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Vers la « remunicipalisation » du service public d’eau potable en France

Victoria Chiu
p. 247-262

Résumé

La problématique de la gestion du service public d’eau potable est aujourd'hui au cœur de très nombreux enjeux politiques, financiers, environnementaux et juridiques. Face à une prise de conscience collective du caractère vital de l’eau et d’une nécessaire reconnaissance d’un droit à l’eau, les élus locaux sont amenés à faire le choix d’une gestion permettant d’assurer un service efficace et de qualité sous leur contrôle et leur responsabilité. Depuis la fin des années quatre-vingt-dix, la gestion déléguée du service public d’eau se trouve dans une phase de crise et un mouvement vers la « remunicipalisation » de ce dernier peut être identifié en France. L’objet de la présente étude est de mettre en lumière ce mouvement et d’en identifier les fondements.

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Texte intégral

Introduction

  • 1 Chapus, R., Droit administratif général, t. I, Paris, Montchrestien, 2001, p. 579.
  • 2 Romi, R., Droit et administration de l’environnement, Paris, Montchrestien, 5ème éd., 2004, p. 470.

1La ressource en eau indispensable à la vie est un objet du service public en France, car elle relève d’une activité assurée ou assumée par une personne publique en vue de satisfaire l’intérêt général1. La gestion du service public se réalise soit directement par la personne publique, soit elle est confiée à une personne privée. Cependant, l’eau est « une ressource dont il est attendu qu’on ne la gère pas selon les seuls impératifs de la rentabilité, parce qu’il est d’intérêt général qu’il en soit ainsi »2.

2La problématique du mode de gestion du service public de l’eau potable est aujourd'hui au cœur de très nombreux enjeux politiques, financiers, environnementaux et juridiques. Dans le contexte d’une décentralisation poussée et de crises financières successives, les élus locaux sont amenés à faire le choix d’une gestion permettant d’assurer un service efficace et de qualité sous leur contrôle et leur responsabilité.

  • 3 Le caractère public du service de l’eau potable a été consacré dans le droit interne français par l (...)
  • 4 Art. L. 2224-7, I du Code général des collectivités territoriales (ci-après CGCT).
  • 5 En vertu de l’art. R. 1321-1 du Code de la santé publique, l’eau potable est définie comme l’ensemb (...)
  • 6 Selon cet article, « Toute personne qui offre au public de l'eau en vue de l'alimentation humaine, (...)
  • 7 Cass., Ch. Civ., 28 novembre 2012, Mme Mataillet c/Commune de Saint-Hilaire-de-Lavit, n°11-26.814, (...)
  • 8 CJCE, 8 mars 2001, Commission c/France, aff. C-266/99 ; CJCE, du 14 novembre 2002, Commission c/Irl (...)

3En droit français, le service public3 d’eau potable est un service local et il comprend « tout service assurant tout ou partie de la production par captage ou pompage, de la protection du point de prélèvement, du traitement, du transport, du stockage et de la distribution d'eau destinée à la consommation humaine »4. Ce dernier est actuellement soumis à un ensemble de contraintes techniques et juridiques issues du droit de l’Union européenne. Le législateur européen pose de véritables standards en matière de protection qualitative de l’eau. En France, l’obligation de fournir une eau potable5 telle que posée par l’article L. 1321‑1 du Code de la santé publique6 doit être entendue comme une obligation de résultat. Il s’agit de l’interprétation donnée par la Cour de cassation dans un arrêt récent du 28 novembre 20127. Le juge français s’aligne sur la position de la Cour de justice de l’Union Européenne qui affirme également l’obligation de résultat en matière de distribution d’une eau potable de qualité8. Ainsi, quel que soit le mode de gestion retenu, une commune qui assure la distribution de l’eau potable engage sa responsabilité en cas de distribution d’une eau impropre à la consommation. Elle ne peut s’exonérer totalement de cette obligation qu’en apportant la preuve d’un événement constitutif d’un cas de force majeure ou partiellement en cas de la faute de la victime.

  • 9 Art. 72 de la Constitution. Il est nécessaire de noter que l’article L. 1413-1 du Code général des (...)

4Si la qualité de l’eau potable doit répondre aux exigences communautaires, le droit de l’Union européenne laisse aux États membres le choix entre la gestion publique ou privée du service de l’eau. En France, le service public de distribution de l’eau potable est de la compétence de la commune en vertu du principe constitutionnel de libre administration des collectivités territoriales9. La gestion du service de l’eau peut être assurée directement par la personne publique ou peut être déléguée à des organismes privés.

  • 10 Une délégation de service public est un contrat par lequel une personne publique confie la gestion (...)
  • 11 L’affermage est une forme du contrat de délégation de service public et elle est la plus rependue e (...)
  • 12 La concession de service public se caractérise par un double objet : la réalisation des travaux et (...)
  • 13 La régie intéressée est un mode de gestion selon lequel un régisseur intéressé assure l’exploitatio (...)

5En principe, le modèle français se caractérise par une préférence pour la délégation du service de l’eau10. La collectivité délégante conclut un contrat avec un délégataire qui peut prendre la forme d’un contrat d’affermage11, de concession12 ou de régie intéressée13. Le développement de la gestion déléguée du service d’eau s’explique essentiellement par des facteurs d’ordre économique et technique. En effet, elle a permis de recourir à des investissements privés nécessaires pour la construction des réseaux d’adduction d’eau ainsi que pour la production et la distribution d’eau potable. Cependant, la gestion déléguée du service d’eau potable semble être remise en cause en France par un mouvement de « remunicipalisation » du service. Par « remunicipalisation », on entend le retour à la gestion publique du service d’eau potable autrefois délégué. Afin d’identifier ce mouvement récent, il est nécessaire d’évoquer le libre choix des collectivités territoriales entre les différents modes de gestion du service d’eau potable (I) et d’identifier les fondements d’un retour récent à la gestion publique du service de l’eau (II).

