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De l’Etat démocratique sous la contrainte de l’économie transnationale à l’extension de la gouvernance fiscale européenne

Jean-Baptiste Duclercq
p. 71-86

Résumé

L’Etat démocratique est sous contrainte ou, plus exactement, la contrainte qui s’exerce sur l’Etat rejaillit sur le pacte démocratique. Une partie des richesses produites par les nationaux implantés sur le territoire circulent en dehors des frontières tandis qu’une partie des nationaux s’implantent sur des territoires étrangers pour y produire des richesses. Cette reconfiguration du territoire et du peuple n’est pas sans impacter la gouvernance démocratique. Certes, le peuple détient toujours le pouvoir, mais ses représentants peinent à l’exercer. Face à l’extrême mobilité des travailleurs, des marchandises et des capitaux à l’échelle mondiale, les pouvoirs nationaux, jadis omnipotents sur leur espace territorial, se trouvent désormais étriqués par leurs frontières. Dans ce contexte, l’assiette de l’impôt est fuyante, les taux sont versatiles et le recouvrement est une gageure. En réaction, les démocraties européennes s’associent : le territoire s’élargit et le peuple s’agrandit. L’Union européenne offre la perspective, loin d’être achevée, d’une gouvernance fiscale européenne. Néanmoins, la redistribution du pouvoir fiscal à l’échelle continentale ne saurait se réaliser sans une évolution de l’architecture institutionnelle contraire au principe démocratique.

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Texte intégral

  • 1 Interview dans le Journal du dimanche paru le 25 août 2013, disponible sur Internet à l’adresse : h (...)

1« Les hausses d'impôts en France ont atteint un seuil fatidique. (…) La discipline budgétaire doit passer par une baisse des dépenses publiques et non par de nouveaux impôts »1, estime Olli Rehn, vice-président de la Commission européenne, chargé des affaires économiques et monétaires.

2Si la Commission n’a certes pas les moyens juridiques d’imposer une quelconque politique fiscale, il est symptomatique de voir qu’elle n’hésite pas à opiner de manière récurrente à une matière régalienne qui implique dans un Etat démocratique, comme l’indique l’article XIV de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789, le consentement libre de tous les citoyens. Peut être faut-il voir là les signes précurseurs de l’économiste américain Lester Thurow, qui indiquait dans son ouvrage La maison Europe publié à l’époque de la signature du traité de Maastricht, qu’à l’union monétaire qui succédait à l’union économique européenne, allait naturellement s’ensuivre une union fiscale et budgétaire (Thurow, 1992).

3Cette mouvance du droit étatique vers le droit international, et plus particulièrement encore au sein d’une organisation internationale intégrée, pose la question de la marge de liberté dont dispose le peuple ou ses représentants, dans la détermination de sa politique fiscale. Certes, d’un point de vue strictement juridique, le pouvoir n’est jamais confisqué par une organisation internationale dès lors que les transferts de souveraineté sont librement consentis (Troper, 2011). Toutefois, l’Etat démocratique est pris en étau entre d’une part, l’économie de marché, sensée se réguler par une main invisible et, d’autre part, les organisations internationales, à l’exemple spécifique de l’Union européenne, pourvoyeuse d’un droit dérivé exponentiel capable de régir des pans entiers de la souveraineté des Etats-membres.

  • 2 Cette problématisation trouve un écho dans les écrits de M.-J. Aglaé lorsque l’auteur affirme que « (...)

4Partant, si l’on conçoit que le pouvoir ne se réduit pas à l’absence de contrainte dans la définition des choix, mais également dans la capacité de celui qui le détient à le mettre en oeuvre de manière effective, il devient pertinent de s’interroger sur la portée de la contrainte qui s’exerce sur le pouvoir fiscal de l’Etat démocratique2.

5Ce basculement de paradigme part d’un constat : la politique fiscale de l’Etat est en quelque sorte « modélisée » par les fluctuations de l’économie mondiale (I). Pour se libérer de cette contrainte, l’Etat démocratique n’a d’autres choix que de la substituer par une autre : celle de la gouvernance fiscale européenne capable de bouleverser la donne démocratique dans un cadre élargi (II).

I. La contrainte de l’économie mondiale sans gouvernance sur la politique fiscale de l’Etat démocratique

  • 3 C’est en ce sens qu’il faut comprendre le mot « exogène », lequel renvoie aux flux économiques non (...)

6Si en théorie, le pouvoir fiscal se traduit par le libre choix de l’assiette et du taux de l’impôt, le poids de l’économie transnationale3, tant dans les rentrées fiscales que dans les remboursements d’emprunts, atteint un tel niveau qu’il rétroagit sur la souveraineté de l’Etat démocratique (I.1). Parce que l’ordre économique mondial a vocation, selon la conception libérale dominante, à s’autoréguler, celui-ci est dépourvu de tout système de gouvernement ; en conséquence, la transformation de la justice fiscale traduit une facette de l’évolution du marché économique, et non l’inverse (I.2).

