut plus être ni une solution universelle, ni la spécificité du chacun pour soi. Ce qui serait un travail considérable de connaissance des autres pays, de toutes les solutions possibles, de celles qui sont acceptables dans un contexte culturel donné sans pour autant l’avaliser. L’essentiel demeure à faire.

IV. Modifier la gouvernance entre les politiques et l’administration

43Aujourd’hui la plus grande confusion existe. La tendance va même à ne considérer les administrations que comme des outils de mise en œuvre et non des conseillers des ministres. A ce niveau, une réhabilitation des administrations paraît décisive. En effet, qui dit Etat touche à la gouvernance c’est-à-dire à ce que les néo-zélandais appelaient en 1989 la « zone grise », soit la zone où le politique et l’administratif se rejoignent et se confondent.(Alec Matheson,1989) En effet l’administration a pour rôle de conseiller et pas seulement d’exécuter, et en ce cas elle intervient dans la définition des choix par les informations et argumentations qu’elle prodigue. Il est clair qu’aucun pays ne donne la définition des finalités ultimes à l’administration (faut-il mettre en avant le développement durable, quelle politique de la famille ?) mais les modalités de mise en œuvre qui peuvent être aussi importantes. Si l’on prend l’exemple de l’analyse des biocarburants faite par la Cour des comptes, le travail a priori de l’administration a été insuffisant. L’objectif n’a pas été questionné mais adoubé, sans évaluer l’impact sur les agriculteurs et les acteurs dominants, la durabilité de l’action, ses effets pervers, son impact sur les citoyens. Au lieu d’avoir des administrations qui répondent au jour le jour aux multiples demandes des cabinets (parfois plus pourvus en effectifs qu’elles-mêmes), il serait utile de se demander si un « New deal » ne serait pas utile aux deux parties. Les ministres fixeraient les objectifs, en nombre limité, prospectifs, dessinant l’avenir. Les administrations prépareraient les décisions et les alternatives possibles. Elles n’auraient pas à répondre aux injonctions ponctuelles des cabinets (un exemple : des cabinets définissant le nombre des catégories des tableaux de bord de modernisation, mais en ce cas à quoi sert l’administration, ce qui est le cas depuis que des formes de tableaux de bord existent) et décidant des modalités de management (alors qu’aujourd’hui elles leur sont imposées), donc étant légitimes et autonomes. Par exemple, en cas de problème, ce ne serait pas nécessairement le ministre qui passerait devant les médias. Ceci paraît certes lointain en France, mais d’un autre point de vue, serait-ce plus mal qu’« une administration pléthorique vivant sur elle-même et des ministres et cabinets administrant » sans lien entre les deux. J’ai connu plus d’un cas où un ministre voulant mettre en place une nouvelle action ne s’adressait pas aux directeurs mais constituait une équipe en son cabinet mettant en œuvre son idée et donc doublonnant l’administration. Cesser cette hâte permettrait de redonner à l’administration son rôle de conseiller préparant les décisions en s’investissant sur les stratégies à mener en fonction des jeux de rôle, des ressources, des rapports de pouvoir, à Bruxelles, dans les pays non européens, donc à connaître le « réel » et développer une expertise solide. Cet effort n’aurait pas à être interne à l’administration mais pourrait faire appel à des experts externes, des universitaires, des cabinets de conseil.

44En conclusion, les nouvelles contraintes sont de deux natures. L’une qui bloque, car l’expérience de la réforme au niveau international montre qu’elle a besoin de beaucoup d’accompagnement en conseil, formation, suivi. C’est ce que l’expérience des pays nordiques montre, par exemple, en ayant une agence de requalification apte à délivrer des diplômes (même si une large part est faite en sous-traitance) car les métiers évoluent, ou la création de sites internet prodiguant une information actualisée sur les métiers du service public, ou des consultants (y compris internes) aidant sur le long terme les changements, des formations-actions obligatoires, etc. C’est au moment où ces initiatives sont le moins des gadgets que l’argent manque, sauf à faire des choix. Gouverner c’est choisir, disait M. Pierre Mendès France, mais la France est un pays où le choix est le plus difficile, probablement parce que toutes les activités sont d’une façon ou d’une autre soutenues par l’argent public et que la qualité française existe (le nombre de start-up, notre place dans la culture internationale,…) Le défi est là : comment choisir les domaines financés ?