I. Le libre choix des collectivités territoriales entre les modes de gestion de service d’eau potable

  • 14 Art. L. 2224-7-1 et L. 2224-8, I du CGCT. Toutefois, en matière de distribution d’eau potable, l’ar (...)

6Le législateur français confère actuellement aux collectivités territoriales la compétence en matière de distribution d’eau potable et d’assainissement des eaux usées14. Elles sont libres de choisir le mode de gestion du service d’eau conformément au principe constitutionnel de libre administration des collectivités territoriales. Si originellement, les collectivités territoriales ont privilégié une gestion privée du service public de l’eau en vertu d’une tradition historique, actuellement elles font le choix de la gestion publique.

I.1. Une gestion privée du service de l’eau historiquement privilégiée par les communes

7En France, la gestion déléguée de la distribution d’eau fut privilégiée à partir du XIXe siècle et fut confiée à deux grandes sociétés privées comme la Compagnie générale des eaux (fondée en 1853) et la Société lyonnaise des eaux et de l’éclairage (fondée en 1880).

  • 15 Goubert, J.-P., La conquête de l’eau. L’avènement de la santé à l’âge industriel, Paris, Éd. Robert (...)
  • 16 Duroy, S., La distribution d’eau potable en France. Contribution à l’étude du service public local, (...)
  • 17 Il s’agit d’un mouvement de création de services publics par les personnes publiques locales rendue (...)
  • 18 Fraysse, F., « La gestion du service de l’eau : perspective comparatiste », in V. Parisio (a cura d (...)

8Ainsi, la Compagnie générale des eaux était autorisée par décret impérial en date du 14 décembre 1853 à gérer le service public d’eau potable. Les objectifs de la société étaient les suivants : « considérant les services importants que pourrait rendre à l’embellissement et à la salubrité des villes, aussi bien qu’à l’agriculture et à l’assainissement des campagnes, l’établissement d’une société ayant pour but de pourvoir largement à la distribution d’eau dans les villes et à l’irrigation des terres, ils [les comparants] ont résolu de réaliser cette œuvre d’utilité publique »15. Comme le précise Stéphane Duroy, « le recours à des sociétés privées s’est imposé à cette époque car l’immensité de la tâche à accomplir commandait la recherche des capitaux privés »16. Dans l’entre-deux-guerres, la gestion publique connaît un certain essor en raison des difficultés financières rencontrées par les concessionnaires et surtout en réaction au mouvement dit du « socialisme municipal »17. Cependant à la fin du XXe siècle, la majorité des villes françaises ont fait le choix de la gestion déléguée18. L’argument principal en faveur de ce mode de gestion tenait au savoir-faire des entreprises privées et notamment aux apports techniques, technologiques et financiers dont disposent les grandes entreprises privées de l’eau. En outre, à la différence des personnes publiques, le gestionnaire privé dispose d’une plus grande flexibilité et capacité d’adaptation face aux imprévus.

  • 19 N. Haupais cite le montant du chiffre d’affaires de la Société Suez pour l’année 2008 qui est d’env (...)

9Si la recherche d’une meilleure gestion de l’eau peut constituer l’un des objectifs des entreprises privées, le principal reste néanmoins la recherche de profits. Parmi les multinationales spécialisées dans le secteur de l’eau, on retrouve Veolia (ex-Compagnie Générale des Eaux et Vivendi) et GDF-Suez (ex-Lyonnaise des eaux). Ces groupes français, qui ont acquis un savoir-faire séculaire, assurent la distribution de l’eau dans plusieurs villes du monde, comme Shanghai, Hongkong, Budapest, Dubaï, etc19.

  • 20 En l’espèce, le maire de Grenoble avait reçu 21 millions de francs pour l’attribution du contrat à (...)
  • 21 Boiteau, C., « Délégation du service public. Notion et catégories », JurisClasseur Administratif, 2 (...)
  • 22 Cass., ch. crim., 27 octobre 1997, pourvoi n° 96-83.698, Alain Carignon et autres : le maire de Gre (...)
  • 23 TA de Grenoble, 7 août 1998, req. n° 962133, 964778, 964779, 964780, 98481, 98482.

10Pourtant, depuis le scandale retentissant des fraudes découvertes dans le contrat attribué à Suez pour gérer le service dans la ville de Grenoble20, la gestion déléguée est devenue un « modèle en crise »21. La responsabilité pénale du maire fut engagée22 et le contrat passé entre la Société Suez et la ville de Grenoble fut annulé en 199823. Le service de l’eau fut repris en régie municipale par une délibération municipale en date du 20 mars 2000.

I.2. L’émergence d’un mouvement vers un retour à la gestion publique

  • 24 Plus de 70% des communes ont choisi cette forme d’association. IFEN, Les services publics de l’eau (...)

11Si les collectivités territoriales sont libres de choisir entre la gestion publique et la gestion privée, ces dernières choisissent le plus souvent de s’associer dans un souci d’efficacité et de rentabilité. Ainsi, le recours à l’intercommunalité en matière de gestion de l’eau reste majoritaire sur le territoire français24.

  • 25 Atlas de la gestion des services publics locaux dans les grandes villes de France, Institut de la g (...)
  • 26 Lachaume, J.-F. (Ed.), Droit des services publics, Paris, LexisNexis, 2012, p. 231.

12Il est réducteur d’affirmer que les auteurs du choix retiennent la gestion publique lorsqu’ils sont politiquement de gauche et la gestion privée lorsqu’ils sont de droite, car cela ne se confirme pas de manière systématique en pratique25. En effet, des conseils municipaux classés à gauche ont pu retenir une gestion privée de l’eau pour des raisons diverses comme la tradition de la commune en la matière, la qualité de la prestation fournie par le gestionnaire, le bon rapport qualité/prix, etc. Par ailleurs, des conseils municipaux de droite ont pu opter pour une gestion publique du service de l’eau. En effet, face au choix entre la gestion publique et la gestion privée du service de l’eau potable, « la collectivité territoriale doit prêter attention à plusieurs éléments : la nécessité de réaliser des investissements plus ou moins coûteux, la répartition des risques inhérents à la gestion du service, le degré d’implication que souhaite avoir la collectivité dans la gestion du service, la maîtrise du savoir-faire, la maîtrise des coûts du service et du tarif »26.