I.1. L’indexation du pouvoir fiscal de l’Etat démocratique sur des variables économiques exogènes

7Puisque selon l’article 13 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen, l’entretien de la force publique et les dépenses d’administration dépendent d’une contribution commune, les peuples ne peuvent choisir leur destin en faisant fi des flux mondialisés qui impulsent la fiscalité. La souveraineté de l’Etat démocratique entre inéluctablement en tension avec le système de libre-échange des produits, des capitaux et des services ; une structure ancrée dans un cadre territorial est traversée de part en part par des flux transfrontaliers. Ce constat renvoie précisément à la notion de contrainte qui signifie qu’une force – économique et financière – agit contre une volonté – celle du peuple souverain. Si le pouvoir fiscal s’analyse pour une part importante dans la détermination de l’assiette, les variables économiques transnationales sont d’une importance telle qu’il paraît illusoire de ne pas les frapper par des contributions. Parce qu’il est indexé sur des variables économiques transnationales, le pouvoir fiscal constitue moins un choix des possibles qu’une marge de manœuvre relativement étroite. La contrainte est d’autant plus forte que les rentrées fiscales conditionnent à elles seules la faisabilité des politiques publiques. Du niveau des contributions prélevées dépend pour partie le choix de l’affectation des dépenses publiques.

  • 4 Ce chiffre délivré par l'Agence France Trésor vise le mois de mars 2013 (il atteignait un pic de 70 (...)

8Or une croissance économique continuellement en berne ou presque, depuis le choc pétrolier de 1974, amenuise les recettes de l’Etat. Face aux besoins de rentrées fiscales, ne serait-ce que pour assurer les dépenses de fonctionnement, les représentants élus rechignent à exercer le pouvoir de lever l’impôt que le peuple leur a confié. Plutôt que de dévaler la pente descendante de la courbe en cloche de Laffer, l’Etat repousse le problème hors de son territoire en s’obligeant par l’emprunt. La qualité du détenteur de la dette renseigne alors sur la nature de la contrainte qui s’exerce sur le débiteur. Tandis qu’au Japon, 91 % des résidents disposent de la dette publique, celle de la France est détenue à 61,9 % par les non-résidents4. L’Etat puise largement sur les marchés financiers afin de percevoir l’impôt qu’il ne peut – ou n’ose plus – prélever auprès de ses contribuables. L’époque de l’Ancien régime sous laquelle le royaume supprimait sa dette en mettant à mort ses créanciers est révolue. L’Etat doit désormais solder les dettes contractées tandis que la fluctuation des taux d’emprunt sur les marchés financiers rend toute politique budgétaire extrêmement volatile. Ce phénomène n’est pas sans incidence sur la fiscalité.

  • 5 Encore récemment, la France a perdu son triple A auprès de l'agence Fitch Ratings le 12 juillet 201 (...)

9Certes, il faut rappeler que classiquement, les emprunts d’Etat sont fortement prisés par les investisseurs privés. Pour cause : à un retour sur investissement plutôt faible fait écho une rentabilité certaine. Les fonds de pension ou d’investissement ainsi que les banques, chargés d’investir sur des marchés peu risqués, achètent abondamment des dettes d’Etat. Le risque de défaut de remboursement est trop minime pour dissuader quiconque de ne plus investir ce marché, de sorte que l’Etat parvient à emprunter à des taux bas. Toutefois, depuis l’année 2009 dans la zone euro, ces conditions favorables aux deux parties ont nettement évolué au détriment de la qualité de la signature de l’Etat. La confiance qui gouverne la stabilité des marchés financiers s'est fragilisée à partir de la révélation du déficit budgétaire de la Grèce. Plus largement, le sauvetage par les Etats de nombreuses banques grâce à l'injection de liquidité à leur profit a conduit les investisseurs à réévaluer la capacité de l'Etat à rembourser, et donc à augmenter les taux d'intérêt. De surcroît, les agences de notation – organismes privés chargés d'évaluer le risque de non-remboursement de la dette d'un Etat – ont dégradé la note de nombreux Etats, y compris ceux réputés pour leur solvabilité5. L’étau de la contrainte se resserre davantage sur l’Etat démocratique.

10Tandis que ce dernier ne peut plus emprunter des fonds et qu’il n’ose plus lever d’impôts, le citoyen exige moins d’impôts et plus de services publics. L’Etat protège sans être prévoyant. Les créances se multiplient et avec elles, les obligations contractées. La substitution du prélèvement unilatéral de ressources économiques des contribuables par la voie d’un prélèvement plurilatéral de ressources d’investisseurs sur les marchés financiers ne trompe l’œil qu’à court terme. En vertu de l’équivalence Ricardo-Barro, c’est-à-dire l’équivalence entre le déficit public et les impôts, une dette se traduit nécessairement par le paiement d’impôts futurs (Barro, 1974). En d’autres termes, l’emprunt ne remplace pas l’impôt, il le reporte. Au surplus, le temps écoulé depuis l’emprunt se matérialise en autant de remboursements des taux d’intérêt qui viendront élargir l’assiette, sinon augmenter les taux, des impôts à venir. Les emprunteurs peuvent également, pour ne pas réévaluer substantiellement les taux, obtenir de l’Etat des garanties du point de vue de la conduite de ses politiques publiques, soit par une diminution de ses dépenses, soit encore par une augmentation, y compris à court terme, de ses recettes, et donc par un rehaussement des prélèvements obligatoires.