45Parallèlement, certaines contraintes sont des atouts. Avoir moins d’argent devrait entraîner des changements de comportement. Le fonctionnaire balzacien qui passe sa vie à écrire, contrôler et raturer ses subordonnés, sans travail collectif, demeure la norme, et le débat avec les acteurs a lieu mais lorsque le travail est déjà fait par l’administration.

46Le modèle différent serait celui du fonctionnaire qui connaît le terrain, les marchés, les acteurs, les rapports de force, les autres pays, connaît la négociation (domaine où nous sommes faibles, ce que se passe au niveau européen en atteste) et sait la pratiquer. Pour les catégories au guichet, un vrai système de knowledge management (management du savoir) serait d’une importance fondamentale, permettant de connaître les précédents aux cas que le fonctionnaire doit traiter, lui apprenant les décisions qu’il peut prendre seul et celles sur lesquelles une autorisation de ses pairs ou de ses chefs est nécessaire, et lui permettant de garder la trace de ses propres dossiers.

47Cela suppose un changement culturel profond donc long et urgent, où il n’y a pas trois fonctions publiques mais des missions de service public, quel que soit l’organe qui les met en œuvre, et donc un débat partagé sur les objectifs et les indicateurs et un Etat à même de trancher. Ceci ne se ferait pas en un jour car cela suppose des révisions constitutionnelles (certes les collectivités locales sont autonomes mais dans le cadre des lois qui les règlementent, etc.), une capacité de ne pas succomber aux effets d’affichage (« nous créerons 500000 emplois »), de choisir les valeurs que l’on défend (un curriculum vitae truffé de fautes est-il grave ou non ?), de travailler sur le long terme (donc d’imaginer des mesures qui bloquent l’inflation législative et réglementaire, Bruxelles ou non, mais investissent dans la mise en œuvre).

48Le nouveau NPM devra alors tenir compte des traditions, cultures et histoires nationales tout en mettant le service public en mesure de trouver des leviers d’action dans un contexte mondialisé. Cette problématique est encore à développer.

49Pour pouvoir faire face à un contexte mondialisé, le service public devra à la fois être plus clair (ce qui implique une clarté politique) sur les valeurs qu’il défend, et en même temps mieux comprendre les valeurs, stratégies, intérêts des autres qu’il ne peut rejeter sauf à imaginer une France fermée sur elle-même. La problématique sera moins celle des outils que des moyens de peser dans le débat international.

50Elle touchera les comportements et les compétences de négociation, d’expertise, de dialogue mais aussi de fermeté. Il ne s’agit bien sûr pas d’abandonner la modernisation des administrations mais de la coupler avec les moyens de rendre les politiques publiques plus efficaces.

51Cette affirmation pourrait choquer mais elle peut aussi expliquer pourquoi certaines choses, fondamentalement, ne changent pas.

52Management, éthique et philosophie politique sont indissociables, comme l’a si bien dit Allen Schick dans une critique de la réforme néo-zélandaise en 1996, sous-tendue par ce que nous appellerions une philosophie (The Spirit of Reform, le Sens de la réforme).

53Et osons le dire, changer l’Etat suppose d’en convaincre la société (dont les fonctionnaires font partie). L’échec de la réforme des impôts où tout un pays a soutenu ce qui n’était qu’une querelle corporatiste entre directions du ministère, en croyant que le service public était en cause, en est un exemple (la « réforme 2003 » de Bercy). En quelque sorte, on ne manage pas sans gouvernance, sans tenir compte des dimensions politiques et sociales de la réforme et sans gouverner, sans faire des choix et être à même de les expliquer à l’opinion publique, même si c’est difficile.