  • 27 Observatoire des services publics d’eau et d’assainissement, Panorama des services et leurs perform (...)

13Le retour à une gestion publique du service peut se faire soit à l’occasion de la fin du contrat de délégation, soit en cours de contrat lorsque sont constatées des irrégularités importantes dans la conclusion et l’exécution du contrat, comme dans l’exemple de la ville de Grenoble. Les services d’eau potable de petite taille – desservant moins de 3 000 habitants – ont tendance à être gérés directement par la collectivité alors que les services d’eau de grande taille ont davantage recours à la délégation de service public27.

  • 28 Il est intéressant de souligner que des contrats ont été renégociés par les communes avec les entre (...)
  • 29 Pauliat, H., « L’évolution des modes de gestion des services publics locaux : un retour à la gestio (...)

14Un des arguments déterminants en faveur du retour à la gestion publique est le prix de l’eau payé par l’usager qui est bien plus élevé quand le gestionnaire est une entreprise privée28. En moyenne, le prix de l'eau est environ 30 % plus cher environ en cas de gestion déléguée29. À ce titre, le souci majeur reste d’ordre économique, les collectivités territoriales souhaitant maîtriser le prix de l’eau, tout en respectant la transparence en matière de coûts et de dépenses liées au service.

  • 30 ONEMA, « Zoom sur la gestion patrimoniale des services publics d’eau et d’assainissement collectif  (...)

15Selon les données recueillies par l’Office national de l’eau et des milieux aquatiques en 2009, environ 70 % des services publics d’eau potable (soit 41 % de la population) et les trois quarts des services d’assainissement collectif (soit 58 % de la population) sont gérés directement par les collectivités territoriales30. Le retour à la gestion publique directe n’est pas réalisé seulement dans les petites communes, il peut être identifié dans des grandes villes telles qu’Amiens, Strasbourg, Nancy, Nantes, Paris, Grenoble, Tours, Reims, Rennes, etc.

  • 31 Le Strat, A., « Paris : comment une collectivité peut reprendre en main la gestion de l’eau », in o (...)
  • 32 La loi n° 2010-559 du 28 mai 2010 pour le développement des sociétés publiques locales, en particul (...)

16L’exemple de la ville de Paris reste symbolique pour le passage d’une gestion privée vers une gestion publique du service d’eau. En effet, lors des élections municipales de 2008, Bertrand Delanoë, candidat de gauche à sa propre réélection, s’est engagé devant les citoyens à revenir à une gestion publique de service d’eau s’il était réélu31. La promesse fut tenue. À partir du premier janvier 2010, la gestion du service d’eau potable devient publique. Elle est assurée aujourd’hui par un établissement public industriel et commercial de la Ville de Paris : « Eau de Paris ». Ainsi, la gestion de l’eau à Paris a été remunicipalisée après vingt-cinq années de gestion privée assurée par Suez et Veolia. Le mouvement vers une « remunicipalisation » du service public de l'eau propage ainsi l'idée selon laquelle la gestion déléguée serait un modèle de gestion en crise32.

II. La justification de la gestion publique du service de l’eau potable

17Le retour de la gestion publique du service de l’eau a été incité tant par la jurisprudence du Conseil d’État et du Conseil constitutionnel que par une tendance visant à remettre en cause la valeur marchande de la gestion du service public de l’eau.

II.1. La gestion publique encouragée par la jurisprudence administrative et constitutionnelle

  • 33 Art. L. 224-11-5 du CGCT.
  • 34 La loi du 30 décembre 2006 n’a pas fait l’objet d’un contrôle de constitutionnalité devant le Conse (...)

18Si les collectivités locales sont libres dans le choix de la gestion des services de l’eau, leur liberté a été encadrée par le législateur, car « les aides publiques aux communes et groupements de collectivités territoriales compétents en matière d’eau potable ou d’assainissement ne peuvent être modulées en fonction du mode de gestion du service »33. Il s’agit de l’article L. 2224-11-5 qui a été inséré dans le Code général des collectivités territoriales (CGCT) par la loi n° 2006-1772 du 30 décembre 2006 sur l’eau et les milieux aquatiques34. L’objectif de cet article était de mettre fin à une pratique engagée par certains départements français qui subordonnaient l’octroi des subventions aux communes en fonction du mode de gestion du service de l’eau.

  • 35 Amendement déposé par le sénateur P. Jarlier, Débats Sénat, séance du 8 avril 2005.

19La proposition de l’introduction de l’article L. 2224-11-5 dans le CGCT est d’origine sénatoriale. Selon le sénateur qui a proposé cet article, « il s’agit, au travers de cet amendement, de rétablir une équité entre les communes, quels que soient les modes de gestion choisis pour les services de l’eau et de l’assainissement. [...] Cette modulation est inacceptable à un double titre : elle institue une forme de tutelle sur les communes et les groupements de collectivités territoriales, prohibée par l’article 72 de la Constitution ; elle affecte le prix de l’eau acquitté par les consommateurs »35.

  • 36 La régie est une forme de gestion publique du service. Un service public est géré en régie si la pe (...)
  • 37 CE, Ass., 12 décembre 2003, req. n° 236442, Rec. p. 502 ; RFDA 2004, concl. F. Séners, p. 518 ; AJD (...)