  • 6 Jabko, N., « Les acteurs de la contrainte », Pouvoirs, 2012, n° 142, p. 36.

11La contrainte se resserre sans obéir à des considérations logiques. Comme le rappelle Nicolas Jabko, « la critique portant sur l’irrationalité des marchés laisse supposer que les marchés de la dette pourraient être parfaitement rationnels, ce qui est irréaliste »6. Les marchés fonctionnent sur des sentiments, des spéculations et sont totalement imprévisibles. En résumé, l’Etat emprunte pour rembourser ses déficits successifs suivant des taux incertains tandis que l’accroissement régulier de la dette s’accompagne d’une pression fiscale de plus en plus prégnante. Suivant la lettre de l’article XIV de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen, ce ne sont plus tant les citoyens qui consentent à la nécessité de la contribution publique, mais la nécessité de recourir à la contribution privée qui fait plier le consentement des citoyens. En lieu et place d’un système de contribution publique frappant l’économie réelle, cette seconde nécessité traduit le niveau de dépendance, et donc de contrainte, de l’Etat à la spéculation inhérente aux marchés financiers.

12Il ressort de ces analyses que la justice fiscale de l’Etat apparaît davantage comme un processus d’adaptation à un marché économique versatile que comme l’expression d’un pouvoir démocratique ; la capacité des représentants élus à mettre en œuvre une politique fiscale nationale est ébranlée.

I.2. La transformation de la justice fiscale de l’Etat démocratique par l’ordre économique mondial

  • 7 Polanyi, K., La Grande Transformation, Paris, Gallimard, 1983, p. 21.

13Le constat d’un ordre économique mondial qui détermine pour partie la marge de pouvoir dont dispose le gouvernement fiscal n’est pas sans rappeler que « c’est dans les lois qui gouvernement l’économie de marché que l’on trouve la clé du système institutionnel du XIXe siècle »7.

14En ce sens, la transformation des structures économiques et sociales, avec l’émancipation des secteurs secondaires et tertiaires au détriment du secteur primaire qui fait suite à la mondialisation des échanges, a profondément modifié la nature même du pouvoir fiscal. L’impôt hérité de la Révolution française n’est plus assis sur la terre dont la détention constitue l’indice le plus représentatif des capacités contributives (Larrère, 2002) ; il ne frappe plus un bien ou une opération spécifique ; il ne calcule plus la densité de l’assiette au regard d’indices extérieurs, à l’instar des portes et des fenêtres. Désormais l’impôt tient compte des situations particulières en faisant la synthèse de divers éléments pour taxer de façon globale ; la matière imposable est établie après que le contribuable en ait fourni le détail au fisc. D’une manière générale, l’impôt n’est plus réel, mais personnel, analytique mais, synthétique, indiciaire, mais déclaratif.

  • 8 Initiative par laquelle le Président américain procéda à une relance de l’activité économique par l (...)

15Ce n’est pas tant une volonté délibérée du gouvernement fiscal de maîtriser ses recettes en modifiant l’assiette, le taux et les modalités du recouvrement de l’impôt, qui explique ce changement, mais l’évolution sans précédent de la structure économique sur laquelle repose la fiscalité. Certes, dès lors que ce gouvernement ne réduit pas les contributions obligatoires à une source d’alimentation des caisses publiques, il peut actionner certains leviers pour conserver une mainmise sur la finance, par exemple à travers l’impôt incitatif. Mais cette complexification de la politique fiscale traduit moins une volonté démocratique de l’améliorer qu’une tentative de maîtriser, à défaut de pouvoir juguler, les forces fuyantes de l’économie mondialisée qui agissent sur le pouvoir étatique. Rétrospectivement, l’exemple célèbre de la « Kennedy Tax Cut » de 19628, qui fit la preuve de la capacité du pouvoir étatique à infléchir sensiblement la conjoncture économique par le moyen du levier fiscal, semble relever de l’exception.