54Certes nous ne sommes plus dans cette situation de jeu de mots amusant d’un Etat régalien qui se veut une république. La tendance aux décisions non préparées culturellement, croît à la vitesse, à l’Etat-bloggeur et pourtant quelqu’un doit porter la légitimité de la décision. Pour cela un ajustement complexe est à faire entre la gouvernance par les chiffres et la compréhension de leur signification. Réinventer et réenchanter l’Etat deviennent deux enjeux primordiaux, par-delà les intérêts, les territoires.

55Antonio Gramsci, dans ses cahiers de prison, disait « La crise consiste justement dans le fait que l'ancien meurt et que le nouveau ne peut pas naître : pendant cet interrègne on observe les phénomènes morbides les plus variés » (Gramsci, 1983). Peut-être peut-on l’éviter par le pessimisme de l’intelligence et l’optimisme de la volonté.

ACT gouvernement, « Outputs and output classes », Canberra, ACT Government, 1998.

Boltanski, L. et Thévenot L., Les économies de la grandeur, Paris, Gallimard, 1991.

Bernoux, P., La sociologie des organisations, Paris, Seuil, 1985.

Bezes, P., Réinventer l’État. Les réformes de l'administration française (1962-2008), Paris, PUF, coll. « Le lien social », 2009.

Canberra bulletin of public administration, « Competing for performance », Canberra, 1998.

Castel R., Les métamorphoses de la question sociale, Paris, Fayard, 1995.

Cauquelin A., À l’angle des mondes possibles, PUF, « Quadrige », 2010.

Chevallier, J. (sous la dir.), « Réformer ou recomposer l’État ? Les enjeux sociopolitiques d’une mutation annoncée », Revue française d’administration publique, n° 105-106, Paris, 2004.

Commissariat Général au Plan, secrétariat d’Etat à la Recherche, sous la dir. de Catherine Grémion et Robert Fraisse, « Le service public en recherche, Quelle modernisation ? », Paris, La Documentation française, 1996.

Commonwealth department of Finance and Administration, The performance improvement cycle, Canberra, publication du Ministère, 1998.

Considine, M., Painter, M., Managerialism, the Great Debate, Melbourne, Melbourne University Press, 1997.

Considine, M., Making Public Policy : Institutions, Actors, Strategies, Cambridge Polity Press, 2005.

Cour des comptes, La politique d’aide aux biocarburants, Paris, 2012 ; La politique de la ville une décennie de réformes, Paris, 2012.

Crozier, M., On ne change pas la société par décret, Paris, Fayard, 1979.

Crozier, M., Friedberg, E., L’acteur et le système, Paris, Seuil, 1997.

Dubet, F., Le déclin de l’institution, Paris, Seuil, 2002.

Dupuy F, "Public Transportation Policy-making in France as an implementation Problem", in Policy Science, volume II (1), pp. 1-18. (Avec J-C Thoenig), 1982.

Efficiency unit, Competing for quality, Londres, HMSO, 1996.

Fauré, A., Pollet, G., Warin, P. (sous la direction de), La construction du sens dans les politiques publiques, Paris, L’Harmattan, 1995.

Fournier, J., « Le dialogue social dans la fonction publique », La Documentation française, Paris, 2002.

Fitoussi, J.-P., Rosanvallon, P., Le nouvel âge des inégalités, Paris, Seuil, 1996.

Garrette, B., Dussauge, P., Les stratégies d’alliance, Paris, Les Editions d’Organisation, 1995.

Gaudin, J.-P., Pourquoi la gouvernance ?, Presses de la fondation nationale des sciences politiques, Paris, 2002.

Giddens, A., Runaway World : How Globalisation is Reshaping our Lives, Routledge, 2003.

Goodin, R., « Institutions and their Design », in Goodin, R. (ed), The Theory of Institutional Design, Cambridge U.P., 1996

Gramsci, A., Cahiers de prison, textes présentés par Robert Paris, Gallimard, Paris, 1983.

Guyon, C. et coll., Moderniser les services publics : mission impossible, Paris, les Editions de l’Organisation, 1998.

Hamel, G. avec la collaboration de Bill Breen, La fin du management : inventer les règles de demain, Vuibert, Paris, 2008.

Hood, C., The Art of the State : Culture, Rhetoric, and Public Management, Oxford and New York, Clarendon Press, 1998.