20En effet, avant l’adoption de cet article, certaines collectivités territoriales ont favorisé par divers moyens la gestion publique des services de l’eau. À ce titre, le département des Landes a initié une pratique depuis la délibération du Conseil général des Landes de 1996 visant à ce que les taux de subventions soient majorés de cinq points pour les collectivités gérant des services de distribution d’eau potable ou d’assainissement en régie36 et minorés de cinq points pour celles ayant affermé ces services. Cette pratique du bonus-malus a été jugée légale par une décision d’assemblée du Conseil d’État du 12 décembre 200337 dans une affaire tenant au contrôle de légalité de la délibération la mettant en œuvre. Le Conseil d’État a jugé que dès lors que la mesure contestée n’entravait pas la liberté des communes de choisir le mode de gestion de leur service d’eau, elle ne pouvait être regardée comme portant atteinte au libre exercice de l’activité professionnelle des sociétés fermières. Cependant, le fondement de cette liberté n’a pas été affirmé par le juge administratif.

21Le Conseil d’État a validé la pratique du département des Landes visant la modulation du taux des subventions pour inciter financièrement les communes ou leurs syndicats à gérer en régie leurs réseaux d'eau et d'assainissement plutôt que de les affermer. La position du juge administratif n’a pas été suivie par le législateur, car en 2006 il a inséré l’article L. 2224-11-5 dans le CGCT interdisant formellement cette pratique.

  • 38 Braconnier, S., « La liberté de gestion des services publics à l’épreuve de la QPC », AJDA, 2011, p (...)
  • 39 CE, 29 avril 2011, Fédération professionnelle des entreprises de l’eau, req. n° 34707.
  • 40 Décision CC n° 2011-146 QPC, 8 juillet 2011, Département des Landes, AJDA, 2011, note S. Braconnier (...)
  • 41 Braconnier, S., « La liberté de gestion des services publics à l’épreuve de la QPC », AJDA, 2011, p (...)
  • 42 La décision d’assemblée du Conseil d’État du 8 avril 2009, Commune d’Olivet a introduit une limite (...)

22Toutefois, le Conseil d’État se voit « cinq ans plus tard, “repêché” par le Conseil constitutionnel, alors qu’il avait été contredit par le législateur »38. En effet, le Conseil constitutionnel a été saisi par le Conseil d’État39 d’une question prioritaire de constitutionnalité visant la conformité de l’article L. 2224-11-5 du CGCT à la Constitution. Le requérant soutenait l’inconstitutionnalité de l’article au regard du principe de libre administration territoriale et de l’égalité devant les charges publiques en tant que corollaire du principe d’égalité devant la loi. Dans la décision du 8 juillet 2011, le juge constitutionnel déclare la constitutionnalité de cet article sur le fondement du principe de la libre administration des départements tel que fixé par les articles 72 et 72-2 de la Constitution40. Le professeur Braconnier regrette cette décision, car « en consacrant une pratique née d’un choix éminemment politique, le Conseil constitutionnel n’a, à l’évidence, pas montré la voie... »41. Avec cette décision, la « remunicipalisation » de la gestion de l’eau en France est ainsi incitée par le juge constitutionnel42.

II.2. La remise en cause du caractère marchand de l’eau favorable à la gestion publique

23La valeur économique de la ressource en eau est remise en cause avec la reconnaissance de l’eau en tant que patrimoine commun de la nation et l’affirmation d’un droit à l’eau pour tous.

  • 43 Alinéa 1er et 2.
  • 44 Drobenko, B., Droit de l’eau, Mémento LMD, Paris, Gualiano, 2007, p. 202.
  • 45 Ahoulouma, F., « Vers une effectivité du droit à l’eau en France ? », AJDA, 2011, p. 1887.
  • 46 Richer, L., « Les services de l’eau potable et de l’assainissement dans la loi sur l’eau. La loi à (...)

24En effet, l’alinéa premier de l’article L. 210-1 du Code de l’environnement dispose que « l’eau fait partie du patrimoine commun de la nation. [...] [et] dans le cadre des lois et règlements ainsi que des droits antérieurement établis, l'usage de l'eau appartient à tous et chaque personne physique, pour son alimentation et son hygiène, a le droit d'accéder à l'eau potable dans des conditions économiquement acceptables par tous »43. La portée juridique du droit à l’eau tel qu’il est affirmé par cet article a été critiquée par la doctrine. À ce titre, le professeur Drobenko précise que « l’affirmation récurrente d’un accès aux services d’eau potable et d’assainissement conforte une approche pour l’essentiel économique et consumériste. C’est cette voie qu’a choisie le législateur avec la loi sur l’eau et les milieux aquatiques... À aucun moment ne sont précisées les conditions de ce droit d’accès, qui, sur le fond, répond à la modalité technique du besoin, mais non au droit fondamental »44. En effet, la reconnaissance du droit à l’eau est limitée par sa soumission à des considérations financières et une absence d’opposabilité réelle de ce droit45. Comme le souligne, le professeur Richer, les limites d’ordre économique apportées à ce droit « englobent le coût pour la commune »46.

  • 47 Drobenko, B., « De la reconnaissance du droit à l’eau en France : un droit justiciable », in H. Sme (...)

25Par ailleurs, le droit à l’eau ne doit pas être confondu avec le droit d’accès à l’eau, car si le droit à l’eau fait partie de la catégorie des droits fondamentaux de la personne, l’accès à l’eau relève du droit de l’eau, c’est-à-dire des modalités d’administration et gestion de l’eau. En effet, le droit positif reconnaît explicitement non pas un droit à l’eau, mais plutôt un accès à l’eau47, ainsi que la compétence des communes pour assurer cet accès.

  • 48 CE, Rapport public, L’eau et son droit, EDCE, n° 61, Paris, La Documentation française, 2010, note (...)
  • 49 CAA Paris 11 juillet 2007, Commune de Mitry Mory, n° 05PA01942 ; CAA Versailles 25 octobre 2007, Co (...)
  • 50 Braconnier, S., « Les arrêtés municipaux anti-coupures d'eau : une réponse juridique inadaptée à un (...)
  • 51 Donier, V., « Le droit d’accès aux services publics dans la jurisprudence : une consécration en dem (...)
  • 52 Ibid.
  • 53 Le Conseil d’État précise qu’« il ne peut pas exister de réponse universelle à ce droit mais unique (...)
  • 54 Drobenko, B., « De la reconnaissance du droit à l’eau en France : un droit justiciable », in H. Sme (...)
  • 55 Proposition de loi à l’Assemblé Nationale, n° 1375.