16Cette crise du pouvoir fiscal n’est elle-même que la résultante de la manière de concevoir le marché économique sur lequel reposent les différents modèles de justice fiscale. En l’occurrence, les pouvoirs publics ont été plongés par deux fois dans l’expectative au XXème siècle. La première fois avec la crise de 1929 qui fit preuve des limites d’un marché sensé s’autoréguler, et la seconde fois avec la crise de 1974 qui montra les limites de la nécessité de l’intervention publique sur le marché. Les idéologies économiques tant libérale que keynésienne ne permettent plus de penser la mondialisation des échanges, et donc de réactiver un nouveau cadre de pensée apte à aiguiller la politique fiscale de l’Etat. Si le pouvoir est toujours détenu par le peuple, celui-ci n’a plus les moyens de l’exercer, ni même la capacité de choisir un modèle en mesure de saisir la complexité du monde globalisé. Dans un tel contexte, la fiscalité se conçoit davantage comme une compulsation de mesures particulières qui s’additionnent au gré des problèmes ponctuels rencontrés, que comme un système organisé, cohérent et suivant des objectifs à long terme. Ce n’est pas tant la négligence du gouvernement fiscal qui fait défaut, mais sa capacité à apporter des solutions aux difficultés inhérentes à l’économie transfrontalière qui est remise en cause. En effet, comme tout régime politique, la démocratie est imbriquée dans un Etat, c’est-à-dire un territoire délimité. Aussi, tandis qu’une politique fiscale ordonnée n’est effective que dans un cadre délimité, stable et prévisible, les flux transfrontaliers de personnes, de marchandises et de capitaux bouleversent totalement la donne démocratique et, avec elle, la justice fiscale qui précéda la révolution industrielle. Une partie des contribuables ne sont pas des nationaux, faute d’être installés de façon continue à l’étranger, et une partie des étrangers sont des contribuables qui exercent une activité régulière sur le territoire national. Les marchandises transitent à l’échelle internationale ce qui conduit les Etats à s’obliger mutuellement pour éviter la multiplication des impositions qui réduirait à néant toute valeur marchande. Enfin, le transit des capitaux, qui constituent une économie de l’immatériel, rend leur prélèvement particulièrement complexe, favorisant ainsi la fraude ou l’évasion fiscale.

17L’Etat tente de s’adapter à cette complexité en multipliant les normes fiscales qu’il modifie à une cadence effrénée sans toutefois les harmoniser. Cette inflation du droit fiscal compromet très largement son intelligibilité – une déréglementation s’impose alors (de la Martinière, 1990) – au point de compromettre la légitimité de l’impôt dans un Etat démocratique. Le peuple consent à l’impôt sans le comprendre et ses représentants jugés responsables ne parviennent pas à endiguer les fluctuations de l’économie de marché. De plus, la fin des trente glorieuses annonce une nouvelle ère fiscale où le pouvoir de l’Etat est totalement redistribué à travers la décentralisation et l’internationalisation du droit fiscal. L’impôt n’est plus seulement étatique, il peut également être local, voire même devenir mondial (Piketty, 2013). De plus, en s’inspirant des méthodes de gestion, de performance et de management du secteur commercial, le pouvoir fiscal estompe la frontière qui sépare le droit fiscal – matière régalienne par nature s’il en est une – des méthodes du privé.

18Ce droit se densifie, se démultiplie et se dilue dans le même temps. Il s’ensuit que cette matière, déjà réputée technique, tend plus que jamais à devenir un domaine d’expertise auquel le peuple et ses représentants n’ont plus accès faute de pouvoir le saisir dans sa globalité. Le droit fiscal ne serait plus qu’une matière reléguée en arrière-plan. Pourtant, il faut rappeler combien ce droit est par essence éminemment politique en ce qu’il traduit des choix de société déterminants dans la destinée d’un peuple ; les rentrées fiscales déterminent à elle seule la capacité de l’Etat à mettre en œuvre, matériellement, les politiques publiques débattues durant des élections.

  • 9 M. Bouvier précise en ce sens qu’ « On est là en présence d'une délocalisation de la production des (...)

19Cette évolution du droit fiscal et plus largement, de la gouvernance fiscale, est d’autant plus insidieuse qu’elle n’est pas parfaitement visible : le Parlement demeure juridiquement seul compétent dans la définition de la justice fiscale. Toutefois, la multiplication tant des acteurs qui interviennent dans le processus législatif que des normes édictées au niveau global conduit à une forme de légitimité nouvelle que l’expression de la volonté générale d’«  un » peuple ne suffit plus à traduire9.

II. La contrainte de l’Etat démocratique à la gouvernance fiscale européenne : vers la démocratie fédérale européenne ?

20Conscients des limites de la faculté des marchés à s’auto-réguler, les Etats membres de l’Union européenne sont contraints d’harmoniser leurs régimes fiscaux pour favoriser le libre échange sur la base d’un régime décisionnel pris à l’unanimité (II.1). Ce pas franchi en précède probablement un autre ; l’hypothèse d’une gouvernance fiscale européenne n’est plus bannie des débats (II.2).

II.1. La contrainte actuelle de l’harmonisation fiscale européenne par voie de délibération entre les Etats

  • 10 Monti, M., Interview in Petites Affiches, n° spécial, « Les Dossiers de l'Europe, La fiscalité », n(...)
  • 11 Art. 115 et s. du TFUE.