Hood, C., Regulation inside Government : Waste-Watchers, Quality Police, and Sleaze-Busters, Oxford University Press, 1999.

Hood, C., James, O., Peters, B. G. and Scott, C., Controlling Modern Government : Variety, Commonality and Change, Cheltenham : Edward Elgar, 2004.

James G. March and Johan P. Olsen, Democratic Governance, New York, The Free Press, 1995.

Julliard, J., La faute aux élites, Paris, Gallimard, 1997.

Keating, M., Weller, P., Wanna, J., Moray Weller, P., The Institutions on the Edge ? Capacity for Governance, Allen & Unwin, 2000.

Kettll Donald, F., The Global Public Management Revolution, Washington, Brookings, 2005.

Kingdon, J.W., Agendas, Alternatives and Public Policies, Washington, Scott, Foresman Company, 1984.

Le débat, collectif, Etat-Providence, Arguments pour une réforme, Paris, Gallimard, collection Folios, 1996.

Le Gales, P., (dir. avec Pierre Lascoumes), Gouverner par les instruments, Paris, Presses de la fondation nationale de sciences politiques, 2004.

Les politiques publiques, Paris, PUF, coll. Que sais-je ?, 5e édition, 2002.

Lindblom, « The science of muddling through », Public administration review, 19, n° 80, 1959.

MAB/MIAC, Before You Sign the Dotted Line, Canberra, publication of MAB/MIAC, 1997.

Matheson A., Within the grey zone, Wellington, State services commission publication,1989

Mayne, J. and Zapico-Goni, E., Monitoring Performance in the Public Sector, New Brunswick, Transaction Publishers, 1997.

Meny, Y. et Thoenig, J.-C., « Une illustration : la politique du transport routier de fret », Les politiques publiques, Paris, PUF, 1989, pp. 258-267.

Mintzberg, Le management, Editions d’organisation, Paris, 2006.

Moss Kanter, R., Worldclass, Thriving Locally in a Global Economy, Harvard Business school publication, 1996.

Muller, P., « Esquisse d'une théorie du changement dans l'action publique : structures, acteurs et cadres cognitifs », Revue française de science politique, vol. 55, n° 1, 2005.

Padioleau, J.G, Le réformisme pervers, Paris, PUF, 2002.

Perret, B., Roustang, G., L’économie contre la société, Paris, Seuil, 1993.

Peters, B., Guy and Donald J. Savoie, « Governance in a Changing Environment », Ottawa and Montreal and Buffalo : Canadian Centre for Management Development, 1995.

Peters, B., Institutional Theory in Political Science, London Pinter, New York, 1999.

PUMA, « Accrual accounting in the Netherlands and the United Kingdom », Paris, OCDE, 1997.

Pollitt, C. and Bouckaert, G. : Public Management Reform – A Comparative Analysis, Oxford University Press, New York, 2000.

Putnam, Robert D., Making Democracy Work : Civic Traditions in Modern Italy, Princeton, Princeton University Press, 1993.

Ralston, J.S., The Unconscious Civilization, Victoria, Penguin books, 1997.

Report of the independent review Panel, Modernisation of the Controllership in the Government of Canada, Canada.

Richards, S., « New Labour, New Civil Service ? », Revue Political quarterly, London, vol. 67, n° 4, 1996.

Richards, S. and Jervis, P., « Public Management : Raising our Game », Revue Public Management and Money, London, 1997.

Rifkin, J., La fin du travail, La Découverte, Paris, 1996.

Rosell, A.S., Changing Maps : Governing in a World of Rapid Change, Canada, Carleton University press, 1995.

Saint-Geours, Y., La Ville au cœur, Christian Bourgois, Paris, 1984.

Savoie, D., Breaking the Bargain : Public Servants, Ministers, and Parliament, University of Toronto Press, 2003.

Schick, A., The Spirit of Reform, Managing the New Zealand State Sector in a Time of Change, publication de la States services Commission, 1996.

Schnapper, D., Contre la fin du travail, Paris, Editions textuel, 1997.

Schneider, M., Big Mother, Paris, Odile Jacob, 2003.