26Garantir à tous un accès minimum à l’eau potable et salubre participe nécessairement à la concrétisation du droit à l’eau. À cette fin, certaines municipalités ont pris des arrêtés anti-coupures afin de garantir aux personnes démunies un accès minimum au service de l’eau potable. Cependant, les arrêtés municipaux anti-coupures ont posé quelques difficultés juridiques. Si certains tribunaux administratifs ont validé ces arrêtés48, d’autres ont refusé d’adopter une position en faveur d’un droit d’accès minimum à l’eau49. Cette jurisprudence administrative a suscité un large débat doctrinal50. Comme le met en lumière le professeur Donier, « s'agissant des services publics de distribution de l'eau ou de l'énergie, le juge s'est en effet constamment refusé à reconnaître un droit à la continuité susceptible de donner un fondement juridique aux arrêtés municipaux anti-coupures. Ces solutions tendent là encore à restreindre la portée du droit d'accès en mettant en danger son effectivité »51. Le juge administratif se refuse à reconnaître un droit à l’eau sur le fondement de la dignité humaine, car selon lui « l'atteinte que ce droit porterait à la liberté du commerce et de l'industrie lui paraît excessive, même si la plupart des arrêtés municipaux limitaient leur champ d'application aux seules “personnes en difficulté sociale de bonne foi” »52. Cette position du juge administratif est regrettable du point de vue de la protection du noyau dur du droit à la dignité humaine. Il serait souhaitable que le Conseil d’État assume la responsabilité de reconnaître l’effectivité du droit à l’eau potable tel qu’il est affirmé dans l’article L. 210-1, alinéa 2 du Code de l’environnement. En outre, ce souhait a été évoqué par le Conseil d’État lui-même dans son rapport public de 2010 sur l’eau et son droit53. Le professeur Drobenko propose d’intégrer un nouvel article au Code de la santé publique formulé de la manière suivante « l’État garantit à toute personne le droit de disposer gratuitement de cinquante litres d’eau potable par jour. L’État garantit à toute personne le droit de disposer d’un équipement assurant son intimité et son hygiène et permettant la récupération des eaux usées. Ce droit s’exerce par un recours amiable, puis le cas échéant, par un recours contentieux dans les conditions fixées par décret en Conseil d’État »54. D’ailleurs, le 18 septembre 2013 plusieurs députés ont déposé à l’Assemblée nationale une proposition de loi visant à la mise en œuvre effective du droit humain à l’eau potable et à l’assainissement55. Cette proposition vise à une reconnaissance explicite du droit de disposer en permanence d’eau potable accessible, en quantité suffisante et constante, pour répondre à ses besoins fondamentaux et le droit de disposer d’équipements assurant son intimité, sa dignité et son hygiène. Elle précise également les modalités de la mise en œuvre du droit à l’eau. À l’heure actuelle, cette proposition de loi n’a pas fait l’objet d’un débat public.

  • 56 JORF, n° 32, 8 février 2011, p. 2472.

27En l’état actuel de la législation, la loi n° 2011-156 du 7 février 2011 relative à la solidarité dans les domaines de l’alimentation en eau et de l’assainissement56 est la seule solution juridique proposée pour assurer l’accès à l’eau aux plus démunis. Cette loi prévoit la mise en place, à partir du 1er janvier 2012, d’un système d’aide au règlement des factures d’eau et d’assainissement aux plus démunis indépendamment de l’existence d’impayés de facture. La loi prévoit que les services gestionnaires des services d'eau reversent 0,5 % de leurs recettes au fonds départemental de solidarité pour le logement (FSL) qui centralise et distribue les aides en matière de logement, d'énergie et de téléphone.

  • 57 Ahoulouma, F., « Vers une effectivité du droit à l’eau en France ? », AJDA, 2011, p. 1887.

28Or, le système prévu par cette loi reste complexe et les collectivités territoriales disposent d’une compétence discrétionnaire en matière d’octroi des aides. Cependant, si dans le droit français, le droit à l’eau se caractérise par une absence d’effectivité, le refus d’aide pour régler les factures d’eau peut être contesté devant le juge administratif, ainsi « la saisine du juge administratif peut entraîner une construction jurisprudentielle du droit à l’eau »57.

Conclusion

29En définitive, l’intervention des autorités publiques dans le domaine de l’eau devient de plus en plus poussée et se manifeste par une concentration des pouvoirs de décision et de contrôle en matière de gestion des services publics de l’eau.

30Le mouvement tendant vers une « remunicipalisation » des services publics de l’eau qui prend de l’ampleur en France peut être considéré comme une remise en cause du caractère marchand de la gestion de l’eau. Son émergence est rendue possible par une prise de conscience du caractère vital de l’eau et de sa protection sur le long terme. Le mouvement en faveur d’un retour à la gestion publique de l’eau est également encouragé par la jurisprudence du Conseil d’État et du Conseil constitutionnel. La « remunicipalisation » est en quelque sorte une réaction des élus locaux pour prendre acte de la qualification de l’eau en tant que patrimoine commun de la nation et pour assurer un accès minimum à tous à ce service essentiel. Les principaux obstacles pour un retour à la gestion publique du service de l’eau sont liés à des contraintes financières qui pèsent sur les collectivités locales et à des difficultés à réacquérir des compétences techniques nécessaires en matière de gestion de l’eau.

  • 58 La Cour d’Arbitrage fut renommée en 2007 Cour constitutionnelle.
  • 59 Cour d’Arbitrage, 1er avril 1998, n° 36/98. En l’espèce, une commune contestait une disposition lég (...)