21L’hétérogénéité des politiques fiscales menées par les Etats européens entraîne inéluctablement, par l’effet de la mobilité des travailleurs, des marchandises et des capitaux, une mise en concurrence dommageable pour l’ensemble du continent. Comme l’affirmait en 1998 Mario Monti, Commissaire européen chargé du Marché unique et de la fiscalité, pour justifier la mise en place d’un « minimum de coordination fiscale » : « l'État ne pourra pas remplir un minimum de rôle social et de fonction de redistribution de la richesse si les bases mobiles de la fiscalité ne sont pas imposées »10. De surcroît, l’harmonisation fiscale permet d’endiguer la fraude. Aussi, les Etats se sont mobilisés afin d’harmoniser leur législation fiscale dans le cadre de l’Union européenne. Le Traité sur le Fonctionnement de l’Union Européenne (TFUE) prévoit explicitement, à l’article 113, l’harmonisation fiscale des « taxes sur le chiffre d'affaires, (…) droits d'accises et autres impôts indirects ». D’autres stipulations prévoient, d’une façon plus générale, des instruments au service de cette harmonisation, quelle que soit la matière imposable11. Cette harmonisation vise des pans entiers de la fiscalité des Etats membres, et plus particulièrement en matière d’imposition indirecte, dès lors qu’elle frappe non pas le patrimoine ou le revenu, mais la consommation.

22Toutefois, ce processus est loin d’être achevé. Le Traité est totalement muet sur l’harmonisation de la fiscalité directe. Malgré ce silence, les commissaires de l’institution incitent les Etats membres à harmoniser certains impôts directs (Gouthière, 2010). Les résultats sont mitigés. En 1975, la Commission avait initié un projet de directive ambitieux tendant à harmoniser l’impôt sur les sociétés, tant sur son assiette que son taux, avant de se raviser en 1990. En cette matière, parce que ces contributions sont moins touchées par l’économie mondialisée, les Etats conservent jalousement leur souveraineté. Le rôle actif de la Commission ne s’est pas pour autant débridé, comme en témoigne sa proposition formulée en septembre 2011 de directive sur un système commun de taxe sur les transactions financières, projet qui a abouti à la participation de onze Etats membres à une coopération renforcée.

23Les obligations tirées, pour l’essentiel, des directives communautaires prises sur le fondement des articles précités, sont adoptées sur la base d’un vote à l’unanimité. Le principe démocratique est reproduit à l’échelle de l’Union européenne, un Etat égalant une voix. Cependant, aucune majorité d’Etat ne saurait imposer de politique fiscale à une minorité. Le vote négatif d’un seul Etat suffit à bloquer toute nouvelle mesure d’harmonisation fiscale européenne. Pourtant, alors même que l’organisation internationale compte 28 Etats membres, les exigences de plus en plus accrues de l’unification du marché intérieur incitent à résorber la concurrence fiscale suivant l’adage « nécessité fait loi ». Il en ressort que la contrainte inhérente au marché n’est pas jugée préférable à celle par laquelle les Etats s’obligent mutuellement dans la détermination de leur politique fiscale.

  • 12 CJCE, 14 févr. 1995, C-279/93, Schumacker, Dr. fisc. 1995, n° 20, comm. 1089.

24Plus largement, il faut rappeler que par-delà les articles du Traité qui prévoient les modalités de réalisation de l’harmonisation fiscale, et sur la base desquels s’établit le droit dérivé, le droit primaire permet indirectement de contraindre négativement les Etats. L’interdiction d’adopter certaines mesures fiscales entraîne, par ricochet, l’harmonisation des législations nationales. Ainsi, l’article 107 TFUE s’oppose aux aides «  accordées par les États au moyen de ressources d'État sous quelque forme que ce soit  » qui «  faussent ou menacent de fausser la concurrence en favorisant certaines entreprises ou certaines productions  ». De même, l’article 30 TFUE stipule que sont interdits entre les Etats membres les droits de douane – y compris à caractère fiscal – à l'importation et à l'exportation ou taxes d'effet équivalent. Également, l’article 110 TFUE interdit d'instituer des impositions intérieures ayant un effet discriminatoire ou à des fins de protection. En somme, les Etats membres sont tenus de respecter les libertés de circulation prévues par le Traité (Collet, 2013). Topique est en ce sens l’arrêt par lequel la Cour de justice affirme que « si la fiscalité directe relève de la compétence des Etats membres, il n’en reste pas moins que ces derniers doivent l’exercer dans le respect du droit communautaire »12. Toute imposition nouvelle, toute exonération, tout dégrèvement ou encore toute incitation fiscale susceptible d’influer sur la mobilité des travailleurs, des marchandises et des capitaux sont contraires au Traité.

  • 13 Article 14 alinéa 2 de la directive 2011/85/UE du Conseil du 8 novembre 2011 sur les exigences appl (...)

25De plus, l’émergence du droit mou, à la fois incitatif sans être contraignant, joue un rôle dissuasif dans la coopération entre les Etats membres. Tel est le cas, par exemple, du Code de conduite dans le domaine de la fiscalité des entreprises adopté par une résolution du Conseil du 1er décembre 1997. Enfin, l’opportunité du principe même du recours à l’impôt n’échappe plus au droit de l’Union européenne qui, pour s’assurer de son efficacité, oblige, depuis une directive du 8 novembre 2011, les Etats membres à publier « des informations détaillées concernant l’impact de leurs dépenses fiscales sur leurs recettes »13.