Segur, P., La responsabilité politique, Paris, PUF, coll. Que sais-je ?, 1998.

Sen, A., L’économie est une science morale, PUF, Paris, 1993.

Sfez, L, Critique de la décision, Presses de Sciences Po, 4ème édition 1992, Paris, 1973.

Stuart Mill, J., L’Utilitarisme, Londres, réédition Flammarion, 1863.

States services commission (SSC), From Outputs to Outcomes, Wellington, 1997.

States services commission, Responsibility and Accountability, Standards expected of Public Services Chief Executives, Wellington, SSC, 1997.

Stoffaes, C. « Services publics : questions d’avenir », rapport de commission du Commissariat général du Plan, Odile Jacob, 1995.

Surel, Y. et Muller, P., L'analyse des politiques publiques, Paris, Montchrestien, coll. Clefs, 2e édition, 2000.

Talbot, C., Pollitt, C., Caulfield, J., Smullen, A., Agencies – How Government’s Do Things Through Semi-Autonomous Organisations, Palgrave, London, 2004.

Thoenig, J.-C., (avec Dupuy F.), L'administration en miettes, Fayard, Paris, 1985.

Vallemont, S., La gestion des ressources humaines dans l'administration, Paris, commissariat général du Plan, 2000.

Vallemont, S., « La responsabilisation et la contractualisation », Revue française des Finances Publiques, n° 39, 2000.

Yeatman, A., Postmodern Revisionings of the Political, New York, Routledge, 1994.

Walzer, M., Spheres of Justice : A Defense of Pluralism and Equality, Basic Books, 1984.

Walzer, M., Politics And Passion, Toward A More egalitarian liberalism, Yale University Press, 2005.

Wildavsky, A., Politics of the Budgetary Process, Boston, Little Brown, 1962.

Haut de page

Notes

5 Il en est fait mention à l’article 5 de la Constitution du 4/10/1958 mais nulle définition n’en est donnée.

6 La méthode utilisée sur les exemples a été la lecture de tous les rapports de la Cour des comptes et de l(Inspection générale des finances depuis 2012 ; ils sont librement accessibles en ligne

7 BEZES, P., Réinventer l’État. Les réformes de l'administration française (1962-2008), Paris, PUF, coll. « Le lien social », 2009.

8 Cour des comptes, Paris, La politique d’aide aux biocarburants (2012) ; La politique de la ville une décennie de réformes (2012).

9 Chaque collectivité pouvant décider de ses politiques au nom de l’article 72 de la Constitution et ne pas vouloir travailler avec les services de l’Etat même si les financements demeurent partagés (cf. le handicap).

10 F.Dupuy avec JC Thoenig, "Public Transportation Policy-making in France as an implementation Problem", in Policy Science, volume II (1), pp. 1-18, 1982.

1 Dans ce texte sera appelé « management » l’ensemble des pratiques de conduite du changement et d’évolution de l’Etat face aux contraintes sociales, économiques, symboliques ou comme le disait Mintzberg, « l’art de se frayer un chemin ».

2 G. Hamel, avec la collaboration de Bill Breen, La fin du management : inventer les règles de demain, Vuibert, Paris, 2008.

3 A. Sen, L'idée de justice, Flammarion, Paris, 2010.

4 A. Giddens, Runaway world : How Globalisation is Reshaping our Lives, Routledge, 2003.

Haut de page

Pour citer cet article

Référence papier

Sylvie Trosa, « L'Etat est-il encore régalien ou devient-il un réseau social ? », Pyramides, 25 | 2013, 49-69.

Référence électronique

Sylvie Trosa, « L'Etat est-il encore régalien ou devient-il un réseau social ? », Pyramides [En ligne], 25 | 2013, mis en ligne le 10 mars 2015, consulté le 26 septembre 2017. URL : http://pyramides.revues.org/967

Haut de page

Auteur

Sylvie Trosa

Chargée de mission à la Cour des Comptes en France, auteure de La crise du management public. Comment conduire le changement ?, De Boeck, 2012.

Articles du même auteur

Haut de page

Droits d’auteur

© Tous droits réservés

Haut de page