31Si un droit à l’eau pour tous est reconnu, son absence d’effectivité a été critiquée par la doctrine. Le juge constitutionnel français n’a pas eu l’occasion pour se prononcer sur la portée du droit à l’eau, mais il pourrait le reconnaître dans l’avenir en s’inspirant de la position de la Cour constitutionnelle de Belgique58. Dans une décision du 1er avril 199859, la Cour a dégagé de l’article 23 de la Constitution relatif au droit à la protection d’un environnement sain, à la protection de la santé et à l’aide sociale « le droit de chaque personne à une fourniture minimale d’eau potable ». À ce titre, toute coupure d’eau est jugée inconstitutionnelle.

32L’intérêt d’appréhender la question de l’accès à l’eau potable en termes des droits fondamentaux réside dans le fait que cela permet de dépasser la nature purement économique de l’eau, de la protéger de manière prioritaire en cas de conflit avec d’autres intérêts antagonistes et d’en assurer un accès minimum à tous.

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Bibliographie

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Romi, R., Droit de l’environnement, Paris, L.G.D.J., 2010.

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Notes

1 Chapus, R., Droit administratif général, t. I, Paris, Montchrestien, 2001, p. 579.

2 Romi, R., Droit et administration de l’environnement, Paris, Montchrestien, 5ème éd., 2004, p. 470.

3 Le caractère public du service de l’eau potable a été consacré dans le droit interne français par la jurisprudence administrative dès la fin du XIXe siècle, CE, 27 avril 1877, Ville de Poitiers, Rec. p. 385.

4 Art. L. 2224-7, I du Code général des collectivités territoriales (ci-après CGCT).

5 En vertu de l’art. R. 1321-1 du Code de la santé publique, l’eau potable est définie comme l’ensemble des eaux qui sont destinées à la boisson, à la cuisson, à la préparation d'aliments ou à d'autres usages domestiques, qu'elles soient fournies par un réseau de distribution, à partir d'une citerne, d'un camion-citerne ou d'un bateau-citerne, en bouteilles ou en conteneurs, y compris les eaux de source. De plus, entrent dans cette définition les eaux utilisées dans les entreprises alimentaires pour la fabrication, la transformation, la conservation ou la commercialisation de produits ou de substances, destinés à la consommation humaine, qui peuvent affecter la salubrité de la denrée alimentaire finale, y compris la glace alimentaire d'origine hydrique. Les eaux minérales et médicinales sont exclues de la définition.

6 Selon cet article, « Toute personne qui offre au public de l'eau en vue de l'alimentation humaine, à titre onéreux ou à titre gratuit et sous quelque forme que ce soit, y compris la glace alimentaire, est tenue de s'assurer que cette eau est propre à la consommation. L'utilisation d'eau impropre à la consommation pour la préparation et la conservation de toutes denrées et marchandises destinées à l'alimentation humaine est interdite ».

7 Cass., Ch. Civ., 28 novembre 2012, Mme Mataillet c/Commune de Saint-Hilaire-de-Lavit, n°11-26.814, AJDA, n° 12, 2012, note H.-B. Pouillaude, pp. 697-700.

8 CJCE, 8 mars 2001, Commission c/France, aff. C-266/99 ; CJCE, du 14 novembre 2002, Commission c/Irlande, aff. C-316/00 ; CJCE, 31 janvier 2008, Commission c/France, aff. C-147/07.

9 Art. 72 de la Constitution. Il est nécessaire de noter que l’article L. 1413-1 du Code général des collectivités territoriales impose dans les communes de plus de 10 000 habitants la consultation de la commission consultative des services publics locaux sur tout projet de décision visant la passation à une gestion publique ou privée de service public local.

10 Une délégation de service public est un contrat par lequel une personne publique confie la gestion d'un service public dont elle a la responsabilité à un délégataire public ou privé, dont la rémunération est substantiellement liée aux résultats de l'exploitation du service. Le délégataire peut être chargé de construire des ouvrages ou d'acquérir des biens nécessaires au service, art. 3 de la loi n° 2001-1168 du 11 décembre 2001 portant mesures urgentes de réforme à caractère économique et financier, dite aussi la loi MURCEF, JORF du 12 décembre 2001.

11 L’affermage est une forme du contrat de délégation de service public et elle est la plus rependue en matière de gestion privée du service de l’eau. C’est un contrat par lequel une collectivité publique confie à une autre personne, le fermier, l’exploitation d’un service public, à l’exclusion des investissements qui s’y rapportent. Le fermier se rémunère par les redevances qu’il perçoit sur les usagers et exploite le service comme le concessionnaire à ses frais et risques.

12 La concession de service public se caractérise par un double objet : la réalisation des travaux et des ouvrages nécessaires au service et l’exploitation du service. Il revient au concessionnaire de prendre en charge financièrement la réalisation des travaux et des ouvrages nécessaires à l’exploitation du service et la rémunération du concessionnaire est substantiellement assurée par les résultats de l’exploitation.

13 La régie intéressée est un mode de gestion selon lequel un régisseur intéressé assure l’exploitation d’un service public, mais effectue des opérations de recettes et de dépenses pour le compte de la collectivité et perçoit une rémunération figurant en dépenses dans le budget de la collectivité.

14 Art. L. 2224-7-1 et L. 2224-8, I du CGCT. Toutefois, en matière de distribution d’eau potable, l’art. L. 2224-7-1 du CGCT précise que « les compétences en matière d’eau potable assurées à la date du 31 décembre 2006 par des départements ou des associations syndicales créées avant cette date ne peuvent être exercées par les communes sans l’accord des personnes concernées ».

15 Goubert, J.-P., La conquête de l’eau. L’avènement de la santé à l’âge industriel, Paris, Éd. Robert Laffont, 1986, p. 117.