26Finalement, la contrainte qu’exerce l’économie mondiale sur l’Etat démocratique dans la détermination de sa politique fiscale est en partie surmontée à travers le processus d’harmonisation fiscale à l’échelle européenne. Il faut néanmoins admettre que le principe de la décision à l’unanimité constitue un frein puissant à cette harmonisation. La lenteur de ce processus décisionnel ne saurait toutefois constituer un prétexte à une jurisprudence intrusive de la Cour de justice de l’Union européenne (Georgopoulos, 2005). Dès lors que la détention du pouvoir par le peuple n’implique pas un accord unanime, une politique fiscale européenne pourrait être imposée par une majorité à une minorité dans un cadre démocratique, à condition toutefois d’en élargir le périmètre sans le dévoyer.

II.2. Une mutation en devenir de la gouvernance fiscale par la voie de la démocratie fédérale européenne

  • 14 M. Bouvier affirme en ce sens que « La réorganisation du système financier international implique e (...)
  • 15 Kenen, P., « The theory of optimum currency areas : an ecletic view », in Robert Mundell et Alexand (...)
  • 16 Aujean, M., « Quelles fiscalités dans l'Union européenne du 21e siècle ? », Revue du. Marché unique (...)

27L’évolution accélérée de l’économie internationale conduit à repenser le cadre étatique, et avec lui l’horizon démocratique14. Si la démocratie fédérale européenne paraît une destination lointaine, voire inatteignable, elle n’en demeure pas moins un itinéraire choisi par les Etats membres. La monnaie unique en constitue un symbole fort puisque ces derniers perdent leur faculté de dévaluer leur monnaie au profit de la Banque centrale européenne. Or la politique économique a une incidence sur la politique fiscale ; il ressort comme une évidence qu’« en face de chaque banque centrale, il devrait y avoir un Trésor, avec le pouvoir de taxer et d’allouer des fonds »15. Dans cette perspective, en éliminant les risques de change tout en mettant davantage de lumière sur la disparité des politiques fiscales étatiques, le passage à l’euro a exercé « une pression supplémentaire sur un rapprochement de ces fiscalités »16. En outre, la politique fiscale se trouve en quelque sorte encadrée par l’Union européenne qui cherche, à travers le pacte de stabilité et de croissance, à assurer la contribution des recettes fiscales à l’équilibre budgétaire. Deux points de vue peuvent alors être adoptés par l’observateur suivant que l’Union européenne est vue comme une entité distincte des Etats membres, qui rogne leur souveraineté, ou comme une entité dotée des compétences souveraines librement consenties par les Etats membres qui la composent. La seconde acception doit l’emporter, quand bien même les compétences transférées gagneraient progressivement les domaines régaliens, de sorte que l’Union européenne poursuit un processus d’intégration dont il devient politiquement plus difficile de sortir, même si rien juridiquement ne l’empêche.

  • 17 SEC (96) 487 du 20.3.96 « La fiscalité dans l’Union européenne ».
  • 18 M. Monti avait exprimé cette idée en 1997 : « pour les décisions les moins stratégiques, on pourrai (...)

28Dans cette perspective d’une Europe toujours plus intégrée, le passage au vote à la majorité qualifiée concernant la fiscalité indirecte fait l’objet de discussions régulières. L’enjeu n’est pas tant d’amenuiser davantage la souveraineté des Etats afin d’augmenter à proportion les pouvoirs de l’Union européenne suivant la logique d’un rapport de force, mais de suppléer une contrainte économique subie par une contrainte juridique consentie. Déjà en 1996, la Commission avait publié un document sur « la fiscalité dans l'Union européenne » indiquant qu’« une mise en commun délibérée de la souveraineté fiscale en vue d'une prise de décision collective aurait permis d'éviter un transfert involontaire de souveraineté de chacun des États membres aux forces du marché »17. Certes, la résistance des Etats membres à la règle de l’unanimité est tenace, mais le débat n’est pas fermé. Ainsi, le Traité de Nice a adopté le 11 décembre 2000 le principe d’un tel vote pour des sujets subalternes. Le débat n’a pas manqué de resurgir à l’occasion de la Convention sur l’avenir de l’Europe (2002-2003). Les représentants de la Commission européenne à cette Convention, Michel Barnier et Antonio Vittorino, avaient déposé un amendement tendant à faire passer la prise de décision en matière de fiscalité des entreprises, d’un vote à l’unanimité à un vote à la majorité qualifiée. Une initiative comparable a été réactivée en 2011 par la prise de conscience du niveau d’endettement dans la zone euro. Seuls quelques Etats minoritaires, à l’instar de la Grande-Bretagne et de l’Irlande, persistent à manifester une rude opposition. Bien entendu, le passage à la majorité qualifiée pourrait se faire de manière progressive, suivant la tendance actuelle, et ne concerner que certaines mesures spécifiques, tout en laissant le vote à l’unanimité pour les décisions les plus importantes18.