16 Duroy, S., La distribution d’eau potable en France. Contribution à l’étude du service public local, Paris, LGDJ, 1996, p. 213.

17 Il s’agit d’un mouvement de création de services publics par les personnes publiques locales rendue possible notamment à la suite de l’adoption de la du 10 août 1871 sur l’organisation du département et de la loi municipale du 5 avril 1884. Comme le précise le professeur J. Chevallier, « le développement du socialisme municipal aboutit à la prise en charge par les collectivités locales de la gestion d’une série de services de proximité, ainsi que d’activités plus directement économiques », « Le service public, regards sur une évolution », AJDA, 1997, p. 9.

18 Fraysse, F., « La gestion du service de l’eau : perspective comparatiste », in V. Parisio (a cura di), Demanio idrico e gestione del servizio idrico in una prospettiva comparata : una riflessione a più voci, Milan, Giuffrè, 2011, p. 32.

19 N. Haupais cite le montant du chiffre d’affaires de la Société Suez pour l’année 2008 qui est d’environ 12000 millions d’euros dont la moitié est liée au secteur de l’eau, « Les acteurs du droit international de l’eau », in L’eau en droit international, Colloque d’Orléans, Paris, Pédone, 2011, note 44, p. 61.

20 En l’espèce, le maire de Grenoble avait reçu 21 millions de francs pour l’attribution du contrat à Suez.

21 Boiteau, C., « Délégation du service public. Notion et catégories », JurisClasseur Administratif, 2011, § 3.

22 Cass., ch. crim., 27 octobre 1997, pourvoi n° 96-83.698, Alain Carignon et autres : le maire de Grenoble a été condamné pour complicité d'abus de biens sociaux, recels d'abus de biens sociaux, corruption passive et subornation de témoin, à 5 ans d'emprisonnement, dont 1 an avec sursis, avec mandat d'arrêt, 400 000 francs d'amende, 5 ans d'interdiction du droit de vote et d'éligibilité.

23 TA de Grenoble, 7 août 1998, req. n° 962133, 964778, 964779, 964780, 98481, 98482.

24 Plus de 70% des communes ont choisi cette forme d’association. IFEN, Les services publics de l’eau en 2004, Volet eau potable, p. 8.

25 Atlas de la gestion des services publics locaux dans les grandes villes de France, Institut de la gestion déléguée, Association des Maires de grandes villes de France, 2013, consulté le 15 janvier à l’adresse suivante www.fondation-igd.org/files/pdf/atlas_IGD_2013.pdf‎

26 Lachaume, J.-F. (Ed.), Droit des services publics, Paris, LexisNexis, 2012, p. 231.

27 Observatoire des services publics d’eau et d’assainissement, Panorama des services et leurs performances, février 2012, p. 18.

28 Il est intéressant de souligner que des contrats ont été renégociés par les communes avec les entreprises privées conduisant à une baisse de la facture d’eau allant jusqu’à 25%. F. Fraysse, « La gestion du service de l’eau : perspective comparatiste », in V. Parisio (a cura di), Demanio idrico e gestione del servizio idrico in una prospettiva comparata : una riflessione a più voci, Milan, Giuffrè, 2011, p. 33.

29 Pauliat, H., « L’évolution des modes de gestion des services publics locaux : un retour à la gestion publique ? », La Semaine juridique. Administrations et collectivités territoriales, n° 44, 2012, étude 2355.

30 ONEMA, « Zoom sur la gestion patrimoniale des services publics d’eau et d’assainissement collectif », Les Synthèses, n°4, février 2012, p. 2, consulté le 5 septembre 2013 en format pdf à l’adresse http://www.onema.fr/IMG/pdf/Onema-Sie-n4.pdf

31 Le Strat, A., « Paris : comment une collectivité peut reprendre en main la gestion de l’eau », in ouvrage collectif : L’eau, un bien public. Alternatives démocratiques à la privatisation de l’eau dans le monde entier, Paris, Éd. Charles Léopold Mayer, 2011, p. 119.

32 La loi n° 2010-559 du 28 mai 2010 pour le développement des sociétés publiques locales, en particulier dans le domaine des services publics environnementaux, renforce cette tendance, JORF du 29 Mai 2010.

33 Art. L. 224-11-5 du CGCT.

34 La loi du 30 décembre 2006 n’a pas fait l’objet d’un contrôle de constitutionnalité devant le Conseil constitutionnel par la voie du contrôle à priori.

35 Amendement déposé par le sénateur P. Jarlier, Débats Sénat, séance du 8 avril 2005.

36 La régie est une forme de gestion publique du service. Un service public est géré en régie si la personne publique assume non seulement la gestion stratégique mais aussi la gestion opérationnelle du service.

37 CE, Ass., 12 décembre 2003, req. n° 236442, Rec. p. 502 ; RFDA 2004, concl. F. Séners, p. 518 ; AJDA 1995, F. Donnat et D. Casas, chron., p. 195 ; J.-C. Douence, « La prohibition de la tutelle d’une collectivité territoriale sur une autre », RFDA 2004, p. 525.

38 Braconnier, S., « La liberté de gestion des services publics à l’épreuve de la QPC », AJDA, 2011, p. 1809. (Voir également M. Verpeaux, « Le service public de l’eau et la tutelle départementale : quelques réflexions constitutionnelles », in À propos des contrats des personnes publiques, Mélanges en l’honneur du Professeur Laurent Richer, Paris, Lextenso, 2013, pp. 301-309).

39 CE, 29 avril 2011, Fédération professionnelle des entreprises de l’eau, req. n° 34707.

40 Décision CC n° 2011-146 QPC, 8 juillet 2011, Département des Landes, AJDA, 2011, note S. Braconnier, p. 1809 ; AJDA, 2011, note Verpeaux, p. 2067 ; JCP A, 2011, note Pauliat, p. 2279.