  • 19 A. Barilari précise en ce sens que « D'une certaine manière, notre système fiscal (en dehors il est (...)

29Par ailleurs, l’idée d’une contribution européenne pénètre le champ du débat. Rappelons sur ce point que le dessein d’une Europe fédérale avait été fixé dans la déclaration Schuman du 9 mai 1950 qui proposait la création de la CECA. Le projet se réalisa un an plus tard avec la création d’une taxe communautaire sur le chiffre d'affaires des industries sidérurgiques et minières. Le ministre des affaires étrangères français associait donc, fait notable, la perspective du fédéralisme à l’esquisse d’une fiscalité proprement européenne. En effet, l’impôt européen, souvent analysé comme un remède aux finances de l’UE, que l’on prétend malheureuses, pose en premier lieu une question sur l’Europe politique (Duclercq, 2012). En ce sens, la création d’un impôt européen constituerait une avancée majeure et donnerait corps à la notion de citoyenneté européenne. La consécration d’une fiscalité à l’échelle continentale permettrait de saisir globalement, et dans des Etats comparables, les flux de travailleurs, de marchandises et de capitaux, et donc de sortir de la spirale des échecs successifs des réformes fiscales nationales19.

  • 20 Actuellement, de nombreux Etats fédéraux prévoient une dévolution du pouvoir fiscal, à l’instar des (...)

30Néanmoins, ces nouvelles dévolutions de compétence au profit de l’Union européenne ne sauraient se réaliser sans modification corrélative de son architecture institutionnelle. Concernant la création d’un impôt européen, l’option qui se profile dans les débats actuels est celle du passage au vote à la majorité qualifiée au sein du Conseil de l’Union européenne. Rien n’exclut cependant qu’à terme, l’extension du vote parvienne à la majorité simple. Toutefois, en suivant cette voie, le dessaisissement du pouvoir fiscal des Etats membres au profit du Conseil de l’Union européenne conférerait aux exécutifs nationaux le pouvoir traditionnellement détenu par les Parlements. Cette permutation du pouvoir ne saurait totalement aboutir s’il est admis que la puissance publique, dont il faut souligner le caractère particulièrement contraignant en matière de fiscalité, nécessite d’être appuyée par une délibération collégiale pour assurer sa légitimité. La compétence fiscale européenne pourrait donc basculer vers un mécanisme de codécision avec le Parlement européen, étape intermédiaire avant que le Conseil de l’Union européenne ne soit totalement dessaisi de sa compétence. D’ailleurs, ce processus pourrait ne pas totalement aboutir vers une compétence fiscale intégrale. De même que les Etats membres de l’Union européenne peuvent se dessaisir d’une partie de cette compétence au profit de collectivités territoriales décentralisées, l’Etat européen, entre-temps devenu fédéral, pourrait prévoir un mécanisme de répartition du pouvoir fiscal avec les Etats fédérés20. La variété de ces choix, par essence politiques, réactiverait un espace décisionnel au profit de la construction d’une Europe (plus) démocratique.

31En définitive, de la pression de l’économie transnationale sur le pouvoir fiscal de l’Etat démocratique émergerait une politique fiscale européenne. Cette redistribution des compétences pose continuellement la question du pouvoir décisionnel des institutions, que ce soit entre les institutions nationales et les institutions européennes, mais également entre ces dernières. Si l’Europe fédérale est une incertitude, l’économie de marché sans gouvernance est une impasse certaine. Les Etats l’ont compris : tandis que la démocratie ne cesse de se démultiplier au niveau local, un tel mouvement pourrait également s’émanciper à un échelon supérieur à partir des infrastructures existantes. La capacité d’un peuple à se gouverner effectivement réside sans nul doute dans sa faculté à régénérer la démocratie ; l’évolution des modalités d’exercice du pouvoir ne remet pas en cause le principe de sa détention par le peuple. Si une gouvernance fiscale européenne est lointaine, les tempêtes économiques sont au plus près et un sillage est déjà tracé. Certes, le vaisseau européen ne maîtrise pas la brise de l’économie et des finances, mais il peut choisir son cap. Finance à part, la démocratie gagnerait d’un côté ce qu’elle perdrait de l’autre.

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Bibliographie

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Notes

1 Interview dans le Journal du dimanche paru le 25 août 2013, disponible sur Internet à l’adresse : http://www.lejdd.fr/Economie/Actualite/Le-commissaire-europeen-Olli-Rehn-Les-hausses-d-impots-en-France-ont-atteint-un-seuil-fatidique-625533.

2 Cette problématisation trouve un écho dans les écrits de M.-J. Aglaé lorsque l’auteur affirme que « le droit fiscal est certes aujourd'hui encore un droit de l'État, mais la mobilité des facteurs de production, la place occupée par les échanges intra-groupe dans le commerce mondial rendent difficile "l'appréhension du potentiel fiscal disponible" et pose la question de la portée de la souveraineté fiscale de l'État » in : « De l'impôt et ses limites », RFFP, 2012, n° 120, p. 41.

3 C’est en ce sens qu’il faut comprendre le mot « exogène », lequel renvoie aux flux économiques non circonscrits dans les frontières étatiques.

4 Ce chiffre délivré par l'Agence France Trésor vise le mois de mars 2013 (il atteignait un pic de 70,6% au mois de juin 2010), cf. le site Internet de l'institution à l'adresse : http://www.aft.gouv.fr/rubriques/qui-detient-la-dette-de-l-etat-_163.html.

5 Encore récemment, la France a perdu son triple A auprès de l'agence Fitch Ratings le 12 juillet 2013 et a vu dégrader sa note de AA+ à A par l'agence Standard & Poor's, le 8 novembre de la même année.

6 Jabko, N., « Les acteurs de la contrainte », Pouvoirs, 2012, n° 142, p. 36.

7 Polanyi, K., La Grande Transformation, Paris, Gallimard, 1983, p. 21.

8 Initiative par laquelle le Président américain procéda à une relance de l’activité économique par la voie de réductions d’impôts calibrées à partir d’une analyse macro-économique.

9 M. Bouvier précise en ce sens qu’ « On est là en présence d'une délocalisation de la production des normes ainsi que d'une confusion des niveaux de pouvoirs qui pose la question de la légitimité des sources de ces nouvelles normes » in : « Mutations des finances publiques et crise du pouvoir politique ? », RFFP, 2002, n° 79, p. 258.

10 Monti, M., Interview in Petites Affiches, n° spécial, « Les Dossiers de l'Europe, La fiscalité », no 153 du 23 décembre 1998, p. 4.

11 Art. 115 et s. du TFUE.

12 CJCE, 14 févr. 1995, C-279/93, Schumacker, Dr. fisc. 1995, n° 20, comm. 1089.

13 Article 14 alinéa 2 de la directive 2011/85/UE du Conseil du 8 novembre 2011 sur les exigences applicables aux cadres budgétaires des États membres.

14 M. Bouvier affirme en ce sens que « La réorganisation du système financier international implique en effet une réorganisation des institutions financières nationales et vice-versa. Et c'est bien à travers cette évolution d'ensemble que se pose la question des transformations de la démocratie et du devenir du pouvoir politique » in : « Les normes financières publiques internationales : quelle légitimité ? », RFFP, 2012, n° 119, p. 5.

15 Kenen, P., « The theory of optimum currency areas : an ecletic view », in Robert Mundell et Alexander Swoboda (dir.), Monetary Problems of the International Economy, Chigaco University Press, 1969, p. 95.

16 Aujean, M., « Quelles fiscalités dans l'Union européenne du 21e siècle ? », Revue du. Marché unique européen, 1997, n° 2, p. 111.

17 SEC (96) 487 du 20.3.96 « La fiscalité dans l’Union européenne ».

18 M. Monti avait exprimé cette idée en 1997 : « pour les décisions les moins stratégiques, on pourrait avoir une majorité qualifiée ou surqualifiée », l'unanimité subsistant « pour des décisions cruciales » (Cf. Les Echos, 17 avr. 1997.).

19 A. Barilari précise en ce sens que « D'une certaine manière, notre système fiscal (en dehors il est vrai de la TVA et de l'impôt sur les sociétés, impôts que l'on a su moderniser et dont la logique a été préservée), s'apparente à celui de l'ancien régime, compliqué, sédimentaire, injuste mais irréformable sauf dans le cadre d'un bouleversement majeur, d'une émergence d'un contrat social nouveau ou d'une contrainte externe forte (harmonisation européenne) » in : « Les leçons des échecs des réformes fiscales », RFFP, 2011, n° 116, p. 15.

20 Actuellement, de nombreux Etats fédéraux prévoient une dévolution du pouvoir fiscal, à l’instar des Etats fédérés américains et suisses compétents en matière d’imposition sur les sociétés.

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Pour citer cet article

Référence papier

Jean-Baptiste Duclercq, « De l’Etat démocratique sous la contrainte de l’économie transnationale à l’extension de la gouvernance fiscale européenne  », Pyramides, 25 | 2013, 71-86.

Référence électronique

Jean-Baptiste Duclercq, « De l’Etat démocratique sous la contrainte de l’économie transnationale à l’extension de la gouvernance fiscale européenne  », Pyramides [En ligne], 25 | 2013, mis en ligne le 10 mars 2015, consulté le 21 juillet 2017. URL : http://pyramides.revues.org/968

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Auteur

Jean-Baptiste Duclercq

Doctorant en droit public à l’Université Paris 1 Panthéon-Sorbonne, A.T.E.R. à l’Université de Versailles-Saint-Quentin-en-Yvelines ; contact : jeanbaptisteduclercq@hotmail.fr.

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