41 Braconnier, S., « La liberté de gestion des services publics à l’épreuve de la QPC », AJDA, 2011, p. 1809.

42 La décision d’assemblée du Conseil d’État du 8 avril 2009, Commune d’Olivet a introduit une limite de vingt ans pour la durée des contrats de délégations, concl. E. Geffray, RFDA 2009, p. 449 ; chron. S.-J. Liéber, D. Botteghi, AJDA 2009, p. 1090 ; note F. Linditch, JCP A 2009, p. 29. Cette décision a pu être jugée, par une partie de la doctrine, comme permettant aux collectivités locales à « remunicipaliser » la gestion de service de l’eau par un retour à la régie, F. Fraysse, « La gestion du service de l’eau : perspective comparatiste », in V. Parisio (a cura di), Demanio idrico e gestione del servizio idrico in una prospettiva comparata : una riflessione a più voci, Milan, Giuffrè, 2011 p. 33 ; S. Duroy, « Les contrats internes de services de l’eau », in L’eau en droit international, Actes du colloque de la Société française pour le droit international tenu à Orléans, du 3 au 5 juin 2010, Paris, Pedone, 2011, p. 122. Pour d’autres auteurs, « l’arrêt Commune d’Olivet est bel et bien une bombe à retardement, mais probablement davantage pour ses conséquences juridiques (procédure à mettre en œuvre pour régler le sort des contrats en cause, régime de responsabilité des parties en cas d’échec de la procédure de confirmation de la durée, nature des liens juridiques qui les uniront après 2015, fondement de l’indemnisation des biens non amortis...), que pour ses conséquences politiques, car nous pensons pas que le Conseil d’État ait entendue ouvrir largement la voie à la municipalisation de la gestion de l’eau en France », S. Nicinski, « L’arrêt Commune d’Olivet et les distributeurs d’eau », AJDA, 2009, p. 1747.

43 Alinéa 1er et 2.

44 Drobenko, B., Droit de l’eau, Mémento LMD, Paris, Gualiano, 2007, p. 202.

45 Ahoulouma, F., « Vers une effectivité du droit à l’eau en France ? », AJDA, 2011, p. 1887.

46 Richer, L., « Les services de l’eau potable et de l’assainissement dans la loi sur l’eau. La loi à la traîne de la jurisprudence », AJDA, 2007, p. 1170.

47 Drobenko, B., « De la reconnaissance du droit à l’eau en France : un droit justiciable », in H. Smets (dir.), Le droit à l’eau potable et à l’assainissement en Europe. Implementing the right to drinking water in 17 European countries, Paris, Johanet, 2012, p. 491.

48 CE, Rapport public, L’eau et son droit, EDCE, n° 61, Paris, La Documentation française, 2010, note 287.

49 CAA Paris 11 juillet 2007, Commune de Mitry Mory, n° 05PA01942 ; CAA Versailles 25 octobre 2007, Commune de Bobigny, n° 06VE00008 ; CAA Paris 12 février 2008, Société EDF, n° 07PA02710 ; CAA Nancy 11 juin 2009, Préfet du Doubs, n° 08NC00599.

50 Braconnier, S., « Les arrêtés municipaux anti-coupures d'eau : une réponse juridique inadaptée à un problème social réel », AJDA, 2005, p. 644. ; B. Kern, « Légalité des arrêtés anti-coupures EDF-GDF et renégociation des contrats de concession », Revue Lamy des collectivités territoriales, n° 1, avril 2005, p. 53 ; J. Moreau, « Les problèmes juridiques soulevés par les arrêtés et délibérations anti‑coupures », RJEP/CJEG no 629, mars 2006, p. 97.

51 Donier, V., « Le droit d’accès aux services publics dans la jurisprudence : une consécration en demi‑teinte », Revue de droit sanitaire et social, 2010, p. 800.

52 Ibid.

53 Le Conseil d’État précise qu’« il ne peut pas exister de réponse universelle à ce droit mais uniquement des réponses locales, la sagesse consisterait à demander à chaque État d’inscrire ce droit (à l’eau) dans le texte interne jugé le plus approprié (Constitution, loi ordinaire etc) pour en définir la portée et le contenu. Cette inscription généralisée obligerait les États à organiser l’accès à l’eau, à dégager les ressources nécessaires et à rendre des comptes aux institutions internationales compétentes », CE, Rapport public, L’eau et son droit, EDCE, n° 61, Paris, La Documentation française, 2010, p. 238.

54 Drobenko, B., « De la reconnaissance du droit à l’eau en France : un droit justiciable », in H. Smets (dir.), Le droit à l’eau potable et à l’assainissement en Europe. Implementing the right to drinking water in 17 European countries, Paris, Johanet, 2012, p. 491.

55 Proposition de loi à l’Assemblé Nationale, n° 1375.

56 JORF, n° 32, 8 février 2011, p. 2472.

57 Ahoulouma, F., « Vers une effectivité du droit à l’eau en France ? », AJDA, 2011, p. 1887.

58 La Cour d’Arbitrage fut renommée en 2007 Cour constitutionnelle.

59 Cour d’Arbitrage, 1er avril 1998, n° 36/98. En l’espèce, une commune contestait une disposition législative imposant une fourniture gratuite de 15 m3 d’eau potable à chaque ménage.

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Pour citer cet article

Référence papier

Victoria Chiu, « Vers la « remunicipalisation » du service public d’eau potable en France  », Pyramides, 25 | 2013, 247-262.

Référence électronique

Victoria Chiu, « Vers la « remunicipalisation » du service public d’eau potable en France  », Pyramides [En ligne], 25 | 2013, mis en ligne le 10 mars 2015, consulté le 22 novembre 2017. URL : http://pyramides.revues.org/985

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Auteur

Victoria Chiu

Attaché temporaire des travaux dirigés à la Faculté de droit de Toulon, Centre de Droit et de Politique Comparés Jean-Claude Escarras, (UMR-CNRS 7318).

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Droits d’auteur

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